WYROK SĄDU (pierwsza izba)
z dnia 21 grudnia 2022 r.(*)
Pomoc państwa – Produkcja energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych – Skarga do Komisji – Skarga na bezczynność – Wezwanie do działania – Dopuszczalność – Obowiązek działania – Brak
W sprawie T‑702/21
Ekobulkos EOOD, z siedzibą w Todoriczene (Bułgaria), który reprezentował adwokat M. Dimitrov,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, którą reprezentowały C.‑M. Carrega i C. Georgieva, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
SĄD (pierwsza izba),
w składzie: D. Spielmann (sprawozdawca), prezes, R. Mastroianni i I. Gâlea, sędziowie,
sekretarz: E. Coulon,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
uwzględniając, że w terminie trzech tygodni od dnia powiadomienia stron o zakończeniu pisemnego etapu postępowania nie wpłynął wniosek o przeprowadzenie rozprawy, i zdecydowawszy, na podstawie art. 106 § 3 regulaminu postępowania przed Sądem, o wydaniu rozstrzygnięcia z pominięciem ustnego etapu postępowania,
wydaje następujący
Wyrok
1 W skardze opartej na art. 265 TFUE skarżąca, Ekobulkos EOOD, wnosi do Sądu o stwierdzenie, że Komisja Europejska niezgodnie z prawem zaniechała zajęcia stanowiska w przedmiocie złożonej przez skarżącą w dniu 21 lutego 2020 r. skargi administracyjnej dotyczącej domniemanego środka pomocy państwa przyznanego przez Republikę Bułgarii i sprzyjającego niektórym producentom energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych.
Okoliczności powstania sporu
2 Skarżąca jest producentem energii elektrycznej prowadzącym działalność na terytorium Bułgarii i posiada elektrownię fotowoltaiczną uruchomioną w dniu 19 maja 2012 r.
3 Decyzją C(2016) 5205 final z dnia 4 sierpnia 2016 r. w sprawie SA.44840 (2016/NN) (zwaną dalej „decyzją w sprawie SA.44840”) Komisja uznała, że bułgarski system pomocy na rzecz produkcji energii ze źródeł odnawialnych zgłoszony przez władze bułgarskie i utworzony przez Zakon za energiata ot vazobnovyaemi iztochnitsi (ustawę o energii ze źródeł odnawialnych), obowiązującą od dnia 3 maja 2011 r. (DV nr 35 z dnia 3 maja 2011 r.), jak również dwa zarządzenia: z dnia 18 marca 2013 r. w sprawie regulacji cen energii elektrycznej i z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie uregulowania cen energii elektrycznej jest zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, i postanowiła nie zgłaszać zastrzeżeń.
4 W dniu 21 lutego 2020 r. skarżąca skierowała do Komisji zarejestrowaną pod sygnaturą SA.56620 skargę, w której utrzymywała, że Republika Bułgarii przyznała producentom energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych niezgodną z prawem i z rynkiem wewnętrznym pomoc państwa w postaci preferencyjnych cen zakupu energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych. Skarżąca wyjaśniła w skardze, że pomoc wynika ze zmiany wprowadzonej przez § 18 Zakon za ismenenie i dopalnenie na Zakona za energetikata (ZID-ZE) (ustawy zmieniającej i uzupełniającej ustawę o energii ze źródeł odnawialnych) z dnia 24 lipca 2015 r. (DV nr 56 z dnia 24 lipca 2015 r., zwanej dalej „ustawą zmieniającą”), która znacznie odbiega od środka uprzednio zatwierdzonego przez Komisję. Jej zdaniem zmiana wprowadzona w § 18 ustawy zmieniającej ustanawiała rozróżnienie między identycznymi producentami dokonującymi inwestycji w tej samej wysokości, którzy oddali swoje instalacje do użytku w tym samym momencie i którzy skorzystali z pomocy w takiej samej wysokości, w zależności od daty złożenia wniosku o pomoc. Niektórzy producenci korzystali zatem z kwoty pomocy cztery razy wyższej niż inni ze względu na to, że złożyli wniosek o pomoc w ramach krajowych lub unijnych systemów pomocy po dniu 3 maja 2011 r., co jest sprzeczne w szczególności z zasadą równego traktowania.
