SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta)
de 16 de octubre de 2014 (*)
«Ayudas de Estado — Electricidad — Tarifas preferenciales — Decisión de iniciar el procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2 — Recurso de anulación — Acto irrecurrible — Medida de ayuda totalmente ejecutada en parte en la fecha de la decisión y en parte en la fecha de interposición del recurso — Inadmisibilidad»
En el asunto T‑517/12,
Alro SA, con domicilio social en Slatina (Rumanía), representada por los Sres. C. Quigley, QC, O. Bretz, Solicitor, y S. Verschuur, abogado,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. É. Gippini Fournier y T. Maxian Rusche, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto, a título principal, una pretensión de anulación de la decisión C(2012) 2517 final de la Comisión, de 25 de abril de 2012, de incoar el procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, en relación con la ayuda estatal SA 33624 (2012/C) (ex 2011/NN) — Rumanía — Tarifas eléctricas preferenciales para ALRO Slatina SA, y, a título subsidiario, una pretensión de anulación de la decisión C(2012) 2517 final, en cuanto ésta se aplica al período que va del 1 de enero de 2007 al 31 de diciembre de 2009,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta),
integrado por el Sr. A. Dittrich, Presidente, y el Sr. J. Schwarcz (Ponente) y la Sra. V. Tomljenović, Jueces;
Secretario: Sra. S. Spyropoulos, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 3 de abril de 2014;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1 La demandante, Alro SA, es un productor rumano de aluminio que el 8 de septiembre de 2005 concluyó con la empresa pública Hidroelectrica SA (en lo sucesivo, «proveedor») un contrato a largo plazo de suministro de electricidad en banda continua para el período que iba del 1 de octubre de 2005 al 31 de enero de 2013. Desde el 1 de enero de 2006 la demandante compró electricidad sobre la base de ese contrato para el conjunto del grupo del que forma parte en Rumanía.
2 El contrato a largo plazo de suministro de electricidad en banda continua fue objeto antes del 10 de agosto de 2012 de 17 modificaciones (en lo sucesivo, «presunta medida de ayuda»), la cuarta de las cuales, firmada el 6 de junio de 2006, estableció una nueva fórmula de cálculo del precio de compra de la electricidad que se aplicó del 1 de enero de 2007 al 31 de diciembre de 2009 (en lo sucesivo, «contrato de 2005 modificado»). La decimoséptima modificación se firmó el 11 de marzo de 2010 y estableció una nueva fórmula de cálculo aplicable desde el 1 de enero de 2010 (en lo sucesivo, «contrato de 2010»).
3 La fórmula de cálculo contenida en el contrato de 2005 modificado preveía que el precio de un megavatio/hora (MWh) de electricidad se indexaba con los costes del proveedor, cuyos principales componentes eran el coste de mano de obra, los costes de funcionamiento y los gastos de amortización, y tenía en cuenta la inflación. La fórmula de cálculo introducía un precio mínimo, una obligación de pago en leu rumano (RON) y el pago anticipado de seis meses de compra.
4 La fórmula de cálculo contenida en el contrato de 2010, que sustituyó a la fórmula precedente, ya no se basaba en los costes de producción del proveedor sino en la cotización del aluminio en el London Metal Exchange (Bolsa de Metales de Londres), suprimía el precio mínimo, elegía el dólar de los Estados Unidos (USD) como moneda de pago y fijaba en un mes la obligación de pago anticipado del suministro de electricidad.
5 A la vista de informaciones publicadas en la prensa rumana, en enero de 2011 la Comisión Europea inició de oficio una investigación sobre los contratos a largo plazo de suministro de electricidad negociados entre el proveedor y la demandante.
6 La Comisión solicitó a Rumanía información acerca de los contratos a largo plazo de suministro de electricidad antes mencionados, en escritos de 16 de febrero, 4 de marzo y 14 de abril de 2011, a los que respondió Rumanía con escritos de 24 de marzo, 16 de mayo y 6 de junio de 2011. La Comisión también recibió las observaciones de la demandante en escritos de 30 de septiembre y 9 de noviembre de 2011, y de 29 de febrero y 8 de marzo de 2012. Además tuvieron lugar reuniones con representantes de Rumanía y de la demandante.
7 Por la decisión C(2012) 2517 final, de 25 de abril de 2012, la Comisión inició el procedimiento formal de examen previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, en relación con la nueva ayuda satisfecha a la demandante y a los otros miembros del grupo del que ésta formaba parte en Rumanía durante el período que iba del 1 de enero de 2007 al 31 de diciembre de 2009 por un lado, y a partir del 1 de enero de 2010 por otro, en el contexto de la presunta medida de ayuda (en lo sucesivo, «decisión impugnada»).
8 En los considerandos 61 y 152 de la decisión impugnada la Comisión formuló la opinión preliminar de que la presunta medida de ayuda constituía una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, concedida en forma de tarifas preferenciales para el suministro de electricidad, que podrían haber beneficiado a la demandante y a otros miembros del grupo del que formaba parte en Rumanía, y de que dudaba además que, al rebajar los costes de explotación que los beneficiarios habrían debido soportar plenamente, sin perseguir el menor objetivo de interés general, tal ayuda pudiera ser considerada compatible con el Tratado.
