SENTENZA DEL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
12 novembre 2013 (*)
«Aiuti di Stato – Contratto tra lo Stato ungherese e la compagnia petrolifera e del gas MOL relativo alle tasse minerarie sull’estrazione di idrocarburi – Successiva modifica del regime legale delle tasse minerarie – Decisione che dichiara l’aiuto incompatibile con il mercato interno – Carattere selettivo»
Nella causa T‑499/10,
MOL Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt., con sede in Budapest (Ungheria), rappresentata da N. Niejahr, avvocato, F. Carlin, barrister, e C. van der Meer, avvocato,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da L. Flynn e K. Talabér-Ritz, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto, in via principale, la domanda di annullamento della decisione 2011/88/UE della Commissione, del 9 giugno 2010, relativa all’aiuto di Stato C 1/09 (ex NN 69/08) a cui l’Ungheria ha dato esecuzione a favore di MOL Nyrt. (GU 2011, L 34, pag. 55) e, in subordine, una domanda di annullamento della suddetta decisione nella parte in cui ordina il recupero dei corrispondenti importi presso quest’ultima,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione),
composto da N. J. Forwood, presidente, F. Dehousse e J. Schwarcz (relatore), giudici,
cancelliere: S. Spyropoulos, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 22 gennaio 2013,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti all’origine della controversia
1 La ricorrente, MOL Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt., è una società con sede a Budapest (Ungheria), le cui attività principali consistono nell’esplorazione, nella produzione di petrolio greggio, gas naturale e prodotti gassosi, nel trasporto, nello stoccaggio e nella distribuzione all’ingrosso e al dettaglio di prodotti ricavati dal petrolio greggio, nel trasporto di gas naturale nonché nella produzione e nella vendita di alcheni e poliolefine.
2 L’Ungheria ha disciplinato l’insieme delle attività minerarie, tra cui quelle relative agli idrocarburi, con la 1993. évi XLVIII. törvény a bányászatról (legge XLVIII del 1993 sullo sfruttamento minerario) (in prosieguo: la «legge mineraria»). Secondo la legge mineraria le funzioni di regolamentazione sono svolte dal ministro responsabile delle miniere e dall’autorità mineraria, la quale sovrintende alle attività minerarie.
3 La legge mineraria prevede che l’esplorazione e lo sfruttamento minerari possano essere realizzati secondo due regimi giuridici diversi. Gli articoli da 8 a 19 della legge mineraria fissano per alcune aree considerate ricche di materiali da estrarre, in particolare sulla base di dati geologici, e qualificate come «chiuse» (articolo 9, paragrafo 1, della legge mineraria) un regime di concessione, aggiudicata in esito ad una gara d’appalto per ciascuna area chiusa, sulla base di un contratto stipulato tra il ministro responsabile delle miniere e l’impresa vincitrice della gara d’appalto (articoli da 10 a 12 della legge mineraria). Per quanto riguarda le aree qualificate come «aperte», a priori meno ricche di materiali da estrarre, esse possono essere sfruttate in forza di un’autorizzazione all’esercizio rilasciata dall’autorità mineraria qualora il richiedente soddisfi i requisiti previsti dalla legge [articolo 5, paragrafo 1, lettera a), e paragrafo 4, della legge mineraria].
4 L’articolo 20 della legge mineraria stabilisce le regole in base alle quali vengono fissate le tasse minerarie da versare allo Stato. L’articolo 20, paragrafo 11, della legge mineraria prevede che l’importo delle tasse minerarie sia stabilito sulla base di un valore percentuale definito, a seconda dei casi, nella legge, nel contratto di concessione o nel contratto concluso in forza dell’articolo 26/A, paragrafo 5, della legge mineraria. Per quanto riguarda le concessioni, l’aliquota della tassa mineraria è stabilita dal ministro responsabile delle miniere, che tiene conto di alcuni parametri enunciati all’articolo 20, paragrafo 8, della legge mineraria. Per il contratto di cui all’articolo 26/A, paragrafo 5, della legge mineraria, l’aliquota della tassa è stabilita conformemente alle disposizioni di tale articolo. L’aliquota della tassa mineraria è fissata dalla legge mineraria quando l’attività di estrazione viene effettuata in forza di un’autorizzazione all’esercizio (articolo 20, paragrafi da 2 a 7, della legge mineraria).
5 Fino al 2008 l’aliquota della tassa mineraria per l’estrazione di idrocarburi, di petrolio greggio e di gas naturale, in forza di un’autorizzazione all’esercizio, era fissata al 12% del valore della quantità estratta per i giacimenti messi in produzione a partire dal 1° gennaio 1998 oppure derivava dall’applicazione di una formula matematica che teneva conto, in particolare, del prezzo medio del gas naturale acquistato dal servizio pubblico del gas, con un’aliquota minima del 12%, per i giacimenti di gas naturale messi in produzione anteriormente al 1° gennaio 1998 [articolo 20, paragrafo 3, lettera b), della legge mineraria].
6 L’articolo 26/A, paragrafo 5, della legge mineraria prevede che un’impresa mineraria, che esercita la propria attività in forza di un’autorizzazione all’esercizio, vale a dire per giacimenti situati in area aperta, e che non abbia avviato lo sfruttamento entro cinque anni dalla concessione dell’autorizzazione, possa chiedere, una sola volta, all’autorità mineraria di prorogare tale termine per un periodo massimo di cinque anni. Se la citata autorità accoglie la domanda, un contratto tra il ministro responsabile delle miniere e l’impresa mineraria determina, per i giacimenti per i quali è stata ottenuta una proroga, la quantità di materiali che funge da base per il calcolo della tassa mineraria e l’aliquota di quest’ultima, che deve essere superiore all’aliquota applicabile alla data della domanda di proroga, pur senza eccedere di 1,2 volte il valore di quest’ultima (in prosieguo: la «tassa di proroga»). Se la domanda di proroga riguarda più di due giacimenti, l’aliquota della tassa di proroga è applicata a tutti i giacimenti dell’impresa mineraria con un contratto di una durata di almeno cinque anni (in prosieguo: la «tassa mineraria maggiorata»). Se la domanda di proroga riguarda più di cinque giacimenti, può essere imposta una tassa eccezionale, equivalente al massimo al 20% dell’importo dovuto sulla base della tassa mineraria maggiorata (in prosieguo: la «tassa eccezionale»).
7 Il 19 settembre 2005 la ricorrente ha chiesto la proroga dei suoi diritti minerari relativi a dodici giacimenti di idrocarburi oggetto dell’autorizzazione all’esercizio e il cui sfruttamento non era stato ancora avviato.
8 Il 22 dicembre 2005 il ministro responsabile delle miniere e la ricorrente hanno stipulato un contratto di proroga ai sensi dell’articolo 26/A, paragrafo 5, della legge mineraria, relativo ai dodici giacimenti di idrocarburi menzionati al precedente punto 7 (in prosieguo: il «contratto del 2005»), il cui punto 1 proroga di cinque anni la data limite per avviare lo sfruttamento di tali dodici giacimenti e fissa la tassa di proroga che la ricorrente deve versare allo Stato per ciascuno dei cinque anni (12% x 1,050 per il primo anno, ossia 12,600%; 12% x 1,038 per il secondo anno, ossia 12,456%; 12% x 1,025 per il terzo anno, ossia 12,300%; 12% x 1,020 per il quarto e il quinto anno, ossia 12,240%).
9 In forza del punto 4 del contratto del 2005, la tassa mineraria maggiorata si applica a tutti i giacimenti della ricorrente il cui sfruttamento era già iniziato sulla base dell’autorizzazione all’esercizio, ossia 44 giacimenti di idrocarburi messi in produzione dopo il 1° gennaio 1998 e 93 giacimenti di gas naturale messi in produzione prima di tale data, per un periodo di quindici anni a decorrere dalla data in cui il contratto è entrato in vigore. L’aliquota della tassa mineraria maggiorata del quinto anno del periodo di proroga si applica fino al quindicesimo anno. Per quanto riguarda i giacimenti di gas naturale messi in produzione anteriormente al 1° gennaio 1998, il coefficiente di maggiorazione per ciascuno dei cinque anni di proroga (v. supra al punto 8) si applica alla formula matematica fissata dall’articolo 20, paragrafo 3, lettera b), della legge mineraria, mentre il coefficiente di maggiorazione del quinto anno si applica fino al quindicesimo anno.
