Zaak T‑745/18
(gedeeltelijke publicatie)
Covestro Deutschland AG
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Derde kamer) van 6 oktober 2021
„Staatssteun – Door Duitsland ten uitvoer gelegde steunregeling ten gunste van bepaalde grote elektriciteitsverbruikers – Vrijstelling van de nettarieven voor de periode 2012‑2013 – Besluit waarbij de steunregeling onverenigbaar met de interne markt en onrechtmatig wordt verklaard en de terugvordering van de reeds betaalde steun wordt gelast – Beroep tot nietigverklaring – Beroepstermijn – Ontvankelijkheid – Begrip ‚steun’ – Staatsmiddelen – Gelijke behandeling – Gewettigd vertrouwen”
1. Beroep tot nietigverklaring – Termijnen – Aanvang – Datum van bekendmaking – Datum van kennisneming van de handeling – Subsidiair – Handelingen die volgens een vaste praktijk van de instelling in het Publicatieblad worden bekendgemaakt
(Art. 263, zesde alinea, VWEU)
(zie punten 36‑44)
2. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Beoordeling volgens het criterium van de particuliere investeerder – Beoordeling met inachtneming van alle relevante aspecten van de betrokken operatie en de context ervan – Door de lidstaat in zijn hoedanigheid van overheidsinstantie genomen maatregel
(Art. 107, lid 1, VWEU)
(zie punten 50‑54, 61‑63)
3. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Steun die met staatsmiddelen is bekostigd – Begrip „staatsmiddelen” – Vrijstelling van de nettarieven voor grootverbruikers van energie – Schadeloosstelling van de minderopbrengsten van de netbeheerders via de invoering van een heffing ten laste van de eindverbruikers of de leveranciers van elektriciteit – Daaronder begrepen – Voorwaarden – Heffing die kan worden gelijkgesteld met een parafiscale heffing – Staatscontrole over het volledige mechanisme voor inning en aanwending van de gegenereerde middelen
(Art. 107, lid 1, VWEU)
(zie punten 85‑97, 109‑148)
4. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Uitzonderingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Steun om een ernstige verstoring van de economie van een lidstaat te verhelpen – Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie – Rechterlijke toetsing – Grenzen – Bewijslast rustend op de lidstaat
[Art. 107, leden 1 en 3, b), VWEU]
(zie punten 152‑166)
5. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Uitzonderingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Toetsing aan artikel 107, lid 3, onder c), VWEU – Criteria
[Art. 107, leden 1 en 3, c), VWEU]
(zie punten 169‑191)
6. Steunmaatregelen van de staten – Terugvordering van onrechtmatige steun – Schending van het non-discriminatiebeginsel – Geen
(zie punten 194‑210)
7. Steunmaatregelen van de staten – Terugvordering van onrechtmatige steun – Steun die in strijd met de procedureregels van artikel 108 VWEU is verleend – Eventueel gewettigd vertrouwen van de steunontvangers – Geen, behoudens buitengewone omstandigheden
(zie punten 213‑219)
Samenvatting
Vanaf 2011 heeft de Bondsrepubliek Duitsland bepaalde grootverbruikers van energie volledig vrijgesteld van nettarieven (hierna: „bestreden vrijstelling”). De kosten van deze vrijstelling werden gedragen door de transmissiesysteembeheerders.
Ter compensatie van de inkomstenderving als gevolg van de bestreden vrijstelling heeft de Bundesnetzagentur (Duitse federale energietoezichthouder; hierna: „BNetzA”) bij besluit van 14 december 2011 (hierna: „BNetzA-besluit 2011”) een financieringsmechanisme ingesteld dat in 2012 in werking is getreden. Volgens dit mechanisme legden de distributiesysteembeheerders de eindverbruikers of de leveranciers van elektriciteit een heffing op (hierna: „bestreden heffing”) die aan de transmissiesysteembeheerders werd overgedragen.
Het bedrag van de heffing werd elk jaar bepaald aan de hand van de door de BNetzA voorgeschreven methode. Het bedrag voor 2012, het eerste jaar waarin de regeling werd toegepast, is rechtstreeks door de BNetzA op forfaitaire basis vastgesteld. Daar dit mechanisme niet van toepassing was op de kosten van de bestreden vrijstelling voor 2011, heeft elke transmissie- en distributiesysteembeheerder, naargelang van het netvlak waarop de begunstigden ervan waren aangesloten, het verlies dat voortvloeide uit de vrijstelling voor dat jaar zelf moeten dragen.
Aangezien de bestreden vrijstelling nadien bij Duitse rechterlijke uitspraken nietig is verklaard, is zij per 1 januari 2014 ingetrokken.
Bij besluit van 28 mei 2018(1) (hierna: „bestreden besluit”) heeft de Commissie, waarbij verschillende klachten waren ingediend, vastgesteld dat de Bondsrepubliek Duitsland van 1 januari 2012 tot en met 31 december 2013 onrechtmatig staatssteun in de vorm van de bestreden vrijstelling had verleend, waardoor grote energieverbruikers de nettarieven konden ontwijken.
Covestro Deutschland AG (hierna: „verzoekster”) heeft beroep tot nietigverklaring van het bestreden besluit ingesteld. Het Gerecht verklaart dit beroep ontvankelijk maar ongegrond, en bevestigt onder meer dat de door de bestreden heffing gegenereerde middelen staatsmiddelen zijn en dat er dus sprake is van met staatsmiddelen bekostigde steun.
