URTEIL DES GERICHTSHOFS (Erste Kammer)
12. Oktober 2023(*)
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Staatliche Beihilfen – Beihilfen für erneuerbare Energien – Errichtung eines Windparks – Mitteilung der Kommission ‚Leitlinien für staatliche Umweltschutz- und Energiebeihilfen 2014–2020‘ – Rn. 19 Abs. 44 und Fn. 66 – Begriffe ‚Beginn der Arbeiten‘, ‚Bauarbeiten für die Investition‘, ‚andere Verpflichtung, die die Investition unumkehrbar macht‘ und ‚erforderliche staatliche Genehmigung für die Durchführung des Vorhabens‘ – Art und Intensität der von der zuständigen nationalen Behörde vorzunehmenden Prüfung“
In der Rechtssache C‑11/22
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Tallinna Halduskohus (Verwaltungsgericht Tallinn, Estland) mit Entscheidung vom 5. Januar 2022, beim Gerichtshof eingegangen am selben Tag, in dem Verfahren
Est Wind Power OÜ
gegen
Elering AS
erlässt
DER GERICHTSHOF (Erste Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten A. Arabadjiev (Berichterstatter), der Richter T. von Danwitz, P. G. Xuereb und A. Kumin sowie der Richterin I. Ziemele,
Generalanwalt: A. Rantos,
Kanzler: C. Strömholm, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 12. Januar 2023,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
– der Est Wind Power OÜ, vertreten durch P. Kergandberg und E.‑K. Velbri, Vandeadvokaadid,
– der Elering AS, vertreten durch T. Järviste und V. Šipilov, Vandeadvokaadid,
– der estnischen Regierung, vertreten durch M. Kriisa als Bevollmächtigte,
– der Europäischen Kommission, vertreten durch G. Braga da Cruz, I. Georgiopoulos und E. Randvere als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 23. März 2023
folgendes
Urteil
1 Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Rn. 19 Abs. 44 und Fn. 66 der Mitteilung der Kommission „Leitlinien für staatliche Umweltschutz- und Energiebeihilfen 2014–2020“ (ABl. 2014, C 200, S. 1, im Folgenden: Leitlinien von 2014).
2 Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Est Wind Power OÜ (im Folgenden: EWP) und der Übertragungsnetzbetreiberin Elering AS über die Rechtmäßigkeit eines von Elering auf Antrag von EWP erlassenen Bescheids, mit dem festgestellt wird, dass der Fortschritt des Bauvorhabens für einen Windpark nicht die Voraussetzungen der nationalen Rechtsvorschriften erfüllt, die es ermöglichen, EWP als „bestehenden Erzeuger“ von Energie einzustufen und ihr folglich Beihilfen für die Errichtung dieses Windparks zu gewähren.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Verordnung (EU) 2015/1589
3 Art. 29 Abs. 1 der Verordnung (EU) 2015/1589 des Rates vom 13. Juli 2015 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 108 [AEUV] (ABl. 2015, L 248, S. 9) bestimmt:
„Zum Zweck der Anwendung von Artikel 107 Absatz 1 und Artikel 108 AEUV können die Gerichte der Mitgliedstaaten die [Europäische] Kommission um Übermittlung von Informationen, die sich im Besitz der Kommission befinden, oder um Stellungnahme zu Fragen, die die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen betreffen, bitten.“
Leitlinien von 2014
4 Rn. 19 Abs. 44 der Leitlinien von 2014 enthält folgende Definition:
„‚Beginn der Arbeiten‘: entweder der Beginn der Bauarbeiten für die Investition oder die erste verbindliche Bestellung von Ausrüstung oder eine andere Verpflichtung, die die Investition unumkehrbar macht, wobei der früheste Zeitpunkt maßgebend ist; der Kauf von Grundstücken oder Vorarbeiten wie die Einholung von Genehmigungen und die Erstellung vorläufiger Durchführbarkeitsstudien gelten nicht als Beginn der Arbeiten. Bei Übernahmen ist der ‚Beginn der Arbeiten‘ der Zeitpunkt des Erwerbs der unmittelbar mit der erworbenen Betriebsstätte verbundenen Vermögenswerte“.
5 Rn. 50 der Leitlinien stellt klar:
„Die Kommission schließt einen Anreizeffekt aus, wenn mit den Arbeiten an dem beihilfefähigen Vorhaben bereits vor der Einreichung des Beihilfeantrags bei den nationalen Behörden begonnen wurde. Wenn mit der Durchführung des Vorhabens bereits vor der Einreichung des Beihilfeantrags begonnen wurde, werden für dieses Vorhaben gewährte Beihilfen nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen.“
6 Rn. 126 der Leitlinien sieht vor:
„In einer Übergangsphase, die die Jahre 2015 und 2016 umfasst, sollten die Beihilfen für mindestens 5 % der geplanten neuen Kapazitäten für die Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen im Rahmen einer Ausschreibung anhand eindeutiger, transparenter und diskriminierungsfreier Kriterien gewährt werden.
Ab dem 1. Januar 2017 gilt Folgendes:
Beihilfen werden im Rahmen einer Ausschreibung anhand eindeutiger, transparenter und diskriminierungsfreier Kriterien (66) gewährt …
…“
7 Fn. 66 der Leitlinien lautet:
„Für Anlagen, die vor dem 1. Januar 2017 in Betrieb genommen wurden und für die die Beihilfe vor diesem Zeitpunkt vom Mitgliedstaat bestätigt wurde, können Beihilfen auf der Grundlage der zum Zeitpunkt der Bestätigung geltenden Regelung gewährt werden.“
Beschluss von 2017
8 Die Erwägungsgründe 42 bis 44 des Beschlusses C(2017) 8456 final der Kommission vom 6. Dezember 2017 zu Änderungen der estnischen Beihilferegelung für erneuerbare Energiequellen und effiziente Kraft-Wärme-Kopplung (Staatliche Beihilfe SA.47354 [2017/NN]) (ABl. 2018, C 121, S. 7, im Folgenden: Beschluss von 2017) lauten:
„(42) Fn. 66 der [Leitlinien von 2014] kann als Umsetzung des Rechtsgrundsatzes des Vertrauensschutzes angesehen werden und ist mit dem Erfordernis des Anreizeffekts staatlicher Beihilfen eng verbunden. Konkret bedeutet dies, dass die Erzeuger, deren Vorhaben sich am 1. Januar 2017 in einem solchen Entwicklungsstadium befunden hat, dass es mit hoher Wahrscheinlichkeit fertiggestellt werden kann, von den die Beihilfe gewährenden Behörden als bestehende Erzeuger angesehen werden sollten, so dass sie die Beihilfe auf der Grundlage der bestehenden Beihilferegelung erhalten sollten (Vertrauensschutz). Danach ist mindestens erforderlich, dass den Vorhabenträgern die erforderliche staatliche Genehmigung für die Durchführung des Vorhabens erteilt wurde und dass sie einen Rechtsanspruch auf die Nutzung des Grundstücks haben, auf dem das Vorhaben verwirklicht werden soll.