5 Komisja potwierdziła otrzymanie tej skargi w dniu 6 marca 2020 r.
6 W dniu 7 października 2020 r. Komisja wysłała do skarżącej pismo wskazujące w szczególności, że – jak wspomniano w pkt 27 i 28 decyzji w sprawie SA.44840 – na podstawie zasad zapobiegania kumulacji oraz pkt 129 wytycznych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014–2020 (Dz.U. 2014, C 200, s. 1) otrzymana wcześniej pomoc inwestycyjna powinna zostać odliczona od pomocy operacyjnej mającej ten sam cel. Zdaniem Komisji, skoro pomoc inwestycyjna przyznana przed dniem 3 maja 2011 r., czyli datą wejścia w życie ustawy o energii ze źródeł odnawialnych, nie została odliczona od pomocy operacyjnej, to § 18 ustawy zmieniającej usunął tę różnicę w traktowaniu w celu zniesienia nadmiernej rekompensaty producentów, którzy skorzystali z pomocy przed 2011 r. W ten sposób bułgarski system wsparcia odnawialnych źródeł energii był w jej opinii zgodny z decyzją w sprawie SA.44840, która uznawała system bułgarski za zgodny z rynkiem wewnętrznym i której pkt 29 wskazywał, że „jeżeli pomoc inwestycyjna nie została wstępnie odliczona przy ustalaniu poziomu wsparcia, preferencyjna cena zakupu została obniżona poprzez zmianę ZEVI z dnia 24 lipca 2015 r. w celu zapewnienia przestrzegania zasad kumulacji i wyeliminowania ryzyka nadmiernej rekompensaty”. Komisja wskazała, że zatwierdziła w ten sposób ustawę zmieniającą, w tym jej § 18, oraz że na podstawie informacji dostarczonych w skardze do Komisji nie stwierdziła błędnego zastosowania pomocy dozwolonej w decyzji w sprawie SA.44840 ani nowych środków, które stanowiłyby pomoc państwa. Doszła ona do wniosku, że nie jest w stanie prawidłowo określić domniemanego środka stanowiącego pomoc oraz okoliczności istotnych dla oceny tego środka. Wreszcie, Komisja wezwała skarżącą do przedstawienia jej w razie potrzeby innych dowodów na poparcie jej skargi w terminie jednego miesiąca. W przeciwnym razie jej skarga miała zostać uznana za wycofaną.
7 Pismem z dnia 7 listopada 2020 r. skierowanym do Komisji skarżąca podtrzymała argumenty podniesione w skardze złożonej do tej instytucji.
8 W pierwszej kolejności skarżąca podkreśliła, że otrzymała niepodlegającą zwrotowi subwencję (de minimis) z budżetu Unii na podstawie programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013, przyjętego w wykonaniu rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2005, L 277, s. 1). Wskazała ona, że subwencja ta została przyznana dla realizacji celów unijnej polityki rozwoju obszarów wiejskich, służących tworzeniu nowych miejsc pracy w mikroprzedsiębiorstwach nierolniczych na obszarach wiejskich oraz promowaniu przedsiębiorczości na tych obszarach, która to subwencja nie stanowiła pomocy inwestycyjnej i która miała odmienny cel. Skarżąca podniosła, że nie byłoby właściwe, by fundusze przeznaczone na cel polityki rozwoju obszarów wiejskich Unii, polegające na „stworzeniu możliwości zatrudnienia i warunków wzrostu” w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR), były traktowane jako fundusze przeznaczone na osiągnięcie orientacyjnego udziału energii odnawialnej w końcowym zużyciu energii brutto w ramach polityki środowiskowej Unii. Przypomniała ona, że pkt 190 zasad ramowych Unii z 2008 r. dotyczących pomocy państwa na rzecz ochrony środowiska naturalnego pozwala na kumulowanie pomocy inwestycyjnej i operacyjnej, jeżeli jest przyznawana w ramach realizacji różnych celów różnych polityk Unii, pod warunkiem że suma ta nie przekracza pułapów nałożonych przepisami. Ponadto podniosła ona, że nawet jeśli może chodzić o pomoc inwestycyjną, władze bułgarskie nie przestrzegały zasad dotyczących kumulacji pomocy, w szczególności dlatego, że nie odliczyły pomocy inwestycyjnej od pomocy operacyjnej, lecz bez uzasadnienia ograniczyły czterokrotnie pomoc operacyjną, zanim odliczyły pomoc inwestycyjną. Ponadto jej zdaniem ceny narzucone w § 18 ustawy zmieniającej nie odpowiadały temu, co wskazano w pkt 16–19 decyzji w sprawie SA.44840.
