Sagerne T-351/18 og T-584/18
Ukrselhosprom PCF LLC
og
Versobank AS
mod
Den Europæiske Centralbank
Rettens dom (Niende Udvidede Afdeling) af 6. oktober 2021
»Økonomisk og monetær politik – tilsyn med kreditinstitutter – specifikke tilsynsopgaver, der overdrages til ECB – afgørelse om inddragelse af et kreditinstituts tilladelse – overtrædelse af lovgivningen om hvidvask af penge og finansiering af terrorisme – formaliteten – beføjelserne for de deltagende medlemmers kompetente nationale myndigheder og for ECB inden for rammerne af den fælles tilsynsmekanisme (FTM) – ligebehandling – proportionalitet – beskyttelse af den berettigede forventning – retssikkerhed – magtfordrejning – ret til forsvar – begrundelsespligt«
1. Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – retlig interesse i søgsmål – søgsmål til prøvelse af en afgørelse fra Den Europæiske Centralbank (ECB) om inddragelse af et kreditinstituts tilladelse – afgørelse ophævet og erstattet af en afgørelse med samme indhold truffet i forbindelse med samme revisionsprocedure – søgsmålsinteresse ophørt – ufornødent at træffe afgørelse
(Art. 263, stk. 4, TEUF; Rettens procesreglement, art. 131)
(jf. præmis 70-72, 87-92 og 95)
2. Økonomisk og monetær politik – økonomisk politik – tilsyn med Unionens finanssektor – den fælles tilsynsmekanisme – mindre signifikante enheder underlagt de nationale myndigheders direkte tilsyn – disse myndigheders decentraliserede gennemførelse af Den Europæiske Centralbanks (ECB) enekompetence – nærmere bestemmelser for bistand til ECB med henblik på udførelsen af dennes tilsynsopgaver – inddragelse af et kreditinstituts tilladelse – erklæring om at være nødlidende eller forventeligt nødlidende – afgørelse om afvikling af et kreditinstitut – forskellige retsakter
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 806/2014, 26. betragtning og art. 18, stk. 1 og 4, litra a); Rådets forordning nr. 1024/2013, 15., 28. og 37.-40. betragtning og art. 4, stk. 1, og art. 6, stk. 2-7; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/36, art. 18]
(jf. præmis 134-139, 148, 150 og 152)
3. Økonomisk og monetær politik – økonomisk politik – tilsyn med Unionens finanssektor – den fælles tilsynsmekanisme – mindre signifikante enheder underlagt de nationale myndigheders direkte tilsyn – verifikation og administrativ bistand ydet til Den Europæiske Centralbank (ECB) under udformningen og gennemførelsen af enhver retsakt om inddragelse af tilladelse – de nationale myndigheders kompetence – inddragelse af et kreditinstituts tilladelse – ECB’s enekompetence
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 806/2014, art. 83; Rådets forordning nr. 1024/2013, art. 4, stk. 1, litra a), og art. 14, stk. 5]
(jf. præmis 162-166, 171-174, 179 og 180)
4. Økonomisk og monetær politik – økonomisk politik – tilsyn med Unionens finanssektor – den fælles tilsynsmekanisme – mindre signifikante enheder underlagt de nationale myndigheders direkte tilsyn – fastlæggelse af de forhold, der udgør overtrædelse af denne lovgivning inden for bekæmpelse af hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme – de nationale myndigheders kompetence – inddragelse af et kreditinstituts tilladelse på grund af overtrædelse af denne lovgivning – Den Europæiske Centralbanks (ECB) enekompetence
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 806/2014, art. 83; Rådets forordning nr. 1024/2013, art. 4, stk. 1, litra a), og art. 14, stk. 5; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/60, første og anden betragtning, og direktiv 2013/36, art. 67]
(jf. præmis 185-187, 190 og 197)
5. Økonomisk og monetær politik – økonomisk politik – tilsyn med Unionens finanssektor – den fælles tilsynsmekanisme – tilsyn med kreditinstitutter – kreditinstitut, der ønsker at etablere en filial i en anden medlemsstat – procedure for meddelelse til den kompetente myndighed i oprindelsesmedlemsstaten – bindende karakter
(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/36, 19. betragtning og art. 35-39)
(jf. præmis 250-256)
Resumé
Versobank AS er et kreditinstitut med hjemsted i Estland, hvis hovedaktionær er Ukrselhosprom PCF LLC.
