Sprawa T‑745/18
(publikacja fragmentów)
Covestro Deutschland AG
przeciwko
Komisji Europejskiej
Wyrok Sądu (trzecia izba) z dnia 6 października 2021 r.
Pomoc państwa – System pomocy wprowadzony przez Niemcy na rzecz niektórych dużych odbiorców energii elektrycznej – Zwolnienie z opłat za użytkowanie sieci za lata 2012–2013 – Decyzja uznająca system pomocy za bezprawny i niezgodny z rynkiem wewnętrznym oraz nakazująca odzyskanie wypłaconej pomocy – Skarga o stwierdzenie nieważności – Termin do wniesienia skargi – Dopuszczalność – Pojęcie pomocy – Zasoby państwowe – Równość traktowania – Uzasadnione oczekiwania
1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Termin – Rozpoczęcie biegu terminu – Data publikacji – Dzień powzięcia wiadomości o akcie – Charakter subsydiarny – Akty, które zgodnie z utrwaloną praktyką danej instytucji stanowią przedmiot publikacji w Dzienniku Urzędowym
(art. 263 akapit czwarty TFUE)
(zob. pkt 36–44)
2. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Ocena według kryterium inwestora prywatnego – Ocena w świetle wszystkich istotnych elementów spornej transakcji i jej kontekstu – Środek przyjęty przez państwo działające w charakterze władzy publicznej
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 50–54, 61–63)
3. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Pomoc z zasobów państwowych – Pojęcie zasobów państwowych – Zwolnienie z opłat za użytkowanie sieci przyznane dużym odbiorcom energii elektrycznej – Rekompensata utraty przychodów operatorów sieci poprzez wprowadzenie dopłaty pobieranej od odbiorców końcowych lub od dostawców energii elektrycznej – Zaliczenie – Warunki – Opłata, która jest porównywalna do podatku – Istnienie kontroli państwowej nad całym mechanizmem pobierania dopłaty i rozdziału wygenerowanych środków
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 85–97, 109–148)
4. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji – Kontrola sądowa – Granice – Ciężar dowodu spoczywający na państwie członkowskim
[art. 107 ust. 1 i ust. 3 lit. b) TFUE]
(zob. pkt 152–166)
5. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Ocena w świetle art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE – Kryteria
[art. 107 ust. 1 i ust. 3 lit. b) TFUE]
(zob. pkt 169–191)
6. Pomoc przyznawana przez państwa – Odzyskanie bezprawnie przyznanej pomocy – Naruszenie zasady niedyskryminacji – Brak
(zob. pkt 194–210)
7. Pomoc przyznawana przez państwa – Odzyskanie bezprawnie przyznanej pomocy – Pomoc przyznana z naruszeniem reguł proceduralnych art. 108 WE – Ewentualne uzasadnione oczekiwania beneficjentów – Brak, z wyjątkiem szczególnych okoliczności
(zob. pkt 213–219)
Streszczenie
Począwszy od 2011 r. Republika Federalna Niemiec przyznała niektórym dużym odbiorcom energetycznym całkowite zwolnienie z opłat sieciowych (zwane dalej „spornym zwolnieniem”). Koszty spowodowane tym zwolnieniem obciążały operatorów sieci przesyłowych.
W celu zrekompensowania utraty dochodów spowodowanej spornym zwolnieniem Bundesnetzagentur (BNetzA, federalna agencja sieci, Niemcy) decyzją z dnia 14 grudnia 2011 r. (zwaną dalej „decyzją BNetzA z 2011 r.”) wprowadziła mechanizm finansowania, który wszedł w życie w 2012 r. Zgodnie z tym mechanizmem operatorzy sieci dystrybucyjnych pobierają od odbiorców końcowych lub dostawców energii elektrycznej dopłatę (zwaną dalej „sporną dopłatą”), której kwota była przekazywana operatorom sieci przesyłowych.
Wysokość dopłaty była ustalana co roku na podstawie metody określonej przez BNetzA. Kwota za rok 2012, czyli pierwszy rok wdrażania systemu, została ustalona bezpośrednio przez BNetzA w sposób ryczałtowy. Ponadto, ponieważ mechanizm ten nie ma zastosowania do kosztów spornego zwolnienia za rok 2011, każdy operator sieci przesyłowych i dystrybucyjnych, w zależności od poziomu systemu, do którego podłączeni byli beneficjenci, musiał ponieść straty związane ze wspomnianym zwolnieniem za ten rok.
Ponieważ sporne zwolnienie zostało następnie uznane za nieważne przez niemieckie orzeczenia sądowe, zostało ono uchylone z dniem 1 stycznia 2014 r.
W decyzji z dnia 28 maja 2018 r.(1). (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”) Komisja, do której wpłynęło kilka skarg, stwierdziła, że od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. Republika Federalna Niemiec bezprawnie przyznała pomoc państwa w formie spornego zwolnienia, umożliwiając w ten sposób dużym odbiorcom energii elektrycznej uniknięcie opłat sieciowych.
Covestro Deutschland AG (zwana dalej „skarżącą”) wniosła skargę o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Sąd, uznając tę skargę za dopuszczalną, oddalił ją, potwierdzając w szczególności państwowy charakter środków generowanych przez sporną dopłatę, a tym samym istnienie pomocy przyznanej przy użyciu zasobów państwowych.
