Language of document : ECLI:EU:C:2011:244

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

Y. BOT

van 14 april 2011 (1)

Zaak C‑371/08

Nural Ziebell

tegen

Land Baden-Württemberg

[verzoek van het Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Duitsland) om een prejudiciële beslissing]

„Associatieovereenkomst EEG-Turkije – Besluit nr. 1/80 van de Associatieraad – Artikel 7, eerste alinea – Turks staatsburger die tien jaar voorafgaand aan het verwijderingsbesluit op het grondgebied van het gastland heeft verbleven – Strafrechtelijke veroordelingen – Uitbreiding van de werkingssfeer van artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38/EG – Verwijdering uitsluitend om dringende redenen van openbare veiligheid”





1.        Deze prejudiciële vraag gaat erom of de bij artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38/EG(2) ingevoerde verhoogde bescherming tegen verwijdering ten gunste van burgers van de Unie, toegepast kan worden op een Turks staatsburger die de rechten geniet die hem zijn toegekend door artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad(3) van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie(4), wanneer hij gedurende de tien jaar voorafgaand aan het verwijderingbesluit dat door de bevoegde nationale autoriteiten tegen hem is genomen, op het grondgebied van het gastland heeft verbleven.

2.        Artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van besluit nr. 1/80 bepaalt dat gezinsleden van een Turkse werknemer die toestemming hebben gekregen om zich bij hem te voegen op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst en sedert ten minste vijf jaar aldaar wonen, op dit grondgebied vrije toegang hebben tot iedere arbeid in loondienst te hunner keuze.

3.        Artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38 bepaalt dat tegen een burger van de Unie die tien jaar voorafgaand aan het verwijderingsbesluit in het gastland heeft verbleven, uitsluitend om dwingende redenen van openbare veiligheid een verwijderingsmaatregel kan worden genomen.

4.        In deze conclusie zal ik uiteenzetten waarom ik van mening ben dat een Turks staatsburger niet een dergelijke verhoogde bescherming geniet. Vervolgens zal ik uiteenzetten dat de vaste rechtspraak van het Hof ter zake hier normaal moet worden toegepast.

5.        Ik zal het Hof dus in overweging geven om te oordelen dat artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd dat het niet eraan in de weg staat dat een lidstaat een verwijderingsmaatregel neemt tegen een Turks staatsburger die de rechten geniet die hem zijn toegekend door artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van besluit nr. 1/80, wanneer hij gedurende tien jaar voorafgaand aan deze maatregel op het grondgebied van deze staat heeft verbleven, op voorwaarde dat zijn gedrag een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving is, wat de nationale rechter moet nagaan.

I –    Toepasselijke bepalingen

A –    Recht van de Unie

1.      De associatieovereenkomst

6.        Teneinde het vrije verkeer van Turkse werknemers in de Europese Economische Gemeenschap te regelen, is op 12 september 1963 tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Turkije een associatieovereenkomst gesloten.

7.        De preambule bij deze overeenkomst bepaalt dat zij de voortdurende verbetering van de levensomstandigheden in Turkije en in de Gemeenschap beoogt te verzekeren door een versnelde economische vooruitgang en een harmonische uitbreiding van het handelsverkeer, en het verschil in niveau tussen de economie van de Republiek Turkije en die van de lidstaten van de Gemeenschap te verkleinen.

8.        Artikel 2, lid 1, van deze overeenkomst bepaalt dat de doelstelling ervan is de gestadige en evenwichtige versterking van de commerciële en economische betrekkingen tussen de partijen te bevorderen, met volledige inachtneming van de noodzaak de versnelde ontwikkeling van de economie van de Republiek Turkije en de verruiming van de werkgelegenheid en de verbetering van de levensomstandigheden van het Turkse volk te verzekeren.

9.        Artikel 12 in hoofdstuk 3 van titel II van de associatieovereenkomst („Andere bepalingen van economische aard”) bepaalt dat de partijen overeen komen zich te laten leiden door de artikelen van het EG-Verdrag, teneinde onderling geleidelijk het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen.