(43) Die Definition des Begriffs ‚Beginn der Arbeiten‘ in Rn. 19 Abs. 44 der [Leitlinien von 2014] nennt in diesem Zusammenhang weitere Einzelheiten. Fn. 66 der [Leitlinien von 2014] sollte deshalb von den die Beihilfe gewährenden Behörden so gelesen und ausgelegt werden, dass dieser Umstand berücksichtigt wird. Die Kommission bemerkt dazu, dass die Mitgliedstaaten über ihre für die ordnungsgemäße Durchführung der Beihilfemaßnahmen zuständigen Behörden weiterhin verantwortlich sind.
(44) In dem Fall, dass die die Beihilfe gewährende Behörde die Auffassung vertritt, dass die Arbeiten zu einem bestimmten Vorhaben im Sinne von Rn. 19 Abs. 44 der [Leitlinien von 2014] vor dem 1. Januar 2017 begonnen haben, ist die Kommission der Ansicht, dass diese Bewertung das Vorhaben als solches betrifft.“
Estnisches Recht
9 § 59 („Beihilfe“) des Elektrituruseadus (Strommarktgesetz) vom 11. Februar 2003 (RT I 2003, 25, 153) in seiner auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung (im Folgenden: ELTS) sah vor:
„(1) Der Erzeuger hat gegen den Übertragungsnetzbetreiber einen Anspruch auf die Beihilfe im Sinne dieses Paragrafen:
1) für die Stromerzeugung aus einer Quelle erneuerbarer Energie unter Verwendung einer Erzeugungsanlage, deren Nettoleistung 125 [Megawatt (MW)] nicht übersteigt;
…
(2) Der Übertragungsnetzbetreiber zahlt an den Erzeuger auf dessen Antrag eine Beihilfe:
1) zum Satz von 0,0537 Euro pro Kilowattstunde Strom, wenn dieser gemäß Abs. 1 Nr. 1 … erzeugt wird;
…
(21) Die Beihilfe im Sinne von Abs. 2 dieses Paragrafen ist eine staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 [AEUV], die gemäß den [Leitlinien von 2014] und auf der Grundlage des [Beschlusses von 2017] gewährt wird.
(22) Die Beihilfe im Sinne von Abs. 2 dieses Paragrafen für die Energie, die von einer Erzeugungsanlage mit einer Stromleistung von mindestens 1 MW erzeugt wird, kann von einem Erzeuger beantragt werden, der in Bezug auf das Investitionsvorhaben für diese Erzeugungsanlage spätestens am 31. Dezember 2016 mit den Arbeiten begonnen hat, indem er mindestens eine der folgenden Maßnahmen ergriffen hat:
1) Er hat mit der Stromerzeugung begonnen;
2) er hat mit den Bauarbeiten für das Investitionsvorhaben begonnen;
3) er hat verbindlich Ausrüstung für den Bau einer Erzeugungsanlage bestellt;
4) er ist eine andere Verpflichtung eingegangen, die das Investitionsvorhaben unumkehrbar macht, mit Ausnahme des Erwerbs des Grundstücks, auf dem sich die Erzeugungsanlage befindet, der Einholung von Genehmigungen und der Vorarbeiten, die nicht Teil der Verpflichtungen sind, die das Investitionsvorhaben unumkehrbar machen.
(23) Wenn der Erzeuger beim Übertragungsnetzbetreiber einen Bescheid darüber beantragt, ob er die in Abs. 22 dieses Paragrafen genannten Voraussetzungen erfüllt, muss dieser Bescheid innerhalb von 90 Tagen nach Eingang dieses Antrags erteilt werden.
…“
Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen
10 Im Hinblick auf die Errichtung eines aus 28 Windkraftanlagen bestehenden Windparks mit einer Gesamtleistung von 64,4 MW in Päite-Vaivina im Gebiet der Gemeinde Toila (Estland) (im Folgenden: geplanter Windpark) schloss EWP am 27. April 2004 einen Anschlussvertrag mit Elering und zahlte dafür Gebühren für den Anschluss an das betreffende Netz in Höhe von 522 813,93 Euro.
11 Im Jahr 2008 installierte EWP Windmessmasten in diesem Windpark und trug dafür Kosten in Höhe von 212 002,15 Euro. Mit Vertrag vom 11. Mai 2010 erwarb EWP Erbbaurechte an den 28 für die Errichtung der Windkraftanlagen vorgesehenen Grundstücken.
12 Am 19. Januar 2016 veröffentlichte die Gemeindeverwaltung Toila die Planungsbedingungen für den geplanten Windpark, und EWP beantragte am 4. Februar 2016 die Erteilung von Baugenehmigungen zu diesem Zweck. Am 20. April 2016 verweigerte das Verteidigungsministerium die Zustimmung zum Vorhaben der Errichtung dieses Windparks, und mit Erlass vom 26. April 2016 lehnte die Gemeindeverwaltung Toila die Erteilung der von EWP beantragten Baugenehmigungen ab. EWP erhob Klagen gegen diese ablehnenden Entscheidungen.
13 Am 29. September 2020 beantragte EWP bei Elering gemäß § 59 Abs. 23 ELTS einen Bescheid darüber, ob das Investitionsvorhaben für die Errichtung des Windparks die Voraussetzungen nach § 59 Abs. 22 ELTS erfüllt.
14 In ihrem Bescheid Nr. 22‑7/2020/29‑5 vom 13. April 2021 vertrat Elering die Auffassung, dass das Vorhaben diese Voraussetzungen u. a. deshalb nicht erfülle, weil EWP zum 31. Dezember 2016 nicht als „bestehender Erzeuger“ eingestuft werden könne. Wäre dies der Fall gewesen, hätte EWP Anspruch auf Gewährung einer Beihilfe für die Errichtung des geplanten Windparks auf der Grundlage einer bestehenden Beihilferegelung gehabt.
15 Am 13. Mai 2021 erhob EWP beim Tallinna Halduskohus (Verwaltungsgericht Tallinn, Estland), dem vorlegenden Gericht, Klage auf Aufhebung dieses Bescheids und beantragte, Elering aufzugeben, den in Rn. 13 des vorliegenden Urteils genannten Antrag erneut zu prüfen. Der Ausgangsrechtsstreit betrifft somit die Rechtmäßigkeit dieses Bescheids.
16 Das vorlegende Gericht weist darauf hin, dass nach § 59 Abs. 22 ELTS unter den Begriff „bestehender Erzeuger“ u. a. ein Erzeuger falle, der spätestens am 31. Dezember 2016 mit Arbeiten an einem Investitionsvorhaben für eine Erzeugungsanlage begonnen habe, indem er „mit den Bauarbeiten“ für dieses Investitionsvorhaben „begonnen“ habe oder „eine andere Verpflichtung eingegangen [ist], die das Investitionsvorhaben unumkehrbar macht“, wobei weder der Erwerb des Grundstücks, auf dem sich die Erzeugungsanlage befinde, noch die Einholung von Genehmigungen oder die Vorarbeiten als Verpflichtungen angesehen würden, die das Investitionsvorhaben unumkehrbar machten.
17 EWP und Elering streiten darüber, ob EWP am 31. Dezember 2016 „mit den Bauarbeiten“ für den geplanten Windpark „begonnen“ hat oder „eine andere Verpflichtung eingegangen [ist], die [ein solches] Investitionsvorhaben unumkehrbar macht“.
