Målen T‑351/18 och T‑584/18
Ukrselhosprom PCF LLC
och
Versobank AS
mot
Europeiska centralbanken
Tribunalens dom (nionde avdelningen i utökad sammansättning) av den 6 oktober 2021
”Ekonomisk och monetär politik – Tillsyn över kreditinstitut – Särskilda tillsynsuppgifter som tilldelats ECB – Beslut att återkalla tillståndet för ett kreditinstitut – Åsidosättande av lagstiftningen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism – Upptagande till prövning – Befogenheter för de nationella behöriga myndigheterna i de deltagande medlemsstaterna och ECB inom ramen för den gemensamma tillsynsmekanismen – Likabehandling – Proportionalitet – Skydd för berättigade förväntningar – Rättssäkerhet – Maktmissbruk – Rätten till försvar – Motiveringsskyldighet”
1. Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Berättigat intresse av att få saken prövad – Talan som väckts mot ett beslut av Europeiska centralbanken (ECB) att återkalla tillståndet för ett kreditinstitut – Beslut som har upphävts och ersatts av ett beslut med exakt samma innehåll som fattats i samband med omprövningsförfarandet – Berättigat intresse av att få saken prövad föreligger inte längre – Anledning saknas att döma i saken
(Artikel 263 fjärde stycket FEUF; tribunalens rättegångsregler, artikel 131)
(se punkterna 70–72, 87–92 och 95)
2. Ekonomisk och monetär politik – Ekonomisk politik – Tillsyn över unionens finanssektor – Den gemensamma tillsynsmekanismen – Mindre betydande enheter står under direkt tillsyn av de nationella myndigheterna – Decentraliserat genomförande av dessa myndigheter av en exklusiv befogenhet för Europeiska centralbanken (ECB) – Sätten att bistå ECB vid fullgörandet av dess tillsynsuppgifter – Återkallande av tillståndet för ett kreditinstitut – Förklaring om att ett kreditinstitut fallerar eller sannolikt kommer att fallera – Beslut om resolution av ett kreditinstitut – Olika rättsakter
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 806/2014, skäl 26 samt artikel 18.1 och 18.4 a; rådets förordning nr 1024/2013, skälen 15, 28 och 37–40 samt artiklarna 4.1 och 6.2–6.7; Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36, artikel 18)
(se punkterna 134–139, 148, 150 och 152)
3. Ekonomisk och monetär politik – Ekonomisk politik – Tillsyn över unionens finanssektor – Den gemensamma tillsynsmekanismen – Mindre betydande enheter står under direkt tillsyn av de nationella myndigheterna – Kontroller och bistånd som tillhandahålls åt Europeiska centralbanken (ECB) vid utarbetandet och genomförandet av varje rättsakt som har samband med återkallandet av tillståndet – De nationella myndigheternas befogenheter – Återkallande av tillståndet för ett kreditinstitut – Exklusiv befogenhet för ECB
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 806/2014, artikel 83; rådets förordning nr 1024/2013, artiklarna 4.1 a och 14.5)
(se punkterna 162–166, 171–174, 179 och 180)
4. Ekonomisk och monetär politik – Ekonomisk politik – Tillsyn över unionens finanssektor – Den gemensamma tillsynsmekanismen – Mindre betydande enheter står under direkt tillsyn av de nationella myndigheterna – Fastställande av de faktiska omständigheter som utgör åsidosättanden av lagstiftningen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism – De nationella myndigheternas befogenheter – Återkallande av tillståndet för ett kreditinstitut på grund av åsidosättande av denna lagstiftning – Exklusiv befogenhet för Europeiska centralbanken (ECB)
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 806/2014, artikel 83; rådets förordning nr 1024/2013, artiklarna 4.1 a och 14.5; Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60, skälen 1 och 2, och direktiv 2013/36, artikel 67)
(se punkterna 185–187, 190 och 197)
5. Ekonomisk och monetär politik – Ekonomisk politik – Tillsyn över unionens finanssektor – Den gemensamma tillsynsmekanismen – Tillsyn över kreditinstitut – Kreditinstitut som vill etablera en filial i en annan medlemsstat – Förfarande för anmälan till den behöriga myndigheten i hemmedlemsstaten – Tvingande
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36, skäl 19 och artiklarna 35–39)
(se punkterna 250–256)
Resumé
Versobank AS är ett kreditinstitut etablerat i Estland, vars största aktieägare är Ukrselhosprom PCF LLC.