10.      Het door deze overeenkomst beoogde vrije verkeer van Turkse werknemers moet geleidelijk worden verwezenlijkt overeenkomstig nadere regels die worden vastgesteld door de Associatieraad, die is belast met de toepassing en de geleidelijke ontwikkeling van de associatieregeling.(5)

2.      Besluit nr. 1/80

11.      Volgens de derde overweging ervan, wordt met besluit nr. 1/80 met name beoogd de voor werknemers en hun gezinsleden geldende regeling te verbeteren ten opzichte van de regeling van besluit nr. 2/76 van de Associatieraad van 20 december 1976.

12.      Artikel 7 van besluit nr. 1/80 luidt als volgt:

„Gezinsleden van een tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behorende Turkse werknemer, die toestemming hebben gekregen om zich bij hem te voegen:

–        hebben het recht om – onder voorbehoud van de aan de werknemers uit de lidstaten van de Gemeenschap te verlenen voorrang – te reageren op een arbeidsaanbod, wanneer zij sedert ten minste drie jaar aldaar legaal wonen;

–        hebben er vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst te hunner keuze wanneer zij sedert ten minste vijf jaar aldaar legaal wonen.

Kinderen van Turkse werknemers die in het gastland een beroepsopleiding hebben voltooid, kunnen, ongeacht hoe lang zij in de betreffende lidstaat wonen, in die lidstaat op ieder arbeidsaanbod reageren, op voorwaarde dat één van de ouders gedurende ten minste drie jaar legaal in de betrokken lidstaat heeft gewerkt.”

13.      Volgens artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 worden de bepalingen van hoofdstuk II, deel 1, waarvan artikel 7 deel uitmaakt, „toegepast onder voorbehoud van beperkingen welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid”.

3.      Richtlijn 2004/38

14.      Terwijl richtlijn 64/221/EEG(6) betrekking had op de staatsburgers van een lidstaat die verblijf houden in of zich begeven naar een andere lidstaat van de Gemeenschap, ofwel om er al dan niet in loondienst werkzaamheden te verrichten, ofwel in de hoedanigheid van personen te wier behoeve diensten worden verricht(7), gaat richtlijn 2004/38 verder dan deze sectorspecifieke benadering en voert zij het begrip burger van de Unie in op het gebied van verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten.

15.      Richtlijn 2004/38 beoogt de bestaande wettelijke bepalingen ter zake te vereenvoudigen en samen te brengen. Zo schaft de richtlijn het vereiste van een verblijfskaart voor burgers van de Unie af, introduceert ze een duurzaam verblijfsrecht voor deze burgers en begrenst ze de mogelijkheid voor de lidstaten om het verblijf van onderdanen van andere lidstaten op hun grondgebied te beperken.

16.      De burgers van de Unie genieten dienaangaande een verhoogde bescherming tegen verwijdering. De vrijheid van verkeer en verblijf van de burgers van de Unie kan volgens de richtlijn namelijk slechts onder zeer strikte voorwaarden worden beperkt.

17.      Zo luidt artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38 betreffende de bescherming tegen verwijdering als volgt:

„Behalve om dwingende redenen van openbare veiligheid zoals door de lidstaten gedefinieerd, kan ten aanzien van burgers van de Unie of hun familieleden, ongeacht hun nationaliteit, geen besluit tot verwijdering worden genomen, indien zij:

a)      de laatste tien jaar in het gastland hebben verbleven”.

B –    Nationaal recht

18.      § 53 van het Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Duitse wet inzake het verblijf, de tewerkstelling en de integratie van vreemdelingen op het Duitse grondgebied) van 30 juli 2004(8), zoals gewijzigd bij artikel 1 van het Gesetz zur Umsetzung aufenthalts‑ und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union (Duitse wet tot omzetting van de verblijfs‑ en asielrechtelijke richtlijnen van de Europese Unie) van 19 augustus 2007(9), bepaalt dat een buitenlander wordt verwijderd wanneer hij wegens een of meer opzettelijk gepleegde strafbare feiten onherroepelijk is veroordeeld tot een vrijheids‑ of jeugdstraf van ten minste drie jaar.

19.      In § 53 is eveneens bepaald dat een buitenlander wordt verwijderd wanneer hij binnen vijf jaar wegens opzettelijk gepleegde strafbare feiten onherroepelijk is veroordeeld tot meerdere vrijheids‑ of jeugdstraffen van tezamen ten minste drie jaar, of bij de laatste onherroepelijke veroordeling in bewaring is gesteld.