10 Il punto 6 del contratto del 2005 prevede il versamento di una tassa eccezionale di 20 miliardi di fiorini ungheresi (HUF).
11 Il punto 9 del contratto del 2005 prevede che l’aliquota della tassa di proroga, l’aliquota della tassa mineraria maggiorata, la base di calcolo, la percentuale e tutti i fattori utilizzabili per il calcolo di tali tasse minerarie siano determinati, per l’intera durata del contratto, dalle sole clausole di quest’ultimo e che le aliquote definite nel contratto del 2005 resteranno immutate o costanti per l’intero periodo.
12 A termini del punto 11 del contratto del 2005, quest’ultimo entra in vigore alla data di decorrenza degli effetti della decisione dell’autorità mineraria. Tale medesima clausola vieta alle parti di porre fine unilateralmente al contratto del 2005, salvo nell’ipotesi in cui un terzo acquisisca più del 25% del capitale della ricorrente.
13 Il contratto del 2005 è stato oggetto di una decisione dell’autorità mineraria, del 23 dicembre 2005, la quale ha confermato la proroga della data limite per avviare lo sfruttamento dei dodici giacimenti di idrocarburi menzionati al precedente punto 7 nonché i pagamenti posti a carico della ricorrente e determinati dal suddetto contratto.
14 La 2007. évi CXXXIII. törvény a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény módosításáról (legge CXXXIII del 2007 sullo sfruttamento minerario di modifica della legge XLVIII del 1993) (in prosieguo: la «legge mineraria emendata») è entrata in vigore l’8 gennaio 2008. La legge mineraria emendata opera una modifica dell’aliquota della tassa mineraria. Principalmente, l’articolo 20, paragrafo 3, della legge mineraria emendata prevede un’aliquota del 30% del valore della quantità estratta per i giacimenti messi in produzione tra il 1° gennaio 1998 e il 31 dicembre 2007, l’applicazione della formula matematica esistente in forza della legge mineraria per i giacimenti di gas naturale messi in produzione anteriormente al 1° gennaio 1998, con un’aliquota minima della tassa mineraria del 30%, e l’applicazione di un’aliquota della tassa mineraria differenziata per i giacimenti messi in produzione dopo il 1° gennaio 2008, a seconda della quantità di petrolio greggio o di gas naturale estratto, ossia un’aliquota del 12% per una quantità annua prodotta non superiore a 300 milioni di m3 di gas naturale oppure 50 kt di petrolio greggio, un’aliquota del 20% per una produzione compresa tra 300 e 500 milioni di m3 di gas naturale oppure tra 50 e 200 kt di petrolio greggio, e un’aliquota del 30% per una produzione che eccede i 500 milioni di m3 di gas naturale oppure 200 kt di petrolio greggio. Infine, per tutti i giacimenti, a prescindere dalla data di inizio della loro messa in produzione, la tassa mineraria dovuta è maggiorata del 3 o del 6% se il prezzo del petrolio greggio Brent eccede rispettivamente 80 o 90 dollari degli Stati Uniti (USD).
15 L’articolo 235 della 2008. évi LXXXI. törvény egyes adó- és járuléktörvények módosításáról (legge LXXXI del 2008 di modifica delle aliquote delle imposte e delle tasse minerarie) modifica la legge mineraria, riportando al 12% l’aliquota della tassa mineraria per i giacimenti messi in produzione tra il 1° gennaio 1998 e il 31 dicembre 2007 compreso, e l’aliquota minima della tassa mineraria dovuta per i giacimenti di gas naturale messi in produzione anteriormente al 1° gennaio 1998. Tale modifica è entrata in vigore il 23 gennaio 2009.
Fatti e decisione impugnata
16 Dopo aver ricevuto una denuncia il 14 novembre 2007, la Commissione delle Comunità europee ha inviato all’Ungheria una lettera, datata 24 gennaio 2008, con cui le chiedeva la trasmissione di alcuni documenti relativi al contratto del 2005 e le poneva taluni quesiti sul citato contratto, sull’applicazione della legge mineraria e della legge mineraria emendata.
17 In seguito alla risposta dell’Ungheria del 17 marzo 2008, la Commissione ha chiesto ulteriori precisazioni in merito al contratto del 2005, con una lettera del 18 giugno 2008, a cui l’Ungheria ha risposto l’8 settembre 2008.
18 Con lettera del 13 gennaio 2009 la Commissione ha comunicato alle autorità ungheresi la sua decisione di avviare il procedimento formale d’indagine di cui all’articolo 88, paragrafo 2, CE, riguardante il contratto del 2005, il quale avrebbe esentato la ricorrente dall’incremento dell’entità della tassa per le attività estrattive disposto dalla legge mineraria emendata (GU C 74, pag. 63) (in prosieguo: la «decisione di avvio»). La Commissione era dell’avviso che, tenuto conto del modo in cui sono stati concepiti, il contratto del 2005 e le disposizioni della legge mineraria emendata fossero parte della stessa misura, e, dopo averne valutato l’incidenza congiunta, essa concludeva che l’effetto congiunto del contratto del 2005 e della legge mineraria emendata conferivano un indebito vantaggio alla ricorrente. Per la Commissione, la misura soddisfaceva i criteri di cui all’articolo 87, paragrafo 1, CE e doveva essere considerata un aiuto di Stato, e niente indicava che esso avrebbe potuto essere compatibile con il mercato comune. La decisione di avvio è stata pubblicata, insieme all’invito agli interessati a presentare osservazioni.
19 Con lettera del 9 aprile 2009 l’Ungheria ha presentato le proprie osservazioni in merito alla decisione di avvio. Le autorità ungheresi erano dell’avviso che la misura non costituisse un aiuto di Stato, poiché il contratto del 2005 non aveva procurato alcun vantaggio alla ricorrente e non era selettivo, giacché dall’applicazione del suddetto contratto non risultava alcun trattamento preferenziale a favore di quest’ultima.
20 Con due lettere del 27 aprile 2009 la ricorrente e la Magyar Bányászati Szövetség (associazione mineraria ungherese) hanno presentato le loro rispettive osservazioni sulla decisione di avvio. La ricorrente riteneva di non aver goduto di alcuna situazione di privilegio in applicazione del contratto del 2005, poiché essa avrebbe pagato una tassa mineraria ben superiore a quella pagata dai suoi concorrenti e a quella che avrebbe pagato in mancanza di contratto, essendo quest’ultimo conforme alle disposizioni della legge mineraria e alla logica di quest’ultima. La Magyar Bányászati Szövetség, dal canto suo, ha insistito in particolare sulla necessità per lo Stato, con particolare riguardo alla sua funzione di legislatore, di rispettare le legittime aspettative degli operatori economici e il principio della certezza del diritto riguardo alla stabilità nel lungo periodo delle aliquote delle tasse minerarie dei giacimenti per i quali era già stata rilasciata un’autorizzazione all’esercizio.
21 Con lettera del 3 luglio 2009 l’Ungheria ha comunicato di non voler replicare alle osservazioni delle parti interessate.
22 Con lettere del 16 ottobre 2009 e dell’8 febbraio 2010 l’Ungheria ha risposto ad alcune richieste di informazioni inviate dalla Commissione il 21 settembre 2009 e il 12 gennaio 2010, producendo i documenti dalla stessa richiesti.
23 Il 9 giugno 2010 la Commissione ha adottato la decisione 2011/88/UE relativa all’aiuto di Stato C 1/09 (ex NN 69/08) a cui l’Ungheria ha dato esecuzione a favore di MOL Nyrt. (GU 2011, L 34, pag. 55) (in prosieguo: la «decisione impugnata»), secondo la quale, da un lato, la misura adottata dall’Ungheria, vale a dire la fissazione nel contratto del 2005 della tassa mineraria dovuta dalla ricorrente, unitamente alle modifiche derivanti dalla legge mineraria emendata, costituiva un aiuto di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, incompatibile con il mercato comune, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, e, dall’altro, l’Ungheria doveva recuperare l’aiuto presso la ricorrente.
