Ideiglenes változat
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (nyolcadik tanács)
2024. április 25.(*)
„Előzetes döntéshozatal – Légi közlekedés – Repülőtéri díjak – 2009/12/EK irányelv – A 11. cikk (5) bekezdése – A független felügyeleti hatóság finanszírozása – A repülőterek használóinak hozzájárulása – A kivetés szempontjai”
A C‑204/23. sz. ügyben,
az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) a Bírósághoz 2023. március 28‑án érkezett, 2023. március 24‑i határozatával terjesztett elő
az Autorità di regolazione dei trasporti
és
a Lufthansa Linee Aeree Germaniche,
az Austrian Airlines,
a Brussels Airlines,
a Swiss International Air Lines Ltd,
a Lufthansa Cargo
között,
a Presidenza del Consiglio dei ministri
részvételével folyamatban lévő eljárásban,
A BÍRÓSÁG (nyolcadik tanács),
tagjai: N. Piçarra tanácselnök (előadó), N. Jääskinen és M. Gavalec bírák,
főtanácsnok: M. Campos Sánchez‑Bordona,
hivatalvezető: A. Calot Escobar,
tekintettel az írásbeli szakaszra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
– a Lufthansa Linee Aeree Germaniche, az Austrian Airlines, a Brussels Airlines, a Swiss International Air Lines Ltd és a Lufthansa Cargo képviseletében F. L. Arrigoni avvocato,
– az olasz kormány képviseletében G. Palmieri, meghatalmazotti minőségben, segítői: M. De Vergori és S. L. Vitale avvocati dello Stato,
– az Európai Bizottság képviseletében P. A. Messina és B. Sasinowska, meghatalmazotti minőségben,
tekintettel a főtanácsnok meghallgatását követően hozott határozatra, miszerint az ügy elbírálására a főtanácsnok indítványa nélkül kerül sor,
meghozta a következő
Ítéletet
1 Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a repülőtéri díjakról szóló, 2009. március 11‑i 2009/12/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2009. L 70., 11. o.; helyesbítés: HL 2013. L 130., 60. o.) 11. cikke (5) bekezdésének az értelmezésére vonatkozik.
2 E kérelmet az egyfelől az Autorità di regolazione dei trasporti (közlekedési felügyeleti hatóság, Olaszország, a továbbiakban: felügyeleti hatóság), másfelől a Lufthansa Linee Aeree Germaniche, az Austrian Airlines, a Brussels Airlines, a Swiss International Air Lines Ltd és a Lufthansa Cargo között a felügyeleti hatóság által hozott, az e hatóság 2019. évi finanszírozására szolgáló hozzájárulás összegét és fizetésének részletes szabályait megállapító határozat érvényessége tárgyában folyamatban lévő jogvitában terjesztették elő.
Jogi háttér
Az uniós jog
3 A 2009/12 irányelv (12) preambulumbekezdése szerint:
„A pártatlan határozatok és ezen irányelv helyes és hatékony alkalmazásának biztosítása céljából minden tagállamban független felügyeleti hatóságot kell létrehozni. A hatóságnak a feladatai ellátásához szükséges minden erőforrással rendelkeznie kell a személyi állomány, a szakértelem és a pénzügyi eszközök tekintetében.”
4 Ezen irányelv 2. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Ezen irányelv alkalmazásában:
[…]
2. »repülőtér‑irányító szervezet«: az a testület, amelynek a nemzeti jogszabályok, szabályzatok vagy szerződések értelmében a feladata esettől függően kizárólag, vagy más tevékenységekkel összefüggésben, a repülőterek vagy repülőtér‑hálózatok infrastruktúrájának igazgatása és kezelése, valamint az adott repülőtereken vagy repülőtér‑hálózatban jelen lévő különböző szereplők tevékenységének összehangolása és ellenőrzése;
3. »a repülőtér használója«: az a természetes vagy jogi személy, aki vagy amely utasokat, postai küldeményeket és/vagy árut szállít légi úton az adott repülőtérre, vagy az adott repülőtérről;
4. »repülőtéri díj«: a repülőtér‑irányító szervezet javára beszedett és a repülőtér használói által a kizárólag a repülőtér‑irányító szervezet által szolgáltatott, a légi jármű leszállásához, felszállásához, világításához és parkolásához, valamint az utasok és a rakomány kezeléséhez kapcsolódó létesítmények és szolgáltatások igénybevételéért fizetett járulék;
[…]”
5 Az említett irányelvnek „A megkülönböztetés tilalma” című 3. cikke értelmében „[a] tagállamok biztosítják, hogy – a közösségi joggal összhangban – a repülőtéri díjak ne tegyenek különbséget a repülőtér használói között.”