20.      Overeenkomstig § 55 van het Aufenthaltsgesetz kan een buitenlander bovendien worden verwijderd wanneer zijn verblijf schadelijk is voor de openbare veiligheid en de openbare orde of voor andere aanmerkelijke belangen van de Bondsrepubliek Duitsland.

21.      Er is echter een bijzondere bescherming tegen verwijdering voorzien. Zo bepaalt § 56, lid 1, van het Aufenthaltsgesetz dat een buitenlander een dergelijke bescherming geniet indien hij in het bezit is van een vestigingsvergunning en ten minste vijf jaar legaal in de Bondsrepubliek heeft verbleven. Hij kan slechts worden verwijderd om ernstige redenen van openbare veiligheid en openbare orde. Doorgaans bestaan redenen van openbare veiligheid en orde in de in de § 53 en 54 van het Aufenthaltsgesetz bedoelde gevallen. Is aan de voorwaarden van § 53 van het Aufenthaltsgesetz voldaan, dan wordt de buitenlander in beginsel verwijderd. Doet zich het geval van § 54 voor, dan behoort de beslissing over zijn verwijdering tot de bevoegdheid van de administratieve autoriteiten.

22.      Overeenkomstig § 1 van het Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern (Duitse wet inzake de algemene vrijheid van verkeer voor burgers van de Unie) van 30 juli 2004(10), zoals gewijzigd bij § 2 van het Gesetz zur Umsetzung aufenthalts‑ und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union(11), regelt deze wet de binnenkomst en het verblijf van staatsburgers van andere lidstaten van de Europese Unie (burgers van de Unie) en hun familieleden.

23.      Op grond van § 6, lid 1, van het Freizügigkeitsgesetz/EU kan uitsluitend om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid het verlies van het recht van § 2, lid 1, worden vastgesteld en de verklaring inzake het gemeenschapsrechtelijke verblijfsrecht of inzake het duurzaam verblijf worden ingetrokken, en de verblijfskaart of de duurzaamverblijfskaart worden herroepen.

24.      § 6, lid 5, van het Freizügigkeitsgesetz/EU bepaalt dat een vaststelling ingevolge lid 1 bij burgers van de Unie en hun familieleden, die de laatste tien jaar verblijf hebben gehouden in de Bondsrepubliek, en bij minderjarigen, enkel mag plaatsvinden om dwingende redenen van openbare veiligheid. Voor minderjarigen geldt dit niet als het verlies van het verblijfsrecht noodzakelijk is in het belang van het kind. Van dwingende redenen van openbare veiligheid kan bovendien slechts sprake zijn wanneer de betrokkene wegens één of meer opzettelijk gepleegde strafbare feiten onherroepelijk is veroordeeld tot een gevangenis‑ of jeugdstraf van ten minste vijf jaar of wanneer bij de laatste in kracht van gewijsde gegane veroordeling inbewaringstelling is bevolen, indien de veiligheid van de Bondsrepubliek Duitsland in geding is of indien van de betrokkene een terroristische dreiging uitgaat.

II – Feiten en prejudiciële vraag

25.      Ziebell(12) is een Turks staatsburger die in 1973 in Duitsland is geboren. Hij verbleef bij zijn ouders. Zijn vader, die eveneens Turks staatsburger is, verbleef als werknemer legaal op het Duitse grondgebied. Nadat verzoekers vader in 1991 is overleden, is zijn moeder in een verzorgingstehuis opgenomen. Op dat ogenblik lijkt Ziebell niet met een familielid samen te wonen, daar zijn broers en zusters zelfstandige huishoudingen voeren.

26.      Sinds 28 januari 1991 is Ziebell in het bezit van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd. Deze vergunning is verlengd als vestigingsvergunning voor onbepaalde tijd. Verzoeker maakte zijn schoolopleiding niet af. Hij verrichtte nu en dan werkzaamheden als invalkracht, die telkens werden onderbroken door perioden van werkloosheid en opsluiting. Sinds juli 2000 verricht hij geen arbeid in loondienst meer.

27.      In 1991 heeft Ziebell voor de eerste keer marihuana gerookt en vanaf 1998 gebruikte hij regelmatig heroïne en cocaïne. Een ambulant methadonprogramma in 2001 en een ontwenningskuur in 2003 bleven zonder resultaat.

