SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
14 febbraio 2012 (*)
«Accesso ai documenti — Regolamento (CE) n. 1049/2001 — Documenti relativi ad una procedura di inadempimento chiusa — Documenti provenienti da uno Stato membro — Concessione dell’accesso — Previo accordo dello Stato membro»
Nella causa T‑59/09,
Repubblica federale di Germania, rappresentata da M. Lumma, B. Klein e A. Wiedmann, in qualità di agenti,
ricorrente,
sostenuta dal
Regno di Spagna, rappresentato inizialmente da M. Muñoz Pérez, successivamente da S. Centeno Huerta, in qualità di agenti,
e dalla
Repubblica di Polonia, rappresentata inizialmente da M. Dowgielewicz, successivamente da M. Szpunar e B. Majczyna, in qualità di agenti,
intervenienti,
contro
Commissione europea, rappresentata da B. Smulders, P. Costa de Oliveira e F. Hoffmeister, in qualità di agenti,
convenuta,
sostenuta dal
Regno di Danimarca, rappresentato inizialmente da J. Bering Liisberg e da B. Weis Fogh, successivamente da S. Juul Jørgensen e C. Vang, in qualità di agenti,
dalla
Repubblica di Finlandia, rappresentata da J. Heliskoski, in qualità di agente,
e dal
Regno di Svezia, rappresentato da K. Petkovska, A. Falk e S. Johannesson, in qualità di agenti,
intervenienti,
avente ad oggetto una domanda di annullamento della decisione SG.E.3/RG/mbp D (2008) 10067 della Commissione, del 5 dicembre 2008, che concede a taluni cittadini l’accesso a determinati documenti trasmessi dalla Repubblica federale di Germania nell’ambito della procedura di inadempimento n. 2005/4569,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione),
composto dalle sig.re I. Pelikánová, presidente, K. Jürimäe e dal sig. M. van der Woude (relatore), giudici,
cancelliere: sig.ra T. Weiler, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 13 settembre 2011,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti
1 Con lettera del 19 luglio 2008, la Commissione delle Comunità europee ha ricevuto una domanda di accesso a diversi documenti, in applicazione del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU L 145, pag. 43).
2 I documenti richiesti sono stati redatti nell’ambito della procedura di inadempimento n. 2005/4569, avviata dalla Commissione nei confronti della Repubblica federale di Germania per una violazione eventuale degli articoli 28 CE e 30 CE, risultante da una disposizione amministrativa tedesca relativa alle condizioni di immatricolazione di autoveicoli privati d’occasione importati. Successivamente all’invio alla Repubblica federale di Germania di una lettera di diffida il 18 ottobre 2005, la procedura è stata chiusa dalla Commissione il 28 giugno 2006.
3 I documenti che hanno costituito oggetto della domanda di divulgazione consistevano, in primo luogo, nella lettera della Repubblica federale di Germania del 16 febbraio 2006, in risposta alla lettera di diffida della Commissione del 18 ottobre 2005; in secondo luogo, nel verbale della riunione del 27 marzo 2006 tra i rappresentanti delle autorità tedesche e della Commissione e, in terzo luogo, in una sintesi ad uso interno della Commissione riguardante lo stato di avanzamento della procedura. Il secondo e il terzo documento contenevano riferimenti alla lettera della Repubblica federale di Germania del 16 febbraio 2006.
4 Con lettera del 23 luglio 2008, la Commissione ha informato le autorità tedesche della domanda di accesso ai documenti.
5 Con lettera del 31 luglio 2008, la Repubblica federale di Germania ha informato la Commissione del fatto che si opponeva a che fosse consentito l’accesso a tali documenti sulla base delle eccezioni previste, da una parte, dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativo alla tutela dell’interesse pubblico in ordine alle relazioni internazionali e, dall’altra, dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, di detto regolamento, relativo alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile. Secondo le autorità tedesche, la divulgazione arrecherebbe pregiudizio alla collaborazione basata sulla fiducia tra la Repubblica federale di Germania e la Commissione nel contesto della procedura di inadempimento. Le autorità tedesche hanno del pari fatto valere che, nel diritto tedesco, i rapporti tra le istituzioni dell’Unione europea e la Repubblica federale di Germania rientrano nella nozione di «relazioni internazionali».
6 Con lettera del 5 agosto 2008, la Commissione ha informato i richiedenti dell’opposizione della Repubblica federale di Germania e dei motivi da essa presentati a sostegno del suo rifiuto. La Commissione ha indicato ai richiedenti che essa non era quindi in grado di accogliere la loro domanda. Riferendosi alla sentenza della Corte del 18 dicembre 2007, Svezia/Commissione, C‑64/05 P (Racc. pag. I‑11389), la Commissione ha tuttavia concesso ai richiedenti la possibilità di sollecitare il riesame della decisione.
7 I richiedenti hanno presentato una domanda confermativa nella quale contestavano la fondatezza dei motivi fatti valere dalla Repubblica federale di Germania.
8 Con lettera del 15 settembre 2008, la Commissione ha chiesto alla Repubblica federale di Germania di rivedere la sua posizione sulla base della sentenza della Corte del 1° febbraio 2007, Sison/Consiglio, C‑266/05 P (Racc. pag. I‑1233, punti 67‑72), per quanto riguarda l’eccezione fatta derivare dalla tutela delle relazioni internazionali, nonché delle sentenze del Tribunale del 6 luglio 2003, Franchet e Byk/Commissione, T‑391/03 e T‑70/04 (Racc. pag. II‑2023, punto 113) e dell’8 novembre 2007, Bavarian Lager/Commissione, T‑194/04 (Racc. pag. II‑4523, punti 148 e 149), per quanto riguarda l’eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile.
