CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
PAOLO MENGOZZI
prezentate la 21 mai 2014(1)
Cauza C‑575/12
AS Air Baltic Corporation
împotriva
Valsts robežsardze
[cerere de decizie preliminară formulată de administratīvā apgabaltiesa (Letonia)]
„Spațiul de libertate, securitate și justiție – Controlul la frontiere, dreptul de azil și imigrarea – Regulamentul (CE) nr. 562/2006 – Articolul 5 alineatul (1) – Trecerea frontierei – Cerința unei vize valabile conținute într‑un document de călătorie valabil – Regulamentul (CE) nr. 810/2009 – Incidența anulării documentului de călătorie asupra valabilității vizei pe care o conține”
1. Se poate admite intrarea unui resortisant al unui stat terț, care trebuie să dețină viză, pe teritoriul Uniunii Europene atunci când se prezintă la frontiera externă în posesia unei vize valabile, aplicată pe un document de călătorie nevalabil, și a unui document de călătorie valabil, dar fără viză? Aceasta este problema ridicată de prezenta trimitere preliminară.
I – Cadrul juridic
A – Dreptul Uniunii
1. Codul frontierelor Schengen
2. Regulamentul (CE) nr. 562/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 martie 2006 de instituire a unui Cod comunitar privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul frontierelor Schengen)(2) are drept obiect, potrivit articolului 1 din acesta, să stabilească „normele aplicabile controlului asupra persoanelor la trecerea frontierelor externe ale statelor membre ale Uniunii Europene”.
3. Articolul 5 alineatul (1) din Codul frontierelor Schengen enumeră, după cum urmează, condițiile de intrare pentru resortisanții țărilor terțe:
„Pentru o ședere care nu depășește trei luni pe o perioadă de șase luni, condițiile de intrare pentru resortisanții țărilor terțe sunt următoarele:
(a) să fie în posesia unui document sau a unor documente de călătorie valabile care permit trecerea frontierei;
(b) să fie în posesia unei vize valabile, în cazul în care aceasta este cerută [...]
[...]”
4. Articolul 5 alineatul (4) litera (b) din Codul frontierelor Schengen prevede:
„[p]rin derogare de la alineatul (1),
[...]
(b) resortisanții țărilor terțe care îndeplinesc condițiile menționate la alineatul (1), cu excepția literei (b), și care se prezintă la frontiere, pot fi autorizați să intre pe teritoriul statelor membre în cazul în care se eliberează o viză la frontieră [...]
[...]
În cazul în care nu este posibilă aplicarea vizei pe document, viza se aplică în mod excepțional pe un formular separat care se inserează în document. [...]”
5. Articolul 7 alineatul (3) din Codul frontierelor Schengen are următorul cuprins:
„La intrare și la ieșire, resortisanții țărilor terțe fac obiectul unei verificări amănunțite.
(a) Verificarea amănunțită la intrare include examinarea îndeplinirii condițiilor stabilite la articolul 5 alineatul (1) și, după caz, a documentelor care autorizează șederea și exercitarea unei activități profesionale. Aceasta cuprinde o examinare detaliată a următoarelor elemente:
(i) verificarea dacă resortisantul țării terțe deține un document valabil și care nu a expirat, care permite trecerea frontierei, iar documentul respectiv să fie însoțit, după caz, de viza sau de permisul de ședere solicitat;
(ii) examinarea amănunțită a documentului de călătorie, în căutarea unor indicii de falsificare sau de contrafacere;
(iii) examinarea ștampilelor de intrare și de ieșire de pe documentele de călătorie ale resortisantului țării terțe în cauză, în vederea verificării, prin compararea datelor de intrare și de ieșire, dacă persoana nu a depășit durata maximă de ședere autorizată pe teritoriul statelor membre;
[...]”
6. Articolul 10 alineatul (1) litera (b) din Codul frontierelor Schengen prevede că „[s]e ștampilează sistematic toate documentele de călătorie ale resortisanților țărilor terțe, la intrare și la ieșire. Ștampilele de intrare și de ieșire se aplică în special pe [...] documentele care permit resortisanților țărilor terțe, pentru care s‑a eliberat o viză la frontieră de către un stat membru, să treacă frontiera”.
7. Articolul 13 alineatul (1) din Codul frontierelor Schengen prevede că „[i]ntrarea pe teritoriul statelor membre se refuză resortisanților țărilor terțe care nu îndeplinesc ansamblul condițiilor de intrare, definite la articolul 5 alineatul (1)”.
2. Codul de vize
8. Regulamentul (CE) nr. 810/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 13 iulie 2009 privind instituirea unui Cod comunitar de vize (Codul de vize)(3) are drept obiect, potrivit articolul 1 alineatul (1) din acesta, să stabilească „procedurile și condițiile de eliberare a vizelor de tranzit sau de ședere pe teritoriul statelor membre pentru o perioadă care să nu depășească trei luni, în decursul unei perioade de șase luni”.
9. Articolul 12 din Codul de vize, consacrat documentului de călătorie, are următorul cuprins:
„Solicitantul trebuie să prezinte un document de călătorie valabil care să respecte următoarele criterii:
(a) durata de valabilitate a acestuia trebuie să depășească cu cel puțin trei luni data preconizată de părăsire a teritoriului statelor membre sau, în cazul vizitelor multiple, ultima dată preconizată de părăsire a teritoriului statelor membre. [...]
(b) documentul trebuie să conțină cel puțin două pagini libere;
(c) documentul trebuie să fi fost eliberat în ultimii zece ani.”
10. Articolul 21 alineatul (3) din Codul de vize prevede că, „[a]tunci când analizează dacă solicitantul îndeplinește condițiile de intrare, consulatul verifică [...] că documentul de călătorie prezentat nu este contrafăcut, fals sau falsificat”.
11. Articolul 34 din Codul de vize are următorul cuprins:
„(1) O viză se anulează în situația în care se constată că, la momentul eliberării sale, nu au fost îndeplinite condițiile necesare pentru eliberarea acesteia [...]. În principiu, o viză este anulată de către autoritățile competente ale statului membru care a eliberat respectiva viză. Viza poate fi anulată de autoritățile competente ale altui stat membru, caz în care autoritățile statului membru care a eliberat viza sunt informate cu privire la această anulare.