Beoordeling door het Gerecht
In de eerste plaats verwerpt het Gerecht het middel van niet-ontvankelijkheid waarmee de Commissie aanvoert dat het beroep tot nietigverklaring te laat is ingesteld omdat verzoekster geruime tijd vóór de bekendmaking van het bestreden besluit in het Publicatieblad van de Europese Unie hiervan kennis had gekregen.
In dit verband verklaart het Gerecht dat uit de formulering zelf van artikel 263, zesde alinea, VWEU blijkt dat het criterium van de datum waarop van de handeling kennis is gekregen, als aanvangspunt van de termijn voor het instellen van het beroep tot nietigverklaring subsidiair is ten opzichte van de criteria van bekendmaking of kennisgeving van de handeling. Het bestreden besluit kon weliswaar gevolgen sorteren zonder dat het bekend hoefde te worden gemaakt, aangezien besluiten van de Commissie over de beëindiging van een onderzoeksprocedure inzake steunmaatregelen krachtens artikel 108, lid 2, VWEU worden bekendgemaakt in het Publicatieblad, maar verzoekster kon redelijkerwijs verwachten dat het bestreden besluit zou worden bekendgemaakt, en mocht ervan uitgaan dat de beroepstermijn inging op de datum van bekendmaking van het bestreden besluit.
Wat in de tweede plaats de kwalificatie van de bestreden heffing als met staatsmiddelen bekostigde steun betreft, merkt het Gerecht op dat het Hof zich in zijn rechtspraak(2) baseert op twee hoofdelementen om te beoordelen of er sprake is van staatsmiddelen: ten eerste, het bestaan van een verplichte heffing ten laste van de eindverbruikers of eindafnemers, gewoonlijk omschreven als een „belasting” en meer in het bijzonder als een „parafiscale heffing”, en ten tweede, de controle van de staat over het beheer van de regeling, met name via de controle over de middelen of de (derden-)beheerders van deze middelen.
Volgens het Gerecht gaat het in wezen om twee alternatieve voorwaarden. In al de zaken waarin het bestaan van staatsmiddelen is erkend, had de staat namelijk op de een of andere manier controle over de middelen in kwestie.
Gelet op deze overweging is het Gerecht eerst nagegaan of de bestreden heffing inderdaad een verplichte heffing was en dus kon worden gelijkgesteld met een parafiscale heffing, en vervolgens of de staat controle had over de ingezamelde middelen of over de organen die met het beheer van die middelen waren belast.
In het kader van dat onderzoek heeft het Gerecht vastgesteld dat de bestreden heffing dient te worden toegerekend aan de staat. Deze vaststelling geldt ongeacht de vraag of het BNetzA-besluit 2011 naar Duits recht kan worden beschouwd als een ultra-viresbesluit en ongeacht het feit dat dit besluit door de Duitse rechterlijke instanties nietig is verklaard, aangezien dat besluit tijdens de relevante periode daadwerkelijk is toegepast.
Wat het verplichte karakter van de bestreden heffing betreft, merkt het Gerecht op dat deze heffing, die door een bestuurlijke autoriteit bij wege van een regelgevende maatregel was ingevoerd, juridisch bindend was voor de uiteindelijke schuldenaren, namelijk de netgebruikers, dat wil zeggen de leveranciers zelf en de rechtstreeks op het net aangesloten eindverbruikers, maar niet de andere eindverbruikers. Het BNetzA-besluit 2011 verplichtte de distributiesysteembeheerders immers om de extra kosten in verband met de bestreden heffing op de rechtstreeks aangesloten eindverbruikers af te wentelen, zodat deze heffing een parafiscale heffing is en dus het gebruik van staatsmiddelen impliceert.
Wat de controle van de staat over het beheer van de heffingsregeling betreft, stelt het Gerecht bovendien vast dat er een analogie bestaat tussen de bestreden heffing en de door de bestreden vrijstelling gegenereerde extra kosten en dat de netbeheerders handelden als loutere tussenpersonen bij de uitvoering van een regeling die volledig bij nationale bepalingen werd geregeld. De staat oefende dus wel degelijk controle uit over het volledige mechanisme voor inning en aanwending van de bestreden heffing. De distributiesysteembeheerders waren namelijk verplicht om de heffing, zoals berekend door de BNetzA (voor 2012) of volgens de door dit agentschap vastgestelde methode (voor 2013), te innen bij de netgebruikers, met inbegrip van de eindverbruikers. Voorts waren de inkomsten krachtens de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die voorschreven dat deze werden overgedragen aan de transmissiesysteembeheerders ter compensatie van de door de bestreden vrijstelling veroorzaakte extra kosten, uitsluitend bestemd voor de doelstellingen van de regeling.
In het licht van wat voorafgaat komt het Gerecht tot de slotsom dat de bestreden heffing een parafiscale heffing of een verplichte heffing is, waarvan het bedrag is bepaald door een overheidsinstantie (voor 2012) of volgens een door deze instantie opgelegde methode (voor 2013) en waarmee doelstellingen van algemeen belang worden nagestreefd, alsook dat deze heffing aan de netbeheerders is opgelegd volgens objectieve criteria en dat zij door deze beheerders is geïnd volgens de door de nationale autoriteiten opgelegde regels, zodat zij een met staatsmiddelen bekostigde maatregel is.