9 Con lettera del 23 settembre 2008, le autorità tedesche hanno motivatamente reiterato la loro posizione secondo cui ai documenti di cui trattasi non doveva essere consentito alcun accesso.
10 Con la decisione SG.E.3/RG/mbp D (2008) 10067, del 5 dicembre 2008 (in prosieguo: la «decisione impugnata»), la Commissione ha deciso di concedere ai richiedenti l’accesso ai documenti. A sostegno della sua decisione, la Commissione ha fatto valere che gli argomenti presentati dalla Repubblica federale di Germania per opporsi alla divulgazione dei documenti erano palesemente infondati e che occorreva quindi concludere che le autorità tedesche non avevano fornito sufficienti elementi per giustificare l’applicazione di alcuna delle eccezioni invocate. In conformità all’articolo 5, paragrafo 6, della decisione 2001/937/CE, CECA, Euratom della Commissione, del 5 dicembre 2001, che modifica il suo regolamento interno (GU L 345, pag. 94), la Commissione ha informato le autorità tedesche della sua intenzione di divulgare i documenti di cui trattasi allo scadere di un periodo di dieci giorni operativi ed ha attirato la loro attenzione sui mezzi di ricorso a loro disposizione per opporsi a tale divulgazione.
11 Con lettera del 18 dicembre 2008, la Repubblica federale di Germania ha comunicato alla Commissione la sua opposizione alla trasmissione dei documenti richiesti. Essa ha annunciato che intendeva proporre un ricorso di annullamento e ha chiesto che i documenti non fossero trasmessi prima del termine di tale procedura.
12 Con lettera del 30 gennaio 2009, la Commissione ha indicato alla Repubblica federale di Germania che essa poteva chiedere al Tribunale di adottare un provvedimento provvisorio diretto ad impedire la trasmissione dei documenti richiesti. La Repubblica federale di Germania, tuttavia, non ha presentato tale domanda.
13 La Commissione ha trasmesso i documenti di cui trattasi ai richiedenti.
Procedimento e conclusioni delle parti
14 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale l’11 febbraio 2009, la Repubblica federale di Germania ha proposto il presente ricorso.
15 Con atti rispettivamente depositati nella cancelleria del Tribunale l’8 giugno e il 7 luglio 2009, il Regno di Spagna e la Repubblica di Polonia hanno chiesto di intervenire a sostegno delle conclusioni della Repubblica federale di Germania.
16 Con atti rispettivamente depositati nella cancelleria del Tribunale il 18 giugno, il 29 giugno e il 1° luglio 2009, il Regno di Svezia, il Regno di Danimarca e la Repubblica di Finlandia hanno chiesto di intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione.
17 Con ordinanza del 3 settembre 2009, il presidente della Sesta Sezione del Tribunale ha ammesso tali interventi.
18 In seguito alla modifica della composizione delle sezioni del Tribunale, il giudice relatore è stato assegnato alla Quarta Sezione alla quale è stata conseguentemente attribuita la presente controversia.
19 La Repubblica federale di Germania, sostenuta dal Regno di Spagna e dalla Repubblica di Polonia, chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata;
– condannare la Commissione alle spese.
20 La Commissione, sostenuta dal Regno di Danimarca, dalla Repubblica di Finlandia e dal Regno di Svezia, chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare la Repubblica federale di Germania alle spese.
In diritto
21 La Repubblica federale di Germania solleva un unico motivo di ricorso, vertente sulla violazione dell’articolo 4, paragrafi 1‑3 e 5, del regolamento n. 1049/2001, letto alla luce del principio di leale cooperazione previsto all’articolo 10 CE.
22 A titolo principale, la Repubblica federale di Germania fa sostanzialmente valere che, non rispettando la sua opposizione alla divulgazione dei documenti di cui trattasi, la Commissione ha ecceduto i limiti del suo potere di controllo come definito dalla Corte nella sua sentenza Svezia/Commissione, citata al precedente punto 6, e che essa ha violato, per questa ragione, l’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001.
23 In subordine, la Repubblica federale di Germania sostiene che la motivazione che giustifica la sua opposizione alla divulgazione dei documenti di cui trattasi, basata sulle eccezioni previste dall’articolo 4, paragrafi 1‑3, del regolamento n. 1049/2001, non può in nessun caso essere considerata manifestamente erronea.
Sulla procedura prevista dall’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001
24 È controversa tra le parti l’estensione del controllo che l’istituzione, nella fattispecie la Commissione, deve operare, nel contesto del procedimento di cui all’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001, sulla motivazione che uno Stato membro presenta allorché, sulla base delle eccezioni previste dall’articolo 4, paragrafi 1‑3, di tale regolamento, si oppone alla diffusione dei documenti richiesti.
25 La Repubblica federale di Germania, sostenuta dal Regno di Spagna, considera che l’istituzione non ha il diritto di controllare la fondatezza della motivazione dello Stato membro interessato. Nel sostenere le conclusioni della Repubblica federale di Germania, la Repubblica di Polonia precisa che la Commissione può, tutt’al più, verificare se lo Stato membro abbia commesso, nel far valere un’eccezione, un errore nell’applicazione delle disposizioni del regolamento n. 1049/2001 in modo manifesto e senza possibili dubbi.
26 La Commissione, sostenuta dal Regno di Danimarca, dalla Repubblica di Finlandia e dal Regno di Svezia, sostiene di essere tenuta ad esaminare se la motivazione presentata dallo Stato membro sia, prima facie, fondata, tenuto conto delle circostanze della fattispecie e della giurisprudenza.