18 In Bezug auf die letztgenannte Voraussetzung streiten die Parteien insbesondere über die Definition des Begriffs „unumkehrbares Investitionsvorhaben“, nämlich darüber, ob dieser Begriff die Durchführung einer wirtschaftlichen Analyse des Anteils der für das betreffende Investitionsvorhaben aufgewendeten Kosten an dessen Gesamtkosten voraussetzt und ob in dem Fall, dass Elering einen Teil der getätigten Ausgaben als Vorarbeiten oder Kosten ansieht, die nicht Teil der unumkehrbaren Ausgaben sind, wie z. B. die Kosten für den Kauf von Grundstücken oder den Erwerb eines Erbbaurechts, diese Ausgaben bei einer wirtschaftlichen Analyse auch von den Gesamtkosten des Vorhabens ausgenommen werden müssten, da diese Analyse einen Vergleich des prozentualen Anteils der getätigten Ausgaben an den Gesamtkosten des Vorhabens umfasst.
19 Darüber hinaus streiten die Parteien darüber, ob die Klägerin am 31. Dezember 2016 über eine erforderliche staatliche Genehmigung für die Durchführung des Vorhabens verfügte und ob es sich bei dieser staatlichen Genehmigung notwendigerweise um eine Baugenehmigung handeln muss oder ob es sich auch um ein städtebauliches Planungsdokument wie einen allgemeinen oder einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan oder auch um eine Liste der Planungsbedingungen handeln kann, die der Baugenehmigung nach nationalem Recht vorausgehen.
20 EWP ist der Ansicht, sie habe „mit den Bauarbeiten“ für den geplanten Windpark „begonnen“, da sie vor dem 31. Dezember 2016 Windmessmasten und einen Anschlusspunkt des Windparks an das Umspannwerk Allika (Estland) gebaut habe.
21 Elering stuft die für den Bau von Windmessmasten getätigten Ausgaben in Höhe von 212 002,15 Euro sowie die Anschlussgebühren in Höhe von 522 813,93 Euro als „unumkehrbare Ausgaben“ ein, ist aber der Ansicht, dass solche Investitionen nicht ausreichten, um nachzuweisen, dass das betreffende Investitionsvorhaben mit hoher Wahrscheinlichkeit fertiggestellt werden könne, da diese Verpflichtungen keinen wesentlichen Anteil der auf 67 224 000 Euro geschätzten Gesamtkosten dieses Vorhabens ausmachten, nämlich gerade einmal 1,09 % der Gesamtkosten.
22 Außerdem macht Elering geltend, unter diesen Umständen und da sonst der Sinn des Systems von § 59 Abs. 22 ausgehöhlt werde, könne auch die in dieser Bestimmung aufgestellte Voraussetzung des Beginns der Bauarbeiten nicht erfüllt sein, da die Unumkehrbarkeit des betreffenden Investitionsvorhabens in allen in der Bestimmung genannten Fällen, auch in Bezug auf diese Voraussetzung, ein relevanter Prüfungspunkt sei, was EWP bestreitet.
23 Das Tallinna Halduskohus (Verwaltungsgericht Tallinn) weist darauf hin, dass es im Rahmen des Ausgangsverfahrens die Kommission gemäß Art. 29 Abs. 1 der Verordnung 2015/1589 um eine Stellungnahme zu der Frage ersucht habe, ob der 42. Erwägungsgrund des Beschlusses von 2017 und der darin enthaltene Begriff „bestehende Erzeuger“ dahin auszulegen seien, dass vorausgesetzt werde, dass am 1. Januar 2017 „den Vorhabenträgern die erforderliche staatliche Genehmigung für die Durchführung des Vorhabens erteilt wurde und dass sie einen Rechtsanspruch auf die Nutzung des Grundstücks haben, auf dem das Vorhaben verwirklicht werden soll“, damit sie als unter diesen Begriff fallend angesehen werden könnten und ihnen somit nach diesem Beschluss eine mit dem Binnenmarkt vereinbare staatliche Beihilfe gewährt werden könne.
24 Die Kommission antwortete dem vorlegenden Gericht mit einer Stellungnahme vom 17. Januar 2020 (im Folgenden: Stellungnahme von 2020), dass der 42. Erwägungsgrund des Beschlusses von 2017 dahin auszulegen sei, dass er voraussetze, dass am 1. Januar 2017 „den Vorhabenträgern die erforderliche staatliche Genehmigung für die Durchführung des Vorhabens erteilt wurde und dass sie einen Rechtsanspruch auf die Nutzung des Grundstücks haben, auf dem das Vorhaben verwirklicht werden soll“. Zudem müssten diese beiden Voraussetzungen zusammen mit einer der in Rn. 19 Abs. 44 Satz 1 der Leitlinien von 2014 genannten drei Fallgruppen vorliegen, um ein Unternehmen als „bestehenden Erzeuger“ ansehen zu können und ihm somit nach diesem Beschluss eine mit dem Binnenmarkt vereinbare staatliche Beihilfe gewähren zu können.
25 In Anbetracht dieser Stellungnahme hält das vorlegende Gericht es für erforderlich, weiteren Aufschluss über die Begriffe „Beginn der Arbeiten“, „Bauarbeiten für die Investition“, „andere Verpflichtung, die die Investition unumkehrbar macht“ und „erforderliche staatliche Genehmigung für die Durchführung des Vorhabens“ in Rn. 19 Abs. 44 der Leitlinien von 2014 und im 42. Erwägungsgrund des Beschlusses von 2017 sowie über die sich aus diesen Begriffen für eine nationale Behörde ergebenden Anforderungen hinsichtlich der Bewertung der Wahrscheinlichkeit, dass ein Investitionsvorhaben fertiggestellt werde, zu erhalten.
26 Das vorlegende Gericht fragt sich auch, ob die Erwägungen in den Rn. 61 und 68 des Urteils vom 5. März 2019, Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172), wonach die Kriterien für Beihilfen klar und von den zuständigen nationalen Behörden einfach anzuwenden sein müssen, einer solchen komplexen wirtschaftlichen Beurteilung im Einzelfall nicht entgegenstehen.
27 Unter diesen Umständen hat das Tallinna Halduskohus (Verwaltungsgericht Tallinn) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Sind die Vorschriften der Europäischen Union über staatliche Beihilfen, insbesondere die erste Fallgruppe des Begriffs „Beginn der Arbeiten“ in Rn. 19 Abs. 44 der Leitlinien von 2014, nämlich „Beginn der Bauarbeiten für die Investition“, dahin auszulegen, dass darunter der Beginn jeglicher mit einem Investitionsvorhaben verbundener Bauarbeiten zu verstehen ist oder nur der Beginn solcher Bauarbeiten, die im Zusammenhang mit der Anlage des Investitionsvorhabens stehen, das die Erzeugung erneuerbarer Energien erlaubt?
2. Sind die Vorschriften der Union über staatliche Beihilfen, insbesondere die erste Fallgruppe des Begriffs „Beginn der Arbeiten“ in Rn. 19 Abs. 44 der Leitlinien von 2014, nämlich „Beginn der Bauarbeiten für die Investition“, dahin auszulegen, dass die zuständige Behörde des Mitgliedstaats in einer Situation, in der sie den Beginn der Bauarbeiten im Zusammenhang mit einer Investition festgestellt hat, nach dem Grundsatz des Vertrauensschutzes zusätzlich das Entwicklungsstadium des Investitionsvorhabens und die Wahrscheinlichkeit der Fertigstellung dieses Vorhabens beurteilen muss?