(2) O viză este revocată în situația în care se constată că nu mai sunt îndeplinite condițiile pentru eliberarea vizei. În principiu, o viză este revocată de către autoritățile competente ale statului membru care a eliberat respectiva viză. Viza poate fi revocată de autoritățile competente ale altui stat membru, caz în care autoritățile statului membru care a eliberat viza sunt informate cu privire la această revocare.
[...]
(5) Dacă o viză este anulată sau revocată, se aplică o ștampilă cu mențiunea «ANULAT» sau «REVOCAT» [...]
(6) Decizia de anulare sau revocare a unei vize și motivele pe care se întemeiază se comunică solicitantului prin formularul tipizat care figurează în anexa VI.
(7) Un titular de viză a cărui viză a fost anulată sau revocată are dreptul să exercite o cale de atac [...]”
B – Dreptul leton
12. Articolul 4 alineatul (1) punctele 1 și 2 din Legea privind imigrarea (Imigrācijas likums) are următorul cuprins:
„(1). Un străin are drept de intrare și de ședere pe teritoriul Republicii Letonia în cazul în care dispune simultan:
1) de un document de călătorie valabil [...]
2) de o viză valabilă aplicată pe un document de călătorie valabil [...]”(4).
13. Articolul 21 alineatul (1) din Legea privind imigrarea prevede obligația transportatorului de a se asigura că străinul pe care îl transportă dispune de documentele necesare pentru intrarea pe teritoriul Republicii Letonia. Sancțiunea încălcării acestei obligații constă în aplicarea unei amenzi administrative.
II – Litigiul principal și întrebările preliminare
14. Cu ocazia unui zbor între Moscova (Rusia) și Riga (Letonia) efectuat la 8 octombrie 2010, compania aeriană AS Air Baltic Corporation (denumită în continuare „Air Baltic Corporation”) a transportat un resortisant indian care, la efectuarea controlului la trecerea frontierei efectuat la sosire, a prezentat un pașaport indian valabil fără viză Schengen, precum și un pașaport indian anulat care cuprindea o viză Schengen cu intrări multiple de categoria „C”, eliberată de Republica Italiană și valabilă de la 25 mai 2009 la 25 mai 2014. Pașaportul anulat conținea următoarea mențiune: „Pașaport anulat. Vizele valabile din pașaport nu au fost anulate”.
15. Autoritățile letone competente să controleze dacă resortisanții statelor terțe îndeplinesc condițiile de intrare pe teritoriul Uniunii au refuzat intrarea resortisantului indian, pentru motivul că acesta nu dispunea de o viză valabilă aplicată într‑un document de călătorie valabil.
16. În plus, polițiștii de frontieră letoni au considerat că compania aeriană încălcase legislația națională în materie de imigrare transportând către Letonia un călător fără documentele necesare la intrarea sa pe teritoriul leton. În consecință, prin decizia din 14 octombrie 2010, aceștia au aplicat respectivei companii o amendă administrativă în cuantum de 2 000 de lats letoni (LVL).
17. Air Baltic Corporation a introdus o contestație la șeful serviciului poliției de frontieră naționale, care, prin decizia din 9 decembrie 2010, a confirmat amenda. Air Baltic Corporation a introdus, în consecință, o primă acțiune în justiție, respinsă la 12 august 2011.
18. Ulterior, Air Baltic Corporation a declarat apel la administratīvā apgabaltiesa (Letonia) și urmărește să obțină anularea deciziei prin care se aplică amenda administrativă în discuție.
19. Or, potrivit instanței de trimitere, deși legea letonă impune într‑adevăr prezentarea la frontiere a unei vize valabile aplicate pe un document de călătorie valabil, nu ar reieși în mod clar din dreptul Uniunii că acesta impune resortisanților statelor terțe care trebuie să dețină viză(5), la momentul trecerii frontierelor externe ale Uniunii, posesia unei vize valabile introduse într‑un document de călătorie de asemenea valabil, nici că anularea documentului de călătorie care conține viza are o oarecare incidență asupra valabilității acesteia din urmă. Aceasta ridică, așadar, problema dacă resortisantul indian putea fi considerat efectiv de polițiștii de frontieră ca nefiind în posesia documentelor de călătorie necesare pentru trecerea frontierelor. În sfârșit, aceasta arată, astfel cum au subliniat părțile la procedura în fața sa, că administrațiile statelor membre urmează practici diferite în cazurile în care resortisanți ai unor țări terțe se prezintă la frontierele externe în posesia atât a unei vize valabile conținute într‑un document de călătorie nevalabil, cât și a unui document de călătorie valabil distinct, dar fără viză.
20. Confruntat astfel cu o dificultate de interpretare a dreptului Uniunii, administratīvā apgabaltiesa a hotărât să suspende judecarea cauzei și, prin intermediul deciziei de trimitere primite de grefa Curții la 7 decembrie 2012, să adreseze acesteia din urmă, în temeiul articolului 267 TFUE, următoarele trei întrebări preliminare:
„1) Articolul 5 din [Codul frontierelor Schengen] trebuie interpretat în sensul că intrarea unui resortisant al unei țări terțe este supusă în mod obligatoriu condiției prealabile privind existența unei vize valabile cuprinse într‑un document de călătorie valabil?
2) Anularea unui document de călătorie în care era aplicat un autocolant de viză determină de asemenea, în temeiul dispozițiilor [Codului de vize], nevalabilitatea vizei eliberate?
3) Dispoziții naționale care impun, pentru intrarea pe teritoriu a unui resortisant al unei țări terțe, condiția prealabilă a existenței unei vize valabile cuprinse într‑un document de călătorie valabil sunt conforme dispozițiilor [Codului frontierelor Schengen] și dispozițiilor [Codului de vize]?”
III – Procedura în fața Curții
21. Air Baltic Corporation, guvernele leton, italian și finlandez, Confederația Elvețiană(6), precum și Comisia Europeană au depus observații scrise în fața Curții.
22. La ședința care a avut loc la 19 martie 2014 au formulat observații orale Air Baltic Corporation, guvernele leton și finlandez, precum și Comisia.