I egenskap av mindre betydande kreditinstitut stod Versobank under tillsyn av Finantsinspektsioon (FSA, Estland), som agerade som nationell behörig myndighet.(1) Denna myndighet var även behörig vad gäller övervakningen av efterlevnaden av reglerna för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism.
Sedan år 2015 konstaterade FSA återkommande överträdelser av Versobank som hade samband med dels att bolagets regler för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism var ineffektiva vid hanteringen av de risker som följer av dess affärsmodell, dels att de styrformer som bolaget hade infört på området var otillräckliga. Efter det att FSA hade utfört en inspektion på plats och efter det att den hade skickat flera anmodanden till Versobank om att rätta sig efter de föreskrivna kraven, utfärdade den en föreskrift, i vilken bolaget ålades att omedelbart åtgärda de brister som hade upptäckts vid denna inspektion och vari det uppställdes krav på att bolaget skulle vidta vissa åtgärder.
Efter det att FSA hade utfört andra inspektioner på plats, konstaterade den att Versobank fortfarande inte hade fullgjort alla de skyldigheter som föreskrevs i den aktuella föreskriften och den ansåg att det var nödvändigt att göra en fördjupad utredning. FSA konstaterade således att det hade skett allvarliga och betydande överträdelser av lagstiftningen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism.
Den 8 februari 2018 mottog Europeiska centralbanken (ECB) ett förslag från FSA om att återkalla Versobanks tillstånd.(2) Den 26 mars 2018 antog ECB och delgav Versobank sitt beslut att återkalla bolagets banktillstånd.(3)
Till följd av en begäran om omprövning av ECB:s beslut av den 26 mars 2018, som ingavs av Ukrselhosprom PCF, fattade ECB-rådet beslutet av den 17 juli 2018,(4) som upphävde och ersatte beslutet av den 26 mars 2018.
Tribunalen, som sammanträder i utökad sammansättning, anser att det saknas anledning att döma i saken i mål T‑351/18. I mål T‑584/18 ogillar tribunalen den talan som väckts av Ukrselhosprom PCF och Versobank i sin helhet.
Tribunalens bedömning
Först konstaterar tribunalen att det inte längre finns anledning att döma i saken i mål T‑351/18, som avser talan om ogiltigförklaring av beslutet av den 26 mars 2018.
Efter det att tribunalen erinrat om omfattningen och genomförandet av förfarandet för administrativ omprövning av ECB:s beslut,(5) framhåller den att det beslut som antogs efter denna omprövning har retroaktiv verkan från den tidpunkt då det ursprungliga beslutet trädde i kraft, oavsett resultatet av denna omprövning. Den omständigheten att det ursprungliga beslutet ersätts med ett identiskt eller ändrat beslut efter omprövningsförfarandet medför således att det ursprungliga beslutet definitivt upphör i rättsordningen.
I förevarande fall påpekar tribunalen att beslutet av den 17 juli 2018 antogs efter den administrativa omprövning som inleddes mot beslutet av den 26 mars 2018 och att det har exakt samma innehåll som sistnämnda beslut. Genom sitt beslut av den 17 juli 2018 ersatte följaktligen ECB beslutet av den 26 mars 2018 med retroaktiv verkan från den tidpunkt då sistnämnda beslut trädde i kraft, och upphävde inte enbart det beslutet för framtiden. Ukrselhosprom PCF och Versobank har följaktligen inget intresse av att få beslutet av den 26 mars 2018 ogiltigförklarat och talan avseende denna rättsakt har inte längre något föremål.
