SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta)
de 14 de febrero de 2012 (*)
«Acceso a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Documentos relativos a un procedimiento por incumplimiento terminado — Documentos originarios de un Estado miembro — Concesión de acceso — Acuerdo previo del Estado miembro»
En el asunto T‑59/09,
República Federal de Alemania, representada por los Sres. M. Lumma y B. Klein y la Sra. A. Wiedmann, en calidad de agentes,
parte demandante,
apoyada por
Reino de España, representado inicialmente por el Sr. M. Muñoz Pérez, y, posteriormente, por la Sra. S. Centeno Huerta, en calidad de agentes,
y por
República de Polonia, representada inicialmente por el Sr. M. Dowgielewicz, y, posteriormente, por los Sres. M. Szpunar y B. Majczyna, en calidad de agentes,
partes coadyuvantes,
contra
Comisión Europea, representada por el Sr. B. Smulders, la Sra. P. Costa de Oliveira y el Sr. F. Hoffmeister, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por
Reino de Dinamarca, representado inicialmente por el Sr. J. Bering Liisberg y la Sra. B. Weis Fogh, y posteriormente por los Sres. S. Juul Jørgensen y C. Vang, en calidad de agentes,
por
República de Finlandia, representada por el Sr. J. Heliskoski, en calidad de agente,
y por
Reino de Suecia, representado por las Sras. K. Petkovska, A. Falk y S. Johannesson, en calidad de agentes,
partes coadyuvantes,
que tiene por objeto un recurso de anulación de la Decisión SG.E.3/RG/mbp D(2008) 10067 de la Comisión, de 5 de diciembre de 2008, por la que se concede a algunos ciudadanos el acceso a determinados documentos vertidos por la República Federal de Alemania en el procedimiento por incumplimiento nº 2005/4569,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta),
integrado por la Sra. I. Pelikánová, Presidenta, y la Sra. K. Jürimäe y el Sr. M. van der Woude (Ponente), Jueces;
Secretaria: Sra. T. Weiler, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 13 de septiembre de 2011;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1 Mediante escrito de 19 de julio de 2008, la Comisión de las Comunidades Europeas recibió una solicitud de acceso a diversos documentos con arreglo al Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO L 145, p. 43).
2 Los documentos solicitados se redactaron en el marco del procedimiento por incumplimiento nº 2005/4569, instado por la Comisión contra la República Federal de Alemania por una posible infracción de los artículos 28 CE y 30 CE, debido a una disposición administrativa alemana relativa a los requisitos para la matrícula de coches particulares de segunda mano importados. Tras el envío a la República Federal de Alemania de un escrito de requerimiento el 18 de octubre de 2005, la Comisión puso fin al procedimiento el 28 de junio de 2006.
3 Los documentos que fueron objeto de una solicitud de divulgación consistían, en primer lugar, en el escrito de la República Federal de Alemania de 16 de febrero de 2006 mediante el que respondió al rescrito de requerimiento de la Comisión de 18 de octubre de 2005, en segundo lugar, en el acta de la reunión de 27 de marzo de 2006 entre los representantes de las autoridades alemanas y de la Comisión y, en tercer lugar, en un resumen para uso interno de la Comisión relativo a la situación del procedimiento. Los documentos segundo y tercero contenían remisiones al escrito de la República Federal de Alemania de 16 de febrero de 2006.
4 Mediante mensaje remitido por correo electrónico el 23 de julio de 2008, la Comisión informó a las autoridades alemanas de la solicitud de acceso a los documentos.
5 Mediante mensaje remitido por correo electrónico el 31 de julio de 2008, la República Federal de Alemania informó a la Comisión de que se oponía a que se diera acceso a dichos documentos sobre la base de las excepciones establecidas, por una parte, en el artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, en relación con la protección del interés público en lo que atañe a las relaciones internacionales, y, por otra, en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, de dicho Reglamento, en relación con la protección de los objetivos de las actividades de inspección, de investigación y de auditoría. Según las autoridades alemanas, la divulgación atentaba contra la colaboración basada en la confianza entre la República Federal de Alemania y la Comisión en el marco del procedimiento por incumplimiento. Las autoridades alemanas alegaron igualmente que, en Derecho alemán, las relaciones entre las instituciones de la Unión Europea y la República Federal de Alemania se incardinaban en el concepto de «relaciones internacionales».
6 Mediante escrito de 5 de agosto de 2008, la Comisión informó a los solicitantes de la oposición de la República Federal de Alemania y de los motivos que había esgrimido en apoyo de su negativa. La Comisión indicó a los solicitantes que, por lo tanto, no podía acceder a su solicitud. Remitiéndose a la sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión (C‑64/05 P, Rec. p. I‑11389), la Comisión dejó, no obstante, a los solicitantes la posibilidad de pedir que se reexaminara la Decisión.
7 Los solicitantes presentaron una solicitud confirmatoria rechazando la procedencia de los motivos invocados por la República Federal de Alemania.
8 Mediante escrito de 15 de septiembre de 2008 la Comisión pidió a la República Federal que reexaminara su postura sobre la base de la sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de febrero de 2007, Sison/Consejo (C‑266/05 P, Rec. p. I‑1233, apartados 67 a 72), relativa a la excepción basada en la protección de las relaciones internacionales, y de las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 6 de julio de 2003, Franchet y Byk/Comisión (T‑391/03 y T‑70/04, Rec. p. II‑2023, apartado 113), y de 8 de noviembre de 2007, Bavarian Lager/Comisión (T‑194/04, Rec. p. II‑4523, apartados 148 y 149), en relación con la excepción relativa a la protección de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría.
