Causa T‑745/18
(pubblicazione per estratto)
Covestro Deutschland AG
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Terza Sezione) del 6 ottobre 2021
«Aiuti di Stato – Regime di aiuti al quale la Germania ha dato esecuzione a favore di alcuni grandi consumatori di energia elettrica – Esenzione dagli oneri di rete per il periodo 2012‑2013 – Decisione che dichiara il regime di aiuti incompatibile con il mercato e illegittimo e che ordina il recupero degli aiuti versati – Ricorso di annullamento – Termine di ricorso – Ricevibilità – Nozione di aiuto – Risorse statali – Parità di trattamento – Legittimo affidamento»
1. Ricorso di annullamento – Termini – Dies a quo – Data di pubblicazione – Data in cui si è avuta conoscenza dell’atto – Natura subordinata – Atto che, secondo una prassi costante dell’istituzione, costituisce oggetto di una pubblicazione nella Gazzetta ufficiale
(Art. 263, 6° comma, TFUE)
(v. punti 36‑44)
2. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Valutazione secondo il criterio dell’investitore privato – Valutazione alla luce di tutti gli elementi pertinenti dell’operazione controversa e del suo contesto – Misura adottata dallo Stato membro nella sua qualità di potere pubblico
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punti 50‑54, 61‑63)
3. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Aiuti provenienti da risorse statali – Nozione di risorse statali – Esenzione dagli oneri di rete concessa ai grandi consumatori di energia elettrica – Compensazione delle perdite di entrate dei gestori di rete mediante l’introduzione di un supplemento a carico degli utilizzatori finali o dei gestori di rete – Inclusione – Presupposti – Prelievo assimilabile a un’imposta parafiscale – Sussistenza di un controllo pubblico su tutto il meccanismo di riscossione del supplemento e di attribuzione dei fondi generati
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punti 85‑97, 109‑148)
4. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti destinati a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro – Potere discrezionale della Commissione – Sindacato giurisdizionale – Limiti – Onere della prova a carico dello Stato membro
[Art. 107, §§ 1 e 3, b), TFUE]
(v. punti 152‑166)
5. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Valutazione alla luce dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE – Criteri
[Art. 107, §§ 1 e 3, c), TFUE]
(v. punti 169‑191)
6. Aiuti concessi dagli Stati – Recupero di un aiuto illegale – Violazione del principio di non discriminazione – Assenza
(v. punti 194‑210)
7. Aiuti concessi dagli Stati – Recupero di un aiuto illegale – Aiuto concesso in violazione delle regole procedurali di cui all’articolo 108 TFUE – Eventuale legittimo affidamento dei beneficiari degli aiuti – Insussistenza salvo circostanze eccezionali
(v. punti 213‑219)
Sintesi
Dal 2011 la Repubblica federale di Germania ha concesso ad alcuni grandi consumatori di energia elettrica un’esenzione totale dagli oneri di rete (in prosieguo: l’«esenzione controversa»). I costi generati da tale esenzione gravavano sui gestori del sistema di distribuzione.
Al fine di compensare le perdite di entrate derivanti dall’esenzione controversa, la Bundesnetzagentur (BNetzA, agenzia federale per le reti, Germania), con decisione del 14 dicembre 2011 (in prosieguo: la «decisione della BNetzA del 2011»), ha istituito un meccanismo di finanziamento che è entrato in vigore nel 2012. Secondo tale meccanismo, i gestori del sistema di distribuzione riscuotevano, presso i gli utilizzatori finali o i fornitori di energia elettrica, un supplemento (in prosieguo: il «supplemento controverso»), il cui importo veniva riversato ai gestori del sistema di trasmissione.
L’importo del supplemento era determinato ogni anno sulla base di un metodo stabilito dalla BNetzA. L’importo relativo al 2012, primo anno di attuazione del sistema, è stato fissato direttamente dalla BNetzA in via forfettaria. Inoltre, tale meccanismo non si applicava ai costi dell’esenzione controversa per il 2011, ciascun gestore del sistema di trasporto e di distribuzione ha dovuto sopportare le perdite relative all’esenzione per tale anno, secondo il livello di rete al quale i beneficiari erano collegati.
Poiché successivamente l’esenzione controversa è stata dichiarata nulla con decisioni giurisdizionali tedesche, essa è stata abrogata a far data dal 1° gennaio 2014.
Con decisione del 28 maggio 2018 (1) (in prosieguo: la «decisione impugnata»), la Commissione, che ha ricevuto numerose denunce, ha constatato che, dal 1° gennaio 2012 al 31 dicembre 2013, la Repubblica federale di Germania aveva concesso illegittimamente aiuti di Stato nella forma dell’esenzione controversa permettendo in tal modo ai grandi consumatori di evitare gli oneri di rete.
La Covestro Deutschland AG (in prosieguo: la «ricorrente») ha presentato ricorso per l’annullamento contro la decisione impugnata. Il Tribunale, pur dichiarando ricevibile il ricorso, lo ha respinto confermando, segnatamente, il carattere pubblico delle risorse generate dal supplemento controverso e, quindi, la sussistenza di un aiuto concesso mediante risorse statali.
