Asia T-59/09
Saksan liittotasavalta
vastaan
Euroopan komissio
Oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus (EY) N:o 1049/2001 – Asiakirjat, jotka koskevat päättynyttä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä – Jäsenvaltiolta peräisin olevat asiakirjat – Tutustumisoikeuden myöntäminen – Jäsenvaltion etukäteissuostumus
Tuomion tiivistelmä
1. Euroopan unioni – Toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Oikeuden tutustua jäsenvaltiolta peräisin oleviin asiakirjoihin suppeaa tulkintaa unionin primäärioikeuden nojalla ei voida hyväksyä
(EY 255 artikla; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 42 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 2 artiklan 3 kohta)
2. Euroopan unioni – Toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Jäsenvaltiolta peräisin olevat asiakirjat – Jäsenvaltion mahdollisuus pyytää toimielimeltä sitä, ettei asiakirjojen sisällöstä anneta tietoa – Toimielimen ja jäsenvaltion välistä vilpitöntä yhteistyötä koskeva velvollisuus
(EY 10 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1–3 kohta ja 5 kohta)
3. Euroopan unioni – Toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Jäsenvaltiolta peräisin olevat asiakirjat – Jäsenvaltion mahdollisuus pyytää toimielimeltä sitä, ettei asiakirjojen sisällöstä anneta tietoa – Toimielimen toimivalta
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1–3 kohta ja 5 kohta sekä 8 artiklan 1 kohta)
4. Euroopan unioni – Toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Yleisen edun turvaaminen – Kansainväliset suhteet – Käsite
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmas luetelmakohta)
5. Euroopan unioni – Toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suoja – Ulottuvuus
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmas luetelmakohta)
1. EY 255 artiklan 2 kohdassa annetaan neuvostolle tehtäväksi määrittää asiakirjoihin tutustumisoikeutta koskevat yleiset periaatteet ja kyseisen oikeuden rajoitukset. Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 2 artiklan 3 kohdassa laajennetaan nimenomaisesti oikeus tutustua asiakirjoihin kaikkiin toimielimen hallussa oleviin asiakirjoihin riippumatta siitä, onko kyseinen toimielin laatinut ne vai ovatko ne peräisin jäsenvaltioilta tai muilta kolmansilta tahoilta. Lisäksi se, että lukuisat jäsenvaltioilta peräisin olevat asiakirjat eivät kuuluisi EY 255 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun oikeuden tutustua asiakirjoihin soveltamisalaan, olisi mainitulla artiklalla tavoitellun ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 42 artiklalla taatun avoimuuden päämäärän vastaista lukuun ottamatta tiettyjä poikkeuksia, joita on tulkittava suppeasti. Amsterdamin sopimuksen päätösasiakirjan liitteenä olevasta EY 255 artiklan 1 kohdasta annetusta julistuksesta N:o 35 ilmenee myös, etteivät kyseisen sopimuksen laatijat ole aikoneet sulkea jäsenvaltioiden asiakirjoja EY 255 artiklan 1 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle. Unionin primäärioikeus ei siis oikeuta tulkitsemaan suppeasti oikeutta tutustua jäsenvaltioilta peräisin oleviin asiakirjoihin.
(ks. 29 ja 41–44 kohta)
2. Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdassa säädetään, että jäsenvaltio voi pyytää toimielintä olemaan luovuttamatta kyseisestä jäsenvaltiosta peräisin olevaa asiakirjaa ilman jäsenvaltion etukäteen antamaa suostumusta. Tällä säännöksellä annetaan siis jäsenvaltiolle mahdollisuus osallistua toimielimen tehtävänä olevan päätöksen tekoon, ja siinä vahvistetaan tätä varten päätöksentekomenettely sen arvioimiseksi, ovatko 4 artiklan 1–3 kohdassa luetellut aineelliset poikkeukset esteenä sille, että tarkastelun kohteena oleva asiakirja annetaan tutustuttavaksi. Asetuksen 4 artiklan 5 kohdassa annetaan unionin oikeuden sääntöjen täytäntöönpano toimielimen ja kyseisessä 5 kohdassa annettua mahdollisuutta käyttäneen jäsenvaltion yhteiseksi tehtäväksi, ja niillä on velvollisuus EY 10 artiklassa vahvistetun vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti toimia yhdessä ja tehdä yhteistyötä niin, että mainittuja sääntöjä voidaan tehokkaasti soveltaa.
(ks. 31 ja 32 kohta)
3. Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdassa käyttöön otettu päätöksentekomenettely edellyttää, että kyseinen jäsenvaltio ja toimielin pitäytyvät tämän asetuksen 4 artiklan 1–3 kohdassa säädetyissä aineellisissa poikkeuksissa.
Kyseisessä päätöksentekomenettelyssä toimielimellä on toimivalta varmistua siitä, että jäsenvaltion pyydetyn asiakirjan luovuttamisen vastustamisen tueksi esittämät perustelut, jotka on mainittava asetuksen 8 artiklan 1 kohdan mukaisesti tehdyssä päätöksessä, jolla asiakirjoihin tutustuminen evätään, eivät ole perusteettomia.