9 W drugiej kolejności skarżąca podniosła, że § 18 ustawy zmieniającej jest sprzeczny z zasadą równego traktowania, ponieważ prowadzi on do preferencyjnych cen faworyzujących niektórych producentów w stosunku do innych, znajdujących się w analogicznej sytuacji pod względem istotnych jej elementów, przy czym nie jest to uzasadnione obiektywnymi powodami. Po pierwsze, dyskryminacja ta przejawiała się między poszczególnymi podmiotami objętymi zakresem stosowania przepisów § 18 ustawy zmieniającej, ponieważ podmioty-właściciele instalacji energetycznych, które zostały zbudowane i oddane do użytku w różnych okresach, po różnych kosztach inwestycyjnych i przy różnych stopach zwrotu (ceny instalacji fotowoltaicznych znacznie spadły w okresie 2009–2014), korzystali z tej samej preferencyjnej ceny zakupu energii elektrycznej. Po drugie, dyskryminacja ta przejawia się w stosunku do właścicieli instalacji energetycznych, których wnioski o subwencje zostały złożone po wejściu w życie ustawy o energii ze źródeł odnawialnych oraz w stosunku do innych kategorii producentów energii odnawialnej, którzy również korzystali z pomocy przed wejściem w życie ustawy o energii ze źródeł odnawialnych. Paragraf 18 ustawy zmieniającej narusza zatem zasadę równego traktowania i zasadę niedyskryminacji zagwarantowane w art. 20 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
10 Pismem z dnia 22 czerwca 2021 r. skierowanym do Komisji skarżąca powtórzyła swoje argumenty mające na celu wykazanie, że § 18 ustawy zmieniającej wprowadził nowy środek stanowiący pomoc niezgodną z prawem, nakładając dyskryminujące warunki na grupę producentów, która wystąpiła o pomoc przed dniem 3 maja 2011 r. Podkreśliła ona, że ustawa zmieniająca nie została wspomniana w decyzji w sprawie SA.44840, że była ona niezgodna z ustawą o energii ze źródeł odnawialnych i z zasadami kumulacji pomocy. Podniosła ona, że nie zachowując zgodności z calami polityki rozwoju obszarów wiejskich Unii, Republika Bułgarii naruszyła art. 72 lit. a) rozporządzenia nr 1698/2005 i art. 175 TFUE. Skarżąca, opierając się na art. 13 ust. 1 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. 2015, L 248, s. 9), zwróciła się do Komisji o wydanie decyzji zawieszającej stosowanie środka, o którym mowa w § 18 ustawy zmieniającej, w oczekiwaniu na ostateczną decyzję w sprawie jego zgodności z rynkiem wewnętrznym i uściśliła, że jej pismo stanowi wezwanie do działania w rozumieniu art. 265 akapit drugi TFUE.
Żądania stron
11 Skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie bezczynności Komisji ze względu na to, że powstrzymała się ona od wydania decyzji dotyczącej skargi zarejestrowanej pod sygnaturą SA.56620;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania, także w przypadku wydania decyzji po wniesieniu skargi.
12 Komisja wnosi do Sądu o:
– odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej i bezzasadnej;
– obciążenie stron własnymi kosztami.
Co do prawa
13 Skarżąca utrzymuje, że Komisja nie zbadała jej skargi administracyjnej w odpowiednim czasie, jak przewiduje art. 12 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 2015/1589, i że nie wydała rozstrzygnięcia w drodze decyzji, jak przewidują to art. 4 i art. 15 ust. 1 tego rozporządzenia.
14 Komisja podnosi, że skarga jest niedopuszczalna i bezzasadna.
W przedmiocie dopuszczalności skargi
15 Komisja utrzymuje, że skarga jest niedopuszczalna. Przypomina ona, że wezwanie do usunięcia uchybienia stanowi istotny wymóg proceduralny, którego skutkiem jest w szczególności wyznaczenie granic ewentualnej skargi na bezczynność. Tymczasem w niniejszej sprawie twierdzi ona, że treść wezwania do działania z dnia 22 czerwca 2021 r., oparta na naruszeniu art. 72 lit. a) rozporządzenia nr 1698/2005 i art. 175 TFUE, różni się od przedmiotu skargi, która opiera się na art. 12, 13 i 15 rozporządzenia 2015/1589.