24 Nella decisione impugnata la Commissione ha considerato che la misura di aiuto in esame era la combinazione del contratto del 2005 e della legge mineraria emendata, giacché il primo esonerava la ricorrente dai cambiamenti apportati alle tasse minerarie dalla seconda (considerando 19 e 20). A suo giudizio, sebbene il contratto del 2005 era conforme alla legge mineraria allora vigente e lo Stato membro poteva fissare le tasse minerarie, gli effetti prodotti non erano necessariamente compatibili con le norme del Trattato in materia di aiuti di Stato, benché, considerati isolatamente, né il contratto del 2005 né la legge mineraria emendata fossero contrari a tali norme (considerando 52 e 53).
25 Riguardo al criterio della selettività della misura, la Commissione ha considerato nella decisione impugnata che il sistema di riferimento era il regime di autorizzazione, respingendo gli argomenti secondo cui i contratti di proroga di tali permessi possono costituire un sistema di riferimento separato (considerando da 61 a 65). Per la Commissione, un contratto di proroga era «inequivocabilmente» selettivo, dato che le autorità ungheresi dispongono di un margine di manovra per concludere o meno un tale contratto e per stabilire gli elementi di pagamento contenuti nel medesimo (considerando 66). La Commissione insisteva sulle circostanze che, da un lato, la ricorrente beneficiava di tasse minerarie ridotte fino al 2020 per la quasi totalità dei suoi giacimenti soggetti a un’autorizzazione all’esercizio, mentre i suoi concorrenti, soggetti al medesimo regime e che avevano avviato la produzione entro i termini previsti dalla legge, dovevano pagare tasse minerarie più alte (considerando 67) e, dall’altro, la ricorrente era l’unico operatore nel settore degli idrocarburi ad aver ottenuto una proroga dei suoi diritti di sfruttamento concessi nell’ambito di un’autorizzazione, mentre le altre proroghe riguardavano alcune imprese che estraevano minerali solidi, per i quali le tasse minerarie non erano state modificate (considerando 68). La Commissione riteneva che la sequenza delle circostanze in questione, ossia il modo in cui l’articolo 26/A, paragrafo 5, della legge mineraria è stato redatto, il contratto del 2005 concluso su tale base e le modifiche contenute nella legge mineraria emendata, avesse carattere selettivo (considerando 69). Per la Commissione soltanto la ricorrente era assoggettata a un regime speciale che la proteggeva da qualsiasi aumento delle tasse minerarie (considerando 70).
26 In merito al vantaggio concesso, la Commissione ha contestato nella decisione impugnata gli argomenti dell’Ungheria, la quale sosteneva di aver agito come un operatore economico nell’autorizzare le attività minerarie. Per la Commissione, il rilascio di un’autorizzazione all’esercizio non rientrava nell’ambito di un’attività che può essere svolta da operatori privati, bensì nell’esercizio di poteri di pubblico imperio, dato che le risorse minerarie appartengono sempre ad autorità pubbliche, non essendo peraltro dimostrato alcun legame tra il livello delle tasse minerarie e il valore dell’autorizzazione all’esercizio (considerando 72 e 73). Contrariamente a quanto afferma l’Ungheria, la Commissione indicava che altri operatori erano stati assoggettati all’aumento delle tasse minerarie derivante dalla legge mineraria emendata, in particolare dall’applicazione della maggiorazione collegata al prezzo del petrolio greggio Brent, descritta al precedente punto 14 (considerando 77 e 78). La Commissione constatava che gli altri operatori, segnatamente i nuovi operatori, avevano dovuto subire la concorrenza della ricorrente, unica beneficiaria di un’aliquota della tassa mineraria più bassa fino al 2020, il che costituiva un vantaggio su un lungo periodo (considerando 79 e 80). La Commissione considerava che il pagamento nel 2006 e nel 2007 da parte della ricorrente di tasse minerarie maggiorate in ragione del contratto del 2005 era irrilevante, trattandosi dell’applicazione delle disposizioni della legge mineraria oppure, per quanto riguarda la tassa mineraria maggiorata e la tassa eccezionale, di somme versate in cambio della proroga, collegate al numero di giacimenti per i quali la proroga è stata concessa, e ha rifiutato quindi di prendere in considerazione tali oneri, che non avrebbero alcun legame con i cambiamenti derivanti dalla legge mineraria emendata (considerando da 82 a 86). La Commissione era dell’avviso che la misura avesse conferito un vantaggio alla ricorrente.
27 Nella decisione impugnata, la Commissione ha proceduto a un’analisi sommaria delle altre condizioni per la sussistenza di un aiuto di Stato, considerando che la misura comportava perdite di gettito per lo Stato, falsava la concorrenza e incideva sul commercio tra Stati membri. Essa ha concluso che la misura costituiva un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE (considerando da 89 a 91).
28 Ai considerando da 92 a 106 della decisione impugnata, la Commissione ha esaminato la compatibilità dell’aiuto di Stato con il Trattato FUE, rilevando che, per sua natura, la misura costituiva un aiuto al funzionamento e che non trovava applicazione nessuna delle deroghe di cui all’articolo 107, paragrafi 2 e 3, TFUE. La Commissione ha concluso che la misura costituiva un aiuto di Stato incompatibile.
29 Ai considerando da 107 a 112 della decisione impugnata, la Commissione ha replicato all’argomentazione dell’Ungheria, riguardo al rispetto del legittimo affidamento e dei diritti acquisiti, e alla discriminazione nei confronti della ricorrente. In primo luogo, essa ha ricordato che le imprese potevano invocare un legittimo affidamento nella legittimità di un aiuto soltanto qualora l’aiuto fosse stato riconosciuto compatibile al termine del procedimento di esame degli aiuti di Stato, in secondo luogo, ha constatato che non era stata fornita alcuna rassicurazione da un’autorità appartenente all’Unione europea riguardo alla compatibilità dell’aiuto e che, nel caso di specie, nessuna circostanza eccezionale poteva fondare un legittimo affidamento in una siffatta compatibilità e, in terzo luogo, ha insistito sulla circostanza che la legge mineraria emendata aveva aumentato l’aliquota delle tasse minerarie relative ai giacimenti il cui sfruttamento era già iniziato alla data della sua entrata in vigore, il che dimostrava l’insussistenza del legittimo affidamento, presso i titolari di autorizzazioni, nell’immutabilità della loro situazione giuridica (considerando da 107 a 111). Riguardo all’argomento relativo all’esistenza di una discriminazione, la Commissione replicava che l’aumento della tassa per tutti gli operatori non comportava alcuna discriminazione (considerando 112).
30 Infine, ai considerando da 113 a 120 della decisione impugnata, la Commissione ha giustificato l’obbligo per l’Ungheria di recuperare l’aiuto di Stato presso la ricorrente, dal momento che il vantaggio concesso a quest’ultima si è concretizzato alla data di entrata in vigore dei cambiamenti contenuti nella legge mineraria emendata, ossia l’8 gennaio 2008, ed è consistito nella differenza tra le tasse minerarie pagate dalla ricorrente per i suoi giacimenti messi in produzione e quelle a cui quest’ultima avrebbe dovuto essere assoggettata in applicazione della legge mineraria emendata. La Commissione indicava che, per calcolare l’importo dell’aiuto da restituire, non occorreva tener conto né della tassa di proroga, né della tassa mineraria maggiorata dovuta per gli anni 2006 e 2007, né della tassa eccezionale, ma unicamente della tassa mineraria maggiorata pagata dalla ricorrente a partire dall’8 gennaio 2008, data di entrata in vigore della legge mineraria emendata.
31 Il dispositivo della decisione impugnata è così formulato:
«Articolo 1
1. La combinazione della tassa mineraria stabilita dal contratto [del 2005] stipulato dall[’Ungheria] e [dalla ricorrente] il 22 dicembre 2005 con le successive modifiche della legge mineraria [emendata] costituisce un aiuto di Stato a favore del[la ricorrente] ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
2. L’aiuto di Stato di cui all’articolo 1, illegalmente concesso dall’Ungheria a favore d[ella ricorrente] in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE, è incompatibile con il mercato interno.
3. Entro due mesi dalla data di notifica della [decisione impugnata], l’Ungheria deve cessare la concessione dell’aiuto di Stato di cui al paragrafo 1.
