Věc T-59/09
Spolková republika Německo
v.
Evropská komise
„Přístup k dokumentům – Nařízení (ES) č. 1049/2001 – Dokumenty týkající se ukončeného řízení o nesplnění povinnosti – Dokumenty pocházející z členského státu – Poskytnutí přístupu – Předchozí souhlas členského státu“
Shrnutí rozsudku
1. Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Restriktivní výklad práva na přístup k dokumentům pocházejícím z členského státu na základě unijního primárního práva – Nepřípustnost
(Článek 255 ES; Listina základních práv Evropské unie, článek 42; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 2 odst. 3)
2. Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Dokumenty pocházející z členského státu – Možnost členského státu požádat orgán o nezveřejnění dokumentů – Povinnost loajální spolupráce mezi orgánem a členským státem
(Článek 10 ES; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 1 až 3 a 5)
3. Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Dokumenty pocházející z členského státu – Možnost členského státu požádat orgán o nezveřejnění dokumentů – Pravomoc orgánu
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 1 až 3 a 5 a čl. 8 odst. 1)
4. Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana veřejného zájmu – Mezinárodní vztahy – Pojem
[Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážka]
5. Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana cílů inspekce, vyšetřování a auditu – Rozsah
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2 třetí odrážka)
1. Článek 255 odst. 2 ES svěřuje Radě odpovědnost za stanovení obecných zásad a omezení, kterými se řídí právo na přístup k dokumentům. Článek 2 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise přitom výslovně rozšiřuje právo na přístup na všechny dokumenty v držení orgánu, ať již byly vypracovány těmito orgány nebo pochází od členských států nebo jiných třetích osob. Mimoto až na určité výjimky, které je třeba vykládat restriktivně, by bylo vyloučení mnohých dokumentů pocházejících z členských států z působnosti práva na přístup ve smyslu čl. 255 odst. 1 ES v rozporu s cílem transparentnosti sledovaným tímto článkem a zaručeným článkem 42 Listiny základních práv Evropské unie. Z prohlášení č. 35 k článku 255 odst. 1 ES, připojeného k závěrečnému aktu Amsterodamské smlouvy, kromě toho vyplývá, že autoři této Smlouvy neměli v úmyslu vyloučit dokumenty členských států z působnosti čl. 255 odst. 1 ES. Unijní primární právo tedy neodůvodňuje restriktivní výklad práva na přístup k dokumentům pocházejícím z členských států.
(viz body 29, 41–44)
2. Článek 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise stanoví, že členský stát může požádat orgán, aby nezveřejňoval dokument pocházející z tohoto členského státu bez jeho předchozího souhlasu. Toto ustanovení tak členskému státu umožňuje podílet se na rozhodnutí, které má orgán přijmout, a zavádí za tímto účelem rozhodovací proces k určení toho, zda hmotněprávní výjimky stanovené v odstavcích 1 až 3 článku 4 brání přiznání přístupu k dotyčnému dokumentu. Článek 4 odst. 5 nařízení totiž provedení pravidel unijního práva svěřuje společně orgánu a členskému státu, který využil možnost poskytnutou tímto odstavcem 5, přičemž tento orgán a členský stát jsou v souladu s povinností loajální spolupráce ve smyslu článku 10 ES povinny jednat a spolupracovat tak, aby zmíněná pravidla mohla být účinně použita.
(viz body 31–32)
3. Rozhodovací proces zavedený čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise vyžaduje, aby se dotyčný členský stát a orgán neodchylovaly od hmotněprávních výjimek stanovených v čl. 4 odst. 1 až 3 téhož nařízení.
V rámci tohoto rozhodovacího procesu je orgán oprávněn se ujistit, že odůvodnění, které podporuje námitky členského státu proti zveřejnění požadovaného dokumentu tímto orgánem a které musí být uvedeno v rozhodnutí o odepření přístupu přijatém podle čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1049/2001, není nepodložené.