3. Falls die vorstehende Frage zu bejahen ist: Können andere objektive Umstände, z. B. anhängige Rechtsstreitigkeiten, die die Fortsetzung des Investitionsvorhabens behindern, bei der Beurteilung des Entwicklungsstadiums des Investitionsvorhabens berücksichtigt werden?
4. Ist es im vorliegenden Fall von Bedeutung, dass der Gerichtshof in den Rn. 61 und 68 des Urteils vom 5. März 2019, Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172), festgestellt hat, dass das Vorliegen oder Nichtvorliegen eines Anreizeffekts nicht als klares und von den nationalen Behörden einfach anzuwendendes Kriterium angesehen werden kann, da seine Überprüfung die Vornahme komplexer wirtschaftlicher Beurteilungen im Einzelfall erfordert, weshalb ein solches Kriterium nicht mit dem Erfordernis im Einklang ist, dass die Kriterien für die Anwendung einer Freistellung klar und von den nationalen Behörden einfach anzuwenden sind?
5. Falls die vorstehende Frage bejaht wird: Sind die Vorschriften der Union über staatliche Beihilfen, insbesondere Fn. 66 der Leitlinien von 2014 in Verbindung mit Rn. 19 Abs. 44 dieser Leitlinien, dahin auszulegen, dass die nationale Behörde bei der Prüfung des Kriteriums des Beginns der Arbeiten keine wirtschaftliche Beurteilung des Investitionsvorhabens im Einzelfall vornehmen muss?
6. Falls die vorstehende Frage bejaht wird: Sind die Vorschriften der Union über staatliche Beihilfen, insbesondere die letzte Fallgruppe des Begriffs „Beginn der Arbeiten“ in Rn. 19 Abs. 44 der Leitlinien von 2014, nämlich „eine andere Verpflichtung, die die Investition unumkehrbar macht“, dahin auszulegen, dass eine beliebige andere Verpflichtung – mit Ausnahme des Kaufs von Grundstücken und Vorarbeiten (wie die Einholung einer Baugenehmigung) – die Investition unumkehrbar macht, unabhängig von den Kosten der eingegangenen Verpflichtung?
7. Sind die Vorschriften der Union über staatliche Beihilfen und insbesondere der Begriff „Beginn der Arbeiten“ in Rn. 19 Abs. 44 der Leitlinien von 2014 dahin auszulegen, dass die unabdingbaren Voraussetzungen für den Beginn der Arbeiten das Vorliegen eines Nutzungsrechts an dem Grundstück durch den Erzeuger und das Vorliegen einer erforderlichen staatlichen Genehmigung für die Durchführung des Investitionsvorhabens sind?
8. Falls die vorstehende Frage bejaht wird: Ist der Begriff „erforderliche staatliche Genehmigung für die Durchführung eines Investitionsvorhabens“ im Licht des nationalen Rechts auszulegen und kann es sich dabei nur um eine Genehmigung handeln, auf deren Grundlage die Bauarbeiten im Zusammenhang mit dem Investitionsvorhaben durchgeführt werden dürfen?
Zu den Vorlagefragen
Zur Zulässigkeit der Fragen 1 bis 6
28 Die Kommission trägt vor, angesichts der auf die siebte und die achte Frage zu gebenden Antwort seien die Fragen 1 bis 6 unzulässig oder zumindest unerheblich, so dass sie nicht beantwortet zu werden brauchten.
29 Erstens seien die Leitlinien von 2014 nur für sie selbst zwingend und begründeten keine selbständigen rechtlichen Verpflichtungen zulasten der Mitgliedstaaten, die nur an die Beschlüsse gebunden seien, die die Kommission in Anwendung der der fraglichen Maßnahme entsprechenden Leitlinien an sie richte. Folglich seien Rn. 19 Abs. 44, Rn. 126 und Fn. 66 der Leitlinien von 2014 keine Rechtsnormen, die das Tallinna Halduskohus (Verwaltungsgericht Tallinn) im Rahmen des Ausgangsverfahrens unmittelbar anwenden müsse.
30 Es ist darauf hinzuweisen, dass ausschließlich die Kommission für die Beurteilung der Vereinbarkeit von Beihilfemaßnahmen mit dem Binnenmarkt gemäß Art. 107 Abs. 3 AEUV zuständig ist, die dabei der Kontrolle der Unionsgerichte unterliegt. Hierbei verfügt die Kommission über ein weites Ermessen, dessen Ausübung komplexe wirtschaftliche und soziale Wertungen voraussetzt. Bei der Ausübung dieses Ermessens kann die Kommission Leitlinien erlassen, um die Kriterien festzulegen, auf deren Grundlage sie die Vereinbarkeit der von den Mitgliedstaaten geplanten Beihilfemaßnahmen mit dem Binnenmarkt zu beurteilen beabsichtigt (Urteil vom 15. Dezember 2022, Veejaam und Espo, C‑470/20, EU:C:2022:981, Rn. 29 und die dort angeführte Rechtsprechung).
31 Dadurch, dass die Kommission Verhaltensnormen erlässt und durch ihre Veröffentlichung ankündigt, dass sie diese von nun an auf die von ihnen erfassten Fälle anwenden werde, beschränkt sie selbst die Ausübung ihres Ermessens und kann grundsätzlich nicht von diesen Normen abweichen, ohne dass dies gegebenenfalls wegen eines Verstoßes gegen allgemeine Rechtsgrundsätze wie die der Gleichbehandlung oder des Vertrauensschutzes geahndet würde (Urteil vom 15. Dezember 2022, Veejaam und Espo, C‑470/20, EU:C:2022:981, Rn. 30 und die dort angeführte Rechtsprechung).
32 Daraus ergibt sich, dass die Wirkung des Erlasses der in den Leitlinien von 2014 enthaltenen Verhaltensnormen nur in einer Selbstbeschränkung der Kommission bei der Ausübung ihres Ermessens in dem Sinne besteht, dass die Kommission, wenn ein Mitgliedstaat bei ihr eine geplante staatliche Beihilfe anmeldet, die diesen Normen entspricht, dieses Vorhaben grundsätzlich genehmigen muss (Urteil vom 15. Dezember 2022, Veejaam und Espo, C‑470/20, EU:C:2022:981, Rn. 31 und die dort angeführte Rechtsprechung).
33 Hieraus folgt, dass die Leitlinien von 2014 keine selbständigen Verpflichtungen zulasten der Mitgliedstaaten begründen können (Urteil vom 15. Dezember 2022, Veejaam und Espo, C‑470/20, EU:C:2022:981, Rn. 32).
34 Allerdings hat der Beschluss von 2017 gemäß Art. 288 Abs. 4 AEUV zwingende Wirkung für die Republik Estland, an die er gerichtet ist.
35 Wie der Generalanwalt in Nr. 30 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, nimmt der Beschluss von 2017 ausdrücklich auf mehrere Bestimmungen der Leitlinien von 2014 Bezug.