Articolo 2
1. L’Ungheria è tenuta a far rimborsare l’aiuto di cui all’articolo 1 dal beneficiario.
2. L’importo da recuperare è di 28 444,7 milioni di HUF per il 2008 e di 1 942,1 milioni di HUF per il 2009. Per quanto riguarda il 2010, l’importo dell’aiuto deve essere calcolato dall’Ungheria finché ad esso non sarà messo termine.
3. Le somme da recuperare comprendono gli interessi che decorrono dalla data in cui sono state poste a disposizione del beneficiario fino a quella del loro effettivo recupero.
4. Gli interessi sono calcolati su base composta, conformemente al capitolo V del regolamento (CE) n. 794/2004 [della Commissione, del 21 aprile 2004, recante disposizioni di esecuzione del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio recante modalità di applicazione dell’articolo [108] del Trattato [TFUE] (GU L 140, pag. 1)], modificato dal regolamento (CE) n. 271/2008 [della Commissione, del 30 gennaio 2008 (GU L 82, pag. 1)].
Articolo 3
1. Il recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1 è immediato ed effettivo.
2. L’Ungheria garantisce l’attuazione della [decisione impugnata] entro quattro mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 4
1. Entro due mesi dalla notifica della [decisione impugnata], l’Ungheria trasmette le seguenti informazioni alla Commissione:
a) l’importo totale (importo principale e interessi) che il beneficiario deve rimborsare, compreso il calcolo dell’importo dell’aiuto per il 2010;
b) una descrizione dettagliata dei provvedimenti già adottati e di quelli previsti per ottemperare alla [decisione impugnata];
c) documenti attestanti che al beneficiario è stato imposto di rimborsare l’aiuto.
2. L’Ungheria informa la Commissione dei progressi delle misure nazionali adottate per l’esecuzione della [decisione impugnata] fino al completo recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1. Essa trasmette immediatamente, dietro semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e a quelle previste per conformarsi alla [decisione impugnata]. Fornisce inoltre informazioni dettagliate riguardo all’importo dell’aiuto e degli interessi già recuperati presso il beneficiario.
Articolo 5
[L’]Ungheria è destinataria della [decisione impugnata]».
Procedimento e conclusioni delle parti
32 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale l’8 ottobre 2010 la ricorrente ha proposto il ricorso di cui trattasi.
33 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata;
– in subordine, annullare la decisione impugnata nella parte in cui ordina il recupero dei corrispondenti importi presso quest’ultima;
– condannare la Commissione alle spese.
34 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso in quanto infondato;
– condannare la ricorrente alle spese.
35 A titolo di misura di organizzazione del procedimento, il Tribunale ha posto vari quesiti alle parti, le quali hanno risposto con lettere depositate l’8 gennaio 2013, per la ricorrente, e il 9 gennaio 2013, per la Commissione.
36 Al termine dell’udienza, il Tribunale ha dato alla ricorrente la possibilità di fornire, entro il termine di una settimana dalla celebrazione dell’udienza, qualsiasi informazione relativa al livello dei prezzi del petrolio greggio alla fine del 2005, quando il contratto del 2005 è stato firmato, e durante il secondo semestre del 2007, quando la legge mineraria emendata è stata elaborata e votata, nonché alle previsioni di prezzo per il 2008.
37 I documenti forniti dalla ricorrente entro il termine impartitole sono stati comunicati alla Commissione per formulare osservazioni. Dopo aver ricevuto queste osservazioni il Tribunale ha chiuso la fase orale il 7 febbraio 2013.
In diritto
38 La ricorrente deduce tre motivi: in primo luogo, la decisione impugnata violerebbe l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, in quanto la Commissione ha commesso un errore di diritto giungendo alla conclusione che il contratto del 2005 e la legge mineraria emendata costituivano un aiuto di Stato illegittimo e incompatibile con il mercato interno, in secondo luogo, in subordine, la citata decisione violerebbe l’articolo 108, paragrafo 1, TFUE e l’articolo 1, lettera b), v), del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [108] del [TFUE] (GU L 83, pag. 1), in quanto la Commissione non ha esaminato il contratto del 2005 alla luce delle norme applicabili agli aiuti esistenti, e, in terzo luogo, in subordine, tale decisione, ordinando il recupero degli importi in questione, violerebbe l’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999.
39 Nell’ambito del primo motivo, la ricorrente contesta la qualificazione di aiuto di Stato data alla misura in esame. Con un primo argomento, essa sostiene che il contratto del 2005 e la legge mineraria emendata non possono essere considerati come un’unica misura di aiuto. Con il secondo, terzo e quarto argomento del motivo, essa afferma rispettivamente che, se si dovesse ritenere che il contratto del 2005 e la legge mineraria emendata costituiscano un’unica misura di aiuto, una siffatta misura non sarebbe contraria alle disposizioni dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, poiché la citata misura non avrebbe carattere selettivo, non le conferirebbe vantaggi e non falserebbe la concorrenza.
40 Occorre esaminare in particolare il secondo argomento del primo motivo, relativo all’assenza di selettività della misura contestata. A tal fine occorre esporre, anzitutto, la valutazione della Commissione, contenuta nella decisione impugnata, riguardo al carattere selettivo della misura contestata per poi presentare gli argomenti fatti valere a tal riguardo dalle parti dinanzi al Tribunale, seguiti, infine, dalla valutazione di quest’ultimo.
Valutazione della Commissione, contenuta nella decisione impugnata, riguardo al carattere selettivo della misura contestata
41 La Commissione ha analizzato la condizione relativa al carattere selettivo della misura contestata ai considerando da 56 a 71 della decisione impugnata.
42 A tal riguardo, in primo luogo, la Commissione ha considerato che il sistema di riferimento era il regime di autorizzazione (considerando 65 della decisione impugnata), a cui apparteneva il meccanismo del contratto di proroga, contestando gli argomenti dell’Ungheria a sostegno del riconoscimento di un sistema di riferimento autonomo costituito da tale tipo di contratto (considerando 62 e 63 della citata decisione). La Commissione ha rilevato che l’Ungheria disponeva di un ampio margine discrezionale per prorogare le autorizzazioni all’esercizio e, conseguentemente, per modificare le disposizioni della legge mineraria, pur essendo a conoscenza degli effetti vantaggiosi che ciò avrebbe avuto per la ricorrente, che era l’unico operatore nel settore degli idrocarburi ad aver concluso un contratto di proroga. Per la Commissione, l’Ungheria era libera di fissare le tasse minerarie in qualsiasi momento e, dunque, di non modificare la legge mineraria (considerando 64 di tale decisione). Per quanto riguarda gli effetti, la sequenza degli atti, secondo la Commissione, aveva favorito una particolare impresa.
43 In secondo luogo, la Commissione ha ritenuto che, nel regime dell’autorizzazione, il contratto di proroga fosse chiaramente selettivo, considerato il margine di manovra delle parti per stabilire i diversi elementi di pagamento o per decidere di non concludere un tale contratto, e le autorità ungheresi disponevano di un potere discrezionale per concludere un contratto con la ricorrente o con qualsiasi altro operatore sul mercato (considerando 66 della decisione impugnata). Secondo la Commissione, un siffatto trattamento non trova una spiegazione né nella logica né nella natura del sistema nel quale le tasse minerarie assicurano risorse allo Stato, calcolate in base al valore estratto, e le somme dovute in forza di un contratto di proroga sono pagate in cambio della proroga. Orbene, per la Commissione, la conclusione del contratto del 2005 e la legge mineraria emendata fanno sì che la ricorrente benefici di tasse minerarie più basse fino al 2020 per in pratica tutti i suoi giacimenti soggetti all’autorizzazione, mentre i suoi concorrenti, che sfruttano giacimenti in forza di tale autorizzazione, hanno avviato la produzione in tempo e non hanno concluso un contratto di proroga, devono pagare tasse minerarie più alte (considerando 67 della decisione in parola).
44 In terzo luogo, la Commissione ha notato che il contratto del 2005 era l’unico nel settore degli idrocarburi, dal momento che altri contratti del genere erano stati conclusi nel settore dei minerali solidi, ma le tasse minerarie relative a questi ultimi non avevano subito cambiamenti con la legge mineraria emendata (considerando 68 della decisione impugnata).