9 Mediante escrito de 23 de septiembre de 2008 las autoridades alemanas reiteraron de manera motivada su postura según la cual no debía concederse acceso alguno a los documentos de que se trata.
10 Mediante Decisión SG.E.3/RG/mbp D(2008) 10067, de 5 de diciembre de 2008 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), la Comisión resolvió conceder a los solicitantes el acceso a los documentos. En apoyo de su Decisión la Comisión manifestó que las alegaciones formuladas por la República Federal de Alemania para oponerse a la divulgación de los documentos eran, prima facie, infundadas y que, por lo tanto, procedía llegar a la conclusión de que las autoridades alemanas no habían facilitado suficientes elementos para justificar la aplicación de una de las excepciones alegadas. Con arreglo al artículo 5, apartado 6, de la Decisión 2001/937/CE, CECA, Euratom de la Comisión, de 5 de diciembre de 2001, por la que se modifica su Reglamento interno (DO L 345, p. 94), la Comisión informó a las autoridades alemanas de su intención de divulgar los documentos de que se trata tras un período de diez días hábiles y puso de relieve los recursos que les asistían para oponerse a tal divulgación.
11 Mediante escrito de 18 de diciembre de 2008, la República Federal de Alemania hizo patente a la Comisión su oposición a que se proporcionaran los documentos solicitados. Anunció que tenía previsto interponer un recurso de anulación y solicitó que no se diera traslado de los documentos antes del término de ese procedimiento.
12 Mediante escrito de 30 de enero de 2009 la Comisión señaló a la República Federal de Alemania que tenía la posibilidad de pedir al Tribunal que adoptara una medida provisional cuyo objeto fuera impedir la entrega de los documentos solicitados. No obstante, la República Federal de Alemania no formuló tal solicitud.
13 La Comisión dio traslado de los documentos controvertidos a los solicitantes.
Procedimiento y pretensiones de las partes
14 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 11 de febrero de 2009, la República Federal de Alemania interpuso el presente recurso.
15 Mediante sendos escritos presentados en la Secretaría del Tribunal los días 8 de junio y 7 de julio de 2009, el Reino de España y la República de Polonia solicitaron, respectivamente, intervenir en apoyo de las pretensiones de la República Federal de Alemania.
16 Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal el 18 de junio, el 29 de junio y el 1 de julio de 2009, el Reino de Suecia, el Reino de Dinamarca y la República de Finlandia solicitaron, respectivamente, intervenir en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
17 Mediante auto de 3 de septiembre de 2009 el Presidente de la Sala Sexta del Tribunal admitió tales intervenciones.
18 Dado que se modificó la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Cuarta, a la que, por consiguiente, se atribuyó el presente asunto.
19 La República Federal de Alemania, apoyada por el Reino de España y la República de Polonia, solicita al Tribunal que:
¾ Anule la Decisión impugnada.
¾ Condene en costas a la Comisión.
20 La Comisión, apoyada por el Reino de Dinamarca, la República de Finlandia y el Reino de Suecia, solicita al Tribunal que:
¾ Desestime el recurso.
¾ Condene en costas a la República Federal de Alemania.
Fundamentos de Derecho
21 La República Federal de Alemania invoca un motivo único, relativo a la infracción del artículo 4, apartados 1 a 3 y 5, del Reglamento nº 1049/2001, interpretado a la luz del principio de cooperación leal previsto en el artículo 10 CE.
22 Con carácter principal, la República Federal de Alemania alega, esencialmente, que, al no respetar su oposición a la divulgación de los documentos de que se trata, la Comisión traspasó los límites de su facultad de control tal como la definió el Tribunal de Justicia en su sentencia Suecia/Comisión, citada en el apartado 6 supra, y que, por ello, infringió el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001.
23 Con carácter subsidiario, la República Federal de Alemania sostiene que la motivación que justifica su oposición a la divulgación de los documentos de que se trata, basada en las excepciones establecidas en el artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 1049/2001, en ningún caso puede considerarse manifiestamente errónea.
Sobre el procedimiento previsto en el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001
24 Las partes discrepan sobre el alcance del control que la institución, en el presente caso, la Comisión, debe realizar, en el procedimiento establecido en el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001, sobre la motivación esgrimida por un Estado miembro cuando, sobre la base de las excepciones establecidas en el artículo 4, apartados 1 a 3, de dicho Reglamento, se opone a la difusión de los documentos solicitados.
25 La República Federal de Alemania, apoyada por el Reino de España, considera que la institución no puede controlar la procedencia de la motivación del Estado miembro interesado. Apoyando las pretensiones de la República Federal de Alemania, la República de Polonia precisa que, a lo sumo, la Comisión puede comprobar si, al invocar una excepción, el Estado miembro ha incurrido en un error en la aplicación de lo dispuesto en el Reglamento nº 1049/2001 de manera manifiesta y sin ninguna duda posible.
26 La Comisión, apoyada por el Reino de Dinamarca, la República de Finlandia y el Reino de Suecia, sostiene que está obligada a examinar si, prima facie, la motivación esgrimida por el Estado miembro es fundada, teniendo en cuenta las circunstancias del caso de autos y la jurisprudencia.
