Sprawa T‑59/09

Republika Federalna Niemiec

przeciwko

Komisji Europejskiej

Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Dokumenty odnoszące się do umorzonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Dokumenty pochodzące od państwa członkowskiego – Udzielenie dostępu – Uprzednia zgoda zainteresowanego państwa członkowskiego

Streszczenie wyroku

1.      Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Zawężająca wykładnia prawa dostępu do dokumentów pochodzących od państwa członkowskiego na podstawie pierwotnego prawa Unii – Niedopuszczalność

(art. 255 WE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 42; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 2 ust. 3)

2.      Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Dokumenty pochodzące od państwa członkowskiego – Uprawnienie państwa członkowskiego zażądania od instytucji nieujawniania dokumentów – Obowiązek lojalnej współpracy między instytucjami a państwem członkowskim

(art. 10 WE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 1–3, 5)

3.      Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Dokumenty pochodzące od państwa członkowskiego – Uprawnienie państwa członkowskiego zażądania od instytucji nieujawniania dokumentów – Kompetencje instytucji

(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 1–3, 5, art. 8 ust. 1)

4.      Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona interesu publicznego – Stosunki międzynarodowe – Pojęcie

(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie)

5.      Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona celów kontroli, dochodzenia i audytu – Zakres

(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret trzecie)

1.      Artykuł 255 ust. 2 WE przyznaje Radzie kompetencję do określenia zasad ogólnych oraz ograniczeń dotyczących prawa dostępu do dokumentów. Niemniej jednak art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji rozszerza w sposób wyraźny prawo dostępu do dokumentów na wszelkie dokumenty znajdujące się w posiadaniu danej instytucji, niezależnie od tego, czy dokumenty te zostały sporządzone przez tę instytucję, czy też pochodzą od państw członkowskich lub państw trzecich. Ponadto wykluczenie licznych dokumentów pochodzących od państw członkowskich z zakresu stosowania prawa dostępu do dokumentów w rozumieniu art. 255 ust. 1 WE byłoby niezgodne z celem w postaci przejrzystości, do jakiego zmierza to postanowienie i który to cel jest gwarantowany przez art. 42 karty praw podstawowych Unii Europejskiej, z zastrzeżeniem pewnych wyjątków, które podlegają wykładni ścisłej. Dodatkowo z deklaracji nr 35 dotyczącej art. 255 ust. 1 WE, załączonej do aktu końcowego traktatu amsterdamskiego wynika, że twórcy tego traktatu nie zamierzali wykluczać dokumentów państw członkowskich z zakresu zastosowania art. 255 ust. 1 WE. Pierwotne prawo Unii nie uzasadnia zatem zawężającej wykładni prawa dostępu do dokumentów pochodzących od państw członkowskich.

(por. pkt 29, 41–44)

2.      Artykuł 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji stanowi, że państwo członkowskie może zwrócić się do instytucji o nieudostępnianie, bez jego uprzedniej zgody, dokumentu pochodzącego od tego państwa. Przepis ten daje zatem państwu członkowskiemu możliwość wzięcia udziału w wydaniu decyzji przez instytucję i ustanawia w tym zakresie proces decyzyjny mający na celu ustalenie, czy wyjątki przedmiotowe, wymienione w art. 4 ust. 1–3 tego rozporządzenia, stoją na przeszkodzie udostępnieniu rozpatrywanego dokumentu. Artykuł 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 powierza bowiem stosowanie przepisów prawa Unii łącznie instytucji i państwu członkowskiemu, które skorzystało z możliwości określonej przez tenże ust. 5, przy czym podmioty te są zobowiązane – zgodnie z ciążącym na nich obowiązkiem lojalnej współpracy na podstawie art. 10 WE – działać i współpracować w taki sposób, by przepisy te mogły zostać skutecznie zastosowane.

(por. pkt 31, 32)

3.      Ustanowiony w art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji proces decyzyjny wymaga, aby zarówno zainteresowane państwo członkowskie, jak i instytucja, przestrzegały wyjątków przedmiotowych przewidzianych w art. 4 ust. 1–3 tego rozporządzenia.

W ramach tego procesu decyzyjnego instytucja jest zatem władna upewnić się, że uzasadnienie sprzeciwu państwa członkowskiego wobec udostępnienia żądanego dokumentu – które powinno zostać ujęte w decyzji o odmowie dostępu wydanej na podstawie art. 8 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia – nie jest bezzasadne.