45 In quarto luogo, la sequenza delle circostanze, ossia il modo in cui l’articolo 26/A, paragrafo 5, della legge mineraria è stato redatto, il contratto del 2005 e la legge mineraria emendata, sarebbe selettiva nei confronti della ricorrente (considerando 69 della decisione impugnata). A causa degli effetti congiunti di tale sequenza, la ricorrente sarebbe l’unica a essere assoggettata a un regime particolare che la proteggerebbe da qualsiasi aumento delle tasse minerarie per l’estrazione di idrocarburi (considerando 70 della citata decisione). La Commissione ha concluso che il criterio della selettività era soddisfatto, tenuto conto dell’ampia discrezionalità con cui poteva essere concesso un contratto di proroga e del fatto che soltanto un’impresa aveva beneficiato dell’esenzione (considerando 71 della medesima decisione).
46 Pertanto, se è vero che la Commissione ha considerato che la misura contestata, sotto il profilo di tali due elementi costitutivi, aveva favorito la ricorrente, essa ha tuttavia insistito sulla circostanza che il contratto di proroga era, di per sé, selettivo, a causa delle relative modalità di negoziazione e di conclusione (considerando 66 della decisione impugnata). Avendo affermato che il contratto del 2005 e la legge mineraria emendata avevano fatto sì che la ricorrente beneficiasse di tasse minerarie inferiori a quelle degli altri operatori fino al 2020, la Commissione ha rilevato la selettività del solo contratto del 2005 nei confronti della ricorrente (considerando 67 della citata decisione), poiché il beneficio di siffatte tasse minerarie deriva unicamente dal contratto, il quale fissa l’aliquota della tassa mineraria maggiorata per ciascuno dei quindici anni di durata del contratto e prevede che le aliquote così fissate saranno determinate unicamente in conformità alle sue clausole e resteranno invariate (considerando 4 e 9 del contratto del 2005). Inoltre, concludendo che la ricorrente era assoggettata a un regime particolare che la proteggeva da qualsiasi aumento delle tasse minerarie (considerando 70 della decisione impugnata), la Commissione ha necessariamente considerato che il criterio della selettività della misura contestata era soddisfatto, in quanto, tenuto conto delle sue caratteristiche summenzionate, il contratto del 2005 era selettivo.
47 La Commissione si è quindi basata sul carattere selettivo del contratto del 2005, nella parte in cui fissa l’aliquota della tassa mineraria maggiorata per ciascuno dei quindici anni della sua durata e prevede che le aliquote così fissate resteranno invariate, per considerare la misura contestata come un aiuto di Stato incompatibile con il mercato interno.
Argomenti delle parti
48 La ricorrente contesta il carattere selettivo del contratto del 2005. Anzitutto, essa osserva che l’assoggettamento di tutti i suoi giacimenti alla tassa mineraria maggiorata deriva della legge mineraria, essendo soddisfatte le condizioni in essa previste, e presenta quindi una portata e un’applicazione generali. Essa afferma poi che tutti i detentori di autorizzazioni all’esercizio che si trovavano in una situazione analoga alla sua potevano decidere di negoziare un contratto per prorogare i loro diritti di sfruttamento, conformemente alle disposizioni in tal senso previste dalla legge mineraria. Essa rileva, nella replica, che la stessa Commissione ha considerato nella decisione impugnata che il contratto del 2005 prevedeva un «trattamento standard» nei suoi confronti e non rappresentava un «vantaggio», anche se fissava le tasse minerarie di cui doveva farsi carico per tutta la durata del suddetto contratto. La ricorrente fa riferimento all’articolo 20, paragrafo 11, della legge mineraria secondo il quale le tasse minerarie versate in caso di concessione o di proroga dell’autorizzazione all’esercizio sarebbero quelle indicate e convenute nei contratti di concessione o di proroga. Essa ricorda che, nel corso del procedimento amministrativo, l’Ungheria ha chiarito che le imprese che realizzano investimenti importanti in progetti minerari necessitavano di certezza a lungo termine riguardo alle tasse minerarie e agli oneri applicabili e che, di conseguenza, le tasse di cui trattasi oggetto di un contratto dovevano essere fisse e stabili per tutta la durata dello stesso, principio questo da applicarsi alle tasse minerarie relative ai giacimenti messi in produzione nell’ambito di un’autorizzazione.
49 La Commissione contesta l’argomentazione della ricorrente con tre argomenti. In primo luogo, essa considera infondata l’affermazione secondo cui la legge mineraria stabilisce un ambito di riferimento unico in seno al quale le concessioni, le autorizzazioni all’esercizio e i contratti di proroga costituirebbero dei sotto sistemi distinti, in quanto i contratti di proroga fanno parte del regime dell’autorizzazione all’esercizio. In secondo luogo, sebbene la ricorrente sostenga che, una volta concluso il contratto del 2005, non vi è discriminazione tra essa e tutti i titolari di autorizzazioni, la Commissione è dell’avviso che la ricorrente non tenga conto del fatto che la misura contestata è la combinazione di tale contratto e della legge mineraria emendata, dopo la cui entrata in vigore la ricorrente non sarebbe più nella stessa situazione dei suddetti titolari. In terzo luogo, la Commissione dubita che la legge mineraria fissi una norma sulla stabilità delle tasse minerarie nell’ambito di un’autorizzazione all’esercizio oppure che esista un sistema normativo coerente che garantisce la certezza del diritto a tutte le imprese minerarie per i loro giacimenti già messi in produzione.
Giudizio del Tribunale
50 Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, «[s]alvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
51 Secondo consolidata giurisprudenza, la qualificazione come aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE richiede che siano soddisfatte le condizioni menzionate in tale disposizione. Pertanto, affinché una misura possa essere qualificata come aiuto di Stato, in primo luogo, deve trattarsi di un intervento dello Stato o effettuato mediante risorse statali, in secondo luogo, tale intervento deve essere idoneo ad incidere sugli scambi tra Stati membri, in terzo luogo, deve concedere un vantaggio al suo beneficiario e, in quarto luogo, deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza (v. sentenza della Corte del 2 settembre 2010, Commissione/Deutsche Post, C‑399/08 P, Racc. pag. I‑7831, punti 38 e 39, e giurisprudenza ivi citata).
52 Quanto alla condizione relativa all’esistenza di un vantaggio per il beneficiario, da una giurisprudenza costante emerge che sono considerati aiuti di Stato gli interventi che, sotto qualsiasi forma, sono atti a favorire direttamente o indirettamente talune imprese, o che devono essere considerati come un vantaggio economico che l’impresa beneficiaria non avrebbe ottenuto in condizioni normali di mercato (v. sentenza Commissione/Deutsche Post, cit. supra al punto 51, punto 40, e giurisprudenza ivi citata).
53 Infatti, da una costante giurisprudenza risulta che la nozione di aiuto di Stato è più generale di quella di sovvenzione. Essa non designa soltanto prestazioni positive, ma anche interventi i quali, in varie forme, alleviano gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un’impresa e che, di conseguenza, senza essere sovvenzioni in senso stretto, ne hanno la stessa natura e producono identici effetti (v. sentenza della Corte dell’8 dicembre 2011, France Télécom/Commissione, C‑81/10 P, Racc. pag. I‑12899, punto 16, e giurisprudenza ivi citata).
54 Riguardo al carattere selettivo della misura d’aiuto, occorre parimenti osservare che l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE non distingue gli interventi statali secondo le cause o gli obiettivi, bensì li definisce in funzione dei loro effetti (sentenza della Corte del 13 febbraio 2003, Spagna/Commissione, C‑409/00, Racc. pag. I‑1487, punto 46). Ne consegue che l’applicazione di tale disposizione impone unicamente di determinare se, nell’ambito di un dato regime giuridico, una misura statale sia tale da favorire «talune imprese o talune produzioni» rispetto ad altre, le quali si trovino in una situazione fattuale e giuridica analoga tenuto conto dell’obiettivo perseguito dal detto regime (v. sentenza Spagna/Commissione, cit., punto 47, e giurisprudenza ivi citata). In caso affermativo, la misura di aiuto soddisfa il presupposto della selettività, che è un elemento costitutivo della nozione di aiuto di Stato prevista dalla suddetta disposizione.
55 Prima di valutare la validità delle conclusioni della decisione impugnata riguardo al carattere selettivo del contratto del 2005, occorre esporre gli argomenti presentati dall’Ungheria e dalla ricorrente nel corso del procedimento amministrativo.