6 Ugyanezen irányelvnek a „Független felügyeleti hatóság” című 11. cikke a (3) és (5) bekezdésében a következőképpen rendelkezik:
„(3) A tagállamok azzal szavatolják a független felügyeleti hatóság függetlenségét, hogy jogilag megkülönböztetik és működésében függetlenítik minden repülőtér‑irányító szervezettől és légi fuvarozótól. Azok a tagállamok, amelyek repülőterek, repülőtér‑irányító szervezetek vagy légi fuvarozók tulajdonosai, illetve repülőtér‑irányító szervezetek vagy légi fuvarozók irányítási jogával bírnak, biztosítják, hogy az ilyen tulajdonjog vagy irányítási jog gyakorlásához fűződő feladatokat ne a független felügyeleti hatóság lássa el. A tagállamok biztosítják, hogy a független felügyeleti hatóság pártatlanul és átlátható módon gyakorolja hatáskörét.
[…]
(5) A tagállamok létrehozhatnak egy finanszírozási mechanizmust a független felügyeleti hatóság számára, amely a repülőtér használóit és a repülőtér‑irányító szervezeteket terhelő díj felszámítását is magában foglalhatja.”
Az olasz jog
7 A 2011. december 22‑i legge n. 214‑vel (214. sz. törvény; a GURI 2011. december 27‑i 300. számának 276. számú rendes melléklete) törvénnyé alakított és módosított, 2011. december 6‑i decreto legge n. 201 – Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (az államháztartás növekedésére, egyensúlyára és konszolidációjára vonatkozó sürgős rendelkezésekről szóló 201. sz. törvényerejű rendelet; a GURI 2011. december 6‑i 284. számának 251. számú rendes melléklete) alapjogvitára alkalmazandó változata (a továbbiakban: 214/2011. sz. törvény) 37. cikke (6) bekezdésének b) pontja a következőképpen rendelkezik:
„A (2) bekezdésben előírt hatáskörök és a (3) bekezdés szerinti tevékenységek gyakorlása, valamint a törvény által biztosított egyéb hatáskörök és tevékenységek gyakorlása az alábbiak szerint történik:
[…]
b) a közlekedési ágazatban működő, olyan gazdasági szereplők által fizetett, az előző üzleti évben végzett tevékenységek gyakorlásából származó forgalmuk 1 ezrelékét meg nem haladó mértékű hozzájárulás révén, amelyek tekintetében a [felügyeleti] hatóság a működésük szerinti piacon a törvényben előírt hatáskörök gyakorlása vagy a törvényben előírt tevékenységek végzése során ténylegesen eljárt; e hozzájárulás meghatározásakor mentességi küszöböket kell megállapítani, amelyek figyelembe veszik a forgalom nagyságát. A forgalmat a hozzájárulások megkettőzésének elkerülésével kell kiszámítani. A hozzájárulás összegét a [felügyeleti] hatóság évente, a Minisztertanács elnökének jóváhagyásával, a gazdasági és pénzügyminiszter egyetértésével állapítja meg. 30 napon belül észrevételeket lehet tenni a [felügyeleti] hatóságnak, amely ezeket teljesíti. Észrevételek hiányában az aktust jóváhagyottnak kell tekinteni.”
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
8 2018. december 19‑én a felügyeleti hatóság a 214/2011. sz. törvény 37. cikke (6) bekezdésének b) pontja alapján határozatot fogadott el, amelyben meghatározta a 2019. év tekintetében a repülőterek használói által e hatóságnak fizetendő hozzájárulás összegét és fizetésének részletes szabályait.
9 Az érintett repülőterek használói keresetet indítottak e határozattal szemben a Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (piemonti tartományi közigazgatási bíróság, Olaszország) előtt.