28.      Sinds 1993 is Ziebell meermaals veroordeeld wegens diverse strafbare feiten, met name wegens samen met anderen gepleegde diefstal, ernstige verwondingen, het opzettelijk in bezit hebben van een verboden voorwerp, diefstal en diefstal met verzwarende omstandigheden. Verzoeker bevond zich van januari 1993 tot december 1994, van augustus 1997 tot oktober 1998, van juli tot oktober 2000, van september 2001 tot mei 2002 en van november 2005 tot oktober 2008 in de gevangenis. Op 28 oktober 2008 begon hij een therapeutische behandeling in een gespecialiseerde instelling.

29.      Op 28 oktober 1996 kreeg verzoeker van de Ausländerbehörde (vreemdelingendienst) wegens de door hem tot dat tijdstip gepleegde strafbare feiten een waarschuwing overeenkomstig de toepasselijke nationale vreemdelingenwetgeving.

30.      Bij beschikking van 6 maart 2007 besliste het Regierungspräsidium Stuttgart tot verwijdering van verzoeker met onmiddellijke tenuitvoerlegging.

31.      Volgens het Regierungspräsidium Stuttgart heeft Ziebell een rechtspositie uit hoofde van artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van besluit nr. 1/80, daar hij op het Duitse grondgebied is geboren en er als kind van een Turkse werknemer in het verleden gedurende minstens vijf jaar legaal in het ouderlijk huis heeft gewoond. Daar deze rechtspositie niet is beëindigd, geniet verzoeker verwijderingsbescherming op grond van artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80.

32.      Op grond van deze bepaling kan verwijdering alleen plaatsvinden wanneer op grond van zijn persoonlijk gedrag sprake is van een reële en voldoende ernstige bedreiging van een fundamenteel belang van de samenleving.

33.      Het Regierungspräsidium Stuttgart motiveerde zijn verwijderingsbesluit ermee dat een dergelijke bedreiging voorhanden was, gelet op de herhaaldelijk door verzoeker gepleegde strafbare feiten.

34.      Bovendien is het Regierungspräsidium Stuttgart van mening dat Ziebell zich niet op de bijzondere verwijderingsbescherming van artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38 kan beroepen, aangezien deze bepaling alleen voor burgers van de Unie geldt.

35.      Verzoeker heeft bezwaar gemaakt tegen zijn verwijdering. Het Verwaltungsgericht Stuttgart (Duitsland) heeft het bezwaar tegen het verwijderingsbesluit bij vonnis van 3 juli 2007 verworpen.

36.      Ziebell heeft tegen dit vonnis hoger beroep ingesteld bij het Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Duitsland). Hij vordert de wijziging van genoemd vonnis en de vernietiging van het verwijderingsbesluit van 6 maart 2007.

37.      Het Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg heeft besloten om de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vraag te stellen:

„Moet de bescherming van artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 [...] tegen verwijdering van een Turks staatsburger wiens rechtspositie wordt beheerst door artikel 7, eerste alinea, [...] tweede streepje, van besluit nr. 1/80 en die de afgelopen tien jaar heeft verbleven in de lidstaat waar hij deze rechtpositie bezit, worden uitgelegd volgens artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38[...] , zoals door de betrokken lidstaat omgezet in nationaal recht, zodat verwijdering alleen geoorloofd is om dwingende redenen van openbare veiligheid, zoals door de lidstaten gedefinieerd?”

III – Beoordeling in rechte

38.      Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd dat een verwijderingsbesluit dat door de autoriteiten van een lidstaat is genomen ten laste van een Turks staatsburger wiens rechtspositie wordt beheerst door artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van besluit nr. 1/80 en die gedurende een periode van tien jaar voorafgaand aan dat besluit op het grondgebied van deze staat heeft verbleven, uitsluitend mag gebaseerd zijn op dwingende redenen van openbare veiligheid.

