Asuntos T‑351/18 y T‑584/18
Ukrselhosprom PCF LLC
y
Versobank AS
contra
Banco Central Europeo
Sentencia del Tribunal General (Sala Novena ampliada) de 6 de octubre de 2021
«Política económica y monetaria — Supervisión prudencial de las entidades de crédito — Tareas específicas de supervisión encomendadas al BCE — Decisión por la que se revoca la autorización de una entidad de crédito — Infracción de la normativa en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo — Admisibilidad — Competencias en el Mecanismo Único de Supervisión (MUS) de las autoridades nacionales competentes (ANC) de los Estados miembros participantes y del BCE — Igualdad de trato — Proporcionalidad — Protección de la confianza legítima — Seguridad jurídica — Desviación de poder — Derecho de defensa — Obligación de motivación»
1. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Interés en ejercitar la acción — Recurso contra una decisión del Banco Central Europeo (BCE) por la que se revoca la autorización de una entidad de crédito — Decisión derogada y sustituida por una decisión de idéntico contenido adoptada en el procedimiento de examen — Desaparición del interés en ejercitar la acción — Sobreseimiento
(Art. 263 TFUE, párr. 4; Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 131)
(véanse los apartados 70 a 72, 87 a 92 y 95)
2. Política económica y monetaria — Política económica — Supervisión del sector financiero de la Unión — Mecanismo Único de Supervisión — Sujeción de las entidades menos significativas a la supervisión prudencial directa de las autoridades nacionales — Ejercicio descentralizado por tales autoridades de una competencia exclusiva del Banco Central Europeo (BCE) — Modalidades de asistencia al BCE a efectos de que desempeñe sus tareas de supervisión — Revocación de la autorización a una entidad de crédito — Declaración de inviabilidad cierta o previsible — Decisión relativa a la resolución de una entidad de crédito — Actos diferentes
[Reglamento (UE) n.º 806/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, considerando 26 y art. 18, aps. 1 y 4, letra a), Reglamento (UE) n.º 1024/2013 del Consejo, considerandos 15, 28 y 37 a 40 y arts. 4, ap. 1, y 6, aps. 2 a 7; Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 18]
(véanse los apartados 134 a 139, 148, 150 y 152)
3. Política económica y monetaria — Política económica — Supervisión del sector financiero de la Unión — Mecanismo Único de Supervisión — Sujeción de las entidades menos significativas a la supervisión prudencial directa de las autoridades nacionales — Comprobaciones y asistencia prestada al Banco Central Europeo (BCE) en la elaboración y aplicación de cualquier acto vinculado a la revocación de la autorización — Competencias de las autoridades nacionales — Revocación de la autorización a una entidad de crédito — Competencia exclusiva del BCE
[Reglamento (UE) n.º 806/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 83, Reglamento (UE) n.º 1024/2013 del Consejo, arts. 4, ap. 1, letra a), y 14, ap. 5]
(véanse los apartados 162 a 166, 171 a 174, 179 y 180)
4. Política económica y monetaria — Política económica — Supervisión del sector financiero de la Unión — Mecanismo Único de Supervisión — Sujeción de las entidades menos significativas a la supervisión prudencial directa de las autoridades nacionales — Acreditación de los hechos constitutivos de las infracciones de la normativa en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo — Competencias de las autoridades nacionales — Revocación de la autorización a una entidad de crédito como consecuencia de la infracción de esa normativa — Competencia exclusiva del Banco Central Europeo (BCE)
[Reglamento (UE) n.º 806/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 83, Reglamento (UE) n.º 1024/2013 del Consejo, arts. 4, ap. 1, letra a), y 14, ap. 5; Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2005/60/CE, considerandos 1 y 2, y 2013/36/UE, art. 67]
(véanse los apartados 185 a 187, 190 y 197)
5. Política económica y monetaria — Política económica — Supervisión del sector financiero de la Unión — Mecanismo Único de Supervisión — Supervisión prudencial de las entidades de crédito — Entidad de crédito que se propone establecer una sucursal en otro Estado miembro — Procedimiento de notificación a la autoridad competente del Estado miembro de origen — Carácter vinculante
(Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, considerando 19 y arts. 35 a 39)
(véanse los apartados 250 a 256)
Resumen
Versobank AS es una entidad de crédito domiciliada en Estonia cuyo principal accionista es Ukrselhosprom PCF LLC.