Giudizio del Tribunale
In primo luogo, il Tribunale respinge l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione secondo la quale il ricorso è stato depositato fuori termine in quanto la ricorrente ha avuto conoscenza della decisione impugnata molto prima della sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.
A tale proposito, il Tribunale precisa che dalla formulazione stessa dell’articolo 263, sesto comma, TFUE risulta che il criterio della data in cui si è avuto conoscenza dell’atto come dies a quo del termine di ricorso è subordinato rispetto a quello della pubblicazione o della notifica dell’atto. Anche se la pubblicazione della decisione impugnata non è un presupposto per la sua efficacia, in quanto le decisioni della Commissione di chiudere un procedimento di esame degli aiuti ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE sono pubblicate nella Gazzetta ufficiale, la ricorrente poteva legittimamente aspettarsi che la decisione impugnata sarebbe stata pubblicata e aveva, quindi, il diritto di prendere la data di pubblicazione nella Gazzetta ufficiale come dies a quo del termine di ricorso.
Per quanto riguarda, in secondo luogo, la qualificazione del supplemento controverso come aiuto concesso mediante risorse statali, il Tribunale rileva che, per valutare la natura statale di una tale misura di sostegno, la giurisprudenza della Corte (2) si basa su due elementi principali: da un lato, l’esistenza di un onere obbligatorio gravante sugli utilizzatori o clienti finali, di norma chiamato «prelievo» e, più in particolare, «prelievo parafiscale» e, dall’altro lato, il controllo statale sulla gestione del sistema, attraverso, segnatamente, il controllo statale sui fondi o sui gestori (terzi) di tali fondi.
A tale proposito, il Tribunale precisa che si tratta, in sostanza, di due elementi che fanno parte di un’alternativa. Infatti, le cause in cui è stata riconosciuta l’esistenza di risorse statali sono caratterizzate dal fatto che, in un modo o nell’altro, lo Stato ha esercitato un controllo sui proventi di cui trattasi.
Alla luce di tali precisazioni, il Tribunale verifica, innanzitutto, se il supplemento controverso fosse effettivamente un onere obbligatorio e, quindi, assimilabile a un prelievo parafiscale e, successivamente, se lo Stato disponesse di un controllo sui fondi percepiti o sugli organismi incaricati di gestirli.
Nell’ambito di tale analisi, il Tribunale constata che il supplemento controverso è imputabile allo Stato, constatazione che non pregiudica la questione se la decisione della BNetzA del 2011 possa essere considerata una decisione ultra vires secondo il diritto tedesco e la questione dell’annullamento di tale decisione da parte dei tribunali tedeschi, dato che tale decisione è stata effettivamente applicata durante il periodo interessato.
Per quanto riguarda il carattere obbligatorio del supplemento contestato, il Tribunale rileva che tale supplemento, introdotto da un’autorità amministrativa tramite una misura regolamentare, rivestiva carattere giuridicamente obbligatorio nei confronti dei debitori finali, cioè gli utenti della rete, vale a dire i fornitori stessi nonché gli utilizzatori finali direttamente collegati alla rete, e non già gli altri utilizzatori finali. Infatti, la decisione della BNetzA del 2011 obbligava i gestori del sistema di distribuzione a ripercuotere su detti consumatori i costi aggiuntivi connessi al supplemento contestato, con la conseguenza che tale supplemento costituisce un prelievo parafiscale e implica quindi l’utilizzo di risorse statali.
Per quanto riguarda il controllo statale sulla gestione del sistema del meccanismo del supplemento, il Tribunale constata, inoltre, che, da un lato, esiste un’analogia tra il supplemento in questione e i costi aggiuntivi generati dall’esenzione controversa e, dall’altro, i gestori di rete agivano come semplici intermediari nell’esecuzione di un meccanismo regolato nella sua totalità da disposizioni statali. Esisteva, di conseguenza, un controllo statale sul sistema di riscossione e di attribuzione del supplemento controverso. Infatti, i gestori del sistema di distribuzione sono stati obbligati a riscuotere, presso gli utenti della rete, compresi gli utilizzatori finali, il supplemento, come calcolato dalla BNetzA (per il 2012) o secondo il metodo fissato da quest’ultima (per il 2013). Inoltre, gli introiti percepiti erano destinati esclusivamente agli obiettivi del regime dalle disposizioni legislative e regolamentari che prevedevano che essi fossero versati ai gestori del sistema di trasmissione come compensazione dei costi aggiuntivi generati dall’esenzione controversa.
Alla luce di quanto precede, il Tribunale conclude che il supplemento controverso costituisce un prelievo parafiscale o un onere obbligatorio, il cui importo è stato fissato da un’autorità pubblica (per il 2012) o secondo un metodo imposto da tale autorità (per l’anno 2013), che persegue obiettivi di interesse pubblico, che è stato imposto ai gestori di rete secondo criteri oggettivi e che è stato riscosso da questi ultimi secondo le norme imposte dalle autorità nazionali, e che, di conseguenza, costituisce una misura concessa mediante risorse statali.