16 Skarżąca utrzymuje, że jej skarga jest dopuszczalna, ponieważ w następstwie dostarczonych przez nią dodatkowych informacji i argumentów Komisja nie zamknęła postępowania w sprawie skargi do Komisji, co zmusiło ją do powtórzenia jej argumentów w ramach wezwania do działania z dnia 22 czerwca 2021 r. Komisja wskazuje, że o ile to wezwanie do działania dotyczyło jedynie art. 13 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589, o tyle oczywiste jest, że dotyczy ono decyzji w sprawie zgodności środka, a nie jego tymczasowego zawieszenia.
17 Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 265 akapit drugi TFUE skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy dana instytucja została uprzednio wezwana do działania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem owo wezwanie instytucji do usunięcia uchybienia jest istotnym wymogiem proceduralnym, którego skutkami są, po pierwsze, rozpoczęcie biegu dwumiesięcznego terminu, w którym instytucja ma określić swoje stanowisko, oraz, po drugie, określenie granic skargi, jaka może zostać złożona, w wypadku gdyby instytucja zaniechała zajęcia stanowiska. Mimo że wezwanie do usunięcia uchybienia nie podlega szczególnym wymogom formalnym, konieczne jest jednak, aby było ono wystarczająco jasne i precyzyjne, aby umożliwić Komisji zapoznanie się w konkretny sposób z treścią decyzji, o której wydanie zwrócono się do niej, i aby wykazać, że ma ono na celu zmuszenie Komisji do zajęcia stanowiska (wyroki: z dnia 3 czerwca 1999 r., TF1/Komisja, T‑17/96, EU:T:1999:119, pkt 41; z dnia 29 września 2011 r., Ryanair/Komisja, T‑442/07, niepublikowany, EU:T:2011:547, pkt 22). Jednakże sformułowania w skardze na bezczynność i sformułowania w wezwaniu do usunięcia uchybienia nie muszą być identyczne (wyrok z dnia 10 marca 2021 r., ViaSat/Komisja, T‑245/17, EU:T:2021:128, pkt 39).
18 W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że – jak podkreśla Komisja – istnieje rozbieżność pomiędzy z jednej strony żądaniem wzywającym do działania z dnia 22 czerwca 2021 r., który wyznacza ramy niniejszej skargi, a z drugiej strony skargą wniesioną do Sądu. Z jednej strony pismo skarżącej z dnia 22 czerwca 2021 r. wzywa bowiem Komisję do wydania decyzji zawieszającej stosowanie § 18 ustawy zmieniającej do czasu wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie jej zgodności z rynkiem wewnętrznym, zgodnie z art. 13 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589, który umożliwia Komisji nakazanie zainteresowanemu państwu członkowskiemu zawieszenia wypłaty jakiejkolwiek pomocy przyznanej niezgodną z prawem do czasu wydania przez nią decyzji w sprawie zgodności tej pomocy z rynkiem wewnętrznym. Z drugiej strony skarżąca powołuje się w skardze na naruszenie przepisów dotyczących pomocy państwa, a mianowicie art. 107 i 108 TFUE oraz art. 4, 12 i 15 rozporządzenia 2015/1589, a zatem zmierza do stwierdzenia bezczynności Komisji ze względu na brak wydania decyzji w przedmiocie zgodności z prawem lub zgodności § 18 ustawy zmieniającej z prawem pomocy państwa.
19 Jednakże taka rozbieżność między wezwaniem do działania, która wyznacza ramy sporu, a niniejszą skargą, określoną w piśmie wszczynającym postępowanie, nie może prowadzić do niedopuszczalności niniejszej skargi, zgodnie z orzecznictwem przytoczonym powyżej (zob. pkt 17 powyżej).
20 Ze skargi złożonej do Komisji przez skarżącą w dniu 21 lutego 2020 r., do której odwołuje się ona na początku wezwania do działania, wynika bowiem, że zasadniczo twierdziła, iż § 18 ustawy zmieniającej stanowił w szczególności pomoc przyznaną bezprawnie i niezgodną z rynkiem wewnętrznym. Wynika to również z pisma z dnia 7 listopada 2020 r., z którego można wywodzić, że skarżąca miała na celu nie tylko zawieszenie wykonania § 18 ustawy zmieniającej, ale również uzyskanie decyzji w sprawie zgodności środka z rynkiem wewnętrznym, co potwierdza skarżąca w replice przed Sądem.