IV – Analiza juridică
23. În cazul în care nevalabilitatea documentului de călătorie pe care a fost aplicată viza ar afecta valabilitatea vizei înseși, nu s‑ar ridica problema dacă se poate permite unui resortisant al unui stat terț să intre pe teritoriul Uniunii în condițiile în care acesta este în posesia unui document de călătorie nevalabil care conține viza și a unui document de călătorie valabil.
24. Trebuie să reorganizăm, așadar, puțin întrebările adresate de instanța de trimitere pentru a începe cu analiza celei de a doua întrebări. Vom examina în continuare problema dacă Codul frontierelor Schengen impune ca viza valabilă să fie conținută într‑un document de călătorie valabil la momentul trecerii frontierei externe a Uniunii. În sfârșit, în ipoteza unui răspuns negativ, va trebui să stabilim dacă statele membre au dreptul, în contextul Codului frontierelor Schengen și al Codului de vize, să impună o condiție de intrare suplimentară în raport cu cele prevăzute de respectivele coduri.
A – Cu privire la eventuala incidență a pierderii valabilității documentului de călătorie în care a fost aplicată viza asupra valabilității vizei înseși
25. Subliniem de la bun început că articolul 34 din Codul de vize reglementează condițiile în care viza este anulată sau revocată. Astfel, viza se anulează în situația în care se constată că, la momentul eliberării sale, nu au fost îndeplinite condițiile necesare pentru eliberarea acesteia(7) sau este revocată în situația în care se constată că nu mai sunt îndeplinite condițiile pentru eliberarea vizei(8).
26. În cele două situații, Codul de vize prevede că revine fie autorităților competente care au eliberat viza, fie autorităților competente din alt stat membru să decidă cu privire la anulare sau revocare(9). Competența de a se pronunța cu privire la valabilitatea vizei revine, așadar, exclusiv autorităților din statele membre.
27. Revocarea sau anularea este evidențiată prin aplicarea unei mențiuni chiar pe viză(10). Decizia de anulare sau de revocare a unei vize și motivele pe care se întemeiază aceasta trebuie să mai fie aduse la cunoștința titularului de viză prin comunicarea unui formular armonizat(11).
28. Din acest formular reiese că pierderea valabilității documentului de călătorie prezentat la momentul depunerii cererii de viză nu face parte dintre motivele susceptibile să justifice anularea sau revocarea vizei. Conform celor rezultate din formular, singurul motiv care privește în mod direct documentul de călătorie se întemeiază pe caracterul „contrafăcut, fals sau falsificat” al documentului de călătorie prezentat.
29. Întrucât nu se contestă că resortisantul indian în cauză în cadrul litigiului principal îndeplinea condițiile pentru eliberarea vizei la momentul depunerii cererii formulate pentru a obține această viză, se ridică problema dacă pierderea valabilității pașaportului care conține viza ar fi putut să conducă la revocarea vizei respective.
30. Or, desigur, la momentul introducerii cererii de viză, persoana în cauză este obligată să prezinte un document de călătorie valabil. Totuși, din coroborarea articolului 34 cu anexa VI la Codul de vize reiese că pierderea valabilității acestui document, după eliberarea vizei, nu are drept consecință repunerea în discuție a faptului că sunt îndeplinite condițiile pentru eliberarea vizei, cel puțin cu condiția ca persoana în cauză să fie în măsură să prezinte un nou document de călătorie valabil.
31. Trebuie subliniat de asemenea că Codul de vize garantează dreptul de a exercita o cale de atac persoanelor a căror viză a fost revocată. Această cale de atac este îndreptată împotriva statului membru care a luat decizia de revocare și trebuie furnizate informații persoanelor respective în ceea ce privește căile de atac existente. În sfârșit, revocarea trebuie semnalată și înregistrată în Sistemul de Informații privind Vizele (VIS)(12). Acest drept la informații și la exercitarea unei căi de atac nu se poate asigura în ipoteza în care valabilitatea vizei Schengen ar depinde de o decizie a autorităților unui stat terț.
32. Regimul juridic al anulării și al revocării, astfel cum a fost stabilit prin Codul de vize, pare astfel întemeiat pe principiul potrivit căruia autoritățile din statele membre sunt cele care iau decizia de anulare sau de revocare. În acest sens, este respectat un anumit paralelism al formelor, întrucât aceste autorități sunt de asemenea cele care eliberează vizele(13).
33. Astfel, viza eliberată își produce efectele în privința tuturor statelor membre. Este important ca competența de eliberare sau de refuz al acestei eliberări să nu fie eludată de efectul unor decizii luate de autoritățile unor state terțe. Cu alte cuvinte, principiul recunoașterii reciproce trebuie să fie prioritar până la momentul în care, dacă este cazul, polițiștii de frontieră ai Uniunii constată o evoluție semnificativă în ceea ce privește situația resortisantului statului terț în cauză, evoluție care poate justifica repunerea în discuție a aprecierii efectuate de autoritatea de eliberare a vizelor.
34. Nu putem fi, așadar, de acord cu poziția exprimată de guvernul leton în cadrul ședinței, potrivit căreia, odată ce pașaportul în care a fost aplicată viza a devenit nevalabil, pașaportul în întregime – cu alte cuvinte inclusiv viza Schengen pe care o conține – nu mai are decât valoarea unei simple foi de hârtie.
35. Pentru toate motivele de mai sus, este necesar să se constate că decizia de constatare a nevalabilității vizei Schengen poate fi adoptată numai în condițiile descrise de articolul 34 din Codul de vize și, în orice caz, ține de competența exclusivă a autorităților din statele membre. Astfel, pierderea valabilității documentului de călătorie în care a fost aplicată viza Schengen nu poate influența, ca atare, valabilitatea vizei înseși, după cum acest lucru a fost recunoscut de altfel de autoritățile care au emis pașaportul în cauză atunci când acestea au aplicat mențiunea potrivit căreia, deși pașaportul a fost anulat, vizele valabile pe care le conținea nu erau anulate.