27 Occorre ricordare che, in conformità all’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001, il diritto di accesso ai documenti detenuti dalle istituzioni non riguarda soltanto i documenti elaborati da tali istituzioni, ma anche quelli ricevuti da soggetti terzi, tra i quali rientrano gli Stati membri, come espressamente precisato dall’articolo 3, lettera b), del medesimo regolamento.
28 In tal modo il legislatore comunitario ha in particolare abolito la regola dell’autore, prevalente fino all’adozione del regolamento n. 1049/2001. Tale regola comportava che, qualora un documento in possesso di un’istituzione avesse per autore un terzo, la domanda di accesso al documento dovesse essere indirizzata direttamente all’autore dello stesso.
29 Dall’entrata in vigore del regolamento n. 1049/2001, tutti i documenti detenuti dalla istituzioni, che siano stati elaborati dalle stesse o provengano da Stati membri o da altri terzi, rientrano nell’ambito di applicazione di detto regolamento e sono pertanto soggetti all’osservanza delle sue disposizioni, segnatamente quelle relative alle eccezioni specifiche al diritto di accesso.
30 Per quanto concerne i documenti provenienti da terzi, l’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001 precisa che l’istituzione consulta il terzo al fine di valutare se siano applicabili le eccezioni di cui all’articolo 4, paragrafi 1 o 2, di detto regolamento, a meno che non sia chiaro se il documento può o non deve essere divulgato.
31 Per quanto riguarda i documenti provenienti da uno Stato membro, l’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001 dispone che uno Stato membro può chiedere a un’istituzione di non comunicare a terzi un documento che provenga da tale Stato senza il suo previo accordo. In conformità alla giurisprudenza, tale disposizione riconosce così allo Stato membro la possibilità di partecipare alla decisione che spetta all’istituzione adottare e istituisce, a tale scopo, un processo decisionale finalizzato a stabilire se le eccezioni specifiche enumerate ai paragrafi 1‑3 dell’articolo 4 ostino a che sia consentito l’accesso al documento di cui trattasi (v., in tal senso, sentenza Svezia/Commissione, citata al precedente punto 6, punti 76, 81, 83 e 93).
32 Infatti, l’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001 affida l’attuazione delle norme del diritto dell’Unione congiuntamente all’istituzione e allo Stato membro che ha esercitato la facoltà concessa da detto paragrafo 5, entrambi tenuti, in conformità all’obbligo di leale collaborazione espresso dall’articolo 10 CE, ad agire e cooperare in modo che tali regole possano ricevere un’applicazione effettiva (sentenza Svezia/Commissione, citata al precedente punto 6, punto 85).
33 Ne consegue, in primo luogo, che l’istituzione investita di una domanda di accesso ad un documento proveniente da uno Stato membro e quest’ultimo devono, dal momento in cui tale domanda è stata notificata dall’istituzione allo Stato membro interessato, avviare senza indugio un dialogo leale sull’eventuale applicazione delle eccezioni previste dall’articolo 4, paragrafi 1‑3, del regolamento n. 1049/2001, prestando particolare attenzione alla necessità di consentire all’istituzione di esprimersi nei termini entro i quali gli articoli 7 e 8 del regolamento le impongono di pronunciarsi sulla domanda di accesso (sentenza Svezia/Commissione, citata al precedente punto 6, punto 86).
34 Quindi lo Stato membro interessato che, al termine di tale dialogo, si opponga alla divulgazione del documento in esame è tenuto a motivare tale opposizione sulla base delle eccezioni in questione. L’istituzione non può infatti accogliere l’opposizione manifestata da uno Stato membro alla divulgazione di un documento da esso proveniente qualora tale opposizione sia priva di qualunque motivazione, o qualora la motivazione dedotta non sia articolata con riferimento alle eccezioni indicate all’articolo 4, paragrafi 1‑3, del regolamento n. 1049/ 2001. Nel caso in cui, nonostante l’invito esplicito in tal senso indirizzato dall’istituzione allo Stato membro interessato, quest’ultimo continui a non fornire tale motivazione, l’istituzione deve, qualora ritenga che non sia applicabile alcuna delle eccezioni in parola, concedere l’accesso al documento richiesto (sentenza Svezia/Commissione, citata al precedente punto 6, punti 87 e 88).
35 In tale contesto occorre ricordare che l’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001 non conferisce in nessun modo allo Stato membro un diritto di veto generale e incondizionato per opporsi, in modo puramente discrezionale e senza dover motivare la propria decisione, alla divulgazione di ogni documento in possesso di un’istituzione dell’Unione per il solo fatto che il documento in questione proviene da tale Stato membro (sentenza Svezia/Commissione, citata al precedente punto 6, punto 58).
36 Infine, come risulta in particolare dagli articoli 7 e 8 del regolamento n. 1049/2001, l’istituzione è a sua volta tenuta a motivare la decisione di rifiuto da essa opposta all’autore della domanda di accesso. Tale obbligo implica che l’istituzione comunichi, nella sua decisione, non soltanto l’opposizione fatta valere dallo Stato membro interessato alla divulgazione del documento richiesto, ma anche i motivi invocati dallo Stato stesso per chiedere l’applicazione di una delle eccezioni al diritto di accesso previste dall’articolo 4, paragrafi 1‑3, del medesimo regolamento. Tali indicazioni sono infatti in grado di consentire al richiedente di comprendere l’origine e i motivi del rifiuto che gli è stato opposto, ed al giudice competente di svolgere eventualmente il controllo che gli è affidato (sentenza Svezia/Commissione, citata al precedente punto 6, punto 89).