21 Ponadto, jak wynika z pkt 10 powyżej, w wezwaniu do działania skarżąca odnosi się w swoim wniosku wprawdzie jedynie do zawieszenia rozpatrywanego środka w oczekiwaniu na ostateczną decyzję w sprawie jego zgodności z rynkiem wewnętrznym. Niemniej jednak powtarza ona swoją analizę, zgodnie z którą § 18 ustawy zmieniającej wprowadza nowy środek stanowiący pomoc przyznaną niezgodnie z prawem, który jest w szczególności sprzeczny z zasadami dotyczącymi kumulacji pomocy przyznanej w celu realizacji różnych celów różnych polityk Unii i zgodnie z którą to analizą chodzi o pomoc niezgodną z prawem, nakładającą dyskryminacyjne warunki na grupę producentów.
22 Ponadto zawieszenie przez Komisję rozpatrywanego środka, takie jak żądane w wezwaniu do działania, wydaje się prima facie bezwzględnie związane z badaniem co do istoty zgodności tego środka z prawem pomocy państwa.
23 W związku z tym pomimo zawartego w wezwaniu do działania z dnia 22 czerwca 2021 r. żądania wzywającego Komisję do zawieszenia stosowania, na podstawie art. 13 rozporządzenia 2015/1589, § 18 ustawy zmieniającej, biorąc pod uwagę informacje zawarte w aktach sprawy, a w szczególności poprzedzające je postępowanie administracyjne, wspomniane wezwanie do działania, które odnosi się do skargi administracyjnej i do oczekiwania na wydanie decyzji w przedmiocie zgodności z rynkiem wewnętrznym, było wystarczająco jasne i precyzyjne, aby umożliwić Komisji zapoznanie się w konkretny sposób z treścią decyzji, o której wydanie zwrócono się do niej, to jest nie tylko w zakresie zawieszenia rozpatrywanego środka, lecz również w zakresie zajęcia stanowiska w przedmiocie zgodności z prawem pomocy państwa.
24 Niniejszą skargę należy zatem uznać za dopuszczalną w zakresie, w jakim ma ona na celu stwierdzenie, że Komisja niezgodnie z prawem zaniechała wydania decyzji dotyczącej kwestii, czy § 18 ustawy zmieniającej stanowił środek pomocy niezgodny z prawem, czy też niezgodny z rynkiem wewnętrznym.
W przedmiocie zasadności skargi
25 Skarżąca podnosi, że § 18 ustawy zmieniającej wprowadza sposób odkupu energii pochodzącej z odnawialnych źródeł energii, co stanowi pomoc przyznaną niezgodnie z prawem i niezgodną z rynkiem wewnętrznym. Utrzymuje ona, że przepis ten nie został uwzględniony w decyzji w sprawie SA.44840. Wskazuje ona, że w następstwie skargi dostarczyła ona pismem z dnia 7 listopada 2020 r. dodatkowe informacje oraz że wobec braku odpowiedzi ze strony Komisji wysłała w dniu 22 czerwca 2021 r. wezwanie do działania. Utrzymuje ona zasadniczo, że Komisja nie zbadała w odpowiednim czasie jej skargi administracyjnej dotyczącej ewentualnej pomocy przyznanej bezprawnie z naruszeniem art. 12 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 2015/1589, że nie zajęła stanowiska w drodze decyzji, naruszając art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 4 tego rozporządzenia, że nie przesłała jej kopii swojej decyzji i że nie podjęła stosownych środków. Zdaniem skarżącej Komisja była zobowiązana do zajęcia stanowiska w przedmiocie zgodności § 18 ustawy zmieniającej z traktatem FUE, a analiza Komisji przeprowadzona w piśmie z dnia 7 października 2020 r. nie stanowiła ani ostatecznej opinii, ani ostatecznego stanowiska w przedmiocie jej skargi. Stwierdza ona, że Komisja dopuściła się bezczynności.