9 En los considerandos 74 a 78 de la Decisión impugnada la Comisión apreció que la presunta medida de ayuda constituía una ayuda nueva a partir de la fecha de adhesión de Rumanía a la Unión Europea, esto es, el 1 de enero de 2007. Diferenció dos períodos, el primero comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 1 de enero de 2010, durante el que se aplicaba el contrato de 2005 modificado, y el segundo, posterior al 1 de enero de 2010, tras la entrada en vigor del contrato de 2010.
Procedimiento y pretensiones de las partes
10 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 23 de noviembre de 2012 la demandante interpuso el presente recurso.
11 La demandante solicita al Tribunal que:
– Anule la decisión impugnada.
– A título subsidiario, anule la decisión impugnada en cuanto se refiere al período que va del 1 de enero de 2007 al 31 de diciembre de 2009;
– Condene en costas a la Comisión.
12 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Inadmita o subsidiariamente desestime el recurso.
– Condene en costas a la demandante.
13 Por escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 21 de marzo de 2013 la demandante solicitó al Tribunal en concepto de diligencia de ordenación del procedimiento que instara a la Comisión a presentar los documentos en los que ésta se apoyaba en su escrito de contestación.
14 Por escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 23 de abril de 2013 la Comisión expuso sus observaciones sobre la solicitud de diligencia de ordenación del procedimiento instada por la demandante.
Fundamentos de Derecho
Consideraciones previas
15 La demandante aduce tres motivos con los que critica la evaluación por la Comisión de la condición de imputabilidad de la presunta medida de ayuda al Estado rumano. En primer término, la demandante mantiene que la Decisión impugnada incurre en un error de Derecho, con infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, en particular por una interpretación errónea de las condiciones enunciadas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En segundo lugar, la demandante afirma que la Decisión impugnada contiene un error manifiesto de apreciación en su aplicación de los criterios de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En tercer lugar, considera que la Decisión impugnada no está debidamente motivada.
16 A título principal la Comisión mantiene que el recurso es inadmisible, y subsidiariamente que es infundado.
17 La Comisión alega que el recurso es inadmisible porque la demandante no tiene un interés nacido y actual en la anulación de la decisión impugnada, toda vez que en la fecha de interposición del recurso la presunta medida de ayuda ya no estaba en curso de ejecución. También afirma que la demandante no ha aportado la prueba de su interés personal, nacido y actual en la anulación de esa decisión.
18 Es oportuno apreciar ante todo el primer motivo de inadmisibilidad, consistente en sustancia en negar que la Decisión impugnada tenga la condición de acto impugnable en el sentido del artículo 263 TFUE, dada la naturaleza y el alcance de las cuestiones jurídicas que suscita ese motivo de inadmisibilidad.
Sobre la condición de acto impugnable de la Decisión impugnada
19 Según la Comisión, el recurso es inadmisible a causa de la falta de interés nacido y actual de la demandante en la anulación de la decisión impugnada, puesto que el contrato de 2010 ya no estaba en curso de ejecución en la fecha de interposición del recurso, pues había sido resuelto y sustituido, a raíz de la declaración de insolvencia del proveedor, por la decimoctava modificación firmada el 10 de agosto de 2012, que establece nuevas condiciones contractuales, constitutivas de una modificación de la ayuda en el sentido del artículo 4 del Reglamento (CE) nº 794/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE] (DO L 140, p. 1). Esa conclusión es aplicable también al contrato de 2005 modificado, que había dejado de producir sus efectos en la fecha de entrada en vigor del contrato de 2010, habiendo sido concedida y satisfecha la ayuda que el primer contrato citado establecía.
20 La demandante considera que el recurso es admisible porque la decisión de iniciar el procedimiento formal de examen siempre es impugnable si la Comisión y el Estado miembro o el beneficiario de la presunta medida de ayuda no están de acuerdo en la naturaleza real de ésta —ayuda nueva, ayuda existente o medida no constitutiva de una ayuda—, esté o no en curso de ejecución.
21 Además, la demandante mantiene que de los términos del artículo 4, apartado 4, del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE] (DO L 83, p. 1), se deduce que la decisión impugnada es recurrible como tal, siendo además una decisión formal que, según la redacción del artículo 263 TFUE, constituye un acto impugnable. Una decisión como esa puede producir efectos jurídicos, dada la posibilidad de un procedimiento ante el juez nacional con objeto de suspender o de recuperar la ayuda supuestamente ilegal, en el que el juez puede tener que determinar todas las consecuencias resultantes de una infracción del artículo 108 TFUE, apartado 3.
22 Según jurisprudencia reiterada, desarrollada en el marco de recursos de anulación interpuestos por los Estados miembros o las instituciones, se consideran actos impugnables, en el sentido del artículo 263 TFUE, todas las disposiciones adoptadas por las instituciones, cualquiera que sea su forma, destinadas a producir efectos jurídicos obligatorios (sentencias del Tribunal de Justicia de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo, denominada «AETR», 22/70, Rec. p. 263, apartado 42; de 2 de marzo de 1994, Parlamento/Consejo, C‑316/91, Rec. p. I‑625, apartado 8, y de 13 de octubre de 2011, Deutsche Post y Alemania/Comisión, C‑463/10 P y C‑475/10 P, Rec. p. I‑9639, apartado 36). Además, resulta de la jurisprudencia que un Estado miembro está legitimado para interponer un recurso de anulación contra un acto que produce efectos jurídicos obligatorios sin que deba demostrar que tiene interés en ejercitar la acción (véase la sentencia Deutsche Post y Alemania/Comisión, antes citada, apartado 36, y la jurisprudencia citada).