37 Ne consegue che, in conformità alla giurisprudenza, l’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001 autorizza lo Stato membro interessato ad opporsi alla divulgazione di documenti da esso provenienti soltanto sulla base delle eccezioni specifiche previste all’articolo 4, paragrafi 1‑3, del regolamento e motivando debitamente la propria posizione in proposito (sentenza Svezia/Commissione, citata al precedente punto 6, punto 99).
38 Occorre inoltre rilevare che, come risulta dall’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001, se l’istituzione interessata ritiene chiaro che, sulla base delle eccezioni previste ai paragrafi 1 o 2 del medesimo articolo, è necessario opporre un rifiuto all’accesso ad un documento proveniente da uno Stato membro, essa nega l’accesso al richiedente senza neppure dover consultare lo Stato membro da cui il documento proviene, e ciò indipendentemente dal fatto che tale Stato membro abbia o meno formulato in precedenza una domanda sulla base dell’articolo 4, paragrafo 5, di detto regolamento. In tali casi è dunque evidente che la decisione sulla domanda di accesso è presa dall’istituzione considerando soltanto le eccezioni che derivano direttamente dalle norme del diritto comunitario (sentenza Svezia/Commissione, citata al precedente punto 6, punto 68).
39 Nella fattispecie, la Repubblica federale di Germania afferma che, conformemente alla sentenza Svezia/Commissione, citata al precedente punto 6 (punto 88), vi sono solo due situazioni in cui la Commissione può superare l’opposizione di uno Stato membro alla divulgazione di documenti, cioè, in primo luogo, qualora tale opposizione sia priva di qualunque motivazione ai sensi dell’articolo 253 CE e, in secondo luogo, qualora la motivazione dedotta non sia articolata con riferimento alle eccezioni indicate all’articolo 4, paragrafi 1‑3, del regolamento n. 1049/2001. Essa si riferisce al riguardo al principio di leale cooperazione nonché alla chiara distinzione esistente tra, da una parte, l’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001, il quale prevede, per i documenti provenienti da terzi diversi dagli Stati membri, un semplice meccanismo di consultazione e, dall’altra, l’articolo 4, paragrafo 5, di detto regolamento, il quale riconosce agli Stati membri il diritto di subordinare al loro accordo l’accesso ad un documento.
40 All’udienza la Repubblica federale di Germania ha anche sostenuto che l’articolo 255, paragrafo 1, CE e l’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 (GU C 364, pag. 1; in prosieguo: la «Carta dei diritti fondamentali»), si riferiscono all’accesso ai documenti delle istituzioni e non ai documenti provenienti dagli Stati membri.
41 Per quanto riguarda, in primo luogo, il riferimento effettuato dalla Repubblica federale di Germania all’articolo 255 CE e all’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali, va anzitutto osservato che l’articolo 255, paragrafo 2, CE conferisce al Consiglio la responsabilità di determinare i principi generali e i limiti che disciplinano il diritto di accesso ai documenti. Orbene, il regolamento n. 1049/2001, che è stato adottato dal Parlamento europeo e dal Consiglio e di cui la Repubblica federale di Germania non contesta la legittimità, estende esplicitamente il diritto di accesso a tutti i documenti detenuti da un’istituzione (v. i precedenti punti 27 e 28).
42 È poi pacifico che gli Stati membri sono fortemente coinvolti nel processo legislativo ed esecutivo dell’Unione, sia quali membri del Consiglio sia quali partecipanti ai numerosi comitati da esso istituiti (v. in tal senso sentenza Svezia/Commissione, citata al precedente punto 6, punto 63). L’esclusione dei numerosi documenti provenienti dagli Stati membri dall’ambito di applicazione del diritto di accesso ai sensi dell’articolo 255, paragrafo 1, CE contrasterebbe con l’obiettivo di trasparenza perseguito da detto articolo e garantito dall’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali, fatte salve talune eccezioni che devono essere interpretate in senso restrittivo (sentenze Sison/Consiglio, citata al precedente punto 8, punto 63, e Svezia/Commissione, citata al precedente punto 6, punto 66).
43 Infine, la dichiarazione n. 35, relativa all’articolo 255, paragrafo 1, CE, allegata all’atto finale del Trattato di Amsterdam, enuncia che la Conferenza conviene che i principi e le condizioni di cui a tale articolo consentiranno ad uno Stato membro di chiedere alla Commissione o al Consiglio di non comunicare a terzi un documento proveniente da detto Stato senza il suo previo accordo. Ne deriva che gli autori del Trattato non hanno inteso escludere i documenti degli Stati membri dall’ambito di applicazione dell’articolo 255, paragrafo 1, CE.
44 L’argomento della Repubblica federale di Germania secondo cui, in forza del diritto primario dell’Unione, occorrerebbe fornire un’interpretazione restrittiva del diritto d’accesso ai documenti provenienti dagli Stati membri, non può pertanto essere accolto.
45 Per quanto riguarda, in secondo luogo, l’intensità del controllo che un’istituzione ha il diritto di esercitare sulla motivazione presentata da uno Stato membro per giustificare la sua opposizione alla divulgazione di un documento, occorre ricordare che l’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001 affida l’attuazione degli obiettivi di tale regolamento, congiuntamente, all’istituzione e allo Stato membro. Esso istituisce, infatti, un processo decisionale nel contesto del quale questi ultimi sono tenuti a collaborare lealmente, in conformità a quanto previsto dall’articolo 10 CE, al fine di garantire che le disposizioni del regolamento ricevano un’applicazione effettiva e conforme alla giurisprudenza.