B – Cu privire la pretinsa existență a unei obligații de a prezenta o viză valabilă conținută într‑un document de călătorie valabil
36. Dacă intrarea resortisantului indian pe teritoriul Uniunii nu putea fi refuzată pentru simplul motiv că pașaportul care conținea viza Schengen fusese anulat, întrucât simpla nevalabilitate a pașaportului nu influențează valabilitatea vizei, mai rămâne să se stabilească dacă Codul frontierelor Schengen impune, ca o condiție la intrare, deținerea unei vize valabile conținute într‑un document de călătorie valabil.
37. În acest sens, vom începe prin a demonstra caracterul insuficient al interpretării literale, date fiind divergențele lingvistice, și necesitatea de a recurge la analiza sistemică. În continuare, vom verifica dacă interpretarea teleologică coroborează concluziile deduse din această din urmă analiză, înainte de a formula câteva observații conclusive.
1. Caracterul insuficient al interpretării literale și divergențele lingvistice
38. Articolul 5 alineatul (1) din Codul frontierelor Schengen enumeră condițiile care trebuie îndeplinite de resortisanții statelor terțe pentru ca intrarea lor pe teritoriul Uniunii să fie autorizată. Acesta enumeră cinci condiții cumulative. Litera (a) impune resortisantului statului terț să fie „în posesia unui document sau a unor documente de călătorie valabile care permit trecerea frontierei”, iar litera (b) arată la rândul său că resortisantul în cauză trebuie să fie „în posesia unei vize valabile”, în cazul în care aceasta este cerută.
39. O strictă interpretare literală a acestui articol 5 alineatul (1) demonstrează deja că, pe de o parte, condiția de a avea un document de călătorie valabil a fost diferențiată de cea referitoare la deținerea unei vize și, pe de altă parte, legiuitorul nu a făcut nicio precizare în ceea ce privește condițiile de prezentare „fizică” a acestor două documente.
40. Considerăm totuși, în lumina celor arătate de guvernul finlandez, că articolul 5 alineatul (1) din Codul frontierelor Schengen, deși nu implică o obligație expresă de a prezenta, la momentul trecerii frontierelor externe ale Uniunii, o viză valabilă aplicată într‑un document de călătorie valabil, ținând seama de sistemul în care se înscrie, nu poate fi apreciat în mod izolat. Articolul 5 alineatul (1) din Codul frontierelor Schengen trebuie interpretat, așadar, nu numai împreună cu celelalte dispoziții ale Codului frontierelor Schengen, ci și în coroborare cu dispozițiile relevante ale Codului de vize, cu care Codul frontierelor Schengen are o strânsă legătură(14).
41. Se propune, așadar, într‑un mod cu totul clasic, să se completeze analiza literală printr‑o analiză sistemică și teleologică. Acest lucru este cu atât mai necesar cu cât părțile interesate care au intervenit în cursul prezentei proceduri au făcut trimitere la articolul 7 alineatul (3) litera (a) punctul (i) din Codul frontierelor Schengen pentru a discuta problema dacă viza valabilă este sau nu este înțeleasă, atât în sensul articolului 5 alineatul (1) din codul menționat, cât și în sensul Codului de vize, ca trebuind să fie conținută într‑un document de călătorie valabil. Pentru guvernul finlandez, întrucât articolul 7 alineatul (3) litera (a) punctul (i) din Codul frontierelor Schengen prevede că documentul de călătorie este „însoțit” de viza valabilă, acest lucru ar însemna că numai un document de călătorie valabil care conține viza poate fi prezentat la frontiere.
42. Reclamanta din litigiul principal observă cu privire la acest aspect că, în timp ce versiunea letonă a articolului 7 alineatul (3) litera (a) punctul (i) din Codul frontierelor Schengen prevede în mod explicit că trebuie să existe, în documentul de călătorie valabil, viza, această situație nu s‑ar regăsi în cazul celorlalte versiuni lingvistice. Versiunile în limbile daneză, engleză, franceză și suedeză s‑ar limita să prevadă ca documentul de călătorie să fie „însoțit” de viză, ceea ce nu ar implica în mod necesar o aplicare fizică a vizei în documentul de călătorie valabil.
43. Deși problema ridicată privește interpretarea articolului 5 din Codul frontierelor Schengen, în privință căruia nu a fost evocată nicio divergență în versiunile lingvistice, trebuie să se recunoască faptul că articolul 7 din același cod constituie o dispoziție fundamentală pentru gestionarea comună a frontierelor externe ale Uniunii și poate contribui în mod util la clarificarea interpretării care trebuie dată articolului 5 menționat.
44. În această privință, trebuie amintit că necesitatea unei aplicări și a unei interpretări uniforme a unui act al Uniunii exclude posibilitatea ca acesta să fie privit în mod izolat în una dintre versiunile sale, impunând să fie interpretat atât în funcție de voința reală a autorului, cât și în funcție de scopul urmărit de acesta din urmă, în special în lumina tuturor versiunilor lingvistice existente(15). Formularea utilizată în una dintre versiunile lingvistice ale unei dispoziții nu poate să fie singurul temei pentru interpretarea acestei dispoziții sau să i se atribuie un caracter prioritar în raport cu celelalte versiuni lingvistice, întrucât o asemenea abordare ar fi într‑adevăr incompatibilă cu cerința de aplicare uniformă a dreptului Uniunii(16).
45. Atât necesitatea de a confirma prima concluzie dedusă din interpretarea literală a articolului 5 alineatul (1) din Codul frontierelor Schengen, cât și cea de a depăși dificultatea de interpretare legată de diferitele versiuni lingvistice ale articolului 7 alineatul (3) litera (a) punctul (i) din codul menționat impun completarea raționamentului printr‑o analiză sistemică și teleologică.
2. Analiza sistemică
46. Întrucât eliberarea vizei este anterioară controlului efectuat la frontierele externe ale Uniunii, vom începe cu analiza Codului de vize.
47. Astfel și în esență, resortisantul unui stat terț trebuie să introducă cererea de viză la consulatul competent cu cel mult trei luni înainte de începerea călătoriei(17). Acesta trebuie să înainteze, printre altele, un formular de cerere armonizat(18) și un document de călătorie(19) a cărui durată de valabilitate trebuie să depășească cu cel puțin trei luni ultima dată preconizată de părăsire a teritoriului statelor membre(20), document care trebuie să conțină cel puțin două pagini libere și să fi fost eliberat în ultimii zece ani(21). Rubricile 12-16 ale formularului armonizat de cerere trebuie să menționeze, în plus, tipul de document de călătorie prezentat de solicitant, numărul acestuia, datele de eliberare și de expirare, precum și autoritatea care l‑a eliberat.