36 Insbesondere wird im 42. Erwägungsgrund des Beschlusses von 2017 Fn. 66 der Leitlinien von 2014 angeführt und ausgelegt, im 43. Erwägungsgrund dieses Beschlusses heißt es, dass „Fn. 66 … von den die Beihilfe gewährenden Behörden so gelesen und ausgelegt werden [sollte], dass [die Definition des Begriffs ‚Beginn der Arbeiten‘ in Rn. 19 Abs. 44 der Leitlinien von 2014] berücksichtigt wird“, und der 44. Erwägungsgrund des Beschlusses nennt den „Fall, dass die die Beihilfe gewährende Behörde die Auffassung vertritt, dass die Arbeiten zu einem bestimmten Vorhaben im Sinne von Rn. 19 Abs. 44 der [Leitlinien von 2014] vor dem 1. Januar 2017 begonnen haben“.
37 Somit ist festzustellen, dass der Beschluss von 2017 nach den Erwägungsgründen 42 bis 44 die zuständigen estnischen Behörden unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens verpflichtet, die Bestimmungen der Leitlinien von 2014 in dem Sinn anzuwenden, den ihnen diese Erwägungsgründe verleihen, was diesen Bestimmungen zwingenden Charakter verleihen kann.
38 Da das vorlegende Gericht mit einem Rechtsstreit über die Rechtmäßigkeit eines von Elering erlassenen verbindlichen Bescheids befasst ist, mit dem im Hinblick auf die Erwägungsgründe 42 bis 44 des Beschlusses von 2017 dieselben Bestimmungen der Leitlinien von 2014 angewandt werden, sind seine Fragen zur Auslegung von Rn. 19 Abs. 44 und Fn. 66 der Leitlinien von 2014 als zulässig anzusehen.
39 Zweitens weist die Kommission darauf hin, aus der Vorlageentscheidung gehe hervor, dass das estnische Verteidigungsministerium die Zustimmung zum Vorhaben der Errichtung des geplanten Windparks verweigert habe und die Gemeindeverwaltung Toila infolgedessen die Erteilung der von EWP beantragten Baugenehmigungen abgelehnt habe. Diese Umstände deuteten darauf hin, dass nicht alle erforderlichen staatlichen Genehmigungen für die Durchführung des betreffenden Vorhabens im Sinne des 42. Erwägungsgrundes des Beschlusses von 2017 bis zum 31. Dezember 2016 vorgelegen hätten. Daher habe sich dieses Vorhaben am 1. Januar 2017 offenbar nicht in einem solchen Entwicklungsstadium befunden, dass es mit hoher Wahrscheinlichkeit fertiggestellt werden könne und für es auf der Grundlage der bestehenden Beihilferegelung im Sinne dieses 42. Erwägungsgrundes Beihilfe gewährt werden sollte.
40 Dieser Einwand beruht nicht nur auf einer Auslegung der Bestimmungen des Unionsrechts, auf die sich die siebte und die achte Frage beziehen, sondern auch auf der Anwendung dieser Bestimmungen auf den Sachverhalt des Ausgangsrechtsstreits sowie auf der Auslegung und Anwendung der einschlägigen Bestimmungen des estnischen Rechts auf diesen Sachverhalt.
41 Nach ständiger Rechtsprechung ist das Verfahren nach Art. 267 AEUV ein Instrument der Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten, mit dem der Gerichtshof diesen Gerichten Hinweise zur Auslegung des Unionsrechts gibt, die sie zur Entscheidung des bei ihnen anhängigen Rechtsstreits benötigen (Urteil vom 15. September 2011, Unió de Pagesos de Catalunya, C‑197/10, EU:C:2011:590, Rn. 16 und die dort angeführte Rechtsprechung).
42 In diesem Verfahren, das auf einer klaren Aufgabentrennung zwischen den nationalen Gerichten und dem Gerichtshof beruht, ist allein das nationale Gericht für die Feststellung und Beurteilung des Sachverhalts des Ausgangsrechtsstreits sowie die Auslegung und Anwendung des nationalen Rechts zuständig (Urteil vom 24. Juli 2023, Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, Rn. 76 und die dort angeführte Rechtsprechung).
43 Insbesondere hat der Gerichtshof wiederholt festgestellt, dass er nicht befugt ist, im Rahmen eines Vorabentscheidungsersuchens darüber zu entscheiden, wie nationale Bestimmungen auszulegen sind; diese Auslegung fällt nämlich in die ausschließliche Zuständigkeit der nationalen Gerichte (Urteil vom 25. November 2020, Sociálna poisťovňa, C‑799/19, EU:C:2020:960, Rn. 45 und die dort angeführte Rechtsprechung).
44 Nach alledem sind die Fragen 1 bis 6 zulässig.
Zu den Fragen 1 und 6 betreffend den Begriff „Beginn der Arbeiten“ im Sinne von Rn. 19 Abs. 44 der Leitlinien von 2014 in Verbindung mit dem 42. Erwägungsgrund des Beschlusses von 2017
45 Mit seiner ersten und seiner sechsten Frage, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Rn. 19 Abs. 44 der Leitlinien von 2014 in Verbindung mit dem 42. Erwägungsgrund des Beschlusses von 2017 dahin auszulegen ist, dass der Begriff „Beginn der Arbeiten“ zum einen den Beginn jeglicher Bauarbeiten, die mit einem Investitionsvorhaben verbunden sind, oder nur den Beginn solcher Bauarbeiten erfasst, die im Zusammenhang mit der Anlage eines Investitionsvorhabens stehen, das die Erzeugung erneuerbarer Energie ermöglicht, und zum anderen eine beliebige andere Verpflichtung erfasst, unabhängig von ihren Kosten, mit Ausnahme des Kaufs von Grundstücken und Vorarbeiten im Sinne von Rn. 19 Abs. 44.
46 Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs bei der Auslegung einer Unionsvorschrift nicht nur deren Wortlaut zu berücksichtigen ist, sondern auch ihr Kontext und die Ziele, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden (Urteil vom 8. Juni 2023, Fastweb u. a. [Zeitrahmen für die Abrechnung], C‑468/20, EU:C:2023:447, Rn. 52 und die dort angeführte Rechtsprechung).
47 Nach der ersten und der dritten Fallgruppe von Rn. 19 Abs. 44 der Leitlinien von 2014 umfasst der Begriff „Beginn der Arbeiten“ den „Beginn der Bauarbeiten für die Investition“ oder „eine andere Verpflichtung, die die Investition unumkehrbar macht“. Weiter heißt es dort: „[D]er Kauf von Grundstücken oder Vorarbeiten wie die Einholung von Genehmigungen und die Erstellung vorläufiger Durchführbarkeitsstudien gelten nicht als Beginn der Arbeiten.“
48 Zwar geht somit aus dem Wortlaut dieser Bestimmung klar hervor, dass Bauarbeiten, die für den Betrieb des Investitionsvorhabens erforderlich sind, wie im Ausgangsverfahren der Bau von Messmasten und die Verlegung von Stromanschlüssen, keine Vorarbeiten im Sinne der Bestimmung darstellen und daher unter den Begriff „Beginn der Arbeiten“ im Sinne von Rn. 19 Abs. 44 der Leitlinien von 2014 fallen können, sofern deren Voraussetzungen erfüllt sind, jedoch ist festzustellen, dass diese Bestimmung weder die Art der erfassten Bauarbeiten oder der Verpflichtungen, die die Investition unumkehrbar machen, genau angibt, noch eine Schwelle festlegt, ab der davon auszugehen ist, dass die begonnenen Arbeiten diese Voraussetzungen erfüllen.