56 A tal riguardo nel corso del procedimento amministrativo l’Ungheria ha esposto diversi argomenti per contestare il carattere selettivo del contratto del 2005, già dedotto dalla Commissione nella decisione di avvio, la quale notava che la misura contestata in esame concedeva un’esenzione da tasse minerarie a una sola impresa (considerando 18 e 21 della decisione di avvio).
57 Il 17 marzo 2008, durante la fase preliminare, l’Ungheria ha risposto alla questione della Commissione riguardante le disposizioni della legge mineraria in forza delle quali la ricorrente era autorizzata a pagare tasse minerarie stabili fino al 2020, adducendo l’articolo 20, paragrafo 11, e l’articolo 26/A, paragrafo 5, della citata legge. A termini dell’articolo 20, paragrafo 11, della legge mineraria, l’importo delle tasse minerarie espresso in termini monetari deve essere una percentuale del valore dei minerali estratti come specificato in tale legge, nell’accordo di concessione o nel contratto concluso conformemente all’articolo 26/A, paragrafo 5, della legge in questione. L’Ungheria notava che ciascuna impresa mineraria titolare di un’autorizzazione all’esercizio poteva chiedere la proroga del termine legale per avviare la produzione, contro pagamento di una tassa mineraria diretta a sostituire la tassa mineraria persa, in applicazione dei principi dell’articolo 26/A, paragrafo 5, della legge mineraria (v. supra al punto 6), ma che la conclusione di un siffatto contratto di proroga non era obbligatoria. Essa riteneva che la legge mineraria consentisse una proroga dei diritti minerari fondata sugli stessi principi delle norme applicabili alla concessione. Essa concludeva che ogni impresa mineraria poteva stipulare contratti di proroga in modo non discriminatorio, poiché una tale impresa aveva diritto alla proroga della data di avvio della produzione, nel rispetto delle condizioni di cui all’articolo 26/A, paragrafo 5, della legge mineraria.
58 L’8 settembre 2008 l’Ungheria ha inoltre fornito chiarimenti relativi alle basi giuridiche alla luce delle quali un’impresa che non fosse riuscita ad avviare la sua produzione entro il termine previsto poteva pagare tasse minerarie inferiori a quelle fissate dalla legge mineraria, citando nuovamente le disposizioni dell’articolo 20, paragrafo 11, della citata legge per considerare che, quando l’attività era svolta in forza dell’autorizzazione all’esercizio, l’aliquota della tassa mineraria era fissata, a seconda del caso, dall’articolo 20, paragrafo 3, di tale legge che determina l’aliquota legale della tassa mineraria in funzione del tipo di materiali estratti, o da un contratto concluso in virtù dell’articolo 26/A, paragrafo 5, della legge in questione, in caso di proroga dell’autorizzazione all’esercizio.
59 Nella sua risposta del 9 aprile 2009 alla decisione di avvio, l’Ungheria, anzitutto, ha insistito sulla logica della normativa mineraria, che implica che una clausola come quella che fissa l’aliquota della tassa mineraria maggiorata per ciascuno dei quindici anni di durata del contratto e che prevede che le aliquote così fissate resteranno invariate sia un elemento «naturale» di ogni contratto di proroga, giacché le successive modifiche delle aliquote delle tasse minerarie non possono applicarsi alle aliquote fissate in un siffatto contratto. Secondo l’Ungheria il contratto del 2005 non concede alcun trattamento preferenziale alla ricorrente, dato che qualsiasi altra impresa mineraria nella medesima situazione poteva aspirare a concludere un contratto analogo atto a fissare le aliquote delle tasse minerarie allo stesso modo di quest’ultimo. L’Ungheria è poi ritornata sull’articolo 20, paragrafo 11, della legge mineraria, che essa ritiene specifichi i metodi per il calcolo dell’aliquota delle tasse minerarie. Tale Stato membro è dell’avviso che, facendo riferimento ai contratti conclusi in applicazione dell’articolo 26/A, paragrafo 5, della legge mineraria, l’articolo 20, paragrafo 11, di detta legge abbia lo scopo dichiarato di rendere legalmente applicabili le tasse minerarie fissate in tali contratti alla produzione dei giacimenti oggetto degli stessi, indipendentemente dall’aliquota della tassa mineraria fissata dalla legge in questione. Infine, l’Ungheria ha contestato l’asserto contenuto al considerando 29 della decisione di avvio secondo il quale nessun altro operatore sul mercato poteva aspirare a ottenere un tale contratto alle condizioni previste dal contratto del 2005, poiché, a suo avviso, dall’articolo 26/A, paragrafo 5, della legge mineraria risultava il contrario, vale a dire che il contratto del 2005 era giustamente l’unico tipo di contratto che poteva essere concluso.
60 Inoltre, nel corso del procedimento di indagine formale la ricorrente ha esposto alcuni argomenti relativi alla mancanza di selettività del contratto del 2005.
61 Nelle sue osservazioni del 27 aprile 2008 anche la ricorrente ha affermato che qualsiasi impresa mineraria che si trovasse nella stessa situazione concluderebbe, sul fondamento dell’articolo 26/A, paragrafo 5, della legge mineraria, un contratto di proroga contenente le stesse clausole del contratto del 2005, che fissa le aliquote della tassa mineraria definita nel contratto e che esclude gli effetti di una successiva modifica dell’aliquota ad opera della legge. Essa ha parimenti contestato il carattere selettivo del contratto del 2005 facendo riferimento ad alcuni accordi della stessa natura conclusi tra le autorità ungheresi e talune imprese minerarie nel settore dei minerali solidi e che conterrebbero clausole come quelle che fissano l’aliquota della tassa mineraria maggiorata per ciascuno dei quindici anni di durata del suddetto contratto del 2005 e come quella che prevede che le aliquote così fissate rimangano invariate. La ricorrente ha fatto riferimento all’articolo 20, paragrafo 11, della legge mineraria, per giustificare la circostanza che le aliquote delle tasse minerarie previste dal contratto del 2005 fossero diverse rispetto a quella risultante dal regime di autorizzazione, considerando che, se fosse stata intenzione del legislatore far sì che una modifica futura della tassa mineraria fissata dalla legge sostituisca le aliquote delle tasse minerarie fissate dal contratto del 2005, esso avrebbe dovuto inserire una disposizione espressa in tal senso.
62 In limine occorre ricordare che la misura contestata è costituita da due elementi, ossia il contratto del 2005, che fissa le aliquote delle tasse minerarie dell’insieme dei giacimenti della ricorrente, messi in produzione o prorogati, per ciascuno dei quindici anni della sua durata, e la legge mineraria emendata, che aumenta le aliquote delle tasse minerarie per tutti i giacimenti di idrocarburi soggetti all’autorizzazione, senza contenere disposizioni relative ai giacimenti che erano stati già oggetto di un contratto di proroga.
63 A tal riguardo va osservato anzitutto che la Commissione ha giustamente sottolineato, al considerando 53 della decisione impugnata, che il contratto del 2005 non era contrario alle norme relative agli aiuti di Stato. Infatti, dal momento che le tasse minerarie convenute in forza del contratto del 2005, applicabili tanto ai giacimenti già messi in produzione quanto ai giacimenti interessati dalla proroga delle autorizzazioni all’esercizio, erano più elevate rispetto alle tasse minerarie previste dalla legge applicabili al momento della sua conclusione, tale contratto non implicava elementi di aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107 TFUE.
64 Occorre poi considerare che, quando uno Stato conclude con un operatore economico un contratto che non implica elementi di aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107 TFUE, il fatto che, successivamente, le condizioni esterne a un tale contratto cambino di modo che l’operatore in questione si trova in una posizione avvantaggiata rispetto ad altri operatori che non hanno concluso contratti simili non può bastare a considerare che, considerati congiuntamente, il contratto e la successiva modifica delle condizioni esterne allo stesso, possano essere costitutivi di un aiuto di Stato.