Toimielimen tarkastelu koostuu sen määrittämisestä, ovatko esillä olevan asian olosuhteet ja sovellettavat oikeussäännöt huomioon ottaen jäsenvaltion vastustuksensa tueksi esittämät perustelut luonteeltaan sellaisia, että ne voivat ensi arviolta perustella asiakirjoihin tutustumisen epäämisen, ja näin ollen, voiko mainittu toimielin näillä perusteilla täyttää sille asetuksen N:o 1049/2001 8 artiklalla annetun tehtävän.
Toimielimen kannalta kyse ei ole siitä, että se pakottaisi hyväksymään oman näkemyksensä tai korvaisi kyseisen jäsenvaltion arvion omalla arviollaan, vaan sellaisen päätöksen tekemisen välttämisestä, jonka se ei katso olevan puolustettavissa. Toimielin on asiakirjojen antamista tutustuttavaksi tai sen epäämistä koskevan päätöksen tekijänä vastuussa päätöksen laillisuudesta. Ennen jäsenvaltiolta peräisin olevaan asiakirjaan tutustumisen epäämistä sen on siis tutkittava, onko viimeksi mainittu perustanut vastalauseensa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1–3 kohdassa säädettyihin aineellisiin poikkeuksiin ja onko se perustellut kantansa asianmukaisesti, kun kyseiset poikkeukset otetaan huomioon.
Tämä tarkastelu on tehtävä vilpittömässä vuoropuhelussa, joka luonnehtii asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdalla käyttöön otettua päätöksentekomenettelyä, koska toimielimellä on velvollisuus antaa jäsenvaltiolle mahdollisuus esittää perustelunsa paremmin tai arvioida niitä uudelleen, jotta niitä voidaan pitää ensi arviolta puolustettavissa olevina.
(ks. 51 ja 53–55 kohta)
4. Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannessa luetelmakohdassa oleva käsite kansainväliset suhteet on unionin oikeuden oma käsite, eikä se näin ollen voi olla riippuvainen sisällöstä, joka sille jäsenvaltioiden kansallisissa oikeuksissa annetaan.
Unionin perussopimuksilla on, toisin kuin tavallisilla kansainvälisillä sopimuksilla, perustettu uusi oikeusjärjestys, johon kuuluu omia toimielimiä, jonka hyväksi jäsenvaltiot ovat rajoittaneet suvereeneja oikeuksiaan yhä laajemmilla aloilla ja jonka oikeussubjekteja ovat sekä nämä valtiot että niiden kansalaiset. Unionin päämäärien saavuttamiseksi niillä aloilla, jotka se kattaa, jäsenvaltioiden ja unionin toimielinten väliset suhteet kuuluvat perussopimuksilla luodun perustuslakia vastaavan asiakirjan soveltamisalaan. Tämä koskee etenkin jäsenvaltion ja komission välistä yhteydenpitoa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä, joka on aloitettu sen varmistamiseksi, että jäsenvaltio noudattaa velvollisuuksia, jotka sillä perussopimusten mukaan on. Mainitunlainen yhteydenpito ei siis kuulu asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitetun kansainvälisten suhteiden käsitteen alaan.
(ks. 62–65 kohta)
5. Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädetyllä poikkeuksella ei pyritä suojaamaan tutkintatoimia sellaisinaan vaan näiden toimien tarkoitusta, joka jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä on se, että kyseinen jäsenvaltio saadaan noudattamaan unionin oikeutta.
Tästä syystä eri tutkintatoimiin saatetaan edelleen soveltaa kyseessä olevaa poikkeusta niin kauan kuin tätä tavoitetta ei ole saavutettu, vaikka sitä asiakirjaa koskeva tutkinta tai tarkastus, johon tutustumista koskevaa oikeutta on haettu, olisikin päättynyt.
Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamisen perustelemiseksi on kuitenkin näytettävä, että kyseisten asiakirjojen luovuttaminen voi tosiasiallisesti vahingoittaa kyseessä olevien jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevien komission tutkintatoimien tarkoitusten suojaa. Asiakirjoihin tutustumista koskevan hakemuksen käsittelyssä edellytettävän tutkimisen on oltava luonteeltaan konkreettinen ja suojatun edun vahingoittumisen riskin on oltava kohtuudella ennustettavissa eikä puhtaasti hypoteettinen.
Toisin kuin käynnissä olevissa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevissa menettelyissä ei missään tapauksessa ole olemassa sellaista yleistä olettamaa, jonka mukaan komission ja jäsenvaltion jo päättyneessä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä käymän keskustelun sisällön ilmaiseminen vaarantaisi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitetut tutkintatoimien tarkoitukset.
(ks. 73–75 ja 78 kohta)