23 Por otra parte, hay que recordar que los trámites intermedios que tienen por objeto preparar la decisión final no constituyen, en principio, actos que puedan ser objeto de un recurso de anulación (sentencias del Tribunal de Justicia de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, Rec. p. 2639, apartado 10; de 17 de julio de 2008, Athinaïki Techniki/Comisión, C‑521/06 P, Rec. p. I‑5829, apartado 42, y Deutsche Post y Alemania/Comisión, apartado 22 supra, apartado 50). Los actos intermedios a los que se alude son, ante todo, actos que expresan una opinión provisional de la institución (sentencia Deutsche Post y Alemania/Comisión, apartado 22 supra, apartado 50; véase también, en ese sentido, la sentencia IBM/Comisión, antes citada, apartado 20).
24 Cuando el recurso de anulación contra un acto adoptado por una institución se interpone por una persona física o jurídica, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que únicamente es posible interponer dicho recurso si los efectos jurídicos obligatorios de dicho acto pueden afectar a los intereses del demandante modificando de forma manifiesta su situación jurídica (sentencias IBM/Comisión, apartado 23 supra, apartado 9, y Deutsche Post y Alemania/Comisión, apartado 22 supra, apartado 37).
25 No obstante, hay que destacar que la jurisprudencia citada en el anterior apartado 24 ha sido desarrollada en el marco de recursos interpuestos ante el juez de la Unión por personas físicas o jurídicas contra actos de los que eran destinatarios. Cuando un recurso de anulación se interpone por una parte demandante no privilegiada contra un acto del que no es destinataria, la exigencia de que los efectos jurídicos obligatorios de la medida impugnada deban poder afectar a los intereses de la parte demandante, modificando de forma manifiesta su situación jurídica, coincide en parte con las condiciones del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto (sentencia Deutsche Post y Alemania/Comisión, apartado 22 supra, apartado 38).
26 Por tanto, para apreciar si la Decisión impugnada es recurrible se ha de comprobar si constituye un acto que tiene por objeto producir efectos jurídicos obligatorios, conforme a la jurisprudencia citada en el anterior apartado 22 (véase, en ese sentido, la sentencia Deutsche Post y Alemania/Comisión, apartado 22 supra, apartado 40).
27 Por otro lado, tratándose de una decisión de iniciar el procedimiento formal de examen de una ayuda de Estado, de la jurisprudencia resulta que, cuando la Comisión califica una medida en curso de ejecución como ayuda nueva, esa decisión produce efectos jurídicos autónomos, en particular en relación con la suspensión de la medida considerada (sentencias del Tribunal de Justicia de 9 de octubre de 2001, Italia/Comisión, C‑400/99, Rec. p. I‑7303, apartado 62; del Tribunal General de 23 de octubre de 2002, Diputación Foral de Álava y otros/Comisión, T‑346/99 a T‑348/99, Rec. p. II‑4259, apartado 33, y de 25 de marzo de 2009, Alcoa Trasformazioni/Comisión, T‑332/06, no publicada en la Recopilación, apartado 35). Esta conclusión es válida no solamente en el caso de que la medida en curso de ejecución sea considerada una ayuda existente por las autoridades del Estado miembro interesado, sino también en el caso de que dichas autoridades estimen que la medida a la que se refiere la decisión de iniciación no entra en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1 (sentencias Diputación Foral de Álava y otros/Comisión, antes citada, apartado 33, y Alcoa Trasformazioni/Comisión, antes citada, apartado 35).
28 En efecto, una decisión de iniciación del procedimiento formal de examen de una medida en curso de ejecución y que la Comisión califica como ayuda nueva modifica necesariamente el alcance jurídico de la medida considerada y la situación jurídica de las empresas beneficiarias de la misma, especialmente en lo que respecta a la continuación de su ejecución. Hasta la adopción de tal decisión, el Estado miembro, las empresas beneficiarias y los demás operadores económicos pueden pensar que la medida se está ejecutando lícitamente como medida general no comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, o como ayuda existente. En cambio, después de la adopción de la referida decisión, existe cuando menos una duda seria sobre la legalidad de dicha medida, que, sin perjuicio de la facultad de solicitar medidas provisionales al juez competente para acordarlas, debe llevar al Estado miembro a suspender su ejecución, dado que la iniciación del procedimiento formal de examen excluye una decisión inmediata que declare la compatibilidad con el mercado común, lo que permitiría seguir ejecutando lícitamente la citada medida. Tal decisión también podría ser invocada ante un juez nacional que debiera determinar todas las consecuencias derivadas de la infracción del artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase. Finalmente, la decisión referida puede llevar a las empresas beneficiarias de la medida a rechazar en cualquier caso nuevos pagos o nuevas ventajas, o a hacer provisión de las cantidades necesarias para eventuales devoluciones posteriores. Los medios empresariales también tendrían en cuenta, en sus relaciones con esos beneficiarios, el debilitamiento de la situación jurídica y financiera de éstos (sentencias Italia/Comisión, apartado 27 supra, apartado 59; Diputación Foral de Álava y otros/Comisión, apartado 27 supra, apartado 34, y Alcoa Trasformazioni/Comisión, apartado 27 supra, apartado 36).