Versobank – som et mindre signifikant kreditinstitut – var under tilsyn af Finantsinspektsioon (FSA, Estland), der handlede som kompetent national myndighed (1). Denne myndighed har ligeledes kompetence hvad angår tilsyn med overholdelse af reglerne om bekæmpelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme (herefter »AML/CFT«).
Siden 2015 havde FSA gentagne gange konstateret, at Versobank havde begået overtrædelser dels i forbindelse med den manglende effektivitet af Versobanks AML/CFT-ordning med hensyn til styring af risici som følge af dets forretningsmodel, dels i forbindelse med utilstrækkelige governanceordninger indført på dette område. Efter at have foretaget en kontrol på stedet og fremsendt flere anmodninger om at overholde de forskriftsmæssige krav til Versobank udstedte FSA til Versobank et påkrav om straks at afhjælpe de mangler, der var konstateret under denne kontrol, og om, at Versobank traf visse foranstaltninger.
Efter yderligere kontroller på stedet konstaterede FSA, at Versobank stadig ikke havde opfyldt alle forpligtelserne i kravet, og fandt det nødvendigt at foretage en tilbundsgående undersøgelse. FSA fastslog således, at der forelå alvorlige og væsentlige overtrædelser af AML/CFT-lovgivningen.
Den 8. februar 2018 modtog Den Europæiske Centralbank (ECB) fra FSA et forslag om inddragelse af Versobanks tilladelse (2). Den 26. marts 2018 vedtog og meddelte ECB Versobank sin afgørelse om at inddrage Versobanks tilladelse til at udøve bankvirksomhed (3).
Efter en anmodning fra Ukrselhosprom PCF om revision af ECB’s afgørelse af 26. marts 2018 vedtog ECB’s Styrelsesråd afgørelse af 17. juli 2018 (4), som ophævede og erstattede afgørelsen af 26. marts.
Retten, samlet i en udvidet afdeling, fandt, at det var ufornødent at træffe afgørelse i sag T-351/18. I sag T-584/18 frifandt Retten desuden ECB i søgsmålet anlagt af Ukrselhosprom PCF og Versobank i det hele.
Rettens bemærkninger
I første række fandt Retten, at det ikke længere var fornødent at træffe afgørelse i søgsmålet i sag T-351/18 om annullation af afgørelsen af 26. marts 2018.
I denne henseende fremhævede Retten, efter at have henvist til omfanget og gennemførelsen af proceduren for den administrative revision af ECB’s afgørelser (5), at den afgørelse, som blev truffet efter denne revision, har tilbagevirkende kraft fra det tidspunkt, hvor den oprindelige afgørelse trådte i kraft, uanset resultatet af denne revision. Erstatningen af den oprindelige afgørelse med en identisk eller ændret afgørelse efter en revisionsprocedure medfører således, at den oprindelige afgørelse forsvinder endeligt fra retsordenen.
I den foreliggende sag bemærkede Retten, at afgørelsen af 17. juli 2018 blev vedtaget efter den administrative revision iværksat til prøvelse af afgørelsen af 26. marts 2018 og havde samme indhold som sidstnævnte afgørelse. Med afgørelsen af 17. juli 2018 foretog ECB følgelig en erstatning af afgørelsen af 26. marts 2018 med tilbagevirkende kraft fra det tidspunkt, hvor sidstnævnte afgørelse trådte i kraft, og ikke en simpel ophævelse af denne ex nunc. Ukrselhosprom PCF og Versobank havde følgelig ikke længere nogen interesse i at opnå annullation af afgørelsen af 26. marts 2018, og søgsmålet til prøvelse af denne retsakt savnede genstand.