26 Komisja podważa tę argumentację.
27 Należy przypomnieć utrwalone orzecznictwo, zgodnie z którym w celu rozstrzygnięcia w przedmiocie zasadności żądania stwierdzenia bezczynności należy zbadać, czy w chwili wezwania Komisji do działania w rozumieniu art. 265 TFUE spoczywał na niej obowiązek działania (wyroki: z dnia 15 września 1998 r., Gestevisión Telecinco/Komisja, T‑95/96, EU:T:1998:206, pkt 71; z dnia 19 maja 2011 r., Ryanair/Komisja, T‑423/07, EU:T:2011:226, pkt 25; a także z dnia 29 września 2011 r., Ryanair/Komisja, T‑442/07, niepublikowany, EU:T:2011:547, pkt 28).
28 W dziedzinie pomocy państwa sytuacje, w których Komisja jest zobowiązana do podjęcia działania w przedmiocie pomocy przyznanej niezgodnie z prawem, są uregulowane w rozporządzeniu 2015/1589.
29 Należy przypomnieć, że w dziedzinie pomocy przyznanej niezgodną z prawem art. 12 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 2015/1589 przewiduje w szczególności, że Komisja bada bez zbędnej zwłoki wszelkie skargi złożone przez zainteresowaną stronę zgodnie z art. 24 ust. 2 tego rozporządzenia. Przepis ten, który dotyczy praw zainteresowanych stron, przewiduje w szczególności, że jeżeli okoliczności faktyczne i prawne przedstawione przez zainteresowaną stronę nie stanowią wystarczającej podstawy, by wykazać – na podstawie badania prima facie – istnienia pomocy niezgodnej z prawem lub pomocy świadczonej niezgodnie z przeznaczeniem, informuje o tym zainteresowaną stronę i wzywa ją do przekazania uwag w wyznaczonym terminie, który zwykle nie przekracza miesiąca. Jeżeli zainteresowana strona nie przekaże swoich uwag w wyznaczonym terminie, skargę uznaje się za wycofaną.
30 Artykuł 15 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia 2015/1589 przewiduje, że badanie ewentualnej pomocy przyznanej niezgodnie z prawem prowadzi do wydania decyzji na podstawie art. 4 ust. 2, 3 lub 4 tego rozporządzenia, zgodnie z którym Komisja bada zgłoszenie bezzwłocznie po jego otrzymaniu i wydaje decyzję stwierdzającą, że dany środek nie stanowi pomocy, albo decyzję o niewnoszeniu zastrzeżeń, jeżeli dany środek nie budzi wątpliwości co do jego zgodności z rynkiem wewnętrznym, albo decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, jeżeli środek ten budzi wątpliwości co do jego zgodności z rynkiem wewnętrznym.
31 Należy zatem zbadać, czy w niniejszej sprawie do Komisji wpłynęła skarga lub czy Komisja była w posiadaniu informacji dotyczących pomocy, która miała być przyznana bezprawnie lub niezgodna z rynkiem wewnętrznym, co powinno było skutkować wydaniem decyzji na podstawie tych przepisów.
32 Należy stwierdzić, że Komisja w swojej decyzji w sprawie SA.44840 wzięła pod uwagę zmiany wprowadzone do ustawy o energii ze źródeł odnawialnych, a w szczególności ustawę zmieniającą będącą przedmiotem niniejszej sprawy.
33 Po pierwsze, wynika to z przypisu 2 do decyzji w sprawie SA.44840, w którym jest mowa o ustawie zmieniającej. Po drugie, wynika to z pkt 29 tej decyzji, który wskazuje, że jeżeli pomoc inwestycyjna nie została pierwotnie odliczona przy ustalaniu poziomu pomocy, preferencyjna cena zakupu została obniżona przez ustawę zmieniającą w celu zapewnienia przestrzegania zasad dotyczących kumulacji i wyeliminowania ryzyka nadmiernej rekompensaty. Dotyczy to właśnie zmiany wprowadzonej przez § 18 ustawy zmieniającej. Po trzecie, jak wynika z pkt 40 decyzji w sprawie SA.44840, w momencie przeprowadzania analizy systemu zgłoszonego przez Republikę Bułgarii Komisja otrzymała skargi bułgarskiego stowarzyszenia fotowoltaicznego i małych producentów dotyczące w szczególności zmiany wprowadzonej przez § 18 ustawy zmieniającej. Po czwarte, z pkt 46 decyzji w sprawie SA.44840 wynika, że poziomy pomocy dla instalacji zostały obniżone w celu zaradzenia nieprawidłowościom stwierdzonym podczas audytu przeprowadzonego w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich w latach 2007–2013. Jak wskazuje Komisja, owa zmiana ustawodawstwa wprowadzona przez § 18 ustawy zmieniającej miała na celu obniżenie poziomów pomocy dla pewnych instalacji w celu zaradzenia nieprawidłowościom stwierdzonym przez władze bułgarskie. Korekta ta dotyczyła beneficjentów pomocy inwestycyjnej w ramach przywołanego przez skarżącą programu rozwoju obszarów wiejskich, którzy korzystali jednocześnie w całości z preferencyjnych cen oraz z finansowania na podstawie krajowych systemów pomocy i systemów pomocy Unii. Wprowadzenie zmiany przewidzianej w § 18 ustawy zmieniającej skorygowało zatem istniejącą nadmierną rekompensatę przyznaną producentom, którzy złożyli wnioski o pomoc przed wejściem w życie ustawy o energii ze źródeł odnawialnych, czyli przed 2011 r., co Komisja przedstawiła skarżącej w piśmie z dnia 7 października 2020 r. w odpowiedzi na jej skargę (zob. pkt 6 powyżej).