27 Debe recordarse que, con arreglo al artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 1049/2001, el derecho de acceso a los documentos en poder de las instituciones es de aplicación no sólo a los documentos elaborados por esas instituciones, sino también a los recibidos de terceros, entre los que figuran los Estados miembros, como determina expresamente el artículo 3, letra b), del mismo Reglamento.
28 De este modo, el legislador de la Unión abolió la regla del autor que prevalecía antes de adoptar el Reglamento nº 1049/2001. En virtud de esta regla, cuando el autor de un documento en poder de una institución era un tercero, la solicitud de acceso al documento debía remitirse directamente al autor del mismo.
29 Desde la entrada en vigor del Reglamento nº 1049/2001, todos los documentos que obran en poder de las instituciones, tanto si los han elaborado éstas como si provienen de Estados miembros o de otros terceros, están comprendidos en el ámbito de aplicación de dicho Reglamento y, por lo tanto, están sujetos al cumplimiento de sus disposiciones, en particular, las relativas a las excepciones materiales al derecho de acceso.
30 En relación con los documentos procedentes de terceros, el artículo 4, apartado 4, del Reglamento nº 1049/2001 dispone que la institución debe consultar a los terceros con el fin de determinar si son aplicables las excepciones previstas en el artículo 4, apartados 1 o 2, de dicho Reglamento, salvo que se deduzca con claridad que se ha de permitir o denegar la divulgación del documento.
31 En lo que atañe a los documentos procedentes de un Estado miembro, el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001 dispone que un Estado miembro puede solicitar a una institución que no divulgue sin su consentimiento un documento originario de ese Estado. De conformidad con la jurisprudencia, esta disposición depara así al Estado miembro la posibilidad de participar en la decisión que debe adoptar la institución y, a tal fin, instaura un proceso decisorio para determinar si las excepciones materiales que enumeran los apartados 1 a 3 del artículo 4 se oponen a que se conceda el acceso al documento considerado (véase, en este sentido, la sentencia Suecia/Comisión, citada en el apartado 6 supra, apartados 76, 81, 83 y 93).
32 En efecto, el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001 confía la aplicación de las normas del Derecho de la Unión conjuntamente a la institución y al Estado miembro que ha ejercido la facultad que otorga dicho apartado 5, estando obligados, por el deber de cooperación leal establecido en el artículo 10 CE, a actuar y cooperar de forma que dichas normas sean efectivamente aplicadas (sentencia Suecia/Comisión, citada en el apartado 6 supra, aparatado 85).
33 De ello se deduce, en primer lugar, que la institución que recibe una solicitud de acceso a un documento originario de un Estado miembro y este último deben entablar, sin demora, desde que la institución notifica esta intención al Estado miembro, un diálogo leal sobre la posible aplicación de las excepciones establecidas en el artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 1049/2001, prestando atención, en particular, a la necesidad de permitir que dicha institución adopte su decisión en los plazos en que los artículos 7 y 8 del referido Reglamento le obligan a pronunciarse sobre la solicitud de acceso (sentencia Suecia/Comisión, citada en el apartado 6 supra, apartado 86).
34 Además, el Estado miembro de que se trate que, al término de ese diálogo, se opone, en su caso, a la divulgación del documento en cuestión está obligado a motivar tal oposición a la luz de dichas excepciones. La institución no puede admitir la oposición manifestada por un Estado miembro a divulgar un documento procedente de él si esa oposición carece de toda motivación o si la motivación esgrimida no se articula sobre las excepciones enumeradas en el artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 1049/2001. Cuando, a pesar de que la institución haya instado expresamente en tal sentido al Estado miembro de que se trate, éste no facilita tal motivación, esa institución debe, si, por su parte, considera que no se aplica ninguna de las excepciones indicadas, permitir el acceso al documento solicitado (sentencia Suecia/Comisión, citada en el apartado 6 supra, apartados 87 y 88).
35 A este respecto, debe recordarse que el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001 no confiere en modo alguno al Estado miembro ningún derecho de veto general e incondicional para oponerse, de forma meramente discrecional y sin tener que motivar su decisión, a la divulgación de todo documento en poder de una institución, por el simple hecho de que ese documento proceda de tal Estado miembro (sentencia Suecia/Comisión, citada en el apartado 6 supra, apartado 58).
36 Por último, tal como se desprende, en particular, de los artículos 7 y 8 del Reglamento nº 1049/2001, la propia institución está obligada a motivar la decisión denegatoria que oponga al autor de la solicitud de acceso. Esta obligación implica que la institución no sólo mencione, en su decisión, la oposición a la divulgación del documento solicitado manifestada por el Estado miembro interesado, sino también los motivos invocados por ese Estado miembro para acogerse a alguna de las excepciones al derecho de acceso establecidas en el artículo 4, apartados 1 a 3, del mismo Reglamento. Tales indicaciones pueden, en efecto, permitir que el solicitante comprenda el origen y los motivos de denegación que se le opongan y que el órgano jurisdiccional competente ejerza, en su caso, el control que tiene atribuido (sentencia Suecia/Comisión, citada en el apartado 6 supra, apartado 89).