10 Mivel e bíróság helyt adott a keresetüknek, a felügyeleti hatóság fellebbezést nyújtott be a Consiglio di Statóhoz (államtanács, Olaszország), a kérdést előterjesztő bírósághoz, egyrészt arra hivatkozva, hogy a közlekedési ágazatban működő gazdasági szereplők a 214/2011. sz. törvény 37. cikke (6) bekezdésének b) pontjában előírt hozzájárulás fizetésére köteles jogalanyok körébe tartoznak, másrészt pedig arra, hogy a 2009/12 irányelv által szabályozott légiközlekedési ágazatban a felügyeleti hatóság hatásköröket gyakorol mind a repülőtér‑irányító szervezetek, mind pedig a repülőterek használói tekintetében.
11 Az érintett repülőtér‑használók azt állítják, hogy a felügyeleti hatóság fenti határozata alapján általuk megfizetendő, a forgalmukon alapuló hozzájárulás egy általános adónak minősül, amely – a 2009/12 irányelv 11. cikkének (5) bekezdésében említett díjjal szemben – nem valamely konkrét szolgáltatás nyújtásához kapcsolódik. Következésképpen az olasz szabályozás ellentétes a 11. cikk (5) bekezdésével, mivel e hatóság összes költségének fedezésére szolgáló hozzájárulást ír elő, és nem a tényleges üzemeltetési költségekhez kapcsolódik. Egyébiránt, ha az összes repülőtér‑használó – és nem csak azok, akik az érintett felügyeleti hatóság szerinti tagállamban telepedtek le, vagy amelyek e tagállam jogának megfelelően jöttek létre – több tagállamban is köteles lenne hozzájárulni a felügyeleti hatóságok finanszírozásához, ez számukra a költségek rendkívüli és ezen irányelv szellemével ellentétes megsokszorozódását jelentené.
12 A kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy a 214/2011. sz. törvény 37. cikke (6) bekezdésének b) pontja első látásra nem ellentétes az uniós joggal, mivel a 2009/12 irányelv 11. cikkének (3) és (5) bekezdése értelmében a tagállamok jogosultak a felügyeleti hatóságok finanszírozását oly módon biztosítani, hogy a repülőtér használóit kötelezik arra, hogy e finanszírozáshoz járuljanak hozzá.
13 Elismerve, hogy a repülőtéri díj különbözik a konkrét szolgáltatáshoz nem kapcsolódó hozzájárulásoktól, mivel az valamely szolgáltatás ellenértékét képezi, e bíróság megállapítja, hogy a 11. cikk (5) bekezdésében előírt finanszírozási mechanizmus, amely „díj felszámítását is magában foglalhatja”, nem zárja ki a konkrét ellenszolgáltatástól független finanszírozási formát. Az említett bíróság szerint a nemzeti gyakorlat a 214/2011. sz. törvény 37. cikke (6) bekezdésének b) pontjában bevezetett, több szakaszból álló eljárás keretében mindenesetre figyelembe veszi a szóban forgó hozzájárulás összege és a felügyeleti hatóság működési költségei közötti összefüggést.
14 A kérdést előterjesztő bíróság hozzáteszi, hogy a repülőtéri díjak 2009/12 irányelvben előírt egységes keretének bevezetése nemcsak az európai uniós repülőtereket üzemeltető szervezetek, hanem a repülőterek használói – így a légi fuvarozók – közötti egységes bánásmód biztosítására is irányul. Ebből azt a következtetést vonja le, hogy a szóban forgó hozzájárulásnak a belföldi székhellyel rendelkező repülőterek használóira történő esetleges korlátozása torzíthatná a versenyt.
15 E körülmények között határozott úgy a Consiglio di Stato (államtanács), hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1) Úgy kell‑e értelmezni a [2009/12] irányelv 11. cikkének (5) bekezdését – amely rendelkezés a repülőtéri ágazatra vonatkozik –, hogy a [felügyeleti] hatóság finanszírozása kizárólag repülőtéri díjak felszámításán keresztül kell, hogy történjen, vagy az történhet akár más finanszírozási formák, például hozzájárulás felszámításával (a [Consiglio di Stato (államtanács)] szerint a tagállamnak pusztán arra van lehetősége, hogy a [felügyeleti] hatóság finanszírozására szánt összegeket repülőtéri díjakból szedje be)?