Ocena Sądu
W pierwszej kolejności Sąd oddalił zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Komisję, zgodnie z którym skarga o stwierdzenie nieważności została złożona po terminie, ponieważ skarżąca wiedziała o zaskarżonej decyzji na długo przed jej publikacją w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.
W tym względzie Sąd wyjaśnił, że z samego brzmienia art. 263 akapit szósty TFUE wynika, iż kryterium daty powzięcia wiadomości o akcie jako rozpoczęciu biegu terminu do wniesienia skargi posiada charakter pomocniczy w stosunku do kryteriów jego publikacji lub notyfikacji. Nawet jeśli publikacja zaskarżonej decyzji nie jest warunkiem jej skuteczności, ponieważ decyzje Komisji o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie pomocy na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE są przedmiotem publikacji w Dzienniku Urzędowym, skarżąca mogła zasadnie oczekiwać, że zaskarżona decyzja zostanie opublikowana, i miała prawo przyjąć dzień, w którym zaskarżona decyzja została opublikowana, jako początek biegu terminu do wniesienia skargi.
W drugiej kolejności, jeśli chodzi o uznanie spornej dopłaty za pomoc przyznaną przy użyciu zasobów państwowych, Sąd stwierdził, że w celu dokonania oceny państwowego charakteru takiego środka wsparcia orzecznictwo Trybunału(2) opiera się na dwóch głównych elementach: z jednej strony na istnieniu obowiązkowego obciążenia spoczywającego na odbiorcach lub klientach końcowych, zwykle kwalifikowanego jako „podatek”, a w szczególności „opłata parafiskalna”, a z drugiej strony na kontroli państwowej nad zarządzaniem systemem, w szczególności poprzez kontrolę państwową nad funduszami lub osobami (trzecimi) zarządzającymi tymi funduszami.
W tym względzie Sąd wyjaśnił, że chodzi tu zasadniczo o dwa elementy, składają się na jedną alternatywę. Sprawy, w których stwierdzono istnienie zasobów państwowych, charakteryzują się bowiem tym, że państwo w taki czy inny sposób sprawowało kontrolę nad przedmiotowymi dochodami.
W świetle tych wyjaśnień Sąd zbadał najpierw, czy sporna opłata dodatkowa była rzeczywiście obowiązkowym obciążeniem, a zatem porównywalna z opłatą parafiskalną, a następnie, czy państwo posiadało kontrolę nad pobranymi funduszami lub też nad podmiotami odpowiedzialnymi za zarządzanie nimi.
W ramach tego badania Sąd stwierdził, że sporną opłatę należy przypisać państwu, które to stwierdzenie pozostaje bez uszczerbku dla kwestii, czy decyzję BNetzA z 2011 r. można uznać za decyzję ultra vires według prawa niemieckiego, oraz dla kwestiii stwierdzenia nieważności tej decyzji przez sądy niemieckie, ponieważ wspomniana decyzja została rzeczywiście zastosowana w odnośnym okresie.
W odniesieniu do obowiązkowego charakteru spornej dopłaty Sąd zaznaczył, że ta dopłata została wprowadzona przez organ administracyjny w drodze środka regulacyjnego i miała charakter prawnie wiążący względem ostatecznych dłużników, którymi są użytkownicy sieci, to znaczy sami dostawcy, jak i odbiorcy końcowi bezpośrednio podłączeni do sieci, a nie inni odbiorcy końcowi. Decyzja BNetzA z 2011 r. zobowiązywała bowiem operatorów sieci dystrybucyjnych do przeniesienia na tych odbiorców dodatkowych kosztów związanych ze sporną dopłatą, w związku z czym dopłata ta stanowi opłatę parafiskalną i wiąże się zatem z wykorzystaniem zasobów państwowych.
Co się tyczy państwowej kontroli zarządzania mechanizmem dopłaty, Sąd stwierdził ponadto, że z jednej strony istnieje analogia między sporną opłatą dodatkową a dodatkowymi kosztami powstałymi wskutek spornego zwolnienia, a z drugiej strony operatorzy sieci działają jako zwykli pośrednicy w realizacji mechanizmu uregulowanego w całości przez przepisy państwowe. W konsekwencji miała miejsce kontrola państwowa nad całym mechanizmem pobierania i rozdziału spornej dopłaty. Operatorzy sieci dystrybucyjnych byli bowiem zobowiązani pobierać od użytkowników sieci, w tym od odbiorców końcowych, dopłatę obliczoną przez BNetzA (za rok 2012) lub obliczoną zgodnie z metodą określoną przez BNetzA (za rok 2013). Ponadto przychody były przeznaczone wyłącznie na cele systemu przez przepisy ustawowe i wykonawcze przewidujące, że są one wypłacane operatorom sieci przesyłowych jako rekompensata za dodatkowe koszty spowodowane spornym zwolnieniem.
W świetle powyższego Sąd doszedł do wniosku, że sporna dopłata jest opłatą parafiskalną lub obowiązkowym obciążeniem, której wysokość została określona przez organ władzy publicznej (za rok 2012) lub zgodnie z metodą określoną przez ten organ (za rok 2013) i która realizuje cele interesu publicznego, że została nałożona na operatorów sieci według obiektywnych kryteriów i że była przez nich pobierana zgodnie z zasadami narzuconymi przez władze krajowe, wobec czego stanowi ona środek przyznany przy użyciu zasobów państwowych.