37 De lo que precede se desprende que, de conformidad con la jurisprudencia, el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001 sólo autoriza al Estado miembro interesado a oponerse a la divulgación de documentos procedentes de él sobre la base de las excepciones enumeradas en el artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento y motivando debidamente su postura a este respecto (sentencia Suecia/Comisión, citada en el apartado 6 supra, apartado 99).
38 Debe señalarse, además, que del artículo 4, apartado 4, del Reglamento nº 1049/2001 se deduce que si la institución de que se trate considera que debe claramente denegarse el acceso a un documento procedente de un Estado miembro sobre la base de las excepciones establecidas en los apartados 1 o 2 del mismo artículo, deniega el acceso al solicitante sin tener siquiera que consultar al Estado miembro del que procede el documento, y ello tanto si dicho Estado miembro ha formulado anteriormente una petición sobre la base del artículo 4, apartado 5, de dicho Reglamento, como si no lo ha hecho. En tal caso, es, por ende, patente que la decisión sobre la solicitud de acceso debe adoptarla la institución teniendo en cuenta únicamente las excepciones que se derivan directamente de las prescripciones del Derecho de la Unión (sentencia Suecia/Comisión, citada en el apartado 6 supra, apartado 68).
39 En el caso de autos, la República Federal de Alemania alega que, con arreglo a la sentencia Suecia/Comisión, citada en el apartado 6 supra, apartado 88, existen solamente dos situaciones en las que la Comisión puede pasar por alto la oposición de un Estado miembro a que se divulguen documentos, a saber, en primer lugar, cuando la oposición carece de motivación a efectos del artículo 253 CE y, en segundo lugar, cuando la motivación esgrimida no se articula sobre la base de las excepciones enumeradas en el artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 1049/2001. Se refiere, a este respecto, al principio de cooperación leal, así como a la clara distinción existente entre, por una parte, el artículo 4, apartado 4, del Reglamento 1049/2001 que establece, para los documentos de terceros, que no sean Estados miembros, un simple mecanismo de consulta y, por otra, el artículo 4, apartado 5, de dicho Reglamento, que reconoce a los Estados miembros el derecho a supeditar a su acuerdo el acceso a un documento.
40 En el acto de la vista la República Federal de Alemania sostuvo igualmente que el artículo 255 CE, apartado 1, y el artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada el 7 de diciembre de 2000 en Niza (DO C 364, p. 1; en lo sucesivo, «Carta de los Derechos Fundamentales»), se refieren al acceso a los documentos de las instituciones y no a los documentos procedentes de los Estados miembros.
41 En relación, en primer lugar, con la remisión hecha por la República Federal de Alemania al artículo 255 CE y al artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales, debe observarse, ante todo, que el artículo 255 CE, apartado 2, confiere al Consejo la responsabilidad de determinar los principios generales y los límites que regulan el derecho de acceso a los documentos. Ahora bien, el Reglamento nº 1049/2001, que adoptaron el Parlamento Europeo y el Consejo, y cuya legalidad no discute la República Federal de Alemania, amplía explícitamente el derecho de acceso a todos los documentos en poder de una institución (véanse los apartados 27 y 28 anteriores).
42 Además, es inconcuso que los Estados miembros se han involucrado tenazmente en el proceso legislativo y ejecutivo de la Unión, tanto por su participación en el seno del Consejo como por su participación en los numerosos comités creados por éste (véase, en este sentido, la sentencia Suecia/Comisión, citada en el apartado 6 supra, apartado 63). La exclusión de múltiples documentos procedentes de los Estados miembros del ámbito de aplicación del derecho de acceso a efectos del artículo 255 CE, apartado 1, sería contradictoria con el objetivo de transparencia que persigue dicho artículo y que garantiza el artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales, sin perjuicio de determinadas excepciones que deben interpretarse en sentido restrictivo (sentencias Sison/Consejo, citada en el apartado 8 supra, apartado 63, y Suecia/Comisión, citada en el apartado 6 supra, apartado 66).
43 Por último, la declaración nº 35, relativa al artículo 255 CE, apartado 1, anexa al Acta final del Tratado de Ámsterdam enuncia que la Conferencia conviene en que los principios y condiciones contemplados en dicho artículo permitirán a un Estado miembro solicitar a la Comisión o al Consejo que no comunique a terceros un documento originario de dicho Estado sin su consentimiento previo. De ello se desprende que los autores del mencionado Tratado no pretendieron excluir los documentos de los Estados miembros del ámbito de aplicación del artículo 255 CE, apartado 1.
44 Por consiguiente, no puede acogerse la alegación de la República Federal de Alemania de que, en virtud del Derecho originario de la Unión, a su juicio, debe interpretarse en sentido restrictivo el derecho de acceso a los documentos procedentes de los Estados miembros.
45 En relación, en segundo lugar, con la intensidad del control que una institución puede ejercer sobre la motivación esgrimida por un Estado miembro para justificar su oposición a la divulgación de un documento, debe recordarse que el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001 confía la aplicación de los objetivos de dicho Reglamento conjuntamente a la institución y al Estado miembro. A tal fin establece un proceso decisorio en el que éstos tienen el deber de cooperar lealmente, de conformidad con las exigencias del artículo 10 CE, con el fin de garantizar que las disposiciones del referido Reglamento se apliquen efectivamente y de manera acorde con la jurisprudencia.