49 Wie der Generalanwalt in den Nrn. 37 bis 39 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, soll mit dem Begriff „Beginn der Arbeiten“ im Kontext des 42. Erwägungsgrundes des Beschlusses von 2017 festgelegt werden, welche Erzeuger als „bestehende Erzeuger“ erneuerbarer Energie anerkannt werden können, die gemäß einer bestehenden Beihilferegelung eine staatliche Beihilfe erhalten können.
50 Aus diesem 42. Erwägungsgrund geht hervor, dass „die Erzeuger, deren Vorhaben sich am 1. Januar 2017 in einem solchen Entwicklungsstadium befunden hat, dass es mit hoher Wahrscheinlichkeit fertiggestellt werden kann“, von den die Beihilfe gewährenden Behörden als „bestehende Erzeuger“ angesehen werden können.
51 Da der 42. Erwägungsgrund voraussetzt, dass sich das betreffende Vorhaben zu diesem Zeitpunkt in einem solchen „Entwicklungsstadium“ befunden hat, dass es „mit hoher Wahrscheinlichkeit fertiggestellt werden kann“, kann jedoch nicht davon ausgegangen werden, dass jeder Beginn von mit einem Investitionsvorhaben verbundenen Bauarbeiten dieses Kriterium erfüllt.
52 Vielmehr ergibt sich daraus, wie der Generalanwalt in Nr. 43 seiner Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, dass die fraglichen Arbeiten so weit fortgeschritten sein müssen, dass am 1. Januar 2017 die betreffende Investition unumkehrbar gemacht wurde und der Vorhabenträger einem bestehenden Erzeuger erneuerbarer Energie gleichgestellt werden kann.
53 Im Kontext des 42. Erwägungsgrundes des Beschlusses von 2017 ist der Begriff „Beginn der Arbeiten“ im Sinne von Rn. 19 Abs. 44 der Leitlinien von 2014 daher für alle Fallgruppen so zu verstehen, dass er auf einen Zustand des Fortschritts der fraglichen Arbeiten abzielt, der es ermöglicht, den Vorhabenträger einem bestehenden Erzeuger erneuerbarer Energie gleichzustellen.
54 Daher kann in diesem Kontext nur eine Verpflichtung, die das Investitionsvorhaben am 1. Januar 2017 in ein solches „Entwicklungsstadium“ geführt hat, dass es „mit hoher Wahrscheinlichkeit fertiggestellt werden kann“ und folglich im Wesentlichen unumkehrbar ist, unter den Begriff „Beginn der Arbeiten“ fallen.
55 Wie der Generalanwalt in den Nrn. 44 bis 46 seiner Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, kann eine solche Schwelle nur dann als zu diesem Zeitpunkt erreicht angesehen werden, wenn die Vorarbeiten abgeschlossen waren und die eingegangene Verpflichtung nach ihrer Art und ihren Kosten im Verhältnis zum Gesamtumfang des betreffenden Investitionsvorhabens hinreichend bedeutsam war.
56 Zwar ist es Sache des vorlegenden Gerichts, das allein über alle relevanten Angaben verfügt, zu beurteilen, ob der Zustand des Fortschritts der Arbeiten zur Errichtung des geplanten Windparks zu diesem Zeitpunkt die Annahme zuließ, dass das Vorhaben zur Errichtung dieses Windparks mit hoher Wahrscheinlichkeit fertiggestellt werden kann, jedoch deuten die dem Gerichtshof vorliegenden Angaben darauf hin, dass im vorliegenden Fall der Bau von Messmasten und Stromanschlüssen an das Übertragungsnetz keinen solchen „Beginn der Arbeiten“ darstellt, der es ermöglicht, EWP einem „bestehenden Erzeuger“ erneuerbarer Energie gleichzustellen. Denn diesen Status kann ihr nur der Beginn der Arbeiten zur Errichtung der Windkraftanlagen, die erneuerbare Energie erzeugen, oder eine unumkehrbare Verpflichtung in Bezug auf diese Windkraftanlagen, die offenbar den bedeutendsten Teil des im Ausgangsverfahren fraglichen Investitionsvorhabens darstellen, verleihen.
57 Nach alledem ist auf die erste und die sechste Frage zu antworten, dass Rn. 19 Abs. 44 der Leitlinien von 2014 in Verbindung mit dem 42. Erwägungsgrund des Beschlusses von 2017 dahin auszulegen ist, dass der Begriff „Beginn der Arbeiten“ zum einen den Beginn der Bauarbeiten für die Anlage eines Investitionsvorhabens, das die Erzeugung erneuerbarer Energie ermöglicht, und zum anderen eine andere Verpflichtung, die nach ihrer Art und ihren Kosten das betreffende Investitionsvorhaben am 1. Januar 2017 in ein solches Entwicklungsstadium geführt hat, dass es mit hoher Wahrscheinlichkeit fertiggestellt werden kann, erfasst.
Zu den Fragen 2, 4 und 5 betreffend die von der zuständigen nationalen Behörde vorzunehmende Bewertung gemäß Rn. 19 Abs. 44 der Leitlinien von 2014 in Verbindung mit den Erwägungsgründen 42 bis 44 des Beschlusses von 2017
58 Mit seiner zweiten, seiner vierten und seiner fünften Frage, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Rn. 19 Abs. 44 der Leitlinien von 2014 in Verbindung mit den Erwägungsgründen 42 bis 44 des Beschlusses von 2017 dahin auszulegen ist, dass die zuständige nationale Behörde zur Feststellung des „Beginns der Arbeiten“ im Sinne von Rn. 19 Abs. 44 verpflichtet ist, eine – gegebenenfalls wirtschaftliche und eingehende – Analyse des Entwicklungsstadiums des betreffenden Investitionsvorhabens und der Wahrscheinlichkeit seiner Fertigstellung im Einzelfall vorzunehmen, oder ob sie sich auf eine rein tatsächliche oder formale Beurteilung beschränken kann.
59 Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Erwägungsgründe 42 bis 44 des Beschlusses von 2017 u. a. klarstellen, dass die Erzeuger, deren Vorhaben sich am 1. Januar 2017 in einem solchen Entwicklungsstadium befunden hat, dass es mit hoher Wahrscheinlichkeit fertiggestellt werden kann, „von den die Beihilfe gewährenden Behörden als bestehende Erzeuger angesehen werden sollten“, dass „die Mitgliedstaaten über ihre für die ordnungsgemäße Durchführung der Beihilfemaßnahmen zuständigen Behörden weiterhin verantwortlich sind“ und dass in dem Fall, dass „die die Beihilfe gewährende Behörde die Auffassung vertritt“, dass die Arbeiten zu einem bestimmten Vorhaben im Sinne von Rn. 19 Abs. 44 der Leitlinien von 2014 vor dem 1. Januar 2017 begonnen haben, die Kommission der Ansicht ist, dass diese Bewertung das Vorhaben als solches betrifft. In diesen Erwägungsgründen heißt es auch, dass Fn. 66 dieser Leitlinien „von den die Beihilfe gewährenden Behörden so gelesen und ausgelegt“ werden sollte, dass die Definition des Begriffs „Beginn der Arbeiten“ in Rn. 19 Abs. 44 berücksichtigt wird.