34 Zatem wbrew temu, co twierdzi skarżąca, z decyzji w sprawie SA.44840 wynika, że Komisja uwzględniła § 18 ustawy zmieniającej w ramach tej decyzji i w związku z tym wypowiedziała się również w przedmiocie zgodności tego przepisu z prawem pomocy państwa.
35 Tymczasem żaden przepis rozporządzenia 2015/1589 nie zobowiązuje Komisji do wydania nowej decyzji w przedmiocie zgodności pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym, w odniesieniu do której wydała już rozstrzygnięcie. Jak wskazuje Komisja, taki obowiązek pozwoliłby zainteresowanym stronom na zakwestionowanie jej analizy dotyczącej zgodności pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym, w tym również po upływie terminu do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności przewidzianej w art. 263 TFUE.
36 Ponadto w następstwie skargi do Komisji złożonej w dniu 21 lutego 2020 r. przez skarżącą Komisja odpowiedziała jej pismem z dnia 7 października 2020 r. Po przypomnieniu treści swojej decyzji w sprawie SA.44840 wyjaśniła ona, że zbadała w niej przepisy ustawy zmieniającej, w tym § 18. Dodała ona, że na podstawie skargi złożonej do Komisji przez skarżącą nie było możliwe stwierdzenie błędnego zastosowania tego przepisu (zob. pkt 6 powyżej).
37 Tymczasem skarżąca w żaden sposób nie wykazała przed Sądem, że ocena ta jest błędna i dlaczego § 18 ustawy zmieniającej wprowadził inny środek pomocy, który nie został zbadany w decyzji w sprawie SA.44840, w przedmiocie której Komisja powinna była się wypowiedzieć.
38 Ponadto, jak wskazuje Komisja, celem i skutkiem decyzji w sprawie SA.44840 jest jedynie zatwierdzenie systemu pomocy poprzez uznanie go za zgodny z rynkiem wewnętrznym, a państwo członkowskie może odmówić przyznania pomocy lub ją zmniejszyć bez doprowadzenia do ustalenia nowej pomocy państwa.
39 Z całości powyższych rozważań wynika, że w momencie wezwania do działania skierowanego do Komisji nie spoczywał na niej żaden obowiązek działania w rozumieniu mającego zastosowanie orzecznictwa przytoczonego powyżej w pkt 27, wobec czego w niniejszej sprawie nie można tej instytucji zarzucić żadnej bezczynności.
40 Jeśli chodzi o argument skarżącej dotyczący bezczynności Komisji w odniesieniu do terminu zbadania jej skargi, biorąc pod uwagę brak po stronie Komisji obowiązku działania, tego rodzaju bezczynność nie może zostać stwierdzona.
41 Wynika stąd, że niniejszą skargę na bezczynność należy oddalić.
W przedmiocie kosztów
42 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
43 Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem Komisji – obciążyć ją jej własnymi kosztami.
44 Zgodnie z żądaniem Komisji należy obciążyć tę ostatnią jej własnymi kosztami.
Z powyższych względów
SĄD (pierwsza izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Ekobulkos EOOD i Komisja Europejska pokrywają własne koszty.
Spielmann | Mastroianni | Gâlea |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 21 grudnia 2022 r.
Podpisy