48. Odată cu completarea și depunerea cererii de viză la autoritatea competentă, aceasta din urmă trebuie să stabilească „dacă solicitantul îndeplinește condițiile de intrare prevăzute la articolul 5 alineatul (1) literele (a), (c), (d) și (e) din Codul frontierelor Schengen”(22) și în special dacă „documentul de călătorie prezentat nu este contrafăcut, fals sau falsificat”(23). În cazul unei vize cu intrări multiple, precum cea eliberată în cadrul litigiului principal, durata de valabilitate a vizei în cauză este cuprinsă între șase luni și cinci ani(24).
49. Autocolantul de viză este completat apoi potrivit condițiilor stabilite prin articolul 27 și anexa VII la Codul de vize. Acesta conține informațiile referitoare la perioada în care titularul de viză poate efectua șederea preconizată, numărul documentului de călătorie pe care se aplică autocolantul de viză, cu excepția cazului în care viza a fost aplicată pe o filă separată(25). Aceasta este apoi aplicată în conformitate cu dispozițiile articolului 29 și ale anexei VIII la Codul de vize. Această aplicare trebuie să se efectueze, în principiu, „pe prima pagină din documentul de călătorie pe care nu apar mențiuni sau ștampile”(26), cu excepția cazului în care viza a fost aplicată pe o filă separată(27).
50. Momentul în care viza a fost eliberată nu este simultan cu momentul trecerii frontierei externe a Uniunii(28), și acest lucru cu atât mai mult cu cât viza cu intrări multiple, astfel cum am arătat, poate fi valabilă între șase luni și cinci ani. Or, Codul de vize se limitează să prevadă ca durata de valabilitate a documentului de călătorie prezentat la momentul depunerii cererii de viză să depășească cu cel puțin trei luni ultima dată preconizată de părăsire a teritoriului Uniunii(29). În orice caz, reiterăm că această precizare este valabilă numai pentru condițiile care trebuie îndeplinite la depunerea cererii de viză, dat fiind că autoritățile consulare, în orice caz, nu controlează ceea ce se poate întâmpla cu documentul de călătorie între momentul depunerii cererii de viză și momentul efectiv al trecerii frontierelor externe ale Uniunii.
51. Astfel, odată eliberată viza după ce autoritățile consulare au verificat, printre altele, valabilitatea documentului de călătorie prezentat, controlul la frontiere constituie o altă etapă(30).
52. În ceea ce privește Codul frontierelor Schengen, observăm de la bun început că acesta are drept obiect să stabilească „normele aplicabile controlului asupra persoanelor la trecerea frontierelor externe ale statelor membre”(31). Rezultă că este fundamental ca aceste norme să fie aplicate în mod uniform și, în această privință, înțelegem preocupările exprimate de reclamanta din litigiul principal atunci când menționează practicile naționale divergente.
53. Așa cum am amintit deja, condițiile de intrare stabilite la articolul 5 din Codul frontierelor Schengen menționează, printre altele, o obligație de a fi în posesia unui document sau a unor documente de călătorie valabile care să permită trecerea frontierei și o obligație de a fi în posesia unei vize valabile atunci când aceasta este cerută. Trebuie să se observe că în această listă a condițiilor de intrare nu figurează cea referitoare la obligația de a prezenta documentul de călătorie valabil care conține viza valabilă.
54. Resortisantul unui stat terț face, la momentul trecerii frontierei, obiectul unei verificări amănunțite care constă în verificarea condițiilor de intrare prevăzute la articolul 5 alineatul (1) din Codul frontierelor Schengen și într‑o examinare detaliată a faptului că resortisantul statului terț în cauză este în posesia unui document de călătorie „valabil [...] și care nu a expirat” și că acest document este „însoțit” de viza solicitată(32). Ștampilele de intrare și de ieșire „de pe documentul de călătorie” sunt de asemenea examinate pentru a verifica, prin compararea datelor, că resortisantul respectiv nu a depășit deja durata maximă de ședere autorizată în Uniune.
55. În etapa verificării amănunțite prevăzute la articolul 7 alineatul (3) din Codul frontierelor Schengen, este necesar să se distingă două etape, și anume verificarea, într‑o primă etapă, a simplei posesii – dacă resortisantul unui stat terț dispune într‑adevăr de un document de călătorie valabil și dacă resortisantul statului terț dispune într‑adevăr de o viză – înainte de o examinare propriu‑zisă, într‑o a doua etapă, cu alte cuvinte o verificare mai substanțială – căutarea indiciilor de falsificare sau de contrafacere, compararea datelor de intrare și de ieșire, verificarea dacă acesta dispune de mijloace suficiente pentru întoarcere. etc.(33).
56. Lipsa unei legături între cerința de a prezenta un document de călătorie valabil și cea de a prezenta o viză valabilă, care se prezuma la interpretarea articolului 5 alineatul (1) din Codul frontierelor Schengen, este astfel confirmată.
57. Odată ce s‑au efectuat aceste verificări, fie intrarea este autorizată. În acest caz, autoritățile ștampilează sistematic documentele de călătorie, prezentate de resortisanții țărilor terțe la intrare și la ieșire(34), care „conțin o viză valabilă, permițând resortisanților țărilor terțe să treacă frontiera”(35). Condiția valabilității este exprimată doar în ceea ce privește viza, iar nu documentul de călătorie.
58. Fie, în caz contrar, atunci când resortisantul statului terț nu îndeplinește toate condițiile prevăzute la articolul 5 alineatul (1) din Codul frontierelor Schengen, intrarea este refuzată printr‑o decizie care să indice motivele precise ale refuzului și notificată printr‑un formular armonizat(36). Printre motivele de refuz figurează pe acest formular, pe de o parte, faptul că persoana în cauză nu este deținătoare a unor documente de călătorie valabile(37) și, pe de altă parte, faptul că aceasta nu este deținătoarea unei vize valabile(38).