W tym względzie analiza dokonywana przez instytucję polega na ustaleniu, czy – biorąc pod uwagę okoliczności sprawy i właściwe przepisy – motywy powołane przez państwo członkowskie na poparcie swego sprzeciwu są tego rodzaju, iż mogą prima facie uzasadniać taką odmowę, a co za tym idzie, czy motywy te pozwalają wskazanej instytucji na przyjęcie odpowiedzialności, jaką nakłada na nią art. 8 rozporządzenia nr 1049/2001.

Nie chodzi tu jednak, w odniesieniu do instytucji, o narzucanie swego zdania albo o zastąpienie oceny państwa członkowskiego własną oceną, ale o uniknięcie wydania decyzji, której sama instytucja nie uważa za możliwą do obrony. Instytucja bowiem, jako autor decyzji o udostępnieniu albo o odmowie udostępnienia, odpowiada za jej legalność. Przed odmówieniem udostępnienia dokumentu pochodzącego od państwa członkowskiego powinna ona zatem zbadać, czy to ostatnie oparło swój sprzeciw na wyjątkach przedmiotowych określonych w art. 4 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1049/2001 oraz czy należycie umotywowało swe stanowisko pod kątem tych wyjątków.

Analiza ta powinna zostać przeprowadzona w ramach lojalnego dialogu, który charakteryzuje proces decyzyjny ustanowiony na mocy art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001, przy czym instytucja jest obowiązana pozwolić państwu członkowskiemu na dokładniejsze wyjaśnienie swych motywów lub na ich ponowną ocenę, tak by można było je uznać za prima facie nadające się do obrony.

(por. pkt 51, 53–55)

4.      Pojęcie stosunków międzynarodowych, którym posłużono się w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, jest pojęciem własnym prawa Unii i nie może w konsekwencji być uzależnione od treści, jaką nadają mu wewnętrzne porządki prawne państw członkowskich.

Ponadto traktaty założycielskie Unii, w odróżnieniu od zwykłych umów międzynarodowych, ustanowiły nowy porządek prawny, wyposażony we własne instytucje, na których rzecz państwa ograniczają, w coraz szerszym zakresie, swoje prawa suwerenne i którego podmiotami są nie tylko państwa członkowskie, ale także ich obywatele. Tymczasem w celu realizacji celów Unii w obszarach objętych jej kompetencją stosunki pomiędzy państwami członkowskimi a instytucjami Unii podlegają karcie konstytucyjnej ustanowionej w traktatach. Dotyczy to w szczególności komunikacji pomiędzy państwem członkowskim a Komisją w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wszczętego w celu zapewnienia poszanowania przez państwo członkowskie obowiązków ciążących na nim na mocy traktatów. Taka komunikacja nie należy zatem do pojęcia stosunków międzynarodowych figurującego w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.

(por. pkt 62–65)

5.      Wyjątek określony w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji nie obejmuje czynności śledczych jako takich, ale cel takich czynności, który w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego polega na skłonieniu państwa członkowskiego do podporządkowania się prawu Unii.

To właśnie dlatego poszczególne czynności śledcze mogą być objęte tym wyjątkiem do czasu osiągnięcia celu, nawet jeśli konkretne śledztwo lub kontrola, w wyniku której sporządzono dokument, którego udostępnienia się żąda, jest zakończone.

Jednakże, aby uzasadnić zastosowanie wyjątku, o którym mowa w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, należy wykazać, że udostępnienie danych dokumentów rzeczywiście może zagrażać ochronie celów czynności śledczych Komisji w sprawie rozpatrywanych uchybień. Wymagana dla celów rozpatrzenia wniosku o udostępnienie dokumentów analiza powinna bowiem mieć charakter konkretny, a ryzyko naruszenia chronionego interesu powinno być racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne.

Niezależnie od tego, w odróżnieniu od postępowań w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego będących w toku, nie istnieje ogólne domniemanie, wedle którego udostępnienie treści korespondencji pomiędzy Komisją a państwem członkowskim, powstałej w ramach zakończonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, godzi w cele czynności śledczych, o których mowa w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.

(por. pkt 73–75, 78)