65 Infatti, in assenza di un principio del genere, qualsiasi contratto che un operatore economico concluda con un Stato e che non implichi elementi di aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107 TFUE potrebbe essere sempre rimesso in discussione, qualora la situazione del mercato nel quale è attivo l’operatore parte del contratto evolva in maniera tale da conferirgli un vantaggio come quello esposto al precedente punto 64 oppure qualora lo Stato eserciti il suo potere regolamentare in modo obiettivamente giustificato a causa di un’evoluzione del mercato pur rispettando i diritti e gli obblighi scaturenti da un tale contratto.
66 Per contro, una combinazione di elementi quale quella rilevata dalla Commissione nella decisione impugnata può essere qualificata come aiuto di Stato quando i termini del contratto concluso sono stati proposti selettivamente dallo Stato a uno o più operatori e non sulla base di criteri oggettivi scaturenti da un testo di portata generale e applicabili a qualsiasi operatore. A tal riguardo va osservato che la circostanza secondo la quale soltanto un operatore ha concluso un contratto di tale genere non è sufficiente a dimostrare il carattere selettivo di quest’ultimo, dal momento che una siffatta circostanza può essere dovuta in particolare alla mancanza di interesse da parte di qualsiasi altro operatore.
67 Occorre inoltre ricordare che, ai fini dell’applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, una misura di aiuto unica può essere costituita da elementi combinati a condizione che siano connessi tra loro, per quanto riguarda la loro cronologia, il loro scopo e la situazione dell’impresa al momento di tali interventi, in modo tanto stretto da renderne impossibile la dissociazione (v., in tal senso, sentenza della Corte del 19 marzo 2013, Bouygues e a./Commissione e a, C‑399/10 P e C‑401/10 P, punti 103 e 104). In tale contesto, una combinazione di elementi come quella dedotta dalla Commissione nella decisione impugnata può essere qualificata come aiuto di Stato quando lo Stato agisce in maniera tale da proteggere uno o più operatori già presenti sul mercato, concludendo con essi un contratto che concede loro aliquote della tassa di cui trattasi garantite per tutta la sua durata, e al contempo ha allora l’intenzione di esercitare successivamente la sua competenza regolamentare, aumentando l’aliquota della tassa cosicché gli altri operatori sul mercato siano svantaggiati, siano essi operatori già presenti alla data della conclusione del contratto o nuovi operatori.
68 È alla luce di tali considerazioni che occorre esaminare se, nel caso di specie, la Commissione abbia potuto giustamente considerare come selettiva la misura contestata, per il motivo che il contratto del 2005, nella parte in cui fissa l’aliquota della tassa mineraria maggiorata per ciascuno dei quindici anni della sua durata e prevede che le aliquote così fissate resteranno invariate, era selettivo.
69 In primo luogo, occorre analizzare proprio il contesto giuridico sul cui fondamento è stato concluso il contratto del 2005.
70 L’articolo 26/A, paragrafo 5, della legge mineraria consente a qualsiasi impresa mineraria, che sfrutti giacimenti di idrocarburi o di minerali solidi, di chiedere la proroga dei propri diritti minerari su uno o più giacimenti la cui produzione non è stata avviata nei cinque anni successivi al rilascio dell’autorizzazione all’esercizio. In tal senso, l’articolo 26/A, paragrafo 5, della legge mineraria non si configura come una disposizione avente carattere selettivo.
71 Per quanto riguarda la circostanza, rilevata al considerando 66 della decisione impugnata, secondo la quale un’impresa mineraria e le autorità ungheresi possono decidere di non concludere un contratto di proroga, si deve necessariamente constatare, da un lato, che non risulta dall’articolo 26/A, paragrafo 5, della legge mineraria che le autorità ungheresi, qualora sia loro sottoposta una domanda di proroga, possano rifiutarsi di avviare una negoziazione per la conclusione di un contratto avente ad oggetto la proroga dei diritti minerari in questione. Dall’altro lato, conformemente all’articolo 26/A, paragrafo 5, della legge mineraria, qualsiasi impresa mineraria può chiedere la proroga dei suoi diritti minerari (v. supra al punto 70). Tuttavia, una tale impresa può anche decidere di non chiedere la proroga, in particolare in considerazione del costo finanziario determinato dalla maggiorazione dell’aliquota della tassa mineraria applicabile alla data della domanda di proroga, riguardante, eventualmente, tutti i giacimenti messi in produzione (v. supra al punto 6), oppure può decidere di non accettare le aliquote proposte dalle autorità ungheresi a seguito di una domanda di proroga, cosicché non sarà concluso alcun contratto di proroga al riguardo.
72 Peraltro, è pur vero che l’articolo 26/A, paragrafo 5, della legge mineraria lascia alle autorità ungheresi un margine discrezionale, prevedendo che l’aliquota della tassa di proroga, che determina, se del caso, quella della tassa mineraria maggiorata, non debba eccedere di 1,2 volte l’aliquota applicabile alla data della domanda di proroga. Tuttavia, un tale margine discrezionale non può essere necessariamente considerato tale da favorire talune imprese o talune produzioni rispetto ad altre e, quindi, da conferire un carattere selettivo ai contratti di proroga conclusi. Infatti, un tale margine discrezionale può essere giustificato da diversi fattori, quali il numero di giacimenti prorogati e la valutazione della loro importanza rispetto ai giacimenti già messi in produzione. Più precisamente, se è vero che, come ha affermato l’Ungheria nel corso del procedimento amministrativo (v. supra al punto 57), la maggiorazione dell’aliquota della tassa mineraria applicabile alla data della domanda di proroga mira a compensare la perdita di tasse minerarie relative ai giacimenti non messi in produzione entro cinque anni dal rilascio delle autorizzazioni all’esercizio, non è illogico che l’aliquota della tassa di proroga ed, eventualmente, quella dell’aliquota maggiorata, le quali si applicano, rispettivamente, ai giacimenti del cui sfruttamento è stato prorogato l’inizio e ai giacimenti già messi in produzione, siano più elevate quando il numero di giacimenti oggetto di proroga è significativo rispetto al numero di giacimenti già messi in produzione e che siano meno elevate quando, come nel caso di specie, il numero di giacimenti oggetto di proroga rappresenta una minima parte dei giacimenti messi in produzione. Ne deriva che il margine discrezionale conferito dall’articolo 26/A, paragrafo 5, della legge mineraria è tale da consentire all’amministrazione di salvaguardare la parità di trattamento tra gli operatori a seconda che si trovino in situazioni analoghe o diverse ai sensi della giurisprudenza citata al precedente punto 54, adeguando le proprie proposte sulle tasse minerarie alle caratteristiche di ciascuna domanda di proroga presentata, e che essa appare come l’espressione di un potere discrezionale delimitato da criteri oggettivi che non sono estranei al sistema di tasse predisposto dalla normativa di cui trattasi. Più ampiamente, occorre osservare che il margine discrezionale di cui qui si dibatte si distingue, per sua natura, dai casi in cui l’esercizio di un tale margine è legato alla concessione di un vantaggio a favore di un operatore economico. Nel caso di specie, il margine discrezionale delle autorità ungheresi serve a ponderare un onere aggiuntivo imposto agli operatori economici per tener conto degli imperativi derivanti dal principio della parità di trattamento.
73 L’articolo 26/A, paragrafo 5, della legge mineraria dispone altresì che il contratto di proroga fissa le aliquote della tassa di proroga e che, quando la domanda di proroga riguarda più di due o cinque giacimenti, tale medesimo contratto fissa le aliquote della tassa mineraria maggiorata per una durata di almeno cinque anni e l’importo della tassa eccezionale (v. supra al punto 6). Risulta da tale disposizione che, in caso di proroga, le aliquote della tassa di proroga ed, eventualmente, le aliquote della tassa mineraria maggiorata sono determinate esclusivamente dal contratto di proroga, principio che è, peraltro, espressamente enunciato nella prima frase dell’articolo 20, paragrafo 11, della legge mineraria.