59. Reiese din analiza de mai sus că legiuitorul nu a prevăzut obligația explicită de a menționa viza valabilă într‑un document de călătorie valabil. Aceste două condiții de intrare sunt nu numai prevăzute diferențiat la articolul 5 alineatul (1) din Codul frontierelor Schengen, dar o astfel de diferență reiese de asemenea din economia altor dispoziții(39).
60. Astfel, atât din punct de vedere literal, cât și din punct de vedere sistemic, niciun element nu se opune unei interpretări a acestui articol 5 în sensul că, pentru a autoriza intrarea acestuia pe teritoriul Uniunii, nu se impune unui resortisant al unui stat terț care trebuie să deține viză să fie în posesia unei vize valabile conținute într‑un document de călătorie valabil.
61. Rămâne totuși să se verifice dacă o astfel de interpretare nu pune în pericol obiectivele urmărite de Codul de vize și Codul frontierelor Schengen.
3. Interpretarea teleologică
62. Codul frontierelor Schengen instituie un sistem de supraveghere a frontierelor care urmărește prevenirea trecerii neautorizate a frontierelor respective, combaterea criminalității transfrontaliere, precum și luarea de măsuri împotriva persoanelor care au trecut ilegal frontiera și prinderea acestor persoane(40). În plus, în considerentul (6) al Codului frontierelor Schengen se arată că controlul la frontiere „există nu numai în interesul statului membru la ale cărui frontiere externe se aplică, ci și în interesul tuturor statelor membre care au eliminat controlul la frontierele lor interne” și că acesta trebuie să contribuie „la combaterea imigrației ilegale și a traficului de persoane, precum și la prevenirea oricărei amenințări la adresa siguranței interne, a ordinii publice, a sănătății publice și a relațiilor internaționale ale statelor membre”(41).
63. Potrivit Curții, Codul frontierelor Schengen „se înscrie în cadrul mai general al unui spațiu de libertate, de securitate și de justiție, fără frontiere interne, în interiorul căruia este asigurată libera circulație a persoanelor, în corelare cu măsuri adecvate privind controlul la frontierele externe, dreptul de azil, imigrarea, precum și prevenirea criminalității și combaterea acestui fenomen. [...] Dispozitivul instituit prin Acordul Schengen se întemeiază, în consecință, pe respectarea normelor armonizate de control la frontierele externe și, în speță, pe stricta respectare a condițiilor de intrare a resortisanților țărilor terțe pe teritoriul statelor părți la acordul menționat, stabilite prin [Codul frontierelor Schengen]. Fiecare stat membru al cărui teritoriu face parte din spațiul Schengen trebuie astfel să fie asigurat de eficacitatea și de rigoarea controalelor efectuate de orice alt stat din acest spațiu”(42). Tot potrivit Curții, „verificările la frontiere au ca obiectiv, pe de o parte, să garanteze că persoanele pot fi autorizate să intre pe teritoriul statului membru sau să îl părăsească și, pe de altă parte, să împiedice persoanele să se sustragă de la aceste verificări”(43).
64. În ceea ce privește adoptarea Codului de vize, aceasta se înscrie de asemenea în obiectivul global de stabilire progresivă a unui spațiu de libertate, securitate și justiție, iar Codul de vize însuși urmărește dublul obiectiv de creare a unui sistem multistratificat destinat să faciliteze călătoriile legitime și să combată imigrația clandestină printr‑o mai mare armonizare a legislațiilor naționale și a practicilor de procesare a cererilor de viză(44). Interpretând Codul de vize, Curtea se asigură astfel ca nici obiectivul facilitării călătoriilor, nici obiectivul de a evita aplicarea unui tratament diferit solicitanților să nu fie compromise(45).
65. Guvernul finlandez susține că realizarea obiectivelor de siguranță, de fluiditate a trecerii frontierelor, de prevenire a amenințărilor la adresa ordinii, a siguranței sau a sănătății publice, de combatere a criminalității transfrontaliere, a imigrației ilegale și a traficului de ființe umane este facilitată atunci când viza valabilă este aplicată într‑un document de călătorie de asemenea valabil.
66. Această evaluare nu trebuie supraestimată și, în orice caz, nu are valoare decisivă.
67. Atunci când am descris mai sus sistemul instituit prin combinarea Codului frontierelor Schengen și a Codului de vize, am evidențiat anumite elemente care, prin garantarea eficacității controlului la frontiere, nu permit să se susțină teza guvernului finlandez. În cadrul litigiului principal, autorităților însărcinate cu controlul la frontierele externe li s‑a prezentat atât documentul de călătorie pe baza căruia a fost eliberată viza, cât și „noul” document de călătorie. Acestea s‑au putut asigura astfel de „corespondența” dintre documentul furnizat la momentul depunerii cererii de viză – și examinat efectiv de autoritățile consulare competente – și cel care conține viza valabilă, prezentat la momentul trecerii frontierelor externe ale Uniunii. Prezentarea documentului de călătorie valabil le permitea, în plus, să confirme identitatea resortisantului statului terț în cauză și să verifice îndeplinirea primei dintre condițiile de intrare. În sfârșit, prezentarea concomitentă a celor două documente de călătorie care se succedau în timp a putut permite un control suficient al ștampilelor de intrare și de ieșire pe baza cărora autoritățile verifică dacă durata maximă de ședere autorizată nu a fost depășită.
68. Recunoscând totodată importanța fundamentală, pentru statele membre în cauză, a unui control efectiv și eficace la frontierele externe ale Uniunii și admițând că prezentarea a două documente de călătorie distincte, unul valabil, celălalt nevalabil, complică – după toate probabilitățile – oarecum sarcina autorităților însărcinate cu controlul la frontiere(46), nu s‑a demonstrat totuși că situația care ne este prezentată astăzi ar fi pus sau ar pune în mod special în pericol obiectivul de siguranță urmărit de Codul frontierelor Schengen.
69. În această privință, observăm o diferență semnificativă între situația care ne preocupă astăzi și dificultățile practice recurente, evocate de guvernul finlandez, la efectuarea controlului la frontiere și legate de faptul că anumiți resortisanți ai unor state terțe se prezintă la frontiere cu mai mult de două documente de călătorie, valabile și nevalabile.
