Cauzele T‑351/18 și T‑584/18
Ukrselhosprom PCF LLC
și
Versobank AS
împotriva
Băncii Centrale Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera a noua extinsă) din 6 octombrie 2021
„Politică economică și monetară – Supraveghere prudențială a instituțiilor de credit – Atribuții specifice de supraveghere conferite BCE – Decizie de retragere a autorizației unei instituții de credit – Încălcare a legislației în materie de combatere a spălării banilor și a finanțării terorismului – Admisibilitate – Competențe ale autorităților naționale competente (ANC) ale statelor membre participante și ale BCE în cadrul Mecanismului unic de supraveghere (MUS) – Egalitate de tratament – Proporționalitate – Protecția încrederii legitime – Securitate juridică – Abuz de putere – Dreptul la apărare – Obligația de motivare”
1. Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Interesul de a exercita acțiunea – Acțiune îndreptată împotriva unei decizii a Băncii Centrale Europene (BCE) de retragere a autorizației unei instituții de credit – Decizie abrogată și înlocuită cu o decizie cu conținut identic luată în cadrul procedurii de control – Dispariția interesului de a exercita acțiunea – Nepronunțare asupra fondului
(art. 263 al patrulea paragraf TFUE; Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 131)
(a se vedea punctele 70-72, 87-92 și 95)
2. Politică economică și monetară – Politică economică – Supravegherea sectorului financiar al Uniunii – Mecanism unic de supraveghere – Supunerea entităților mai puțin semnificative supravegherii prudențiale directe a autorităților naționale – Punere în aplicare descentralizată de către aceste autorități a unei competențe exclusive a Băncii Centrale Europene (BCE) – Modalități de asistență acordată BCE în vederea îndeplinirii atribuțiilor sale de supraveghere – Retragere a autorizației unei instituții de credit – Declarație privind situația de dificultate în care se află sau este susceptibilă de a se afla o entitate – Decizie privind rezoluția unei instituții de credit – Acte diferite
[Regulamentul nr. 806/2014 al Parlamentului European și al Consiliului, considerentul (26) și art. 18 alin. (1) și alin. (4) lit. (a); Regulamentul nr. 1024/2013 al Consiliului, considerentele (15), (28) și (37)-(40) și art. 4 alin. (1) și art. 6 alin. (2)-(7); Directiva 2013/36 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 18]
(a se vedea punctele 134-139, 148, 150 și 152)
3. Politică economică și monetară – Politică economică – Supravegherea sectorului financiar al Uniunii – Mecanism unic de supraveghere – Supunerea entităților mai puțin semnificative supravegherii prudențiale directe a autorităților naționale – Verificări și asistență furnizate Băncii Centrale Europene (BCE) în pregătirea și punerea în aplicare a oricăror acte referitoare la retragerea autorizației – Competențe ale autorităților naționale – Retragere a autorizației unei instituții de credit – Competență exclusivă a BCE
[Regulamentul nr. 806/2014 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 83; Regulamentul nr. 1024/2013 al Consiliului, art. 4 alin. (1) lit. (a) și art. 14 alin. (5)]
(a se vedea punctele 162-166, 171-174, 179 și 180)
4. Politică economică și monetară – Politică economică – Supravegherea sectorului financiar al Uniunii – Mecanism unic de supraveghere – Supunerea entităților mai puțin semnificative supravegherii prudențiale directe a autorităților naționale – Stabilirea faptelor constitutive ale încălcărilor legislației în materie de combatere a spălării banilor și a finanțării terorismului – Competențe ale autorităților naționale – Retragere a autorizației unei instituții de credit pentru motivul încălcării acestei legislații – Competență exclusivă a Băncii Centrale Europene (BCE)
[Regulamentul nr. 806/2014 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 83; Regulamentul nr. 1024/2013 al Consiliului, art. 4 alin. (1) lit. (a) și art. 14 alin. (5); Directiva 2005/60 a Parlamentului European și a Consiliului, considerentele (1) și (2), și Directiva 2013/36 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 67]
(a se vedea punctele 185-187, 190 și 197)
5. Politică economică și monetară – Politică economică – Supravegherea sectorului financiar al Uniunii – Mecanism unic de supraveghere – Supraveghere prudențială a instituțiilor de credit – Instituție de credit care dorește să deschidă o sucursală în alt stat membru – Procedură de notificare a autorității competente din statul membru de origine – Caracter obligatoriu
[Directiva 2013/36 a Parlamentului European și a Consiliului, considerentul (19) și art. 35-39]
(a se vedea punctele 250-256)
Rezumat
Versobank AS este o instituție de credit cu sediul în Estonia, al cărei acționar principal este Ukrselhosprom PCF LLC.
