Sprawy połączone T‑351/18 i T‑584/18
Ukrselhosprom PCF LLC
i
Versobank AS
przeciwko
Europejskiemu Bankowi Centralnemu
Wyrok Sądu (dziewiąta izba w składzie powiększonym) z dnia 6 października 2021 r.
Polityka gospodarcza i pieniężna – Nadzór ostrożnościowy nad instytucjami kredytowymi – Szczególne zadania nadzorcze powierzone EBC – Decyzja w sprawie cofnięcia zezwolenia instytucji kredytowej – Naruszenie przepisów w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu – Dopuszczalność – Kompetencje właściwych organów krajowych uczestniczących państw członkowskich i EBC w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego – Równość traktowania – Proporcjonalność – Ochrona uzasadnionych oczekiwań – Pewność prawa – Nadużycie władzy – Prawo do obrony – Obowiązek uzasadnienia
1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Interes prawny – Skarga na decyzję Europejskiego Banku Centralnego (EBC) w sprawie cofnięcia zezwolenia instytucji kredytowej – Decyzja uchylona i zastąpiona decyzją o treści identycznej, podjętej w ramach procedury przeglądu – Utrata interesu prawnego – Umorzenie postępowania
(art. 263 akapit 4 TFUE; regulamin postępowania przed Sądem, art. 131)
(zob. pkt 70–72, 87–92, 95)
2. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Nadzór nad sektorem finansowym Unii – Jednolity mechanizm nadzorczy – Poddanie mniej istotnych podmiotów bezpośredniemu nadzorowi ostrożnościowemu organów krajowych – Zdecentralizowane wykonywanie jednej z wyłącznych kompetencji Europejskiego Banku Centralnego (EBC) przez organy krajowe – Sposoby wspierania EBC w celu wykonania jego zadań nadzorczych – Cofnięcie zezwolenia instytucji kredytowej – Stwierdzenie sytuacji znajdowania się na progu upadłości lub zagrożenia upadłością – Decyzja dotycząca restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowej – Różne akty
[rozporządzenia: Parlamentu Europejskiego i Rady nr 806/2014, motyw 26, art. 18 ust. 1, art.18 ust. 4 lit. a); Rady nr 1024/2013, motywy 15, 28, 37–40, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2–7; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE, art. 18]
(zob. pkt 134–139, 148, 150, 152)
3. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Nadzór nad sektorem finansowym Unii – Jednolity mechanizm nadzorczy – Poddanie mniej istotnych podmiotów bezpośredniemu nadzorowi ostrożnościowemu organów krajowych – Weryfikacja i pomoc udzielona Europejskiemu Bankowi Centralnemu (EBC) przy opracowywaniu i wdrażaniu wszelkich aktów związanych z cofnięciem zezwolenia – Kompetencje organów krajowych – Cofnięcie zezwolenia instytucji kredytowej – Wyłączna kompetencja EBC
[rozporządzenia: Parlamentu Europejskiego i Rady nr 806/2014, art. 83; Rady nr 1024/2013, art. 4 ust. 1 lit. a), art. 14 ust. 5]
(zob. pkt 162–166, 171–174, 179, 180)
4. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Nadzór nad sektorem finansowym Unii – Jednolity mechanizm nadzorczy – Poddanie mniej istotnych podmiotów bezpośredniemu nadzorowi ostrożnościowemu organów krajowych – Ustalenie okoliczności faktycznych stanowiących naruszenie przepisów w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu – Kompetencje organów krajowych – Cofnięcia zezwolenia instytucji kredytowej ze względu na naruszenie tych przepisów – Wyłączna kompetencja Europejskiego Banku Centralnego (EBC)
[rozporządzenia: Parlamentu Europejskiego i Rady nr 806/2014, art. 83; Rady nr 1024/2013, art. 4 ust. 1 lit. a), art. 14 ust. 5; dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady: 2005/60, motywy 1, 2; 2013/36, art. 67]
(zob. pkt 185–187, 190, 197)
5. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Nadzór nad sektorem finansowym Unii – Jednolity mechanizm nadzorczy – Nadzór ostrożnościowy nad instytucjami kredytowymi – Instytucja kredytowa zamierzająca założyć oddział w innym państwie członkowskim – Procedura powiadamiania właściwych organów państwa członkowskiego pochodzenia – Charakter wiążący
(dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36, motyw 19, art. 35, 39)
(zob. pkt 250–256)
Streszczenie
Versobank AS jest instytucją kredytową z siedzibą w Estonii, której głównym akcjonariuszem jest Ukrselhosprom PCF LLC.