4. Observații concluzive
70. A autoriza intrarea unui resortisant al unui stat terț care prezintă, la efectuarea controlului la frontierele externe ale Uniunii, un document de călătorie nevalabil care conține viza necesară pentru intrarea sa pe teritoriul Uniunii, precum și un document de călătorie valabil pare, în ultimul rând, în conformitate cu standardele internaționale. Air Baltic Corporation și guvernul leton au arătat ele însele, fără a fi contrazise, că punctul 3.53 din anexa 9 la Convenția privind aviația civilă internațională, semnată la Chicago la 7 decembrie 1944, recomandă, în ipoteza în care valabilitatea documentului de călătorie a expirat în condițiile în care acesta conține viza valabilă, să continue să se considere viza valabilă până la expirarea acesteia în cazul în care este însoțită de un document de călătorie valabil.
71. Guvernul leton are totuși îndoieli că acest lucru poate fi transpus în contextul Codului frontierelor Schengen, convenția menționată recomandând o astfel de practică în contextul în care viza permite intrarea resortisantului unui stat terț doar pe teritoriul statului care a eliberat această viză. Trebuie să se constate totuși că Uniunea, deși nu este parte la convenția menționată, oarecum și‑a însușit deja parțial acest standard internațional, întrucât o modificare a Manualului privind prelucrarea cererilor de viză și modificarea vizelor eliberate(47), realizată prin Decizia de punere în aplicare a Comisiei C(2011) 5501 final din 4 august 2011, a introdus un nou alineat la punctul 4.1.1, potrivit căruia „[u]n călător trebuie să fie în principiu în posesia unei vize valabile aplicate într‑un document de călătorie valabil. Cu toate acestea, atunci când toate paginile libere ale documentului de călătorie al titularului de viză Schengen au servit la aplicarea vizelor sau a ștampilelor de intrare și de ieșire, acesta poate călători cu documentul de călătorie «complet», dar nevalabil, care conține viza valabilă și cu noul document de călătorie”(48).
72. Astfel, Comisia a considerat, așadar, că prezentarea a două documente de călătorie distincte, unul nevalabil, dar care conține viza valabilă, iar celălalt valabil, dar fără viză, nu ar afecta eficacitatea controalelor la frontierele externe ale Uniunii. În ceea ce privește guvernul leton, acesta a precizat în cadrul ședinței că a pus în aplicare această recomandare cu ocazia unei reforme legislative naționale.
73. Desigur, punctul 4.1.1 din Manualul privind prelucrarea cererilor de viză și modificarea vizelor eliberate are în vedere numai cazul precis în care documentul care conține viza nu este valabil din cauza faptului nu sunt disponibile foi libere și, în plus, are doar valoare de recomandare. Cu toate acestea, trebuie să se garanteze realizarea tuturor obiectivelor Codului de vize, inclusiv cel de a împiedica fenomenul de „visa shopping” și tratamentul diferit aplicat solicitanților de viză(49).
74. În această privință, divergența dintre practicile naționale, subliniată de instanța de trimitere, de reclamanta din litigiul principal, precum și de guvernul leton, se dovedește a fi preocupantă întrucât aceasta are drept consecință să facă mai mult sau mai puțin permeabile frontierele externe ale Uniunii. Există, așadar, un risc real, arătat de Air Baltic Corporation, ca posibilitatea autorităților naționale de a autoriza sau de a refuza intrarea pe teritoriul Uniunii în ipoteza în care sunt prezentate două documente de călătorie, unul nevalabil care conține viza, iar celălalt valabil, dar fără viză, să devină un criteriu de selecție a statului membru prin care resortisantul unui stat terț intenționează să pătrundă pe teritoriul Uniunii. Considerăm, așadar, că este necesar să se armonizeze practica polițiștilor de frontieră dincolo de cazul în care documentul de călătorie nu are file libere disponibile.
75. În plus, motivele care au determinat autoritatea statului terț care a eliberat documentul de călătorie să îl considere nevalabil nu sunt, în cele mai multe cazuri, cunoscute de autoritățile statelor membre însărcinate cu efectuarea controlului la frontierele externe. În cadrul litigiului principal, aceste motive rămân necunoscute. Totuși, atât timp cât nevaliditatea este „corectată” prin prezentarea unui document de călătorie a cărui durată de valabilitate acoperă durata maximă de ședere autorizată în Uniune, și după ce s‑a procedat la verificările necesare în ceea ce privește caracterul autentic al noului document prezentat, nu există, în opinia noastră, un motiv să se limiteze intrarea resortisantului unui stat terț care prezintă un document de călătorie nevalabil și un document de călătorie valabil doar la ipoteza în care nevalabilitatea rezultă din faptul că nu sunt disponibile file libere.
76. În orice caz, dacă în acest din urmă caz Comisia și statele membre care au urmat recomandarea sa nu au considerat că controlul duratei de ședere era îngreunat prin prezentarea unor documente de călătorie distincte, nu reușim să înțelegem motivele pentru care controlul ar fi îngreunat în prezenta situație. Astfel și după cum am subliniat deja, continuitatea cronologică asigurată între cele două documente de călătorie prezentate de resortisantul indian permitea polițiștilor de frontieră să se asigure că numărul de zile de prezență autorizate pe teritoriul Uniunii nu fusese depășit. În sfârșit, precizăm că o asemenea posibilitate nu aduce atingere aplicării articolului 11 din Codul frontierelor Schengen, care prevede că, „[î]n cazul în care documentul de călătorie al unui resortisant al unei țări terțe nu are ștampilă de intrare, autoritățile naționale competente pot prezuma că titularul nu îndeplinește sau nu mai îndeplinește condițiile privind durata șederii aplicabile în statul membru în cauză”, această prezumție fiind relativă.
77. Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, considerăm că articolul 5 alineatul (1) din Codul frontierelor Schengen trebuie interpretat în sensul că viza valabilă, impusă resortisantului unui stat terț care trebuie să dețină viză la momentul trecerii frontierelor externe ale Uniunii, nu trebuie să fie conținută în mod necesar într‑un document de călătorie valabil și că condițiile de intrare prevăzute la articolul 5 alineatul (1) literele (a) și (b) din codul menționat pot fi avute în vedere separat, cu condiția ca resortisantul respectiv să prezinte, la momentul trecerii frontierelor externe, un document de călătorie autentic a cărui durată de valabilitate acoperă durata maximă de ședere autorizată prin viza Schengen, ea însăși cuprinsă într‑un document de călătorie devenit nevalabil.