I anden række bekræftede Retten – under sin stillingtagen til søgsmålet anlagt af Ukrselhosprom PCF og Versobank i sag T-584/18 – for det første, at ECB har beføjelse til at inddrage tilladelsen som kreditinstitut, og navnlig til at vedtage afgørelsen af 17. juli 2018. Retten præciserede således, at en afgørelse om, at en afvikling af et kreditinstitut ikke er begrundet i almene hensyn, som den afgørelse, FSA traf i egenskab af national afviklingsmyndighed, på ingen måde forbyder ECB efterfølgende at vedtage en afgørelse om inddragelse af tilladelse. Sameksistensen mellem den fælles tilsynsmekanisme (FTM) og den fælles afviklingsmekanisme (SRM), der deler samme opgave med beskyttelsen af og sikkerheden i Unionens finansielle system, kan desuden ikke forstås således, at den for den kompetente myndighed for tilsyn, i det foreliggende tilfælde ECB, udelukker muligheden – såfremt betingelserne for at vedtage en afviklingsforanstaltning ikke er opfyldt, dvs. når det pågældende kreditinstitut ikke er i risiko for at blive urentabel – for at inddrage en tilladelse.
For det andet bekræftede Retten, at ECB har beføjelse til at vedtage en afgørelse om inddragelse af tilladelse på grund af overtrædelse af AML/CFT-forpligtelserne, idet den bemærkede, at en inddragelse af tilladelse ligeledes er foreskrevet i tilfælde af kreditinstituttets manglende overholdelse af de nævnte forpligtelser (6). Retten fandt derfor, at det var uden at tilsidesætte kompetencefordelingen mellem de kompetente nationale myndigheder i de deltagende medlemsstater og ECB inden for FTM, at de forhold, der udgjorde overtrædelser af AML/CFT-lovgivningen, blev fastlagt af FSA, og at den juridiske vurdering til fastlæggelse af, om disse forhold berettigede en inddragelse af tilladelse, samt proportionalitetsvurderingen derimod var forbeholdt ECB.
For det tredje bemærkede Retten, at meddelelsesproceduren, den såkaldte »pasordning«, er bindende (7). Den henviste således til, at ethvert kreditinstitut, der ønsker at etablere en filial på en anden medlemsstats område, meddeler hjemlandets kompetente myndigheder dette (8). Retten præciserede i øvrigt, at den ikke rent formelle karakter af meddelelsesproceduren dels følger af beføjelsen for den kompetente myndighed i hjemstaten til at afvise at meddele værtsmedlemsstatens kompetente nationale myndighed de nævnte oplysninger, dels af den skønsmargen, som førstnævnte myndighed råder over ved vurderingen af disse samme oplysninger.
For det fjerde fandt Retten – under sin stillingtagen til tilsidesættelsen af proportionalitetsprincippet – at foranstaltningen med inddragelse af tilladelse i den foreliggende sag ikke gik ud over, hvad der var passende og nødvendigt for at opnå formålene om at bringe de af Versobank begåede overtrædelser til ophør. Den præciserede endvidere navnlig, at mulighederne for frivillig likvidation og salg til en anden investor ikke udgør alternative foranstaltninger til inddragelse af tilladelse, der er tilstrækkelige til at opnå de mål, der lovligt forfølges af ECB.
For det femte tiltrådte Retten ikke argumenterne om ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling som følge af, at der ikke var foretaget en komparativ analyse mellem de overtrædelser, der tilregnedes Versobank, og de overtrædelser, som er begået af andre kreditinstitutter. Ifølge Retten var en sådan analyse nemlig ikke nødvendig for at holde en fysisk eller juridisk person ansvarlig for en begået ulovlighed.
For det sjette tiltrådte Retten endelig ikke argumenterne om tilsidesættelse af Ukrselhosprom PCF’s ret til aktindsigt. I sin stillingtagen til for det første den første begæring om aktindsigt bemærkede Retten, at ECB ikke havde begået nogen fejl ved ikke at efterkomme denne, eftersom Ukrselhosprom PCF ikke var en berørt part (9) på tidspunktet for indgivelsen af denne begæring. For det andet fremhævede Retten i sin stillingtagen til den anden begæring om aktindsigt indgivet under revisionsproceduren, at Det Administrative Klagenævn havde imødekommet selskabets begæring i dets egenskab af klager i revisionen (10).