29 Finalmente, los efectos jurídicos autónomos mencionados en los anteriores apartados 27 y 28 deben ser entendidos como los efectos jurídicos obligatorios producidos por medidas preparatorias o intermedias, como la decisión impugnada en este asunto, contra los que un recurso frente a la decisión que ponga fin al procedimiento sobre la supuesta ayuda de Estado no garantiza una tutela judicial suficiente para los beneficiarios de la presunta medida de ayuda (véase, en ese sentido, la sentencia Deutsche Post y Alemania/Comisión, apartado 22 supra, apartados 54 a 56).
30 A la luz de esas consideraciones, es preciso determinar si la decisión impugnada constituye un acto destinado a producir efectos jurídicos obligatorios y, por tanto, un acto recurrible en el sentido del artículo 263 TFUE.
31 La argumentación de la Comisión descansa en el postulado de que, como regla general, una decisión de iniciar el procedimiento formal de examen constituye sólo un acto preparatorio que no produce efectos jurídicos obligatorios ni puede afectar a los intereses del beneficiario de la presunta ayuda modificando de forma manifiesta su situación jurídica. Sin embargo, la Comisión reconoce que, como excepción, tal decisión constituye un acto impugnable si la medida que es su objeto está en curso de ejecución. Considera que, en ese supuesto, una decisión de iniciar el procedimiento formal de examen produce efectos jurídicos autónomos a causa de su efecto suspensivo, dado que el Estado miembro destinatario está obligado a suspender la ayuda.
32 Es preciso observar, en primer lugar, que en los considerandos 74 a 79 de la decisión impugnada la Comisión apreció que la presunta medida de ayuda constituía una ayuda nueva, puesto que derivaba tanto del contrato de 2005 modificado como del contrato de 2010 (véase el anterior apartado 9), y en el considerando 145 de la misma decisión expuso que esa medida se había concedido incumpliendo la obligación de notificación y la prohibición de ejecución establecidas por el artículo 108 TFUE, apartado 3, aplicables a las ayudas calificadas como nuevas. En la parte dispositiva de la decisión impugnada, la Comisión recordó a Rumanía que esa última disposición tenía un efecto suspensivo y que el artículo 14 del Reglamento nº 659/1999 prevé que toda ayuda ilegal puede ser recuperada de su beneficiario.
33 Conviene observar que la demandante manifiesta que no rebate ante el Tribunal la apreciación expuesta por la Comisión en la decisión impugnada sobre la existencia de dos contratos diferentes, el contrato de 2005 modificado y el contrato de 2010.
34 En segundo término, es preciso destacar que, hasta esta fecha, ni el Tribunal de Justicia ni el Tribunal General han tenido que pronunciarse sobre la admisibilidad de un recurso de anulación de una decisión de iniciar el procedimiento formal de examen de una medida que ya no estaba en curso de ejecución en la fecha de la decisión referida o en la fecha de la interposición del recurso. Ahora bien, aunque la demandante mantiene que toda decisión de iniciar el procedimiento formal de examen puede ser impugnada ante el juez de la Unión, la posibilidad de interponer un recurso de anulación depende en realidad de si dicha decisión produce efectos jurídicos autónomos en el sentido expuesto en el anterior apartado 29 (sentencias Italia/Comisión, apartado 27 supra, apartado 62; Diputación Foral de Álava y otros/Comisión, apartado 27 supra, apartado 33, y Alcoa Trasformazioni/Comisión, apartado 27 supra, apartado 35).
35 Se debe considerar al respecto que una decisión de iniciar el procedimiento formal de examen produce efectos jurídicos autónomos cuando, por las conclusiones que contiene, produce un efecto inmediato, cierto y vinculante en grado suficiente para el Estado miembro destinatario y el o los beneficiarios de la medida de ayuda examinada. Se trata por tanto de una decisión que, por su propio y solo efecto y sin que sean necesarias otras medidas tomadas por la Comisión u otra autoridad, obliga al Estado miembro destinatario a adoptar una o varias medidas para darle cumplimiento.
36 Así sucede cuando la Comisión decide iniciar el procedimiento formal de examen de una medida de ayuda cuya ejecución ha comenzado sin haber sido notificada y que está aún en curso de ejecución en la fecha de adopción de la decisión. En ese caso el alcance de la medida sometida a examen se modifica necesariamente, a causa de la conclusión provisional de la Comisión sobre su carácter de ayuda de Estado ilegal por haberse ejecutado sin previa notificación. A la luz de esa apreciación, que hace nacer una duda seria sobre la legalidad de la medida considerada, el Estado miembro destinatario de la decisión debe suspender su ejecución (véanse, en ese sentido, las sentencias Italia/Comisión, apartado 27 supra, apartado 59; Diputación Foral de Álava y otros/Comisión, apartado 27 supra, apartado 34, y Alcoa Trasformazioni/Comisión, apartado 27 supra, apartado 36). Se trata entonces de un efecto inmediato, cierto y vinculante en grado suficiente de la decisión de iniciar el procedimiento formal de examen, toda vez que el Estado miembro está obligado a suspender la aplicación de la medida sometida a examen, como efecto de la decisión por sí sola, con el fin de hacer efectivas las consecuencias de sus conclusiones provisionales sobre la ilegalidad de esa medida.