60 Somit geht aus den Erwägungsgründen 42 bis 44 des Beschlusses von 2017 eindeutig hervor, dass die zuständige Behörde im Kontext dieses Beschlusses eine Einzelfallprüfung der Frage vorzunehmen hat, ob sich das betreffende Vorhaben am 1. Januar 2017 in einem solchen Entwicklungsstadium befunden hat, dass es mit hoher Wahrscheinlichkeit fertiggestellt werden kann. Diese Beurteilung eignet sich jedoch nicht für eine rein formale Kontrolle und kann je nach Fall eine eingehende wirtschaftliche Analyse erfordern.
61 Diese Feststellung wird durch die Erwägungen in den Rn. 61 und 68 des Urteils vom 5. März 2019, Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172), nicht entkräftet. Zwar hat der Gerichtshof in diesen Randnummern im Wesentlichen ausgeschlossen, dass die zuständigen nationalen Behörden komplexe wirtschaftliche Beurteilungen im Einzelfall vornehmen können, und die Befugnis dieser Behörden auf tatsächliche oder formale Feststellungen beschränkt. Diese Beschränkung wurde jedoch in Bezug auf die Anwendung von Art. 8 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 800/2008 der Kommission vom 6. August 2008 zur Erklärung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt in Anwendung der Artikel [107 und 108 AEUV] (allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung) (ABl. 2008, L 214, S. 3) festgestellt, der in den Mitgliedstaaten anhand klarer und einfach anzuwendender Kriterien einheitlich anzuwenden ist. Außerdem betrafen diese Erwägungen einen vermuteten oder tatsächlichen Anreizeffekt der betreffenden Beihilfe.
62 Dagegen wurde im vorliegenden Fall der Anreizeffekt der estnischen Beihilferegelung, die vor den vom Beschluss von 2017 erfassten Änderungen galt, von der Kommission in diesem Beschluss endgültig festgestellt, so dass sich die der zuständigen nationalen Behörde obliegende Beurteilung ausschließlich darauf bezieht, ob ein schutzwürdiges Vertrauen des Vorhabenträgers auf die Gewährung einer Beihilfe nach dieser Beihilferegelung besteht. Eine solche Prüfung hat aber notwendigerweise im Einzelfall zu erfolgen und kann nicht als auf eine rein tatsächliche oder formale Beurteilung beschränkt angesehen werden.
63 Nach alledem ist auf die zweite, die vierte und die fünfte Frage zu antworten, dass Rn. 19 Abs. 44 der Leitlinien von 2014 in Verbindung mit den Erwägungsgründen 42 bis 44 des Beschlusses von 2017 dahin auszulegen ist, dass die zuständige nationale Behörde bei der Feststellung des „Beginns der Arbeiten“ im Sinne von Rn. 19 Abs. 44 verpflichtet ist, eine Analyse des Entwicklungsstadiums des betreffenden Investitionsvorhabens und der Wahrscheinlichkeit seiner Fertigstellung im Einzelfall vorzunehmen, die sich nicht auf eine rein tatsächliche oder formale Beurteilung beschränken darf und je nach Fall eine eingehende wirtschaftliche Analyse erfordern kann.
Zu den Fragen 3, 7 und 8 betreffend den Begriff „staatliche Genehmigung“ im Sinne von Rn. 19 Abs. 44 der Leitlinien von 2014 in Verbindung mit dem 42. Erwägungsgrund des Beschlusses von 2017
64 Mit seiner dritten, seiner siebten und seiner achten Frage, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Rn. 19 Abs. 44 der Leitlinien von 2014 in Verbindung mit dem 42. Erwägungsgrund des Beschlusses von 2017 dahin auszulegen ist, dass
– der Begriff „Beginn der Arbeiten“ im Sinne von Rn. 19 Abs. 44 notwendigerweise voraussetzt, dass der Vorhabenträger über einen Rechtsanspruch auf die Nutzung des Grundstücks, auf dem das betreffende Investitionsvorhaben verwirklicht werden soll, und über eine erforderliche staatliche Genehmigung für die Durchführung dieses Vorhabens verfügt,
– der in diesem 42. Erwägungsgrund verwendete Begriff „erforderliche staatliche Genehmigung für die Durchführung des Vorhabens“ im Licht des nationalen Rechts dahin auszulegen ist, dass sie die Durchführung der mit dem betreffenden Investitionsvorhaben verbundenen Bauarbeiten erlaubt, und
– ein anhängiger Rechtsstreit über die Verweigerung einer solchen Genehmigung, der die Fortsetzung dieses Vorhabens behindert, bei der Beurteilung des Entwicklungsstadiums des Vorhabens zu berücksichtigen ist.
65 Insoweit geht aus Rn. 19 Abs. 44 der Leitlinien von 2014 hervor, dass „die Einholung von Genehmigungen“ zu den „Vorarbeiten“ gehört und daher keinen „Beginn der Arbeiten“ im Sinne dieser Bestimmung darstellt. Außerdem setzt der 42. Erwägungsgrund des Beschlusses von 2017 eindeutig voraus, dass dem Vorhabenträger „die erforderliche staatliche Genehmigung für die Durchführung des Vorhabens erteilt“ wurde und dass er „einen Rechtsanspruch auf die Nutzung des Grundstücks [hat], auf dem das Vorhaben verwirklicht werden soll“.
66 Daraus ergibt sich zunächst, dass der Begriff „Beginn der Arbeiten“ in Rn. 19 Abs. 44 im Kontext dieses 42. Erwägungsgrundes notwendigerweise voraussetzt, dass der Vorhabenträger über einen Rechtsanspruch auf die Nutzung des Grundstücks, auf dem das betreffende Investitionsvorhaben verwirklicht werden soll, und über eine erforderliche staatliche Genehmigung für die Durchführung dieses Vorhabens verfügt.
67 Da sich diese Bestimmungen auf eine „staatliche“ Genehmigung beziehen, ohne, wie der Generalanwalt in Nr. 52 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, klarzustellen, welche Art von Genehmigung erforderlich ist, ist der Begriff „staatliche Genehmigung“ im Licht des nationalen Rechts auszulegen.
68 Außerdem ergibt sich aus den Feststellungen in den Rn. 52 bis 55 und 62 des vorliegenden Urteils, dass die zuständige nationale Behörde bei der ihr obliegenden Beurteilung, ob ein schutzwürdiges Vertrauen des Vorhabenträgers auf die Gewährung einer Beihilfe nach einer bestehenden Beihilferegelung besteht, zu prüfen hat, ob sich die fraglichen Arbeiten am 1. Januar 2017 in einem solchen Entwicklungsstadium befunden haben, dass das betreffende Investitionsvorhaben mit hoher Wahrscheinlichkeit fertiggestellt werden kann, so dass dieses Vorhaben im Wesentlichen unumkehrbar ist und der Vorhabenträger somit einem „bestehenden Erzeuger“ erneuerbarer Energie gleichgestellt werden kann.
69 Daraus folgt, dass auch die Art der nach Rn. 19 Abs. 44 der Leitlinien von 2014 in Verbindung mit dem 42. Erwägungsgrund des Beschlusses von 2017 verlangten Genehmigung die Annahme rechtfertigen muss, dass zu diesem Zeitpunkt mit hoher Wahrscheinlichkeit festgestellt werden konnte, dass das Vorhaben fertiggestellt werden würde, und der Vorhabenträger folglich einem „bestehenden Erzeuger“ erneuerbarer Energie gleichgestellt werden kann.