46 Ahora bien, desde este punto de vista, debe considerarse que la postura de la República Federal de Alemania es incompatible con la estructura general y los objetivos del Reglamento nº 1049/2001, en la medida en que tiene por objeto que, en relación con su artículo 4, apartado 5, la institución se someta sistemáticamente a la negativa del Estado miembro siempre que tal negativa se base en una motivación cualquiera y que tales motivos estén articulados en méritos de las excepciones establecidas en el artículo 4, apartados 1 a 3, de dicho Reglamento. En efecto, tal situación no se corresponde con el diálogo leal que están obligados a entablar la institución y el Estado miembro con el fin de garantizar una aplicación efectiva del Reglamento nº 1049/2001.
47 Debe recordarse además que, con arreglo a su artículo 8, la responsabilidad final de la correcta aplicación del Reglamento nº 1049/2001 corresponde a la institución y que a la misma compete defender la validez de la decisión ante los órganos jurisdiccionales de la Unión o ante el Defensor del Pueblo. Si la institución debiera seguir automáticamente la motivación propuesta por el Estado miembro, estaría obligada a defender actitudes que ella misma no considera defendibles con respecto a la persona que hubiera formulado la solicitud de acceso y, en su caso, ante los órganos de control.
48 A este respecto, debe precisarse que la institución a la que se dirige la solicitud de acceso debe aplicar efectivamente las disposiciones del Reglamento nº 1049/2001 que, sin perjuicio de las excepciones que establece, disponen el derecho de acceso a todos los documentos que obren en poder de una institución, y no únicamente por efecto de un recurso ante el Juez de la Unión. Por lo tanto, no puede acogerse la alegación de la República Federal de Alemania de que la posibilidad de interponer tal recurso priva a la institución de que se trate de su facultad de ejercer un control sobre la motivación esgrimida por el Estado miembro.
49 Por último, un control limitado a los aspectos meramente formales de la oposición expresada por el Estado miembro permitiría que éste impidiera toda divulgación, incluso sin que existieran motivos reales que justificaran una excepción al principio proclamado en el artículo 2, apartado 1, del Reglamento nº 1049/2001, únicamente mediante una motivación formalmente articulada en méritos de las excepciones materiales establecidas en el artículo 4, apartados 1 a 3, de dicho Reglamento. Tal control puramente formal equivaldría a reimplantar, en la práctica, la regla del autor que abolió el Reglamento nº 1049/2001 y violaría el principio según el cual las excepciones materiales establecidas en el artículo 4, apartados 1 a 3, de dicho Reglamento enmarcan el ejercicio de la facultad que el artículo 4, apartado 5, del mismo Reglamento otorga al Estado miembro interesado (sentencia Suecia/Comisión, citada en el apartado 6 supra, apartado 76).
50 De cuanto antecede se desprende que la República Federal de Alemania sostiene erróneamente que, a raíz de la oposición manifestada por un Estado miembro en virtud del artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001, antes de adoptar, con arreglo al artículo 8, apartado 1, del mismo Reglamento, una decisión en la que se expongan los motivos de su negativa a que se acceda al documento solicitado, la institución debe limitarse a ejercer únicamente, con respecto a la oposición del Estado miembro, un control formal consistente exclusivamente en determinar si tal oposición carece de toda motivación y si tal motivación está articulada en méritos de las excepciones enumeradas en el artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 1049/2001.
51 Al contrario, el proceso decisorio que establece el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001 exige que tanto el Estado miembro interesado como la institución se atengan a las excepciones materiales previstas en el artículo 4, apartados 1 a 3, de dicho Reglamento (sentencia Suecia/Comisión, citada en el apartado 6 supra, apartado 83). Por lo tanto, la institución puede cerciorarse de que las justificaciones en las que se sustenta la oposición del Estado miembro a la divulgación del documento solicitado, que deben figurar en la decisión denegatoria de acceso adoptada con arreglo al artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1049/2001, no carezcan de fundamento.
52 A este respecto, no puede considerarse, como sostiene con carácter subsidiario la República Federal de Alemania por analogía con los criterios establecidos en la sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de octubre de 1982, Cilfit y otros (283/81, Rec. p. 3415, apartado 13), que un control de la institución sólo puede tener lugar en los casos en que la situación controvertida ya haya dado lugar a una sentencia del Juez de la Unión en un asunto idéntico o similar, o cuando se imponga la aplicación correcta del Derecho con tal evidencia que no permita ninguna duda razonable. Tampoco se trata, como sostiene la República de Polonia, de determinar si la motivación esgrimida por el Estado miembro interesado es errónea sin duda alguna posible.
53 El examen de la institución consiste en determinar si, habida cuenta de las circunstancias del caso de autos y de las normas jurídicas aplicables, los motivos invocados por el Estado miembro en apoyo de su oposición pueden, a primera vista, justificar tal negativa (véase, por analogía, el auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 23 de febrero de 2001, Austria/Consejo, C‑445/00 R, Rec. p. I‑1461, apartados 73 y 74) y, por lo tanto, si tales motivos permiten a esa institución asumir la responsabilidad que le confiere el artículo 8 del Reglamento nº 1049/2001.