37 Por otro lado, el juez de la Unión considera que, cuando la Comisión ha iniciado el procedimiento formal de examen de una medida en curso de ejecución, los tribunales nacionales están obligados a adoptar todas las medidas necesarias para hacer efectivas las consecuencias de un posible incumplimiento de la obligación de suspensión de la ejecución de dicha medida (sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de noviembre de 2013, Deutsche Lufthansa, C‑284/12, apartado 42).
38 Para ello, los tribunales nacionales pueden decidir suspender la ejecución de la medida sometida a examen y ordenar la recuperación de los importes ya abonados. También pueden ordenar medidas cautelares con el fin de proteger, por un lado, los intereses de las partes afectadas y, por otro, el efecto útil de la decisión de la Comisión de iniciar el procedimiento formal de examen (sentencia Deutsche Lufthansa, apartado 37 supra, apartado 43).
39 A diferencia de una decisión de iniciar el procedimiento formal de examen de una medida en curso de ejecución, una decisión de esa naturaleza cuyo objeto sea una medida que ya no está en curso de ejecución no produce efectos jurídicos autónomos, al carecer de alcance inmediato, cierto y vinculante en grado suficiente para el Estado miembro destinatario y el o los beneficiarios de la medida sometida a examen.
40 De esa forma, el Estado miembro no está obligado a actuar para la recuperación de las ayudas satisfechas al beneficiario a causa de la adopción de esa decisión. Conviene observar en ese sentido que el propio Reglamento nº 659/1999 impone condiciones muy estrictas a la Comisión cuando se propone ordenar al Estado miembro interesado la recuperación provisional de la ayuda. El artículo 11, apartado 2, del Reglamento nº 659/1999 exige que no existan dudas sobre el carácter de ayuda de la medida de que se trate, que sea urgente actuar y que exista un grave riesgo de causar un perjuicio considerable e irreparable a un competidor. Esas condiciones, impuestas ciertamente para la adopción de una decisión distinta y de alcance diferente de la decisión de iniciar el procedimiento formal de examen, constituyen indicios de la inexistencia a cargo del Estado miembro destinatario de una obligación general de recuperación de las ayudas ilegalmente satisfechas derivada únicamente de esa última decisión. Por otra parte el artículo 14, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999 prevé expresamente que, tras la adopción de una decisión definitiva declarativa de la incompatibilidad de una ayuda con el mercado interior, la Comisión no exigirá la recuperación de la ayuda si ello fuera contrario a un principio general del Derecho de la Unión.
41 Además, se ha juzgado que el juez nacional no estaba obligado a ordenar la recuperación de una ayuda ejecutada con infracción del artículo 108 TFUE, apartado 3, cuando la Comisión había adoptado una decisión definitiva declarativa de la compatibilidad de dicha ayuda con el mercado interior, en el sentido del artículo 107 TFUE, pero estaba obligado a ordenar al beneficiario de la ayuda el pago de intereses por el período de duración de la ilegalidad (sentencia del Tribunal de Justicia du 12 de febrero de 2008, CELF y Ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, Rec. p. I‑469, apartado 55). Por otra parte, en un litigio ante un tribunal nacional cuyo objeto sea la recuperación de una ayuda, éste sólo está obligado a adoptar medidas de salvaguardia si concurren los requisitos que justifican tales medidas, a saber, si la calificación de ayuda de Estado no suscita dudas, si la ayuda está a punto de ser o ha sido ejecutada y si no se constatan circunstancias excepcionales que hagan inadecuada la recuperación, y de no concurrir estos requisitos el tribunal nacional debe desestimar la solicitud (sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de marzo de 2010, CELF y Ministre de la Culture et de la Communication, C‑1/09, Rec. p. I‑2099, apartado 36).
42 Por cuanto se ha expuesto, no cabe considerar que una decisión de iniciar el procedimiento formal de examen de una medida que ya no está en curso de ejecución produzca el efecto inmediato, cierto y vinculante en grado suficiente para el Estado miembro destinatario de obligarle a recuperar la ayuda ilegalmente satisfecha.
43 En lo que atañe al carácter cierto de los efectos jurídicos autónomos producidos por la decisión de iniciar el procedimiento formal de examen, es preciso observar que, a diferencia de la obligación de suspender la medida sometida a examen, derivada de una decisión adoptada acerca de una medida en curso de ejecución, la recuperación de una ayuda ilegal sólo puede tener lugar como regla general con ocasión de un litigio ante el juez nacional cuyo resultado es por su naturaleza incierto, dados los diferentes parámetros que ese juez debe considerar para condenar al beneficiario de una ayuda ilegal a devolverla (véase el anterior apartado 41).