Versobank, como entidad de crédito menos significativa, estaba bajo la supervisión prudencial de Finantsinspektsioon (en lo sucesivo, «FSA», Estonia), que actúa en calidad de autoridad nacional competente (ANC). (1) Esta autoridad también era competente por lo que respecta a la supervisión del cumplimiento de la normativa en materia de materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo (en lo sucesivo, «LBC/FT»).
Desde 2015 la FSA llevaba declarando de manera recurrente las infracciones cometidas por Versobank relacionadas, por una parte, con la ineficacia de su régimen en materia de LBC/FT en la gestión de los riesgos derivados de su modelo de empresa y, por otra, con la inadecuación de los dispositivos de gobierno corporativo que aplicaba en la materia. Tras llevar a cabo una inspección sobre el terreno y remitir a Versobank varios requerimientos para que cumpliera los requisitos reglamentarios, la FSA adoptó un precepto que obligaba a Versobank a corregir con carácter inmediato las deficiencias puestas de manifiesto con ocasión de dicha inspección y le exigía que adoptara determinadas medidas.
A raíz de otras inspecciones sobre el terreno, la FSA comprobó que Versobank seguía sin cumplir todas las obligaciones establecidas en dicho precepto y consideró necesario llevar a cabo una investigación en profundidad. De este modo, constató infracciones graves e importantes de la normativa en materia de LBC/FT.
El 8 de febrero de 2018, el Banco Central Europeo (BCE) recibió de la FSA una propuesta de revocación de la autorización de Versobank. (2) El 26 de marzo de 2018, el BCE adoptó y notificó a Versobank su decisión de revocarle la licencia bancaria. (3)
A raíz de una solicitud presentada por Ukrselhosprom PCF, que tenía por objeto la revisión de la Decisión del BCE de 26 de marzo de 2018, el Consejo de Gobierno del BCE adoptó la Decisión de 17 de julio de 2018,, (4) que derogó y sustituyó a la Decisión de 26 de marzo.
El Tribunal General, reunido en Sala ampliada, considera que se ha de sobreseer el asunto T‑351/18. Además, en el asunto T‑584/18, desestima íntegramente el recurso de Ukrselhosprom PCF y de Versobank.
Apreciación del Tribunal General
En primer lugar, el Tribunal declara que se ha de sobreseer el recurso interpuesto en el asunto T‑351/18, que tiene por objeto la anulación de la Decisión de 26 de marzo de 2018.
A este respecto, tras recordar el alcance y el desarrollo del procedimiento de examen administrativo de las decisiones del BCE, (5) el Tribunal subraya que la decisión adoptada al término de dicho examen se retrotrae al momento en que surte efecto la decisión inicial, cualquiera que sea el resultado de dicho examen. Así pues, la sustitución de la decisión inicial por una decisión idéntica o modificada al término del procedimiento de examen conlleva la desaparición definitiva de la decisión inicial del ordenamiento jurídico.
En el caso de autos, el Tribunal señala que la Decisión de 17 de julio de 2018 fue adoptada al término del examen administrativo iniciado contra la Decisión de 26 de marzo de 2018 y tiene idéntico contenido que esta. Por tanto, mediante su Decisión de 17 de julio de 2018, el BCE llevó a cabo la sustitución de la Decisión de 26 de marzo de 2018 con efectos retroactivos al momento en que esta surtió efecto y no una mera derogación de esta con efectos ex nunc. Consecuentemente, Ukrselhosprom PCF y Versobank ya no tienen interés alguno en que se anule la Decisión de 26 de marzo de 2018 y el recurso contra dicho acto ha perdido su objeto.