2) A [2009/12] irányelv 11. cikkének (5) bekezdése alapján a felügyeleti hatóság finanszírozása érdekében felszámítható díjnak vagy hozzájárulásnak csak bizonyos – az [ezen] irányelvben egyébként nem meghatározott – szolgáltatásokra és költségekre kell‑e vonatkozniuk, vagy elegendő, ha azok a [felügyeleti] hatóság működési költségeivel kapcsolatosak, amint az a kormányhivatalok által benyújtott és ellenőrzött beszámolókból kitűnik?
3) Úgy kell‑e értelmezni a [2009/12] irányelv 11. cikkének (5) bekezdését, hogy a díj csak a belföldi illetőséggel rendelkező vagy a [felügyeleti] hatóságot létrehozó állam joga szerint bejegyzett jogalanyokra vethető ki, és ez érvényes [e] hatóság működése érdekében felszámított hozzájárulásra is?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Az első és a második kérdésről
16 Az együttesen vizsgálandó első és második kérdésével az előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a 2009/12 irányelv 11. cikkének (5) bekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amelynek értelmében a független felügyeleti hatóság finanszírozását olyan, a repülőterek használóitól beszedett hozzájárulás révén biztosítják, amelynek összege nem függ az e hatóság által nyújtott szolgáltatások költségétől.
17 A 2009/12 irányelv 11. cikkének (5) bekezdése értelmében „[a] tagállamok létrehozhatnak egy finanszírozási mechanizmust a független felügyeleti hatóság számára, amely a repülőtér használóit és a repülőtér‑irányító szervezeteket terhelő díj felszámítását is magában foglalhatja.”
18 Először is meg kell állapítani, hogy az e rendelkezésben említett „díj” nem keverendő össze az ezen irányelv 2. cikkének 4. pontja értelmében vett „repülőtéri díjjal”. Egyrészt ugyanis e repülőtéri díjat az e 2. cikk 2. pontjában meghatározott „repülőtér‑irányító szervezet javára” szedik be, míg az említett irányelv 11. cikkének (5) bekezdésében említett „díj” többek között a repülőtér‑irányító szervezetektől szedhető be. Másrészt az említett 2. cikk 4. pontja szerinti „repülőtéri díj” „a kizárólag a repülőtér‑irányító szervezet által szolgáltatott, a légi jármű leszállásához, felszállásához, világításához és parkolásához, valamint az utasok és a rakomány kezeléséhez kapcsolódó létesítmények és szolgáltatások igénybevételéért” fizetendő ellenszolgáltatás. E szolgáltatások nyújtása tehát nem tartozik az ugyanezen irányelv 11. cikkében említett „független felügyeleti hatóság” hatáskörébe.
19 Másodszor, a 2009/12 irányelv 11. cikke (5) bekezdésének szövegéből egyértelműen kitűnik, hogy a felügyeleti hatóságok finanszírozási mechanizmusának létrehozása egyszerű lehetőség, nem pedig kötelezettség a tagállamok számára. Ugyanígy lehetőség az is, hogy e finanszírozás érdekében az ezen irányelv 2. cikkének 3. pontjában meghatározott repülőtér‑használóktól díjakat szedjenek be.
20 Ebből következik, hogy amennyiben a tagállamok a 2009/12 irányelv 11. cikke (5) bekezdésének megfelelően úgy döntenek, hogy a felügyeleti hatóságaik számára finanszírozási mechanizmust hoznak létre, nem kötelesek összefüggést megállapítani egyrészt a repülőtér használóira és a repülőtér‑irányító szervezetekre kivetett hozzájárulás összege, másrészt pedig az ilyen hatóság által nyújtott szolgáltatások költsége között.
21 Az ilyen mechanizmus létrehozása során azonban a tagállamoknak tiszteletben kell tartaniuk az uniós jog általános elveit, így az arányosság és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét (lásd analógia útján: 2009. április 23‑i Angelidaki és társai ítélet, C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2009:250, 83. és 85. pont; 2011. május 5‑i Ze Fu Fleischhandel és Vion Trading ítélet, C‑201/10 és C‑202/10, EU:C:2011:282, 37. pont).