54 Debe observarse que no se trata, para la institución, de imponer su opinión ni de sustituir la apreciación del Estado miembro interesado por la suya propia, sino de evitar la adopción de una decisión que no considera defendible. En efecto, como autora de la decisión de acceso o de denegación, la institución es responsable de su legalidad. Antes de denegar el acceso a un documento procedente de un Estado miembro, debe, por lo tanto, examinar si éste ha basado su oposición en las excepciones materiales establecidas en el artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 1049/2001 y si ha motivado debidamente su postura con respecto a tales excepciones (véase, en este sentido, la sentencia Suecia/Comisión, citada en el apartado 6 supra, apartado 99).
55 Procede señalar que dicho examen ha de llevarse a cabo en el marco del diálogo leal que caracteriza el proceso decisorio establecido por el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001, estando obligada la institución a permitir que el Estado miembro exponga mejor sus motivos o que vuelva a apreciarlos para que, prima facie, puedan considerarse defendibles (véase el apartado 53 supra).
56 El examen aludido debe igualmente llevarse a cabo teniendo debidamente en cuenta el principio según el cual las excepciones enumeradas en el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001 al derecho de acceso del público a los documentos de las instituciones deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto, teniendo en cuenta los objetivos que persigue dicho Reglamento, en particular, la circunstancia, recordada en su segundo considerando, de que el referido derecho de acceso está ligado al carácter democrático de las instituciones de la Unión y el hecho de que, como indican su cuarto considerando y su artículo 1, el objetivo de dicho Reglamento es conferir al público un derecho de acceso lo más completo posible (sentencia Sison/Consejo, citada en el apartado 8 supra, apartado 63, y sentencia Suecia/Comisión, citada en el apartado 6 supra, apartado 66).
57 De todo cuanto antecede se desprende que debe desestimarse por infundada la alegación de la República Federal de Alemania de que, al examinar la procedencia de la motivación que había esgrimido en apoyo de su oposición, la Comisión sobrepasó los límites de su control en el procedimiento establecido en el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001.
Sobre los motivos invocados por la República Federal de Alemania para justificar su oposición a la divulgación de los documentos
58 De las consideraciones precedentes (véanse los apartados 32, 33, 45, 46 y 55 anteriores) se deduce que la aplicación del artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001 para determinar si la denegación de acceso a un documento procedente de un Estado miembro puede estar justificada en virtud de las excepciones establecidas en los apartados 1 a 3 de dicho artículo, se sustenta en una cooperación leal entre la institución y el Estado miembro interesado. Por lo tanto, sólo al término de un diálogo abierto y constructivo sobre la posibilidad de justificar una denegación de acceso con arreglo al artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 1049/2001 la institución puede decidir deslindarse de los motivos invocados por el Estado miembro en apoyo de su oposición, si llega a la conclusión de que tales motivos no son defendibles.
59 En el caso de autos tuvieron lugar varios intercambios de puntos de vista entre la República Federal de Alemania y la Comisión antes de la adopción de la Decisión impugnada. En particular, en su escrito de 15 de septiembre de 2008 la Comisión pidió, de forma motivada, a la República Federal de Alemania que reexaminara su posición. No obstante, esta última no reconsideró su decisión sobre la negativa. Sólo a raíz de dichos intercambios la Comisión adoptó la Decisión impugnada. Por lo tanto, contrariamente a lo que alega la República Federal de Alemania, la Comisión no se limitó a sustituir el análisis de las autoridades alemanas por el suyo propio. Al contrario, al Decisión impugnada se adoptó tras un diálogo leal, de conformidad con el proceso decisorio previsto en el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001.
60 Además, debe determinarse si, como alega, la Comisión podía decidir que, prima facie, los motivos invocados por la República Federal de Alemania en apoyo de su oposición a la divulgación de los documentos solicitados eran infundados.
61 En relación, en primer lugar, con la excepción establecida en el artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, relativa a la protección de las relaciones internacionales, la República Federal de Alemania considera que las alegaciones que había formulado ante la Comisión en apoyo de su oposición eran, como mínimo, defendibles.
62 A este respecto, debe señalarse, en primer lugar, que el concepto de «relaciones internacionales» al que se hace referencia en el artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001 es un concepto propio del Derecho de la Unión y, en consecuencia, no puede depender del contenido que le otorgan los Derechos nacionales de los Estados miembros. En efecto, el artículo 4, apartado 5, del referido Reglamento no contiene, como tampoco los apartados 1 a 4 del mismo artículo, ninguna remisión a las disposiciones del Derecho nacional (sentencia Suecia/Comisión, citada en el apartado 6 supra, apartado 69).
63 Debe recordarse, a renglón seguido, como observa la Comisión, que, a diferencia de los tratados internacionales ordinarios, los Tratados constitutivos de la Unión han instaurado un nuevo ordenamiento jurídico, dotado de instituciones propias a cuyo favor los Estados miembros han limitado sus derechos soberanos, en ámbitos cada vez más amplios, y cuyos sujetos son no sólo los Estados miembros, sino también sus nacionales (sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de febrero de 1963, Van Gend & Loos, 26/62, Rec. pp. 1 y ss., especialmente p. 3, y Dictamen 1/91 del Tribunal de Justicia de 14 de febrero de 1991, Rec. p. I‑6079, apartado 21). Pues bien, para la consecución de los objetivos de la Unión en los ámbitos que abarca, las relaciones entre los Estados miembros y las instituciones de la Unión se incardinan en la Carta Constitucional que los Tratados han establecido.