44 De todas esas consideraciones se deduce que una decisión de iniciar el procedimiento formal de examen de una medida que ya no está en curso de ejecución, como en este asunto el contrato de 2005 modificado, no produce efectos jurídicos autónomos ni por tanto efectos jurídicos obligatorios. No se trata pues de un acto impugnable en el sentido del artículo 263 TFUE.
45 En tercer término hay que constatar que la conclusión a la que llega el Tribunal en el anterior apartado 44 no puede aplicarse al contrato de 2010, que estaba en curso de ejecución en la fecha de la decisión impugnada. No obstante, consta que el contrato de 2010 fue resuelto y sustituido por la decimoctava modificación firmada el 10 de agosto de 2012, que entró en vigor retroactivamente el 1 de enero de 2012. Pues bien, dado que el presente recurso se presentó en la Secretaría del Tribunal el 23 de noviembre de 2012, es preciso apreciar que la presunta medida de ayuda ya no estaba en curso de ejecución en la fecha de interposición de ese recurso.
46 En ese sentido, de la jurisprudencia resulta que la admisibilidad del recurso debe apreciarse en relación con la situación existente en el momento en que se presentó la demanda (sentencias del Tribunal de Justicia de 27 de noviembre de 1984, Bensider y otros/Comisión, 50/84, Rec. p. 3991, apartado 8, y de 18 de abril de 2002, España/Consejo, C‑61/96, C‑132/97, C‑45/98, C‑27/99, C‑81/00 y C‑22/01, Rec. p. I‑3439, apartado 23).
47 Por tanto, en cuanto tiene por objeto el contrato de 2010, la decisión impugnada no produce efectos jurídicos autónomos ni, por consiguiente, efectos jurídicos obligatorios. En esa medida, la decisión impugnada tampoco constituía un acto impugnable en la fecha de interposición del recurso.
48 En cuarto lugar, es preciso apreciar que los diferentes argumentos expuestos por la demandante no pueden desvirtuar la conclusiones de los anteriores apartados 44 y 47.
49 En primer término la demandante invoca los términos del artículo 4, apartado 4, del Reglamento nº 659/1999 para mantener que la decisión impugnada es como tal recurrible, tratándose además de una decisión formal que, en virtud de la redacción del artículo 263 TFUE, constituye un acto impugnable, lo que confirma la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
50 Aunque es cierto que el Reglamento nº 659/1999 emplea el término decisión para designar varias de las medidas que la Comisión puede tomar en el procedimiento de examen de las ayudas de Estado, de la jurisprudencia resulta que hay que atenerse al contenido sustantivo de la medida cuya anulación se solicita para determinar si constituye un acto impugnable en el sentido del artículo 263 TFUE, en especial para diferenciar una medida preparatoria de una decisión definitiva, siendo en principio indiferente al respecto la forma en que se adopte esa medida (véanse, en ese sentido, las sentencias AETR, apartado 22 supra, apartado 42; IBM/Comisión, apartado 23 supra, apartado 9; del Tribunal General de 24 de marzo de 1994, Air France/Comisión, T‑3/93, Rec. p. II‑121, apartados 43 y 57, y del 17 de abril de 2008, Cestas/Comisión, T‑260/04, Rec. p. II‑701, apartado 68).
51 De los anteriores apartados 39 a 44 resulta con claridad que una decisión de iniciar el procedimiento formal de examen de una medida que ya no estaba en curso de ejecución en la fecha de esa decisión no produce efectos jurídicos autónomos, ni tampoco efectos jurídicos obligatorios, reveladores de la existencia de un acto impugnable. Dicho de otra forma, ese acto, que constituye formalmente una decisión, no tiene por su sustancia alcance decisorio.
52 En la vista, la demandante se apoyó en la sentencia Deutsche Post y Alemania/Comisión, apartado 22 supra (apartados 43 a 45), como soporte de su argumentación sobre el carácter determinante de la forma en la que fue adoptada la decisión impugnada para apreciar si ésta podía ser objeto de un recurso de anulación. Es verdad que en esa sentencia el Tribunal de Justicia juzgó que, al disponer que el requerimiento de información previsto en el artículo 10, apartado 3, del Reglamento nº 659/1999, tenga la forma de una decisión, el legislador de la Unión había tenido la intención de atribuir a tal acto un carácter vinculante y que, por tanto, el referido requerimiento tiene por objeto producir efectos jurídicos obligatorios, por lo que constituye un acto impugnable en el sentido del artículo 263 TFUE. Sin embargo, hay que observar que el Tribunal de Justicia no se limitó a ese análisis para juzgar que el acto impugnado en ese asunto podía ser objeto de un recurso de anulación. En la parte siguiente de la sentencia Deutsche Post y Alemania/Comisión, apartado 22 supra, el Tribunal de Justicia examinó si, como el Tribunal General había estimado en el auto objeto del recurso de casación del que conocía, el acto impugnado constituía una medida intermedia de carácter preparatorio y si producía efectos jurídicos autónomos contra los que el recurso interpuesto frente a la decisión que ponía fin al procedimiento relativo a la supuesta ayuda de Estado podía garantizar una tutela judicial suficiente para los demandantes en ese asunto (apartados 48 a 63). Pues bien, el Tribunal de Justicia apreció que no era así, ya que, aunque el acto impugnado constituía ciertamente un acto intermedio, los efectos de su posible ilegalidad no podían ser eliminados por un recurso interpuesto contra la decisión que ponía fin al procedimiento sobre la supuesta ayuda de Estado (sentencia Deutsche Post y Alemania/Comisión, apartado 22 supra, apartados 56 a 60). Por tanto, si bien el Tribunal de Justicia tuvo en cuenta la forma con la que se había adoptado, a saber, una decisión en el sentido del artículo 288 TFUE, para estimar que se trataba de un acto impugnable con un recurso de anulación, esa apreciación sólo fue un componente de su razonamiento para llegar a esa conclusión.