46 Orbene, è giocoforza considerare, in tale prospettiva, che la posizione della Repubblica federale di Germania è incompatibile con l’economia generale e gli obiettivi del regolamento n. 1049/2001, in quanto essa mira ad ottenere che, nel contesto del suo articolo 4, paragrafo 5, l’istituzione ceda sistematicamente al rifiuto dello Stato membro, nei limiti in cui tale rifiuto sia basato su una qualsiasi motivazione e detti motivi siano articolati con riferimento alle eccezioni enunciate all’articolo 4, paragrafi 1‑3, di tale regolamento. Tale situazione non corrisponde, infatti, al leale dialogo che l’istituzione e lo Stato membro sono tenuti ad intrattenere per garantire l’effettiva attuazione del regolamento n. 1049/2001.
47 Occorre ricordare poi che, in conformità al suo articolo 8, la responsabilità finale della corretta applicazione del regolamento n. 1049/2001 incombe all’istituzione e che ad essa spetta difendere la validità della decisione dinanzi ai giudici dell’Unione o dinanzi al mediatore. L’istituzione, se dovesse automaticamente conformarsi alla motivazione presentata dallo Stato membro, si vedrebbe costretta a difendere nei confronti della persona che ha formulato la domanda d’accesso e, eventualmente, dinanzi a dette istanze di controllo, posizioni che essa stessa non considera difendibili.
48 Occorre al riguardo precisare che le disposizioni del regolamento n. 1049/2001 che sanciscono, con riserva delle eccezioni che esso enuncia, il diritto d’accesso a tutti i documenti detenuti da un’istituzione devono essere effettivamente attuate dall’istituzione alla quale è rivolta la domanda d’accesso e non soltanto a seguito di un ricorso dinanzi al giudice dell’Unione. L’argomento della Repubblica federale di Germania, secondo cui la possibilità di proporre siffatto ricorso priverebbe l’istituzione interessata del suo potere di esercitare un controllo sulla motivazione addotta dallo Stato membro, non può pertanto essere accolto.
49 Infine, un controllo limitato agli aspetti puramente formali dell’opposizione espressa dallo Stato membro gli consentirebbe di opporsi a qualsiasi divulgazione, anche in assenza di reali motivi idonei a giustificare che sia fatta eccezione al principio enunciato all’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 1049/2001, avvalendosi semplicemente di una motivazione formalmente articolata con riferimento alle eccezioni specifiche esposte all’articolo 4, paragrafi 1‑3, di detto regolamento. Tale controllo di pura forma equivarrebbe praticamente a reintrodurre la regola dell’autore che il regolamento n. 1049/2001 ha abolito e contraddirebbe il principio secondo cui le eccezioni specifiche previste dall’articolo 4, paragrafi 1‑3, di detto regolamento circoscrivono l’esercizio del potere che l’articolo 4, paragrafo 5, dello stesso regolamento conferisce allo Stato membro interessato (sentenza Svezia/Commissione, citata al precedente punto 6, punto 76).
50 Da quanto precede risulta che la Repubblica federale di Germania sostiene a torto che, a seguito dell’opposizione espressa da uno Stato membro nel contesto dell’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001, l’istituzione deve, prima di adottare in conformità all’articolo 8, paragrafo 1, dello stesso regolamento una decisione che esponga i motivi del suo rifiuto d’accesso al documento richiesto, limitarsi ad esercitare nei confronti dell’opposizione dello Stato membro un controllo soltanto formale consistente esclusivamente nel determinare se detta opposizione non sia priva di qualsiasi motivazione e se tale motivazione sia articolata con riferimento alle eccezioni enumerate all’articolo 4, paragrafi 1‑3, del regolamento n. 1049/2001.
51 Al contrario, il processo decisionale istituito dall’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001 richiede che sia lo Stato membro interessato sia l’istituzione si attengano alle eccezioni specifiche previste all’articolo 4, paragrafi 1‑3, dello stesso regolamento (sentenza Svezia/Commissione, citata al precedente punto 6, punto 83). L’istituzione è quindi autorizzata ad assicurarsi che le giustificazioni che sostengono l’opposizione dello Stato membro alla divulgazione del documento richiesto e che devono figurare nella decisione di rifiuto d’accesso adottata in conformità all’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1049/2001, non siano prive di fondamento.
52 Al riguardo, non si può ritenere, come sostiene in subordine la Repubblica federale di Germania per analogia con i criteri fissati nella sentenza della Corte del 6 ottobre 1982, Cilfit e a., 283/81, (Racc. pag. 3415, punto 13), che il controllo dell’istituzione può intervenire soltanto nel caso in cui la situazione controversa abbia già dato luogo ad una sentenza del giudice dell’Unione in una causa identica o simile, oppure qualora l’applicazione corretta del diritto si imponga con tale evidenza da non permettere alcun ragionevole dubbio. Non si tratta neppure, come sostiene la Repubblica di Polonia, di stabilire se la motivazione addotta dallo Stato membro interessato sia erronea senza alcun possibile dubbio.
53 L’esame dell’istituzione consiste nel determinare se, tenuto conto delle circostanze di specie e delle norme di diritto applicabili, i motivi presentati dallo Stato membro a sostegno della sua opposizione siano a prima vista idonei a giustificare siffatto rifiuto (v., per analogia, ordinanza del presidente della Corte del 23 febbraio 2001, Austria/Consiglio, C‑445/00 R, Racc. pag. I‑1461, punti 73 e 74) e, pertanto, se tali motivi consentano a detta istituzione di assumersi la responsabilità che l’articolo 8 del regolamento n. 1049/2001 le conferisce.