22 Az arányosság elvének megfelelően a felügyeleti hatóság számára a 2009/12 irányelv 11. cikkének (5) bekezdése szerinti finanszírozási mechanizmust végrehajtó nemzeti szabályozás nem lépheti túl az e rendelkezésben említett cél eléréséhez szükséges mértéket (lásd ebben az értelemben: 2018. február 8‑i Lloyd’s of London ítélet, C‑144/17, EU:C:2018:78, 32. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat), vagyis – amint az ezen irányelv (12) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 11. cikknek az (3) bekezdéséből kitűnik – e hatóságnak erőforrásokkal kell rendelkeznie a személyi állomány, a szakértelem és a pénzügyi eszközök tekintetében, hogy feladatait pártatlanul, átlátható módon és függetlenül lássa el.
23 Ami a repülőterek használói közötti megkülönböztetés tilalmát illeti, az ezen irányelv 2. cikkének 4. pontja értelmében vett repülőtéri díjak tekintetében e tilalmat a 2009/12 irányelv 3. cikke írja elő, és az a közvetlenül az említett irányelv 11. cikkének (5) bekezdése alapján az e használókat terhelő díjakkal vagy hozzájárulásokkal kapcsolatos megkülönböztetés tilalmának elvéből ered.
24 A fenti indokokra tekintettel az első és a második kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2009/12 irányelv 11. cikkének (5) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amelynek értelmében a független felügyeleti hatóság finanszírozását olyan, a repülőterek használóitól beszedett hozzájárulás révén biztosítják, amelynek összege nem függ az e hatóság által nyújtott szolgáltatások költségétől, amennyiben az ilyen szabályozás megfelel az uniós jog általános elveinek, különösen az arányosság és a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének.
A harmadik kérdésről
25 Harmadik kérdésével az előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a 2009/12 irányelv 11. cikkének (5) bekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amelynek értelmében a független felügyeleti hatóság finanszírozását a repülőterek használóitól beszedett hozzájárulás révén biztosítják, noha e használók nem rendelkeznek székhellyel az e hatóságot létrehozó tagállamban, vagy nem e tagállam joga szerint jöttek létre.
26 E tekintetben először is meg kell állapítani, hogy a 2009/12 irányelv 11. cikke (5) bekezdésének szövege nem korlátozza a független felügyeleti hatóság finanszírozási mechanizmusának alkalmazását a repülőtér használóinak bizonyos kategóriáira, attól függően, hogy rendelkeznek‑e székhellyel az érintett tagállamban, vagy e tagállam joga szerint hozták‑e őket létre.
27 Másodszor, amint arra lényegében mind a kérdést előterjesztő bíróság, mind az Európai Bizottság az írásbeli észrevételeiben rámutatott, a valamely tagállam független felügyeleti hatóságának finanszírozása címén előírt hozzájárulásoknak kizárólag a tagállam területén székhellyel rendelkező repülőterek használóira való korlátozása – mivel mentesítené az ilyen hozzájárulások alól a más tagállamban székhellyel rendelkező repülőterek használóit, noha e használók igénybe veszik első tagállam repülőtereit – torzíthatná a versenyt a repülőtér‑használók e két kategóriája között.
28 A fentiekre tekintettel a harmadik kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2009/12 irányelv 11. cikkének (5) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes olyan nemzeti szabályozás, amelynek értelmében a független felügyeleti hatóság finanszírozását a repülőterek használóitól beszedett hozzájárulás révén biztosítják, noha e használók nem rendelkeznek székhellyel az e hatóságot létrehozó tagállamban, vagy nem e tagállam joga szerint jöttek létre.
A költségekről
29 Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (nyolcadik tanács) a következőképpen határozott:
1) A repülőtéri díjakról szóló, 2009. március 11‑i 2009/12/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 11. cikkének (5) bekezdését
a következőképpen kell értelmezni:
azzal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amelynek értelmében a független felügyeleti hatóság finanszírozását olyan, a repülőterek használóitól beszedett hozzájárulás révén biztosítják, amelynek összege nem függ az e hatóság által nyújtott szolgáltatások költségétől, amennyiben az ilyen szabályozás megfelel az uniós jog általános elveinek, különösen az arányosság és a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének.
2) A 2009/12 irányelv 11. cikkének (5) bekezdését
a következőképpen kell értelmezni:
azzal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amelynek értelmében a független felügyeleti hatóság finanszírozását a repülőterek használóitól beszedett hozzájárulás révén biztosítják, noha e használók nem rendelkeznek székhellyel az e hatóságot létrehozó tagállamban, vagy nem e tagállam joga szerint jöttek létre.
Aláírások