Versobank, în calitate de instituție de credit mai puțin semnificativă, era plasată sub supravegherea prudențială a Finantsinspektsioon (FSA, Estonia), care intervenea în calitate de autoritate naționale competentă (ANC)(1). Această autoritate era de asemenea competentă în ceea ce privește supravegherea respectării normelor în materie de combatere a spălării banilor și a finanțării terorismului (denumită în continuare „CSB/FT”).
Începând din anul 2015, FSA a constatat în mod recurent încălcări săvârșite de Versobank legate, pe de o parte, de ineficacitatea regimului său în materie de CSB/FT în gestionarea riscurilor care decurg din modelul său de afaceri și, pe de altă parte, de caracterul inadecvat al cadrului său de administrare instituit în această materie. După ce a efectuat o inspecție la fața locului și a adresat Versobank mai multe cereri de a se conforma cerințelor legale, FSA a adoptat un precept care îi impunea să corecteze imediat deficiențele identificate cu ocazia inspecției menționate și solicita luarea anumitor măsuri de către aceasta.
În urma altor inspecții la fața locului, FSA a constatat că Versobank nu se conformase încă tuturor obligațiilor prevăzute în preceptul menționat și a considerat necesar să efectueze o anchetă aprofundată. Astfel, aceasta a constatat încălcări grave și importante ale legislației în materie de CSB/FT.
La 8 februarie 2018, Banca Centrală Europeană (BCE) a primit din partea FSA o propunere de retragere a autorizației Versobank(2). La 26 martie 2018, BCE a adoptat și notificat Versobank decizia sa de a‑i retrage autorizația bancară(3).
În urma unei cereri formulate de Ukrselhosprom PCF având ca obiect revizuirea deciziei BCE din 26 martie 2018, Consiliul guvernatorilor BCE a adoptat decizia din 17 iulie 2018(4), care a abrogat și a înlocuit decizia din 26 martie.
Tribunalul, întrunit în cameră extinsă, consideră că nu este necesar să se pronunțe în cauza T‑351/18. În plus, în cauza T‑584/18, respinge în totalitate acțiunea formulată de Ukrselhosprom PCF și de Versobank.
Aprecierea Tribunalului
În primul rând, Tribunalul constată că nu mai este necesar să se pronunțe asupra fondului acțiunii introduse în cauza T‑351/18, prin care se urmărește anularea deciziei din 26 martie 2018.
În această privință, după ce a amintit întinderea și desfășurarea procedurii de control administrativ al deciziilor BCE(5), Tribunalul subliniază că decizia adoptată în urma acestui control retroactivează de la momentul la care decizia inițială produce efecte, indiferent de rezultatul controlului menționat. Astfel, înlocuirea deciziei inițiale cu o decizie identică sau modificată ca urmare a procedurii de reexaminare determină dispariția definitivă a deciziei inițiale din ordinea juridică.
În speță, Tribunalul arată că decizia din 17 iulie 2018 a fost adoptată în urma controlului administrativ inițiat împotriva deciziei din 26 martie 2018 și are un conținut identic cu aceasta din urmă. Prin urmare, prin decizia din 17 iulie 2018, BCE a realizat o înlocuire a deciziei din 26 martie 2018 cu efect retroactiv de la momentul la care aceasta din urmă a produs efecte, iar nu o simplă abrogare a sa pentru viitor. În consecință, Ukrselhosprom PCF și Versobank nu păstrează niciun interes de a obține anularea deciziei din 26 martie 2018, iar acțiunea împotriva actului respectiv rămâne fără obiect.