64 Es así, en particular, en lo que atañe a la comunicación entre un Estado miembro y la Comisión en un procedimiento por incumplimiento instado para garantizar el cumplimiento por un Estado miembro de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados.
65 Por último, debe observarse que la tesis de la República Federal de Alemania, según la cual, las comunicaciones entre ella y las instituciones de la Unión están incardinadas en el concepto de «relaciones internacionales» a que se refiere el artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, daría lugar a permitir que una parte importante de los documentos existentes en los ámbitos de actividades de la Unión estuviera vedada al derecho del público al acceso de los documentos de las instituciones. Pues bien, tal resultado frustraría el objetivo de transparencia que persigue el Reglamento nº 1049/2001 y sería incompatible con el principio indicado anteriormente, según el cual las excepciones establecidas en el artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 1049/2001 deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto (véanse los apartados 42 y 56 anteriores).
66 En consecuencia, la Comisión consideró acertadamente que el motivo invocado por la República Federal de Alemania, relativo a la protección de las relaciones internacionales a que se refiere el artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, era, prima facie, infundado.
67 Debe además precisarse a este respecto que esta afirmación no excluye que el Derecho nacional que protege un interés público o privado pueda considerarse un interés público digno de protección con arreglo a las excepciones establecidas en el Reglamento nº 1049/2001. En efecto, los conceptos de Derecho nacional y los del Derecho de la Unión pueden coincidir, completarse o, incluso, servir de referencia recíproca (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 5 de marzo de 1996, Brasserie du pêcheur y Factortame, C‑46/93 y C‑48/93, Rec. p. I‑1029, apartado 27, y Suecia/Comisión, citada en el apartado 6 supra, apartado 84).
68 En relación, en segundo lugar, con la excepción basada en la protección de los objetivos de las actividades de inspección, de investigación y de auditoría, prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, igualmente alegada por la República Federal de Alemania, debe señalarse, ante todo, que los procedimientos por incumplimiento instados por la Comisión sobre la base del artículo 226 CE forman parte de las actividades de investigación a que se refiere dicha disposición.
69 Procede recordar, acto seguido, que, cuando se decide denegar el acceso a un documento cuya divulgación se solicita, incumbe a la institución explicar en qué el acceso a ese documento podría concretamente perjudicar al interés alegado, previsto en el artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 1049/2001. A este respecto, la institución puede, en su caso, basarse en presunciones generales que se apliquen a determinadas clases de documentos, toda vez que consideraciones de orden general similares puedan aplicarse a solicitudes de divulgación relativas a documentos de la misma naturaleza (sentencias del Tribunal de Justicia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, C‑39/05 P y C‑52/05 P, Rec. p. I‑4723, apartados 49 y 50, y de 29 de junio de 2010, Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Rec. p. I‑5885, apartados 53 y 54).
70 Por último, en el procedimiento establecido por el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001, cuando un Estado miembro se opone a la divulgación de documentos que proceden de él, le corresponde facilitar a la institución todos los elementos que le permitan justificar una decisión denegatoria de acceso a tales documentos.
71 En el caso de autos, de los autos se desprende que, en apoyo de su oposición a la divulgación de los documentos solicitados, la República Federal de Alemania alegó la circunstancia de que su divulgación a terceros obstaculizaría las relaciones de confianza y la cooperación entre la República Federal de Alemania y la Comisión, que caracterizan sus relaciones en la búsqueda de una solución conforme con el Derecho de la Unión en los procedimientos por incumplimiento. A este respecto, la República Federal de Alemania se remitió a las sentencias del Tribunal de 11 de diciembre de 2001, Petrie y otros/Comisión (T‑191/99, Rec. p. II‑3677), apartados 68 y 69, y de 14 de octubre de 1999, Bavarian Lager/Comisión (T‑309/97, Rec. p. II‑3217), apartado 46.
72 La República Federal de Alemania manifestó que dicha consideración se aplicaba igualmente una vez concluido el procedimiento por incumplimiento, en la medida en que tal procedimiento era el teatro de tácticas de negociación, de líneas de compromiso y de estrategias que podían ser nuevamente utilizadas en futuros procedimientos por incumplimiento. A su juicio, tal cúmulo de intereses es digno de ser protegido, y ello incluso a falta de riesgo específico en un procedimiento por incumplimiento determinado. La República Federal de Alemania señaló que, en el presente asunto, los documentos solicitados contenían exposiciones de carácter fáctico e indicaciones en cuanto a las fases de procedimiento entabladas o previstas que convenía no divulgar con el fin de garantizar la cooperación leal entre ella y la Comisión y de no obstaculizar la búsqueda de soluciones flexibles y rápidas.
73 A este respecto, debe destacarse que, de conformidad con la jurisprudencia, el objeto de la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001 no es proteger las actividades de investigación como tales, sino el objetivo de estas actividades que consiste, en un procedimiento por incumplimiento, en conseguir que el Estado miembro interesado se ajuste al Derecho comunitario (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de 12 de septiembre de 2007, API/Comisión, T‑36/04, Rec. p. II‑3201, apartados 127 y 133, y Bavarian Lager, citada en el apartado 8 supra, apartado 149).