70 Wie in Rn. 56 des vorliegenden Urteils ausgeführt, hätte im vorliegenden Fall aber nur der Beginn der Arbeiten zur Errichtung der Windkraftanlagen, die erneuerbare Energie erzeugen, oder eine unumkehrbare Verpflichtung in Bezug auf diese Windkraftanlagen es ermöglicht, EWP einem solchen Erzeuger gleichzustellen, so dass die verlangte staatliche Genehmigung die Durchführung dieser Bauarbeiten hätte erlauben müssen.
71 Zwar ist es Sache des vorlegenden Gerichts, das allein über alle relevanten Angaben verfügt, anhand dieser Anforderungen die Art der staatlichen Genehmigung zu bestimmen, über die EWP im vorliegenden Fall verfügen musste, jedoch deuten die dem Gerichtshof vorliegenden Angaben darauf hin, dass nach estnischem Recht die städtebaulichen Planungsdokumente für sich genommen die Arbeiten zur Errichtung der im Ausgangsverfahren fraglichen Windkraftanlagen nicht erlauben, sondern dass die Durchführung dieser Arbeiten noch die Einholung von Baugenehmigungen als endgültige staatliche Genehmigungen erfordert, so dass offensichtlich diese Baugenehmigungen als die verlangte „staatliche Genehmigung“ anzusehen sind.
72 Was schließlich die Frage betrifft, ob ein Rechtsstreit über die Verweigerung einer solchen Genehmigung anhängig ist, der die Fortsetzung des betreffenden Investitionsvorhabens behindert, so ist es in Anbetracht der zuletzt in Rn. 68 des vorliegenden Urteils getroffenen Feststellungen nicht Sache der zuständigen nationalen Behörde, über den Ausgang eines solchen Rechtsstreits zu spekulieren, sondern sie hat ihre Entscheidung auf die am 1. Januar 2017 geltende Rechts- und Sachlage zu stützen.
73 Unabhängig vom Ausgang eines solchen Gerichtsverfahrens kann nämlich nicht davon ausgegangen werden, dass ein Unternehmen, das zu diesem Zeitpunkt nicht über die erforderliche staatliche Genehmigung für die Durchführung des betreffenden Investitionsvorhabens verfügte, zum gleichen Zeitpunkt ein schutzwürdiges Vertrauen auf die Gewährung einer Beihilfe nach einer bestehenden Beihilferegelung hatte.
74 Nach alledem ist auf die dritte, die siebte und die achte Frage zu antworten, dass Rn. 19 Abs. 44 der Leitlinien von 2014 in Verbindung mit dem 42. Erwägungsgrund des Beschlusses von 2017 dahin auszulegen ist, dass
– der Begriff „Beginn der Arbeiten“ im Sinne von Rn. 19 Abs. 44 notwendigerweise voraussetzt, dass der Vorhabenträger über einen Rechtsanspruch auf die Nutzung des Grundstücks, auf dem das betreffende Investitionsvorhaben verwirklicht werden soll, und über eine erforderliche staatliche Genehmigung für die Durchführung dieses Vorhabens verfügt,
– der in diesem 42. Erwägungsgrund verwendete Begriff „erforderliche staatliche Genehmigung für die Durchführung des Vorhabens“ im Licht des nationalen Rechts dahin auszulegen ist, dass sie als endgültige staatliche Genehmigung die Durchführung der mit dem betreffenden Investitionsvorhaben verbundenen Bauarbeiten erlaubt, und
– ein am 1. Januar 2017 anhängiger Rechtsstreit über die Verweigerung einer solchen Genehmigung, der die Fortsetzung dieses Vorhabens behindert, bei der Beurteilung des Entwicklungsstadiums des Vorhabens zu diesem Zeitpunkt nicht zu berücksichtigen ist.
Kosten
75 Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Erste Kammer) für Recht erkannt:
1. Rn. 19 Abs. 44 der Mitteilung der Kommission „Leitlinien für staatliche Umweltschutz- und Energiebeihilfen 2014–2020“ in Verbindung mit dem 42. Erwägungsgrund des Beschlusses C(2017) 8456 der Kommission vom 6. Dezember 2017 zu Änderungen der estnischen Beihilferegelung für erneuerbare Energiequellen und effiziente Kraft-Wärme-Kopplung (Staatliche Beihilfe SA.47354 [2017/NN])
ist dahin auszulegen, dass
der Begriff „Beginn der Arbeiten“ zum einen den Beginn der Bauarbeiten für die Anlage eines Investitionsvorhabens, das die Erzeugung erneuerbarer Energie ermöglicht, und zum anderen eine andere Verpflichtung, die nach ihrer Art und ihren Kosten das betreffende Investitionsvorhaben am 1. Januar 2017 in ein solches Entwicklungsstadium geführt hat, dass es mit hoher Wahrscheinlichkeit fertiggestellt werden kann, erfasst.
2. Rn. 19 Abs. 44 der Mitteilung der Kommission „Leitlinien für staatliche Umweltschutz- und Energiebeihilfen 2014–2020“ in Verbindung mit den Erwägungsgründen 42 bis 44 des Beschlusses C(2017) 8456
ist dahin auszulegen, dass
die zuständige nationale Behörde bei der Feststellung des „Beginns der Arbeiten“ im Sinne von Rn. 19 Abs. 44 verpflichtet ist, eine Analyse des Entwicklungsstadiums des betreffenden Investitionsvorhabens und der Wahrscheinlichkeit seiner Fertigstellung im Einzelfall vorzunehmen, die sich nicht auf eine rein tatsächliche oder formale Beurteilung beschränken darf und je nach Fall eine eingehende wirtschaftliche Analyse erfordern kann.
3. Rn. 19 Abs. 44 der Mitteilung der Kommission „Leitlinien für staatliche Umweltschutz- und Energiebeihilfen 2014–2020“ in Verbindung mit dem 42. Erwägungsgrund des Beschlusses C(2017) 8456
ist dahin auszulegen, dass
– der Begriff „Beginn der Arbeiten“ im Sinne von Rn. 19 Abs. 44 notwendigerweise voraussetzt, dass der Vorhabenträger über einen Rechtsanspruch auf die Nutzung des Grundstücks, auf dem das betreffende Investitionsvorhaben verwirklicht werden soll, und über eine erforderliche staatliche Genehmigung für die Durchführung dieses Vorhabens verfügt,
– der in diesem 42. Erwägungsgrund verwendete Begriff „erforderliche staatliche Genehmigung für die Durchführung des Vorhabens“ im Licht des nationalen Rechts dahin auszulegen ist, dass sie als endgültige staatliche Genehmigung die Durchführung der mit dem betreffenden Investitionsvorhaben verbundenen Bauarbeiten erlaubt, und
– ein am 1. Januar 2017 anhängiger Rechtsstreit über die Verweigerung einer solchen Genehmigung, der die Fortsetzung dieses Vorhabens behindert, bei der Beurteilung des Entwicklungsstadiums des Vorhabens zu diesem Zeitpunkt nicht zu berücksichtigen ist.
Unterschriften