În al doilea rând, pronunțându‑se cu privire la acțiunea introdusă de Ukrselhosprom PCF și de Versobank în cauza T‑584/18, Tribunalul confirmă, primo, competența BCE de a retrage autorizația ca instituție de credit și, mai precis, de a adopta decizia din 17 iulie 2018. Astfel, acesta precizează că o decizie prin care se stabilește că o rezoluție a unei instituții de credit nu este în interes public, precum cea adoptată de FSA în calitatea sa de autoritate națională de rezoluție, nu interzice în niciun mod BCE să adopte ulterior o decizie de retragere a autorizației. În plus, coexistența Mecanismului unic de supraveghere (MUS) și a Mecanismului unic de rezoluție (MUR), care au aceeași misiune de protecție a stabilității și a securității sistemului financiar al Uniunii, nu poate fi înțeleasă în sensul că exclude posibilitatea autorității competente în materie de supraveghere prudențială, în speță BCE, de a retrage autorizația, în lipsa condițiilor pentru adoptarea unei măsuri de rezoluție, și anume atunci când instituția de credit în cauză nu riscă să devină neviabilă.
Secundo, Tribunalul confirmă competența BCE de a adopta o decizie de retragere a autorizației ca urmare a încălcării obligațiilor în materie de CSB/FT, amintind că o retragere a autorizației este prevăzută și în cazul nerespectării de către instituția de credit a obligațiilor respective(6). Prin urmare, Tribunalul consideră că, fără a se încălca repartizarea competențelor între ANC din statele membre participante și BCE în cadrul MUS, faptele constitutive ale încălcărilor legislației în materie de CSB/FT au fost stabilite de FSA, iar aprecierea juridică prin care se determină dacă aceste fapte justificau o retragere a autorizației, precum și aprecierea proporționalității au fost rezervate, în schimb, BCE.
Tertio, Tribunalul reține că procedura de notificare, așa‑zisă de „pașaport”, are un caracter obligatoriu(7). Astfel, acesta amintește că orice instituție de credit care dorește să își deschidă o sucursală pe teritoriul unui alt stat membru notifică autoritățile competente din statul membru de origine(8). Pe de altă parte, Tribunalul precizează că faptul că procedura de notificare nu are un caracter pur formal decurge, pe de o parte, din prerogativa autorității competente din statul membru de origine de a refuza comunicarea informațiilor respective autorității naționale competente din statul gazdă și, pe de altă parte, din marja de care dispune această primă autoritate în aprecierea informațiilor în cauză.
Quarto, pronunțându‑se cu privire la încălcarea principiului proporționalității, Tribunalul consideră că, în speță, măsura retragerii autorizației nu depășea ceea ce era adecvat și necesar pentru atingerea obiectivelor privind încetarea încălcărilor săvârșite de Versobank. În plus, acesta precizează în special că opțiunile de lichidare voluntară și de vânzare către un alt investitor nu constituiau măsuri alternative în raport cu retragerea autorizației, suficiente pentru atingerea obiectivelor urmărite în mod legal de BCE.
Quinto, Tribunalul respinge argumentele întemeiate pe încălcarea principiului egalității de tratament și nediscriminării ca urmare a lipsei unei analize comparative între încălcările care sunt imputate Versobank și cele săvârșite de alte instituții de credit. Astfel, potrivit Tribunalului, o asemenea analiză nu este necesară pentru a contesta vreo nelegalitate săvârșită de o persoană fizică sau juridică.
Sexto și în ultimul rând, Tribunalul respinge argumentele întemeiate pe încălcarea dreptului de acces la dosar al Ukrselhosprom PCF. Pronunțându‑se, pe de o parte, cu privire la prima cerere de acces la dosar, Tribunalul arată că BCE nu a săvârșit nicio eroare prin faptul că nu a acordat accesul, dat fiind că aceasta nu era parte interesată(9) la momentul introducerii cererii respective. Pe de altă parte, pronunțându‑se asupra celei de a doua cereri de acces prezentate în cadrul procedurii de control, Tribunalul subliniază că comitetul administrativ de control a acceptat această cerere în calitatea sa de reclamant în procedura de control(10).