V tomto ohledu přezkum orgánu spočívá v určení toho, zda důvody uvedené členským státem na podporu jeho námitek mohou s ohledem na okolnosti projednávané věci a použitelná právní pravidla prima facie odůvodnit takové odepření přístupu, a tudíž zda tyto důvody danému orgánu umožňují nést odpovědnost, kterou má podle článku 8 nařízení č. 1049/2001.
Orgán nemá prosazovat své stanovisko nebo nahrazovat posouzení dotyčného členského státu svým posouzením, ale jde o to, aby se vyhnul přijetí rozhodnutí, které nepovažuje za obhajitelné. Orgán, jakožto autor rozhodnutí o poskytnutí nebo odepření přístupu, je totiž odpovědný za jeho legalitu. Před odepřením přístupu k dokumentu pocházejícímu z členského státu proto musí zjistit, zda námitky tohoto členského státu mají oporu v hmotněprávních výjimkách stanovených v čl. 4 odst. 1 až 3 nařízení č. 1049/2001 a zda členský stát svůj postoj s ohledem na tyto výjimky náležitě odůvodnil.
Tento přezkum musí být proveden v rámci loajálního dialogu, kterým se vyznačuje rozhodovací proces zavedený čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001, přičemž orgán musí členskému státu umožnit, aby své důvody lépe vysvětlil nebo je přehodnotil, aby bylo možné je prima facie považovat za obhajitelné.
(viz body 51, 53–55)
4. Pojem „mezinárodní vztahy“, uvedený v čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, je specifickým pojmem unijního práva, a nemůže tedy záviset na obsahu, který mu dávají vnitrostátní právní řády členských států.
Zakládací Smlouvy Unie mimoto zavedly na rozdíl od běžných mezinárodních smluv nový právní řád s vlastními orgány, v jehož prospěch státy omezily svá svrchovaná práva, a to ve stále rozsáhlejších oblastech, a jehož subjekty jsou nejen členské státy, ale také jejich státní příslušníci. Za účelem uskutečnění unijních cílů v oblastech, ve kterých má Unie pravomoc, se přitom na vztahy mezi členskými státy a unijními orgány vztahuje ústavní listina zakotvená Smlouvami. Jedná se tak zejména o komunikaci mezi členským státem a Komisí v rámci řízení o nesplnění povinnosti, které bylo zahájeno s cílem zajistit, že členský stát splní povinnosti, které pro něj vyplývají ze Smluv. Taková komunikace tedy nespadá pod pojem „mezinárodní vztahy“ uvedený v čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážce nařízení č. 1049/2001.
(viz body 62–65)
5. Výjimka stanovená v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise nesměřuje k ochraně vyšetřování jako takového, nýbrž cíle tohoto vyšetřování, který v rámci řízení o nesplnění povinnosti spočívá v tom, aby byl dotyčný členský stát doveden k dodržování unijního práva.
Z tohoto důvodu mohou jednotlivé akty v rámci šetření zůstat kryty dotčenou výjimkou, dokud není tohoto cíle dosaženo, i když jsou šetření nebo jeho zvláštní jednotlivý úkon vedoucí ke vzniku vyžádaného dokumentu skončeny.
K odůvodnění použití výjimky stanovené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 je však třeba prokázat, že zpřístupnění dotyčných dokumentů může skutečně ohrozit ochranu cílů vyšetřování Komise týkajícího se předmětného nesplnění povinností. Přezkum vyžadovaný pro vyřízení žádosti musí totiž vykazovat konkrétní povahu a nebezpečí porušení chráněného zájmu musí být rozumně předvídatelné, a nikoliv čistě hypotetické.
Každopádně na rozdíl od probíhajících řízení o nesplnění povinnosti neexistuje obecná domněnka, že by zpřístupnění korespondence mezi Komisí a členským státem v rámci ukončeného řízení o nesplnění povinnosti ohrožovalo cíle vyšetřování uvedené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001.
(viz body 73–75, 78)