53 En segundo término, la demandante insistió en la vista en la importancia de la sentencia Deutsche Lufthansa, apartado 37 supra, para determinar si la decisión impugnada constituye un acto impugnable en el sentido del artículo 263 TFUE. Según ella, el Tribunal de Justicia juzgó que una decisión de iniciar el procedimiento formal de examen producía efectos jurídicos autónomos, ya que vinculaba de forma obligatoria a los tribunales nacionales, en especial en cuanto éstos podían decidir suspender la medida en cuestión, ordenar la recuperación de las cantidades ya pagadas al beneficiario de esa medida o acordar medidas provisionales para proteger los intereses de las partes. La demandante estima que durante el procedimiento formal de examen corre el riesgo de hacer frente a acciones jurisdiccionales, a pesar de que la medida de ayuda ya no esté en curso de ejecución, puesto que los tribunales nacionales deben aplicar las conclusiones de la decisión impugnada.
54 Hay que recordar, ante todo, que el asunto principal del que conocía el juez alemán y que había dado lugar a la petición de decisión prejudicial a la que respondió el Tribunal de Justicia tenía por objeto una medida de ayuda en curso de ejecución en la fecha de la decisión de la Comisión que inició el procedimiento formal de examen (véase el anterior apartado 37).
55 En segundo término, aunque es innegable que el juez nacional al que se presente una demanda en ese sentido puede ordenar la recuperación de la ayuda pagada, esté o no esté ya en curso de ejecución la medida de ayuda en la fecha de la decisión de iniciar el procedimiento formal de examen, esa posibilidad no puede ser considerada un efecto inmediato, cierto y vinculante en grado suficiente de esa decisión. En ese sentido, la decisión de iniciar el procedimiento formal de examen sólo produce tal efecto para el Estado miembro si la medida considerada está en curso de ejecución, ya que en ese caso el Estado miembro está obligado por la propia decisión a suspender la medida de ayuda sin que sea necesario acudir al juez nacional (véanse los anteriores apartados 36 a 38). Además, de los principios antes enunciados se deduce que, en contra de lo que la demandante alega, el juez nacional no está obligado a ordenar la recuperación de la ayuda satisfecha (véanse los anteriores apartados 40 y 41), que sólo puede producirse como regla general con ocasión de un litigio judicial cuyo resultado es por su naturaleza incierto (véase el anterior apartado 43).
56 En ese sentido conviene recordar, al igual que la Comisión, que en aplicación del principio de cooperación leal entre los órganos jurisdiccionales nacionales, por una parte, y la Comisión y los órganos jurisdiccionales de la Unión, por otra, sólo se exige al juez nacional que adopte todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión, y que se abstenga de las que puedan poner en peligro la consecución de los objetivos del Tratado, y en particular que se abstenga de adoptar resoluciones contrarias a una decisión de la Comisión, aunque ésta tenga carácter provisional (sentencia Deutsche Lufthansa, apartado 37 supra, apartado 41).
57 En consecuencia, la interpretación de la sentencia Deutsche Lufthansa, apartado 37 supra, no permite considerar que una decisión de iniciar el procedimiento formal de examen de una medida que ya no está en curso de ejecución tenga un alcance inmediato, cierto y vinculante en grado suficiente para el Estado miembro destinatario.
58 En tercer lugar la demandante sostuvo en la vista que la sola posibilidad de presentar un recurso de anulación contra la decisión que pone fin al procedimiento formal de examen o la de alegar en concepto de excepción la ilegalidad de la decisión impugnada no le garantizan una protección suficiente.
59 Cabe entender la argumentación de la demandante en el sentido de que la posibilidad de impugnar la legalidad de la decisión final o la de alegar en concepto de excepción la ilegalidad de la decisión impugnada no bastan para asegurarle una tutela judicial efectiva, ya que podría tener que hace frente a posibles acciones para la recuperación de las ayudas satisfechas antes de la adopción de esa decisión final. Pues bien, en una situación como la de este asunto, la tutela judicial de la demandante a la luz del Tratado está asegurada por la posibilidad de que el juez nacional, que conozca de un litigio sobre la recuperación de la ayuda ilegal satisfecha, plantee al Tribunal de Justicia una petición de decisión prejudicial sobre la validez de la decisión de iniciación del procedimiento formal de examen, en aplicación del artículo 267 TFUE, ya que sólo están excluidas de esa vía de recurso las personas que podían interponer contra esa decisión un recurso de anulación fundado en el artículo 263 TFUE (véase, en ese sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de marzo de 1994, TWD Textilwerke Deggendorf, C‑188/92, Rec. p. I‑833, apartado 26).