39.      Het Hof heeft reeds meermaals artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 moeten uitleggen. Zo heeft het in het arrest van 10 februari 2000, Nazli(13), geoordeeld dat ter bepaling van de draagwijdte van de in deze bepaling vervatte uitzondering op het gebied van de openbare orde, moet worden uitgegaan van de uitlegging zoals die aan dezelfde uitzondering is gegeven op het gebied van het vrije verkeer van werknemers die staatsburgers van de lidstaten zijn.(14) Het Hof heeft eraan toegevoegd dat een dergelijke interpretatie temeer gerechtvaardigd is, daar voornoemde bepaling in bijna identieke bewoordingen is gesteld als artikel 39, lid 3, EG.(15)

40.      Verwijzend naar de rechtspraak ter zake van vrij verkeer van werknemers die staatsburgers van de lidstaten zijn, en specifiek in het kader van richtlijn 64/221, heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat het begrip openbare orde, naast de verstoring van de openbare orde waarmee elke wetsovertreding gepaard gaat, een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vereist.(16)

41.      Aangezien het Hof op Turkse staatsburgers, die krachtens een bepaling van besluit nr. 1/80 een rechtspositie hebben, altijd de toepasselijke beginselen op het gebied van het vrije verkeer en verblijf van staatsburgers van de lidstaten heeft overgedragen, is Ziebell van oordeel dat artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38 naar analogie moet worden toegepast in het kader van de uitlegging van artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80, wanneer een Turks staatsburger tien jaar voorafgaand aan het verwijderingsbesluit op het grondgebied van de lidstaat heeft doorgebracht. Op zijn eigen situatie toegepast, is een dergelijke verwijderingsmaatregel dus onrechtmatig omdat de maatregel niet gerechtvaardigd is door dwingende redenen van openbare veiligheid in de zin van artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38.

42.      Om de navolgende redenen ben ik van mening dat een dergelijke analyse niet aanvaardbaar is.

43.      Zoals het Hof heeft geoordeeld in het arrest van 2 maart 1999, Eddline El-Yassini(17), moet een internationaal verdrag niet enkel worden uitgelegd aan de hand van zijn formulering, maar ook in het licht van de doelstellingen ervan.(18) Het Hof voegde eraan toe dat artikel 31 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 23 mei 1969, dienaangaande preciseert dat een verdrag te goeder trouw moet worden uitgelegd overeenkomstig de gewone betekenis van de termen van het verdrag in hun context en in het licht van het voorwerp en het doel van dat verdrag.(19)

44.      De doelstelling van de associatieovereenkomst is de gestadige en evenwichtige versterking van de commerciële en economische betrekkingen tussen de partijen te bevorderen.(20)

45.      Voor de verwezenlijking van deze doelstelling zijn drie fases ingevoerd. Tijdens de voorbereidende fase versterkt de Republiek Turkije zijn economie teneinde de verplichtingen op zich te kunnen nemen die tijdens de twee andere fases op dit land zullen rusten.(21) De overgangsfase beoogt geleidelijk een douane-unie tussen de partijen tot stand te brengen en hun economisch beleid nader tot elkaar te brengen.(22) De definitieve fase is gebaseerd op de douane-unie en houdt de versterking in van de coördinatie van het economische beleid van de Republiek Turkije en de Unie.(23)

46.      In het licht van de doelstelling van de associatieovereenkomst en de drie fases ervan, kan niet eraan worden getwijfeld dat de associatieovereenkomst uitsluitend economische doelstellingen heeft.

47.      Overigens moet erop worden gewezen dat deze overeenkomst met het oog op de totstandbrenging van de overgangsfase met name bepaalt dat de overeenkomstsluitende partijen overeenkomen zich te laten leiden door de artikelen 39 EG tot en met 41 EG teneinde onderling geleidelijk het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen.(24)

48.      Ook besluit nr. 1/80, waarvan het doel het opzetten en ontwikkelen van de associatie is(25), strekt tot verbetering van de regeling die geldt voor de werknemers en hun gezinsleden.(26)

49.      Daaruit volgt dat de associatieovereenkomst voor de Turkse staatsburgers uitsluitend geldt in hun hoedanigheid van werknemers of gezinsleden van een werknemer, en in die hoedanigheid rechten aan besluit nr. 1/80 ontlenen.

50.      Daarom heeft het Hof de in artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 opgenomen uitzondering op het gebied van de openbare orde uitgelegd uitgaande van de uitlegging zoals die aan dezelfde uitzondering is gegeven op het gebied van het vrije verkeer van werknemers die staatsburgers van de lidstaten zijn, en in het bijzonder in het kader van richtlijn 64/221.(27)

51.      De hoedanigheid van werknemer was dan namelijk de gemeenschappelijke noemer tussen de associatieovereenkomst en richtlijn 64/221, waarvan artikel 1, lid 1, betrekking had op de onderdanen van een lidstaat die verblijf houden in of zich begeven naar een andere lidstaat, om er al dan niet in loondienst werkzaamheden te verrichten of in de hoedanigheid van personen te wier behoeve diensten worden verricht.