74 Por este motivo, los diferentes actos de investigación pueden estar incursos en la excepción de que se trata hasta tanto no se haya alcanzado dicho objetivo, incluso si hubiera terminado la investigación o la inspección concreta que hubiera dado lugar al documento cuyo acceso se hubiera solicitado (sentencia Franchet y Byk/Comisión, citada en el apartado 8 supra, apartado 110; véase, por analogía, en relación con la aplicación del código de conducta de 1993, la sentencia del Tribunal de 13 de septiembre de 2000, Denkavit Nederland/Comisión, T‑20/99, Rec. p. II‑3011, apartado 48).
75 Debe observarse, no obstante, que para justificar la aplicación de la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, debe probarse que la divulgación de los documentos de que se trate puede efectivamente comprometer la protección de los objetivos de las actividades de investigación de la Comisión relativas a los incumplimientos en cuestión (véanse, en este sentido, las sentencias Franchet y Byk, citada en el apartado 8 supra, apartados 105 y 109, y API/Comisión, citada en el apartado 73 supra, apartado 127). En efecto, el examen exigido para la tramitación de una solicitud de acceso a documentos debe revestir un carácter concreto y el riesgo de perjudicar un interés protegido debe ser razonablemente previsible y no meramente hipotético (sentencias Franchet y Byk/Comisión, citada en el apartado 8 supra, apartado 115; Bavarian Lager, citada en el apartado 8 supra, apartado 151, y Suecia y Turco/Consejo, citada en el apartado 69 supra, apartados 43 y 63).
76 En el caso de autos, es inconcuso que el procedimiento por incumplimiento en el que se presentaron los documentos solicitados concluyó el 28 de junio de 2006, es decir, más de dos años antes de la solicitud de acceso a los documentos, presentada el 19 de julio de 2008. Por lo tanto, la República Federal de Alemania no puede invocar las sentencias Petrie y otros/Comisión y Bavarian Lager/Comisión, citadas en el apartado 71 supra, por cuanto estas sentencias versan sobre asuntos en los que el procedimiento por incumplimiento aún estaba en curso, en su fase administrativa o judicial, en la fecha de las decisiones impugnadas.
77 Así, no puede negarse en el caso de autos que no se estuviera realizando actividad alguna de investigación cuando se presentó la solicitud de acceso a los documentos en julio de 2008, cuyo objetivo pudiera haber puesto en peligro la divulgación de los documentos de que se trata.
78 En relación con la alegación formulada por la República Federal de Alemania de que se imponía la denegación de acceso a los documentos por la necesidad de preservar la confidencialidad de la comunicación entre la Comisión y ella misma en los procedimientos por incumplimiento (véanse los apartados 71 y 72 anteriores), debe observarse, en primer lugar, que, a diferencia de los procedimientos por incumplimiento en curso, no existe ninguna presunción general por la que la divulgación de los intercambios de puntos de vista entre la Comisión y un Estado miembro en un procedimiento por incumplimiento terminado comprometa los objetivos de las actividades de investigación, a que se refiere el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001.
79 En segundo lugar, procede señalar que la República Federal de Alemania no ha facilitado ningún elemento que permita comprender en qué la divulgación de los documentos solicitados, dos años después del término del procedimiento por incumplimiento, habría supuesto concreta y efectivamente una amenaza para el objetivo de la investigación de que se trata y de otras investigaciones conexas. En particular, en modo alguno ha aludido a la probabilidad de que se reabra el procedimiento que concluyó la Comisión el 28 de junio de 2006 ni a la existencia de un procedimiento por incumplimiento conexo con éste a cuyo desarrollo habría podido afectar la divulgación de los documentos solicitados.
80 En este contexto, debe igualmente desestimarse la alegación del Reino de España de que, en la medida en que la Comisión tiene la posibilidad ilimitada de reabrir los procedimientos por incumplimiento, a los intercambios de puntos de vista entre la Comisión y los Estados miembros en tales procedimientos se les debe siempre aplicar la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, relativa a la protección de los objetivos de las actividades de investigación. En efecto, tal alegación se sustenta en un razonamiento meramente hipotético, ya que el Reino de España no ha demostrado el carácter razonablemente previsible de una reapertura del procedimiento por incumplimiento en el caso de autos.
81 En estas circunstancias, procede inferir que las razones alegadas por la República Federal de Alemania en apoyo de su oposición a la divulgación de los documentos son abstractas y meramente hipotéticas y que, por lo tanto, no pueden deparar el fundamento jurídico suficiente sobre el que la Comisión hubiera podido justificar una decisión denegatoria en virtud del artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001.
82 Por consiguiente, la Comisión estimó acertadamente que los motivos invocados por la República Federal de Alemania para justificar su oposición al traslado de los documentos solicitados carecían, prima facie, de fundamento.
83 Por consiguiente, procede desestimar el recurso.
Costas
84 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la República Federal de Alemania, procede condenarla a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión, de conformidad con las pretensiones de ésta.
85 Con arreglo al artículo 87, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, los Estados miembros que intervengan en el litigio soportarán sus propias costas. Por lo tanto, el Reino de Dinamarca, el Reino de España, la República de Finlandia, la República de Polonia y el Reino de Suecia cargarán con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar a la República Federal de Alemania a cargar con sus propias costas así como con las de la Comisión Europea.
3) El Reino de Dinamarca, el Reino de España, la República de Finlandia, la República de Polonia y el Reino de Suecia cargarán con sus propias costas.
Pelikánová | Jürimäe | Van der Woude |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 14 de febrero de 2012.
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