54 Va osservato che non si tratta per l’istituzione di imporre il proprio parere o di sostituire la propria valutazione a quella dello Stato membro interessato, ma di evitare l’adozione di una decisione che essa non considera difendibile. L’istituzione, infatti, in quanto autore della decisione di accesso o di diniego è responsabile della sua legittimità. Prima di negare l’accesso ad un documento proveniente da uno Stato membro, essa deve quindi esaminare se quest’ultimo abbia basato la sua opposizione sulle eccezioni specifiche previste dall’articolo 4, paragrafi 1‑3, del regolamento n. 1049/2001 e se abbia debitamente motivato la sua posizione alla luce di tali eccezioni (v., in tal senso, sentenza Svezia/Commissione, citata al precedente punto 6, punto 99).
55 È necessario sottolineare che tale esame deve essere compiuto nel contesto del leale dialogo che caratterizza il processo decisionale istituito dall’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001, e l’istituzione è tenuta a permettere allo Stato membro di riformulare i propri motivi o di riponderarli affinché essi possano essere considerati, prima facie, difendibili (v. il precedente punto 53).
56 Tale esame deve essere del pari condotto tenendo debitamente conto del principio secondo cui le eccezioni elencate all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 al diritto d’accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni devono essere interpretate e applicate in senso restrittivo, tenuto conto degli obiettivi perseguiti da detto regolamento, e, segnatamente, della circostanza, ricordata dal suo secondo considerando, secondo cui tale diritto d’accesso è collegato alla natura democratica delle istituzioni dell’Unione e del fatto che tale regolamento è volto, come emerge dal suo quarto considerando e dal suo articolo 1, a conferire al pubblico un diritto d’accesso che sia il più ampio possibile (sentenza Sison/Consiglio, citata al precedente punto 8, punto 63, e sentenza Svezia/Commissione, citata al precedente punto 6, punto 66).
57 Da quanto precede risulta che l’argomento della Repubblica federale di Germania secondo cui la Commissione, esaminando la fondatezza della motivazione che essa aveva presentato a sostegno della sua opposizione, ha ecceduto i limiti del suo potere di controllo nel contesto della procedura prevista dall’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001, dev’essere respinto in quanto infondato.
Sui motivi invocati dalla Repubblica federale di Germania per giustificare la sua opposizione alla divulgazione dei documenti
58 Dalle considerazioni che precedono deriva (v. i precedenti punti 32, 33, 45, 46 e 55) che l’attuazione dell’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001, allo scopo di stabilire se il diniego d’accesso ad un documento proveniente da uno Stato membro possa essere giustificato alla luce delle eccezioni previste ai paragrafi 1‑3 di detto articolo, è basata su una leale collaborazione tra l’istituzione e lo Stato membro interessato. È soltanto al termine di un dialogo aperto e costruttivo sulla possibilità di giustificare un diniego d’accesso a norma dell’articolo 4, paragrafi 1‑3, del regolamento n. 1049/2001, che l’istituzione può decidere di discostarsi dai motivi invocati dallo Stato membro a sostegno della sua opposizione, qualora essa concluda che tali motivi non sono difendibili.
59 Nella fattispecie, tra la Repubblica federale di Germania e la Commissione hanno avuto luogo diversi scambi anteriormente all’adozione della decisione impugnata. In particolare, nella sua lettera del 15 settembre 2008, la Commissione ha chiesto motivatamente alla Repubblica federale di Germania di riesaminare la sua posizione. Quest’ultima non ha tuttavia riconsiderato la sua decisione di diniego. La Commissione ha adottato la decisione impugnata soltanto a seguito di tali scambi. Contrariamente a quanto asserito dalla Repubblica federale di Germania, la Commissione non si è quindi limitata a sostituire la propria analisi a quella delle autorità tedesche. Al contrario, la decisione impugnata è stata adottata a seguito di un dialogo leale, in conformità al processo decisionale definito dall’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001.
60 Occorre stabilire, poi, se la Commissione potesse, come asserisce, concludere che i motivi presentati dalla Repubblica federale di Germania a sostegno della sua opposizione alla divulgazione dei documenti richiesti non erano, prima facie, fondati.
61 Per quanto riguarda, in primo luogo, l’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativa alla protezione delle relazioni internazionali, la Repubblica federale di Germania considera che gli argomenti che essa aveva presentato dinanzi alla Commissione a sostegno della sua opposizione erano quantomeno difendibili.
62 Al riguardo, va anzitutto osservato che la nozione di «relazioni internazionali» cui si fa riferimento nell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 è una nozione propria al diritto dell’Unione e che non può, di conseguenza, dipendere dal contenuto che le conferiscono i diritti nazionali degli Stati membri. Infatti, l’articolo 4, paragrafo 5, di detto regolamento non comporta, proprio come i paragrafi 1‑4 dello stesso articolo, alcun riferimento alle disposizioni del diritto nazionale (sentenza Svezia/Commissione, citata al precedente punto 6, punto 69).
63 Va anzitutto rammentato che, come fa osservare la Commissione, i trattati fondatori dell’Unione, a differenza dei trattati internazionali ordinari, hanno istituito un ordinamento giuridico di nuovo genere, dotato di istituzioni proprie e a favore del quale gli Stati hanno limitato, in settori sempre più ampi, i loro poteri sovrani e i cui soggetti sono non soltanto gli Stati membri, ma anche i loro cittadini (sentenza della Corte 5 febbraio 1963, Van Gend & Loos, 26/62, Racc. pag. 1, nonché parere della Corte 14 dicembre 1991, 1/91, Racc. pag. I‑6079, punto 21). Orbene, ai fini della realizzazione degli obiettivi dell’Unione nei settori di sua competenza, i rapporti tra gli Stati membri e le istituzioni dell’Unione ricadono nell’ambito della carta costituzionale che i trattati hanno sancito.
64 Ciò si verifica, in particolare, per quanto riguarda la comunicazione tra uno Stato membro e la Commissione nel contesto di un procedimento per inadempimento avviato allo scopo di garantire l’osservanza da parte di uno Stato membro degli obblighi ad esso incombenti in forza dei trattati.