Vid prövningen av den talan som väckts av Ukrselhosprom PCF och Versobank i mål T‑584/18, bekräftar vidare tribunalen, för det första, ECB:s befogenhet att återkalla tillståndet för ett kredittillstånd och närmare bestämt att anta beslutet av den 17 juli 2018. Tribunalen anger att ett beslut i vilket det slås fast att en resolution av ett kreditinstitut inte ligger i allmänintresset, såsom det beslut som FSA antog i sin egenskap av nationell resolutionsmyndighet, inte alls förbjuder att ECB därefter antar ett beslut om att återkalla tillståndet. Samexistensen mellan den gemensamma tillsynsmekanismen och den gemensamma resolutionsmekanismen, vilka har samma uppgift, nämligen att skydda stabiliteten och säkerheten i unionens finansiella system, ska inte heller förstås som att den utesluter möjligheten för den behöriga tillsynsmyndigheten, i förevarande fall ECB, att återkalla tillståndet, om villkoren för att vidta en resolutionsåtgärd inte är uppfyllda, det vill säga när det aktuella kreditinstitutet inte riskerar att upphöra att vara bärkraftigt.
Tribunalen bekräftar för det andra att ECB har behörighet att anta ett beslut om att återkalla tillståndet på grund av åsidosättande av kraven vad gäller bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism, genom att erinra om att det även föreskrivs att tillståndet ska återkallas om kreditinstitutet inte iakttar dessa krav.(6) Tribunalen anser därför att det var utan att åsidosätta fördelningen av befogenhet mellan de nationella behöriga myndigheterna i de deltagande medlemsstaterna och ECB inom ramen för den gemensamma tillsynsmekanismen som de faktiska omständigheter som utgjorde åsidosättanden av lagstiftningen om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism fastställdes av FSA, medan den rättsliga bedömningen för att avgöra huruvida dessa faktiska omständigheter motiverade ett återkallande av tillståndet och proportionalitetsbedömningen däremot förbehölls ECB.
För det tredje finner tribunalen att anmälningsförfarandet, det så kallade passförfarandet, är tvingande.(7) Tribunalen erinrar om att ett kreditinstitut som önskar etablera en filial på en annan medlemsstats territorium ska underrätta hemmedlemsstatens behöriga myndigheter om detta.(8) Vidare anger tribunalen att den omständigheten att anmälningsförfarandet inte är av rent formell art följer dels av behörigheten för den behöriga myndigheten i hemmedlemsstaten att vägra översända denna information till den behöriga myndigheten i värdmedlemsstaten, dels av det utrymme för skönsmässig bedömning som den förstnämnda myndigheten har vid bedömningen av denna information.
Vad, för det fjärde, beträffar åsidosättandet av proportionalitetsprincipen, finner tribunalen att åtgärden att återkalla tillståndet i förevarande fall inte gick utöver vad som var lämpligt och nödvändigt för att uppnå målen att få Versobanks överträdelser att upphöra. Vidare anger tribunalen bland annat att alternativen frivillig likvidation och försäljning till en annan investerare inte utgjorde alternativa åtgärder till att återkalla tillståndet som var tillräckliga för att uppnå de mål som lagligen eftersträvades av ECB.
Tribunalen kan, för det femte, inte godta de argument som avser att likabehandlingsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen åsidosattes på grund av att det inte gjordes någon jämförande bedömning av de överträdelser som lades Versobank till last och de överträdelser som begicks av andra kreditinstitut. Tribunalen anser nämligen att en sådan jämförande bedömning inte krävs för att hålla en fysisk eller juridisk person ansvarig för en rättsstridighet.
För det sjätte kan tribunalen slutligen inte godta de argument som avser att Ukrselhosprom PCF:s rätt att få tillgång till akten åsidosattes. Vad beträffar den första ansökan om tillgång till akten, påpekar tribunalen att ECB inte begick något fel genom att inte bevilja sådan tillgång, eftersom bolaget inte var en berörd part(9) när ansökan ingavs. Vad därefter beträffar den andra ansökan om tillgång som ingavs i samband med omprövningsförfarandet, framhåller tribunalen att den administrativa omprövningsnämnden godtog bolagets ansökan, i dess egenskap av sökande i ett omprövningsförfarande.(10)