C – Cu privire la a treia întrebare preliminară
78. În ipoteza în care Codul frontierelor Schengen și Codul de vize nu impun resortisantului unui stat terț care trebuie să dețină viză să o prezinte într‑un document de călătorie valabil, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă statele membre au dreptul să adauge noi condiții de intrare la cele conținute deja în cele două coduri menționate mai sus.
79. Deși condițiile de intrare sunt enumerate la articolul 5 din Codul frontierelor Schengen, acest articol trebuie să fie coroborat în mod necesar cu articolul 13 din codul menționat, care privește cazurile în care intrarea este refuzată.
80. Astfel, intrarea „se refuză resortisanților țărilor terțe care nu îndeplinesc ansamblul condițiilor de intrare, definite la articolul 5 alineatul (1)”. Decizia de refuz al intrării este adusă la cunoștința resortisantului statului terț printr‑un formular armonizat(50). Acest formular prevede nouă motive de refuz al intrării. Opt dintre acestea se referă la condițiile de intrare prevăzute la articolul 5 alineatul (1) din Codul frontierelor Schengen(51).
81. Un singur motiv de refuz nu are o legătură directă cu articolul 5, și anume cel care privește depășirea duratei maxime de ședere autorizate.
82. În orice caz, formularul uniform nu prevede posibilitatea polițiștilor de frontieră de a adăuga un alt motiv de refuz la lista pe care o conține.
83. În lumina a ceea ce a statuat Curtea, în privința articolului 32 din Codul de vize, în Hotărârea Koushkaki, faptul că articolul 13 din Codul frontierelor Schengen stabilește, prin trimitere la articolul 5 din același cod, o listă de motive pe baza cărora se va lua o decizie de refuz al intrării, prevăzând în același timp că motivul va trebui să fie comunicat în mod precis solicitantului prin intermediul formularului care figurează în anexa V la Codul frontierelor Schengen, „constituie un argument în favoarea interpretării potrivit căreia lista motivelor de refuz [...] este exhaustivă”(52).
84. În plus, obiectivul facilitării călătoriilor legitime, urmărit de Codul de vize și amintit de Curte la punctul 52 din Hotărârea Koushkaki, citată anterior, ar fi compromis dacă autoritățile unui stat membru ar putea refuza intrarea unui resortisant al unui stat terț, deși acesta îndeplinește toate condițiile de intrare listate de articolul 5 din Codul frontierelor Schengen și nu a depășit durata maximă de ședere autorizată.
85. În plus, combaterea fenomenului „visa shopping” impune garantarea unei aplicări armonizate a condițiilor de intrare, precum și corolarul acesteia, și anume o aplicare armonizată a motivelor de refuz al intrării(53).
86. Mai adăugăm că, spre deosebire de cauza Koushkaki, citată anterior, condiția suplimentară pe care legiuitorul național a introdus‑o nu este comparabilă cu evaluările complexe ale situațiilor individuale susceptibile să facă obiectul marjei de apreciere pe care legiuitorul Uniunii a acordat‑o, potrivit Curții, în mod intenționat statelor membre în ceea ce privește aprecierea in concreto a anumitor motive de refuz al eliberării vizelor(54).
87. Astfel cum a remarcat în mod întemeiat Comisia în cadrul ședinței, marja de apreciere recunoscută în Hotărârea Koushkaki, citată anterior, nu poate fi transpusă în cazul primelor două condiții de intrare, de ordin mai degrabă tehnic, enumerate de articolul 5 alineatul (1) din Codul frontierelor Schengen. În consecință, nu numai că legiuitorul național nu are dreptul să adauge la condițiile menționate o condiție suplimentară, dar, mai mult, nu se poate susține că, în speță, legiuitorul respectiv și‑a exercitat marja de apreciere pentru a interpreta primele două condiții interconectate în așa fel încât prima ar putea fi îndeplinită numai în mod concomitent cu cealaltă condiție.
88. Astfel, articolul 5 alineatul (1) din Codul frontierelor Schengen coroborat cu articolul 13 din codul menționat trebuie interpretat în sensul că statele membre nu pot impune resortisanților unor state terțe condiții suplimentare pentru a autoriza intrarea acestora pe teritoriul Uniunii.
V – Concluzie
89. Având în vedere toate considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de administratīvā apgabaltiesa, astfel cum le‑am reorganizat, după cum urmează:
„1) Decizia de constatare a nevalabilității vizei Schengen poate fi adoptată numai în condițiile descrise de articolul 34 din Regulamentul (CE) nr. 810/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 13 iulie 2009 privind instituirea unui Cod comunitar de vize (Codul de vize) și, în orice caz, este doar de competența autorităților statelor membre. Astfel, pierderea valabilității documentului de călătorie pe care a fost aplicată viza Schengen nu poate, ca atare, influența valabilitatea vizei înseși.
2) Regulamentul (CE) nr. 562/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 martie 2006 de instituire a unui Cod comunitar privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul frontierelor Schengen) trebuie interpretat în sensul că un resortisant al unui stat terț care trebuie să dețină viză și care se prezintă la frontierele externe ale Uniunii Europene cu un document de călătorie nevalabil, dar care conține viza valabilă, și cu un document de călătorie valabil fără viză îndeplinește condițiile de intrare stabilite la articolul 5 alineatul (1) litera (a) și la articolul 5 alineatul (1) litera (b) din codul menționat, cu condiția ca durata de valabilitate a noului document de călătorie să acopere efectiv durata maximă de ședere autorizată de viza Schengen.
3) Articolul 5 alineatul (1) din Codul frontierelor Schengen coroborat cu articolul 13 din codul menționat trebuie interpretat în sensul că statele membre nu pot impune resortisanților unor state terțe condiții suplimentare pentru a autoriza intrarea acestora pe teritoriul Uniunii Europene.”