52.      Richtlijn 2004/38 is echter ruimer dan het louter economische kader en het kader van werknemers. Deze richtlijn is namelijk precies vastgesteld met het oog op een ruimere benadering dan de sectorspecifieke en fragmentarische benadering van het tot dan toe bestaande recht van vrij verkeer en verblijf voor staatsburgers van de Unie.(28) Richtlijn 2004/38 beoogt dus niet meer slechts één categorie van personen, te weten werknemers, maar overeenkomstig artikel 1, sub a, ervan betreft de richtlijn de voorwaarden voor uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten door burgers van de Unie(29) en hun familieleden.

53.      Richtlijn 2004/38 voert met name een duurzaam verblijfsrecht in ten gunste van staatsburgers van de lidstaten(30), en een beschermingsregeling tegen verwijderingsmaatregelen op basis van de mate de integratie van de betrokken personen op het grondgebied van het gastland(31), ongeacht hun hoedanigheid van werknemer. Genoemde richtlijn heeft uitsluitend betrekking op de hoedanigheid van burger van de Unie, welke hoedanigheid wordt verkregen wanneer de staat van herkomst tot de Unie toetreedt.

54.      Turkse staatsburgers hebben inderdaad specifieke rechten op grond van hun bijzonder statuut in vergelijking met andere staatsburgers van derde staten. Dit neemt echter niet weg dat zij niet de hoedanigheid van burgers van de Unie hebben. Het juridische regime waaronder zij vallen is niet vergelijkbaar met het regime waaronder burgers van de Unie vallen. Indien het regime van de verhoogde bescherming dat is ingevoerd bij richtlijn 2004/38, wordt toegepast op Turkse staatsburgers, zou dit betekenen dat zij met burgers van de Unie worden gelijkgesteld. Dit was evenwel niet de wil van de partijen bij de associatieovereenkomst.

55.      Indien dit regime van verhoogde bescherming wordt toegestaan, zou dit tot gevolg hebben dat nieuwe rechten worden gecreëerd ten gunste van Turkse staatsburgers, terwijl alleen de Associatieraad de passende wijzigingen mag doorvoeren ter geleidelijke verwezenlijking van het vrije verkeer van werknemers in het licht van overwegingen van politieke en economische aard.(32) Bij toepassing naar analogie van artikel 28, lid 3, sub a, van deze richtlijn op het geval van Ziebell, zou het Hof zijn bevoegdheden te buiten gaan.

56.      Ook al wordt het door deze richtlijn ingevoerde regime van verhoogde bescherming niet toegepast op het geval van Ziebell, toch ben ik de mening toegedaan dat hem daardoor niet elke bescherming tegen een verwijderingsmaatregel op grond van redenen van openbare orde wordt ontnomen. Ik denk namelijk dat de door het Hof ter zake ontwikkelde rechtspraak hier normaal moet worden toegepast.

57.      Richtlijn 64/221 is namelijk opgeheven en vervangen door richtlijn 2004/38, met tot gevolg verdwijning van de gemeenschappelijke noemer tussen de associatieovereenkomst en de eerste richtlijn, namelijk de hoedanigheid van werknemer. Niettemin moeten de in het kader van de artikelen 39 EG tot en met 41 EG aanvaarde beginselen in de mate van het mogelijke op Turkse staatsburgers die de bij besluit nr. 1/80 erkende rechten genieten, worden toegepast.(33)

58.      Hieruit volgt dat, ter bepaling van de draagwijdte van de in artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 opgenomen uitzondering inzake de openbare orde, moet worden uitgegaan van de uitlegging zoals die aan dezelfde uitzondering is gegeven op het gebied van het vrije verkeer van werknemers die onderdaan van de Unie zijn.(34)

59.      Zoals het Hof onlangs heeft benadrukt, is deze uitzondering namelijk een afwijking van het fundamentele beginsel van het vrije verkeer van personen, welk beginsel strikt moet worden uitgelegd en waarvan de strekking niet eenzijdig door de lidstaten mag worden bepaald.(35)