Versobank, jako mniej istotna instytucja kredytowa, została poddana nadzorowi ostrożnościowemu Finantsinspektsioon (zwanego dalej: „FSA”, Estonia), działającego jako właściwy organ krajowy(1). Organ ten był również właściwy w zakresie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu.
Od 2015 r. FSA stale stwierdzał naruszenia popełniane przez Versobank związane, po pierwsze, z nieskutecznością jego systemu w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu w zakresie zarządzania ryzykiem wynikającym z jego modelu biznesowego, a po drugie, z nieadekwatnością wprowadzonych w tej dziedzinie mechanizmów zarządzania. Po przeprowadzeniu kontroli na miejscu i skierowaniu do Versobank wielu wniosków o zastosowanie się do wymogów regulacyjnych FSA przyjął nakaz zobowiązujący ów bank do natychmiastowego skorygowania nieprawidłowości stwierdzonych podczas tej kontroli i do podjęcia przez niego określonych działań.
W następstwie innych kontroli przeprowadzonych na miejscu FSA stwierdził, że Versobank nadal nie wywiązywał się ze wszystkich obowiązków przewidzianych w owym nakazie i uznał za konieczne przeprowadzenie szczegółowego dochodzenia. W tym kontekście stwierdził on ciężkie i istotne naruszenia przepisów w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu.
W dniu 8 lutego 2018 r. Europejski Bank Centralny (EBC) otrzymał od FSA propozycję cofnięcia zezwolenia Versobank(2). W dniu 26 marca 2018 r. EBC przyjął i doręczył Versobank decyzję o cofnięciu mu zezwolenia na prowadzenie działalności bankowej(3).
W następstwie złożonego przez Ukrselhosprom PCF wniosku mającego na celu zmianę decyzji EBC z dnia 26 marca 2018 r. Rada Prezesów EBC przyjęła decyzję z dnia 17 lipca 2018 r.(4), która uchyliła i zastąpiła decyzję z dnia 26 marca.
Sąd, na posiedzeniu w składzie powiększonym, stwierdził, że należy umorzyć postępowanie w sprawie T‑351/18. Ponadto, w sprawie T‑584/18 oddalił on skargę Ukrselhosprom PCF i Versobank w całości.
Ocena Sądu
W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że należy umorzyć postępowanie w przedmiocie wniesionej w sprawie T‑351/18 skargi o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 26 marca 2018 r.
W tym względzie, przypomniawszy zakres i przebieg procedury przeglądu administracyjnego decyzji EBC(5), Sąd podkreślił, że decyzja wydana w wyniku tego przeglądu działa z mocą wsteczną w momencie wejścia w życie decyzji pierwotnej, niezależnie od wyniku tej kontroli. Tym samym zastąpienie decyzji pierwotnej decyzją identyczną lub zmienioną po zakończeniu procedury przeglądu pociąga za sobą definitywne usunięcie pierwotnej decyzji z porządku prawnego.
W niniejszej sprawie Sąd wskazał, że decyzja z dnia 17 lipca 2018 r. została wydana po przeglądzie administracyjnym w sprawie decyzji z dnia 26 marca 2018 r. i ma treść identyczną, jak ta ostatnia z wskazanych decyzji. W związku z tym decyzją z dnia 17 lipca 2018 r. EBC dokonał zastąpienia decyzji z dnia 26 marca 2018 r. z mocą wsteczną od chwili jej wejścia w życie, a nie po prostu uchylenia tej decyzji na przyszłość. W konsekwencji Ukrselhosprom PCF i Versobank nie zachowują żadnego interesu w stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia 26 marca 2018 r. i skarga na ten akt pozostaje bezprzedmiotowa.