65 Occorre, infine, osservare che la tesi della Repubblica federale di Germania secondo cui le comunicazioni tra essa e le istituzioni dell’Unione rientrerebbero nella nozione di «relazioni internazionali» di cui all’articlo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino del regolamento n. 1049/2001, avrebbe la conseguenza di permettere che una quota importante dei documenti elaborati nei settori d’attività dell’Unione siano sottratti al diritto del pubblico all’accesso ai documenti delle istituzioni. Orbene, siffatto risultato disattenderebbe l’obiettivo di trasparenza che il regolamento n. 1049/2001 persegue e sarebbe incompatibile con il principio suesposto secondo cui le eccezioni di cui all’articolo 4, paragrafi 1‑3, del regolamento n. 1049/2001 devono essere interpretate e applicate restrittivamente (v. i precedenti punti 42 e 56).
66 La Commissione ha quindi giustamente ritenuto che il motivo invocato dalla Repubblica federale di Germania, attinente alla protezione delle relazioni internazionali prevista all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, non fosse, prima facie, fondato.
67 Occorre ancora precisare, al riguardo, che tale constatazione non esclude che il diritto nazionale a tutela di un interesse pubblico o privato possa essere considerato come interesse meritevole di tutela sulla base delle eccezioni previste dal regolamento n. 1049/2001. Infatti, le nozioni di diritto nazionale e quelle di diritto dell’Unione possono coincidere, completarsi o, ancora, servire di riferimento reciproco (v., in tal senso, sentenze della Corte 5 marzo 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame, C‑46/93 e C‑48/93, Racc. pag. I‑1029, punto 27, nonché Svezia/Commissione, citata al precedente punto 6, punto 84).
68 Per quanto riguarda, in secondo luogo, l’eccezione attinente alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile, di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino del regolamento n. 1049/2001, del pari invocata dalla Repubblica federale di Germania, va osservato anzitutto che le procedure di inadempimento avviate dalla Commissione in base all’articolo 226 CE rientrano nelle attività di indagine previste da tale disposizione.
69 Occorre poi ricordare che, qualora si decida di negare l’accesso ad un documento di cui si chiede la divulgazione, incombe all’istituzione chiarire in qual modo l’accesso a tale documento potrebbe concretamente pregiudicare l’interesse invocato previsto all’articolo 4, paragrafi 1‑3, del regolamento n. 1049/2001. Al riguardo, l’istituzione può, all’occorrenza, basarsi su presunzioni di carattere generale che si applicano a determinate categorie di documenti, in quanto a domande di divulgazione riguardanti documenti della stessa natura possono applicarsi considerazioni di ordine generale analoghe (sentenze della Corte del 1° luglio 2008, Svezia e Turco/Consiglio, C‑39/05 P e C‑52/05 P, Racc. pag. I‑4723, punti 49 e 50, nonché del 29 giugno 2010, Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Racc. pag. I‑5885, punti 53 e 54).
70 Infine, qualora uno Stato membro si opponga, nel contesto della procedura istituita dall’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001, alla divulgazione di documenti che da esso provengono, ad esso incombe l’onere di fornire all’istituzione tutti gli elementi che le consentano di giustificare una decisione di diniego d’accesso a detti documenti.
71 Nella fattispecie, dal fascicolo risulta che la Repubblica federale di Germania ha invocato, a sostegno della sua opposizione alla divulgazione dei documenti richiesti, la circostanza che la loro divulgazione a terzi pregiudicherebbe la fiducia e la collaborazione che caratterizzano i rapporti tra la Repubblica federale di Germania e la Commissione nella ricerca di una soluzione conforme al diritto dell’Unione nel contesto delle procedure di inadempimento. Al riguardo, la Repubblica federale di Germania ha rinviato alle sentenze del Tribunale dell’11 dicembre 2001, Petrie e a./Commissione, T‑191/99 (Racc. pag. II‑3677, punti 68 e 69) e del 14 ottobre 1999, Bavarian Lager/Commissione, T‑309/97 (Racc. pag. II‑3217, punto 46).
72 La Repubblica federale di Germania ha esposto che tale considerazione si applicava anche successivamente alla chiusura della procedura di inadempimento, in quanto tale procedura era teatro di tattiche di negoziazione, di linee di compromesso e di strategie idonee ad essere di nuovo utilizzate nell’ambito di future procedure di inadempimento. A suo avviso, un tale assetto di interessi merita di essere protetto anche in assenza di un rischio specifico inerente ad una determinata procedura di inadempimento. La Repubblica federale di Germania ha sottolineato che, nella presente causa, i documenti richiesti contenevano esposizioni in fatto e indicazioni relative alle fasi procedurali avviate o previste, che occorreva non divulgare allo scopo di garantire la leale cooperazione tra essa e la Commissione e di non ostacolare la ricerca di soluzioni flessibili e rapide.
73 Va, al riguardo, osservato che, in conformità alla giurisprudenza, l’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, non è intesa a tutelare le attività di indagine in quanto tali, ma l’obiettivo di tali attività, il quale consiste, nell’ambito dei procedimenti per inadempimento, nell’indurre lo Stato membro interessato a conformarsi al diritto comunitario (v., in tal senso, sentenze del Tribunale del 12 settembre 2007, API/Commissione, T‑36/04, Racc. pag. II‑3201, punti 127 e 133, nonché Bavarian Lager, citata al precedente punto 8, punto 149).