74 Pertanto, alla luce delle disposizioni dell’articolo 26/A, paragrafo 5, della legge mineraria, applicabili a qualsiasi impresa che intenda chiedere la proroga delle proprie autorizzazioni e sulla cui base è stato concluso il contratto del 2005, il fatto che le aliquote fissate secondo l’anno di validità di detto contratto siano il risultato di una negoziazione non è sufficiente a conferire a tale contratto un carattere selettivo. Considerato quanto dichiarato al precedente punto 72, diverso sarebbe stato se le autorità ungheresi si fossero avvalse del loro margine discrezionale durante le negoziazioni conclusesi con il contratto del 2005, il quale fissa le aliquote della tassa di proroga e della tassa mineraria in maniera tale da favorire la ricorrente accettando un’esigua entità della tassa senza una ragione oggettiva tenuto conto della finalità della maggiorazione delle tasse minerarie in caso di proroga di autorizzazione e a scapito di qualsiasi altro operatore che abbia cercato di prorogare i suoi diritti minerari o, in mancanza di un tale operatore, in presenza di indizi concreti dell’esistenza di un trattamento favorevole ingiustificato riservato alla ricorrente. Peraltro, nei limiti in cui le sue clausole prevedono che le aliquote della tassa mineraria maggiorata, contrattualmente definite, si applichino per tutta la sua durata e non possano essere modificate unilateralmente durante tale periodo, il contratto del 2005 non aggiunge alcunché alla norma fissata dall’articolo 26/A, paragrafo 5, della legge mineraria, ricordata al precedente punto 73.
75 In secondo luogo, è compito dunque del Tribunale verificare se la Commissione abbia dimostrato il carattere selettivo del contratto del 2005, segnatamente tenuto conto della clausola che fissa la precisa aliquota della tassa mineraria maggiorata per ciascuno dei quindici anni della sua durata e di quella che prevede che le aliquote così fissate rimangano invariate.
76 Anzitutto, occorre ricordare che la legge mineraria è redatta in termini generici per quanto riguarda le imprese che possono beneficiare delle disposizioni dell’articolo 26/A, paragrafo 5, della suddetta legge (v. supra al punto 70).
77 Si deve poi necessariamente constatare che, nella decisione impugnata, la Commissione si è limitata a constatare che la ricorrente era l’unica impresa ad avere, effettivamente, concluso un contratto di proroga nel settore degli idrocarburi (considerando 71 della decisione impugnata). Orbene, come osservato ai precedenti punti 66 e 71, ciò può trovare una spiegazione nell’assenza di interesse da parte di altri operatori, e dunque nell’assenza di domande di proroga, o nell’assenza di accordi tra le parti sulle aliquote della tassa di proroga. Per quanto riguarda queste due ultime ipotesi, poiché i criteri fissati dalla legge mineraria per la conclusione di un contratto di proroga sono oggettivi e applicabili a qualsiasi operatore potenzialmente interessato che li soddisfi, non è possibile concludere che il contratto del 2005 presenta un carattere selettivo.
78 Del resto, come esposto al precedente punto 74, fissando l’aliquota della tassa mineraria maggiorata per ciascuno dei quindici anni della durata di validità del contratto del 2005 e prevedendo che le aliquote così fissate rimanessero invariate, l’Ungheria e la ricorrente si sono limitate ad applicare le disposizioni dell’articolo 20, paragrafo 11, e dell’articolo 26/A, paragrafo 5, della legge mineraria, che prevedono che ogni contratto di proroga fissi l’aliquota della tassa mineraria maggiorata per la sua durata.
79 Occorre inoltre ricordare che le aliquote convenute in forza del contratto del 2005 si applicano a tutti i giacimenti della ricorrente già messi in produzione in forza di un’autorizzazione all’esercizio, ossia a 44 giacimenti di idrocarburi la cui produzione è stata avviata dopo il 1° gennaio 1998 e a 93 giacimenti di gas naturale la cui produzione è stata avviata anteriormente a tale data, mentre la proroga riguarda soltanto altri dodici giacimenti non messi in produzione al momento della sua conclusione. In siffatto contesto la circostanza che il coefficiente di maggiorazione sia al di sotto del massimale di 1,2 e in particolare tra 1,02 e 1,05 (v. supra al punto 8) può trovare una spiegazione oggettiva nella scarsa importanza dei dodici giacimenti interessati dalla proroga rispetto ai 137 giacimenti la cui produzione era già stata avviata nel 2005 (v. supra al punto 72). Orbene, si deve necessariamente constatare che la Commissione non ha esaminato tale aspetto rilevante del contratto del 2005, di modo che nessun indizio di un trattamento preferenziale ingiustificato della ricorrente emerge della decisione impugnata. Ciò premesso, non si può presumere che la ricorrente abbia avuto diritto a un trattamento favorevole rispetto a qualsiasi altra impresa che si trovava potenzialmente in una situazione analoga alla sua ai sensi della giurisprudenza citata supra al punto 54.
80 Correlativamente, anche se la Commissione ha menzionato che esistevano certamente altri contratti di proroga nel settore dei minerali solidi, essa ha tuttavia considerato che non era necessario prenderli in considerazione, poiché essi riguardavano altri minerali assoggettati ad altre tasse minerarie e che, per tali minerali, la legge mineraria emendata non aveva introdotto modifiche (considerando 68 della decisione impugnata). Orbene, occorre ricordare che, secondo il considerando 70 della decisione impugnata, il carattere selettivo della misura contestata deriva dalla selettività del contratto del 2005 (v. supra al punto 46) e non dalla natura dei minerali estratti, dalle aliquote delle tasse minerarie applicabili a tali categorie di minerali o dalla circostanza che tali aliquote non sarebbero state modificate successivamente. Pertanto, le constatazioni fatte dalla Commissione al considerando 68 della decisione impugnata non sono rilevanti al fine di respingere l’argomentazione relativa all’esistenza di altri contratti di proroga conclusi in forza dell’articolo 26/A, paragrafo 5, della legge mineraria e in termini analoghi al contratto del 2005. Con l’approccio da essa seguito, la Commissione si è dunque rifiutata di tener conto di tutti gli elementi che le avrebbero consentito di valutare se il contratto del 2005 fosse selettivo nei confronti della ricorrente considerata la situazione creata da altri contratti di proroga, parimenti conclusi sul fondamento dell’articolo 26/A, paragrafo 5, della legge mineraria e la cui esistenza le era stata rivelata da quest’ultima. Inoltre, la Commissione non ha neanche cercato di ottenere dalle autorità ungheresi informazioni più ampie sui contratti di proroga conclusi dalle imprese minerarie del settore dei minerali solidi.
81 Tenuto conto, in primo luogo, dell’assenza di selettività che caratterizza il quadro giuridico che disciplina la conclusione dei contratti di proroga nonché delle considerazioni che giustificano la concessione di un margine discrezionale alle autorità ungheresi nel corso delle negoziazioni relative alle aliquote delle tasse minerarie e, in secondo luogo, dell’assenza di qualsivoglia indizio del fatto che tali autorità avrebbero riservato un trattamento favorevole alla ricorrente rispetto a qualsiasi altra impresa che si trovasse in una situazione analoga (v. supra ai punti da 70 a 74, 79 e 80), non può ritenersi dimostrato il carattere selettivo del contratto del 2005.
82 Infine, occorre rilevare che l’aumento delle tasse minerarie in virtù della legge mineraria emendata, la quale è entrata in vigore soltanto nel 2008, è avvenuto in un contesto di aumento dei prezzi mondiali del petrolio greggio, come esposto dalla ricorrente nei suoi atti di causa e specificato nella lettera in risposta al quesito posto in tal senso dal Tribunale (v. supra al punto 36). Peraltro, poiché la Commissione non ha affermato che il contratto del 2005 era stato concluso per anticipare l’aumento delle tasse minerarie, la combinazione di tale contratto con quest’ultima legge non può essere validamente qualificata come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107 TFUE (v. supra ai punti da 64 a 67).
83 Di conseguenza, si deve accogliere il secondo argomento del primo motivo di ricorso, relativo all’assenza di selettività della misura contestata, e annullare la decisione impugnata, senza necessità di pronunciarsi sugli altri argomenti del primo motivo, nonché sul secondo e sul terzo motivo.
Sulle spese
84 Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Nel caso di specie, la Commissione, essendo rimasta sostanzialmente soccombente, dev’essere condannata a sopportare le proprie spese e quelle sostenute dalla ricorrente.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La decisione 2011/88/UE della Commissione, del 9 giugno 2010, relativa all’aiuto di Stato C 1/09 (ex NN 69/08) a cui l’Ungheria ha dato esecuzione a favore della Mol Nyrt., è annullata.
2) La Commissione europea è condannata alle spese.
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 12 novembre 2013.
Firme