W drugiej kolejności, orzekając w przedmiocie skargi wniesionej przez Ukrselhosprom PCF i Versobank w sprawie T‑584/18, Sąd potwierdził, po pierwsze, kompetencję EBC do cofnięcia zezwolenia instytucji kredytowej, a w szczególności do wydania decyzji z dnia 17 lipca 2018 r. W tym kontekście wyjaśnił on, że decyzja stwierdzająca, iż restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja instytucji kredytowej nie leży w interesie publicznym, taka jak przyjęta przez FSA w ramach jego funkcji krajowego organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, nie zabrania w żaden sposób EBC wydania późniejszej decyzji o cofnięciu zezwolenia. Ponadto współistnienie jednolitego mechanizmu nadzorczego i jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, które mają tę samą misję ochrony stabilności i bezpieczeństwa systemu finansowego Unii, nie można rozumieć jako wykluczającego możliwość cofnięcia zezwolenia przez organ właściwy w dziedzinie nadzoru ostrożnościowego, w niniejszym przypadku EBC, w braku przesłanek przyjęcia środka restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, czyli w sytuacji, gdy nie jest prawdopodobne, aby dana instytucja kredytowa stała się niestabilna.
Po drugie, Sąd potwierdza kompetencję EBC do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia z powodu naruszenia zobowiązań w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, przypominając, że cofnięcie zezwolenia jest przewidziane również w przypadku nieprzestrzegania przez instytucję kredytową wspomnianych zobowiązań(6). Sąd uważa zatem, że okoliczności stanowiące naruszenia przepisów w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu zostały ustalone przez FSA bez naruszenia przy tym podziału kompetencji między właściwymi organami krajowymi uczestniczących państw członkowskich a EBC w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego, a jednocześnie że ocena prawna decydująca, czy okoliczności te uzasadniały cofnięcie zezwolenia, a także ocena proporcjonalności, zostały zastrzeżone dla EBC.
Po trzecie, Sąd stwierdził, że procedura powiadomienia, zwana „paszportem”, ma charakter wiążący(7). Przypomniał on w tym kontekście, że instytucja kredytowa pragnąca założyć oddział na terytorium innego państwa członkowskiego powiadamia o tym właściwe organy swojego państwa członkowskiego pochodzenia(8). Ponadto Sąd wyjaśnił, że brak czysto formalnego charakteru procedury powiadomienia wynika, po pierwsze, z uprawnienia właściwego organu państwa członkowskiego pochodzenia do odmowy przekazania tych informacji właściwym organom krajowym państwa przyjmującego, a po drugie, z zakresu uznania, jakim dysponuje ten pierwszy organ przy ocenie tych informacji.
Po czwarte, odnosząc się do naruszenia zasady proporcjonalności, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie środek polegający na cofnięciu zezwolenia nie wykraczał poza to, co było odpowiednie i konieczne do osiągnięcia celów polegających na położeniu kresu naruszeniom popełnianym przez Versobank. Ponadto wyjaśnił on w szczególności, że opcje samolikwidacji i sprzedaży innemu inwestorowi nie stanowiły środków alternatywnych dla cofnięcia zezwolenia, wystarczających do osiągnięcia celów zamierzonych zgodnie z prawem przez EBC.
Po piąte, Sąd odrzucił argumenty dotyczące naruszenia zasady równego traktowania i niedyskryminacji ze względu na brak analizy porównawczej pomiędzy naruszeniami zarzucanymi Versobank a naruszeniami popełnionymi przez inne instytucje kredytowe. Zdaniem Sądu taka analiza nie jest bowiem konieczna, aby zakwestionować jakiekolwiek naruszenie prawa popełnione przez osobę fizyczną lub prawną.
Wreszcie, po szóste, Sąd oddalił argumenty oparte na naruszeniu prawa dostępu do akt Ukrselhosprom PCF. Odnosząc się, po pierwsze, do pierwszego wniosku o udzielenie dostępu do akt, Sąd stwierdził, że EBC nie popełnił żadnego błędu, nie przyznając owego dostępu, biorąc pod uwagę, że w chwili złożenia wspomnianego wniosku EBC nie był zainteresowaną stroną(9). Po drugie, odnosząc się do drugiego wniosku o udzielenie dostępu złożonego w ramach procedury przeglądu, Sąd podkreślił, że Administracyjna Rada Odwoławcza uwzględniła ten wniosek skarżącego w ramach przeglądu(10).