En segundo lugar, pronunciándose sobre el recurso interpuesto por Ukrselhosprom PCF y Versobank en el asunto T‑584/18, el Tribunal confirma, en primer término, la competencia del BCE para revocar la autorización de entidad de crédito y, más concretamente, para adoptar la Decisión de 17 de julio de 2018. Así, precisa que la decisión que declare que la resolución de una entidad de crédito no es de interés público, como la adoptada por la FSA en sus funciones de autoridad nacional de resolución, en modo alguno prohíbe que el BCE adopte posteriormente una decisión de revocación de la autorización. Además, la coexistencia del Mecanismo Único de Supervisión (MUS) y del Mecanismo Único de Resolución (MUR), que comparten la misma tarea de protección de la estabilidad y seguridad del sistema financiero de la Unión, no puede entenderse en el sentido de que excluya la posibilidad de que la autoridad competente en materia de supervisión prudencial, en este caso el BCE, revoque la autorización si no concurren los requisitos para adoptar una medida de resolución, concretamente cuando la entidad de crédito de que se trate no corra el riesgo de resultar inviable.
En segundo término, el Tribunal confirma la competencia del BCE para adoptar una decisión de revocación de la autorización como consecuencia del incumplimiento de las obligaciones en materia de LBC/FT y recuerda que la revocación de la autorización también se establece en caso de incumplimiento por la entidad de crédito de dichas obligaciones. (6) Consecuentemente, el Tribunal estima que la FSA acreditó los hechos constitutivos de las infracciones de la normativa en materia de LBC/FT sin vulnerar el reparto de competencia en el MUS entre las ANC de los Estados miembros participantes y el BCE y que, en cambio, se reservaron al BCE la valoración jurídica que determina si tales hechos justificaban la revocación de la autorización y la apreciación de la proporcionalidad.
En tercer término, el Tribunal expone que el procedimiento de notificación, denominado de «pasaporte», tiene carácter vinculante. (7) Así, recuerda que cualquier entidad de crédito que se proponga establecer una sucursal en el territorio de otro Estado miembro lo notificará a las autoridades competentes de su Estado miembro de origen. (8) Por otra parte, el Tribunal precisa que el carácter no meramente formal del procedimiento de notificación deriva, por un lado, de la facultad que tiene la autoridad competente del Estado de origen de negarse a comunicar dicha información a la autoridad nacional competente del Estado de acogida y, por otro, del margen del que dispone aquella autoridad en la valoración de esa información.
En cuarto término, al pronunciarse sobre la violación del principio de proporcionalidad, el Tribunal considera que, en el caso de autos, la medida de revocación de la autorización no excedía de lo adecuado y necesario para alcanzar los objetivos de poner fin a las infracciones cometidas por Versobank. Además, precisa, en particular, que las opciones de autoliquidación y venta a otro inversor no eran medidas alternativas a la revocación de la autorización bastantes para alcanzar los objetivos legalmente perseguidos por el BCE.
En quinto término, el Tribunal desestima las alegaciones basadas en la violación del principio de igualdad de trato y de no discriminación porque no exista un análisis comparativo entre las infracciones que se imputan a Versobank y las cometidas por otras entidades de crédito. En efecto, según el Tribunal, no es necesario ese análisis para impugnar cualquier ilegalidad cometida por una persona física o jurídica.
En sexto y último término, el Tribunal desestima las alegaciones basadas en la vulneración del derecho de acceso al expediente de Ukrselhosprom PCF. Pronunciándose, por una parte, sobre la primera solicitud de acceso al expediente, el Tribunal señala que el BCE no incurrió en error alguno al no concederlo, dado que no era parte interesada (9) en el momento de la presentación de dicha solicitud. Por otra parte, al pronunciarse sobre la segunda solicitud de acceso presentada en el procedimiento de examen, el Tribunal hace hincapié en que el Comité Administrativo de Revisión aceptó esta solicitud en su condición de solicitante de examen. (10)