60 En cuarto lugar, la demandante afirma que de la decisión impugnada resulta que la Comisión considera que el contrato de 2005 modificado y el contrato de 2010 constituyen una ayuda de Estado ilegal, sin que se pongan de manifiesto, en especial en la parte dispositiva, las dudas de la Comisión sobre el hecho de que se trate de una ayuda de Estado, al no haber calificado la presunta medida de ayuda como ayuda «eventual» o «supuesta».
61 Hay que apreciar que se deduce de forma suficiente de la decisión impugnada que las conclusiones a las que llegó la Comisión sobre el carácter ilegal de la presunta medida de ayuda se formularon a título provisional al término de una evaluación preliminar conforme a las disposiciones del artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999. De esa manera, en el considerando 61 de la decisión impugnada la Comisión manifestó que, «tras haber examinado las informaciones y argumentos presentados por [Rumanía] y [la demandante], [la Comisión] emite la opinión preliminar de que [la presunta medida de ayuda] implica una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1», y que dudaba de su compatibilidad con el Tratado. En el considerando 62 de la Decisión impugnada la Comisión mencionó los indicios de la existencia de un ayuda de Estado y las dudas acerca de la compatibilidad de esa presunta ayuda con el mercado interior. Leídos esos pasajes de la decisión impugnada, no puede mantenerse que la Comisión realizara una apreciación definitiva sobre el carácter de ayuda de Estado de la presunta medida de ayuda. En el considerando 152 de la Decisión impugnada la Comisión concluyó a título preliminar que el contrato de 2005 modificado y el contrato de 2010 constituían una ayuda de Estado ilegal, que no parecía reunir ninguna de las condiciones de compatibilidad con el mercado interior.
62 En quinto lugar, la demandante afirma que la Decisión impugnada, en cuanto tiene por objeto contratos concluidos con el proveedor, creó una incertidumbre significativa en los medios empresariales y en sus relaciones con los bancos, sus clientes y sus competidores, en especial sobre una posible reclamación del proveedor para el pago de cantidades adicionales por los suministros en el pasado.
63 Al igual que la Comisión, se ha de apreciar que la incertidumbre comercial y las percepciones de los otros operadores sobre la situación del beneficiario de una medida de ayuda, como lo es la demandante en este asunto, no pueden considerarse efectos jurídicos obligatorios, ya que sólo se trata de una simple consecuencia de hecho y no de un efecto jurídico que la decisión de iniciar el procedimiento formal de examen esté destinada a producir (véanse, en ese sentido y por analogía, las sentencias del Tribunal de Justicia IBM/Comisión, apartado 23 supra, apartado 19; de 1 de diciembre de 2005, Italia/Comisión, C‑301/03, Rec. p. I‑10217, apartado 30, y del Tribunal General de 20 de mayo de 2010, Alemania/Comisión, T‑258/06, Rec. p. II‑2027, apartado 151). Es cierto que el juez de la Unión ha considerado el hecho de que los medios empresariales tendrán en cuenta en sus relaciones con el beneficiario de una ayuda ilegal la situación jurídica y económica debilitada de éste (sentencias Italia/Comisión, apartado 27 supra, apartado 59; Diputación Foral de Álava y otros/Comisión, apartado 27 supra, apartado 34, y Alcoa Trasformazioni/Comisión, apartado 27 supra, apartado 36). Sin embargo, es evidente que con esas consideraciones el juez de la Unión sólo puso de manifiesto las consecuencias de hecho de los efectos jurídicos obligatorios a causa de los cuales estimó en esas sentencias que las decisiones de iniciar el procedimiento formal de examen de una medida en curso de ejecución constituían actos impugnables.
64 Por tanto, el argumento de la demandante no puede afectar a la calificación de la decisión impugnada como acto impugnable con un recurso de anulación.
65 En sexto lugar, la demandante alega una circunstancia cuya realización imputa a la decisión impugnada, a saber que la sociedad V., con la que está vinculada, suspendió su proyecto de construcción de una central de gas de cogeneración en Rumanía a causa de la reticencia de los bancos para financiarla.
66 Esa circunstancia no puede ser considerada como un efecto jurídico obligatorio de la decisión impugnada, pues como mucho se trata de una posible consecuencia de hecho de esa decisión (véase el anterior apartado 63). En cualquier caso, es preciso constatar que la demandante no aporta ningún medio de prueba de lo que alega, sin que obre en los autos ningún documento que demostrara la intención inicial de la sociedad V. de emprender el proyecto referido, su decisión de llevar a cabo ese proyecto y el nexo entre esa supuesta decisión y una denegación de financiación por los bancos a causa de la decisión impugnada.
67 De cuanto precede resulta que la decisión impugnada no constituye un acto impugnable en el sentido del artículo 263 TFUE y que, por consiguiente, el recurso es inadmisible, sin que haya lugar a acceder a la diligencia de ordenación del procedimiento instada por la demandante.
Costas
68 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. En el presente asunto, a causa de la inadmisión del recurso de la demandante procede condenarla a cargar con sus costas y con las de la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta)
decide:
1) Declarar la inadmisibilidad del recurso.
2) Condenar en costas a Alro SA.
Dittrich | Schwarcz | Tomljenović |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 16 de octubre de 2014.
Firmas