74 È per questo motivo che i diversi atti di indagine possono restare coperti dall’eccezione di cui trattasi finché tale obiettivo non viene raggiunto, anche se l’indagine o l’ispezione particolare che ha dato luogo al documento con riferimento al quale si chiede l’accesso è terminata (sentenza Franchet e Byk/Commissione, citata al precedente punto 8, punto 110, e, per analogia, con riferimento all’applicazione del codice di condotta del 1993, sentenza del Tribunale del 13 settembre 2000, Denkavit Nederland/Commissione, T‑20/99, Racc. pag. II‑3011, punto 48).
75 Occorre tuttavia osservare che per giustificare l’applicazione dell’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, si deve provare che la divulgazione dei documenti in parola è effettivamente idonea a pregiudicare la tutela degli obiettivi delle attività di indagine della Commissione per quanto riguarda gli inadempimenti in esame (v., in tal senso, sentenze Franchet e Byk, citata al precedente punto 8, punti 105 e 109, nonché API/Commissione, citata al precedente punto 73, punto 127). Infatti, l’esame richiesto per il trattamento di una domanda di accesso a determinati documenti deve rivestire carattere concreto e il rischio di pregiudizio ad un interesse protetto deve essere ragionevolmente prevedibile e non puramente ipotetico (sentenze Franchet e Byk/Commissione, citata al precedente punto 8, punto 115; Bavarian Lager, citata al precedente punto 8, punto 151, nonché Svezia e Turco/Consiglio, citata al precedente punto 69, punti 43 e 63).
76 Nella fattispecie, è pacifico che la procedura di inadempimento nel contesto della quale i documenti richiesti sono stati prodotti è stata chiusa il 28 giugno 2006, cioè più di due anni prima della domanda di accesso ai documenti, formulata il 19 luglio 2008. La Repubblica federale di Germania non può quindi avvalersi delle sentenze Petrie e a./Commissione e Bavarian Lager/Commissione, citate al precedente punto 71, poiché tali sentenze riguardano casi in cui la procedura di inadempimento era ancora in corso, nella sua fase amministrativa o giudiziaria, alla data delle decisioni impugnate.
77 Non si può così contestare nella fattispecie che nessuna attività di indagine, il cui obiettivo avrebbe potuto essere compromesso dalla divulgazione dei documenti in parola, era in corso quando, nel luglio 2008, è stata formulata la domanda d’accesso ai documenti.
78 Riguardo all’argomento sollevato dalla Repubblica federale di Germania secondo cui il diniego d’accesso ai documenti si imponeva per la necessità di salvaguardare la riservatezza della comunicazione tra la Commissione ed essa stessa nell’ambito delle procedure di inadempimento (v. i precedenti punti 71 e 72), occorre, in primo luogo, osservare che, a differenza dei procedimenti per inadempimento in corso, non esiste una presunzione generale secondo cui la divulgazione degli scambi tra la Commissione ed uno Stato membro nell’ambito di una procedura di inadempimento chiusa pregiudicherebbe gli obiettivi delle attività di indagine, previsti all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
79 Va, in secondo luogo, rilevato che la Repubblica federale di Germania non ha fornito alcun elemento che permetta di comprendere in qual modo la divulgazione dei documenti richiesti, due anni dopo la chiusura della procedura di inadempimento, avrebbe concretamente ed effettivamente messo in pericolo l’obiettivo dell’indagine di cui trattasi o di altre indagini collegate. In particolare, essa non ha in nessun modo menzionato la probabilità di una riapertura della procedura chiusa dalla Commissione il 28 giugno 2006 o l’esistenza di una procedura di inadempimento ad essa collegata il cui svolgimento avrebbe potuto essere pregiudicato dalla divulgazione dei documenti richiesti.
80 In tal contesto, si deve altresì respingere l’argomento del Regno di Spagna secondo cui, poiché la Commissione beneficia della possibilità illimitata di riaprire le procedure di inadempimento, gli scambi tra la Commissione e gli Stati membri nell’ambito di tali procedure devono sempre ricadere nell’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativa alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine. Tale argomento, infatti, è basato su un ragionamento puramente ipotetico, in quanto il Regno di Spagna non ha dimostrato la ragionevole prevedibilità di una riapertura della procedura di inadempimento nella fattispecie.
81 Considerate queste premesse, occorre concludere che le ragioni invocate dalla Repubblica federale di Germania a sostegno della sua opposizione alla divulgazione dei documenti erano astratte e puramente ipotetiche e che pertanto esse non erano idonee ad offrire il fondamento giuridico sufficiente sul quale la Commissione avrebbe potuto giustificare una decisione di diniego a norma dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
82 Ne consegue che la Commissione ha ritenuto a buon diritto che i motivi presentati dalla Repubblica federale di Germania per giustificare la sua opposizione alla trasmissione dei documenti richiesti erano, prima facie, privi di fondamento.
83 Pertanto, il ricorso dev’essere respinto.
Sulle spese
84 Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica federale di Germania, rimasta soccombente, deve essere condannata a sopportare oltre alle proprie spese, quelle della Commissione.
85 A termini dell’articolo 87, paragrafo 4, primo comma, del regolamento di procedura del Tribunale, gli Stati membri intervenuti nella causa sopportano le proprie spese. Pertanto, il Regno di Danimarca, il Regno di Spagna, la Repubblica di Finlandia, la Repubblica di Polonia e il Regno di Svezia dovranno sopportare le proprie spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Repubblica federale di Germania è condannata a sopportare le proprie spese nonché quelle della Commissione europea.
3) Il Regno di Danimarca, il Regno di Spagna, la Repubblica di Finlandia, la Repubblica di Polonia e il Regno di Svezia sopporteranno le proprie spese.
Pelikánová | Jürimäe | Van der Woude |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 14 febbraio 2012.
Firme