60.      Trouw aan de vaste rechtspraak ter zake, heeft het Hof dus opnieuw bevestigd dat het beroep door een nationale instantie op het begrip openbare orde, naast de verstoring van de openbare orde waarmee elke wetsovertreding gepaard gaat, een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vereist.(36)

61.      Ook om redenen van openbare orde of openbare veiligheid genomen maatregelen moeten uitsluitend berusten op het persoonlijke gedrag van de betrokkene. Dergelijke maatregelen kunnen dus niet automatisch worden bevolen na een strafrechtelijke veroordeling ter algemene preventie.(37) Bovendien moet uit de omstandigheden die tot deze veroordeling hebben geleid, het bestaan van een persoonlijk gedrag blijken dat een actuele bedreiging van de openbare orde vormt.(38)

62.      De nationale rechter moet dus uit het oogpunt van de huidige situatie onderzoeken of het gedrag van Ziebell nog een bedreiging voor de openbare orde is. De nationale rechter zal bijvoorbeeld rekening moeten houden met de ter terechtzitting door Ziebell aangevoerde elementen, te weten dat hij gehuwd is, geen andere inbreuken heeft begaan, momenteel werkt als zelfstandige, en dat zijn straf bij vonnis van 16 juni 2009 is omgezet in een voorwaardelijke straf, aangezien zijn drugsproblemen blijkbaar zijn opgelost.

63.      Ik ben overigens de mening toegedaan dat de nationale rechter eveneens rekening moet houden met de op het grondgebied van het gastland doorgebrachte jaren.

64.      Aangezien artikel 12, lid 3, van richtlijn 2003/109/EG(39) bepaalt dat rekening wordt gehouden met dat element vooraleer een verwijderingsmaatregel wordt genomen tegen een staatsburger van een derde staat, meen ik dat dit a fortiori het geval moet zijn voor Turkse staatsburgers, die een bijzonder statuut binnen de Unie hebben, welk statuut het midden houdt tussen dat van een staatsburger van een lidstaat en dat van een staatsburger van een derde staat.

65.      Dit lijkt mij des te belangrijker daar Ziebell in Duitsland geboren is en er altijd heeft gewoond. Aangenomen kan dus worden dat hij nauwe familiale en economische banden met de Bondsrepubliek Duitsland heeft. Een verwijderingsbesluit zou ook ernstige gevolgen kunnen hebben, met name voor zijn gezinsleven. Het Hof heeft echter opgemerkt dat rekening moet worden gehouden met de fundamentele rechten, waarvan het de naleving garandeert wanneer een verwijderingsbesluit de uitoefening van het vrije verkeer van werknemers kan belemmeren.(40) Met name het recht op eerbiediging van het gezinsleven is beschermd op grond van artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, en op grond van artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950, dat deel uitmaakt van de grondrechten die door het Hof worden beschermd in de communautaire rechtsorde.(41)

66.      Gelet op het voorgaande, ben ik dus van mening dat artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd dat het niet eraan in de weg staat dat een lidstaat een verwijderingsmaatregel neemt tegen een Turks staatsburger die de rechten geniet die hem zijn toegekend door artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van besluit nr. 1/80, wanneer hij gedurende tien jaar voorafgaand aan deze maatregel op het grondgebied van deze staat heeft verbleven, op voorwaarde dat zijn gedrag een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving is, wat de nationale rechter moet nagaan.

IV – Conclusie

67.      Gelet op een en ander, geef ik het Hof in overweging de vraag van het Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg als volgt te beantwoorden:

„Artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de Associatie, vastgesteld door de Associatieraad die is ingesteld bij de associatieovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, op 12 september 1963 te Ankara ondertekend door de Republiek Turkije enerzijds en de lidstaten van de EEG en de Gemeenschap anderzijds, en namens de Gemeenschap gesloten, goedgekeurd en bevestigd bij besluit 64/732/EEG van de Raad van 23 december 1963, moet aldus worden uitgelegd dat het niet eraan in de weg staat dat een lidstaat een verwijderingsmaatregel neemt tegen een Turks staatsburger die de rechten geniet die hem zijn toegekend door artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van besluit nr. 1/80, wanneer hij gedurende tien jaar voorafgaand aan deze maatregel op het grondgebied van deze staat heeft verbleven, op voorwaarde dat zijn gedrag een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving is, wat de nationale rechter moet nagaan.”


1 – Oorspronkelijke taal: Frans.


2 – Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB L 158, blz. 77, gerectificeerd in PB 2004, L 229, blz. 35).


3 – De Associatieraad is opgericht bij de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, die op 12 september 1963 te Ankara is ondertekend door de Republiek Turkije enerzijds en de lidstaten van de EEG en de Gemeenschap anderzijds. Deze Overeenkomst is namens de Gemeenschap gesloten, goedgekeurd en bevestigd bij besluit 64/732/EEG van de Raad van 23 december 1963 (PB 1964, 217, blz. 3685; hierna: „associatieovereenkomst”).


4 – Hierna: „besluit nr. 1/80”. Besluit nr. 1/80 is te vinden in Associatieovereenkomst en protocollen EEG-Turkije en andere basisteksten, Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen, Brussel, 1992.


5 – Zie artikel 6 van genoemde overeenkomst.


6 – Richtlijn van de Raad van 25 februari 1964 voor de coördinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid (PB 1964, 56, blz. 850).


7 – Zie artikel 1, lid 1, van richtlijn 64/221.


8 – BGBl. 2004 I, blz. 1950.


9 – BGBl. 2007 I, blz. 1970, hierna: „Aufenthaltsgesetz”.


10 – BGBl. 2004 I, blz. 1950.


11 – Hierna: „Freizügigkeitsgesetz/EU”.


12 – Na in de loop van de procedure te zijn getrouwd met een Duits staatsburger heeft verzoeker zijn naam gewijzigd van Örnek in Ziebell.


13 – C‑340/97, Jurispr. blz. I‑957.


14 – Punt 56. Zie eveneens de arresten van 11 november 2004, Cetinkaya (C‑467/02, Jurispr. blz. I‑10895, punt 43); 2 juni 2005, Dörr en Ünal (C‑136/03, Jurispr. blz. I‑4759, punt 63), en 22 december 2010, Bozkurt (C‑303/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).


15 – Zie arrest Nazli, reeds aangehaald (punt 56).


16 – Zie arrest Nazli, reeds aangehaald (punt 57); arresten van 7 juli 2005, Aydinli (C‑373/03, Jurispr. blz. I‑6181, punt 27), en 18 juli 2007, Derin (C‑325/05, Jurispr. blz. I‑6495, punt 54), en arrest Bozkurt, reeds aangehaald (punt 57).


17 – C‑416/96, Jurispr. blz. I‑1209.


18 – Punt 47.


19 – Idem.


20 – Zie artikel 2, lid 1, van de overeenkomst.


21 – Zie artikel 3, lid 1, eerste alinea, van genoemde overeenkomst.


22 – Zie artikel 4, lid 1, van de associatieovereenkomst.


23 – Zie artikel 5 van deze overeenkomst.


24 – Zie artikel 12 van deze overeenkomst.


25 – Zie de eerste considerans van dit besluit.


26 – Zie de derde considerans van dit besluit.


27 – Zie de punten 39 en 40 van deze conclusie.


28 – Zie de vierde considerans van genoemde richtlijn.


29 – Cursivering door mij.


30 – Zie artikel 16, lid 1, van deze richtlijn.


31 – Zie arrest van 23 november 2010, Tsakouridis (C‑145/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 25).


32 – Zie arrest van 30 september 1987, Demirel (12/86, Jurispr. blz. 3719, punt 21).


33 – Zie met name arrest van 4 oktober 2007, Polat (C‑349/06, Jurispr. blz. I‑8167, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).


34 – Zie arrest Polat, reeds aangehaald (punt 30). Zie ook arrest Bozkurt, reeds aangehaald (punt 55).


35 – Zie arrest Bozkurt, reeds aangehaald (punt 56).


36 – Ibidem (punt 57).


37 – Ibidem (punt 58).


38 – Ibidem (punt 59).


39 – Richtlijn van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (PB 2004, L 16, blz. 44).


40 – Zie met name het arrest van 29 april 2004, Orfanopoulos en Oliveri (C‑482/01 en C‑493/01, Jurispr. blz. I‑5257, punt 97). Zie eveneens inzake een staatsburger van een derde staat het arrest van 11 juli 2002, Carpenter (C‑60/00, Jurispr. blz. I‑6279, punt 40).


41 – Arrest Orfanopoulos en Oliveri, reeds aangehaald (punt 98).