Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
LAILE MEDINE
od 7. ožujka 2024.(1)
Spojeni predmeti C-771/22 i C-45/23
Bundesarbeitskammer
protiv
HDI Global SE
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Bezirksgericht für Handelssachen Wien (Okružni trgovački sud u Beču, Austrija))
i
A,
B,
C,
D
protiv
MS Amlin Insurance SE
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Nederlandstalige Ondernemingsrechtbank Brussel (Sud za trgovačka društva na nizozemskom jeziku u Bruxellesu, Belgija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Zaštita potrošača – Putovanja u paket aranžmanima i povezanim putnim aranžmanima – Direktiva (EU) 2015/2302 – Izvanredne okolnosti koje se nisu mogle izbjeći – Pandemija bolesti COVID-19 – Nesolventnost organizatora – Članak 17. stavak 1. – Raskid ugovora o putovanju u paket aranžmanu prije nesolventnosti – Jamčevina za povrat svih plaćanja izvršenih od strane ili u ime putnika – Opseg zaštite u slučaju nesolventnosti”
I. Uvod
1. Sektor putovanja i turizma jedan je od sektora koje je pandemija bolesti COVID-19 najviše pogodila; utjecaj na cjelokupnu industriju putovanja bio je dotad neviđen(2). Izbijanje pandemije dovelo je do masovnog otkazivanja putovanja u paket aranžmanima, a nove rezervacije nisu se ugovarale. To je organizatorima putovanja u paket aranžmanima, kojima su pristizali brojni zahtjevi za povrat novca, stvorilo ozbiljne probleme s likvidnošću. U tom kontekstu, ovi predmeti otvaraju pitanje opsega zaštite putnika u slučaju nesolventnosti turoperatora u smislu članka 17. stavka 1. Direktive (EU) 2015/2302(3).
II. Pravni okvir
Pravo Europske unije
2. Kako je navedeno u uvodnim izjavama 39. i 40. Direktive 2015/2302:
„(39) Države članice trebale bi osigurati da putnici koji kupuju paket aranžman imaju punu zaštitu u slučaju nesolventnosti organizatora. Države članice u kojima organizatori imaju poslovni nastan trebale bi osigurati da oni, u slučaju nesolventnosti organizatora, pruže jamčevinu za povrat svih plaćanja izvršenih od strane putnika ili u ime putnika te za repatrijaciju putnika ako paket aranžman uključuje prijevoz putnika. Međutim, trebalo bi biti moguće putnicima ponuditi nastavak paket aranžmana. Iako zadržavaju diskrecijsko pravo u vezi s načinom na koji treba organizirati zaštitu u slučaju nesolventnosti, države članice trebale bi osigurati da zaštita bude djelotvorna. Djelotvornost podrazumijeva da bi zaštita trebala postati dostupna čim se, uslijed problema organizatora s likvidnošću, usluge putovanja ne izvršavaju, neće biti izvršene ili će tek djelomično biti izvršene, ili ako pružatelji usluga zahtijevaju od putnika da za te usluge plate. Države članice trebale bi moći zahtijevati da organizatori putnicima izdaju potvrdu u kojoj se navodi da oni imaju izravan, na pravu utemeljen zahtjev protiv pružatelja zaštite u slučaju nesolventnosti.
(40) Kako bi zaštita u slučaju nesolventnosti bila djelotvorna, ona bi trebala pokrivati predvidive iznose plaćanja na koje utječe nesolventnost trgovca i, prema potrebi, predvidivi trošak repatrijacija. To znači da bi zaštita trebala biti dostatna da pokrije sva predvidiva plaćanja izvršena od strane ili u ime putnika u vezi s paket aranžmanima u vrhuncu sezone, uzimajući u obzir razdoblje između primitka tih plaćanja i završetka putovanja ili odmora, kao i, prema potrebi, predvidivi trošak repatrijacija. […] Međutim, djelotvorna zaštita u slučaju nesolventnosti ne bi trebala značiti da se moraju uzimati u obzir vrlo niski rizici, kao što je primjerice istovremena nesolventnost više najvećih organizatora, ako bi to nerazmjerno utjecalo na trošak zaštite i tako umanjilo njezinu djelotvornost. U takvim slučajevima jamstvo za povrat moguće je ograničiti.”
3. Članak 12. Direktive 2015/2302, naslovljen „Raskid ugovora o putovanju u paket aranžmanu i pravo odustajanja prije početka paket aranžmana”, predviđa:
„1. Države članice osiguravaju da putnik može raskinuti ugovor o putovanju u paket aranžmanu u bilo kojem trenutku prije početka paket aranžmana. Ako putnik raskine ugovor o putovanju u paket aranžmanu u skladu s ovim stavkom, putnik može biti dužan organizatoru platiti primjerenu naknadu za raskid ugovora koju se može opravdati. […]
2. Ne dovodeći u pitanje stavak 1., putnik ima pravo raskinuti ugovor o putovanju u paket aranžmanu prije početka paket aranžmana bez plaćanja bilo kakve naknade za raskid ugovora u slučaju izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći, a koje su nastupile na odredištu ili u njegovoj neposrednoj blizini i koje znatno utječu na izvršenje paket aranžmana ili koje znatno utječu na prijevoz putnika na odredište. U slučaju raskida ugovora o putovanju u paket aranžmanu u skladu s ovim stavkom putnik ima pravo na puni povrat svih plaćanja izvršenih za paket aranžman, ali nema pravo na dodatnu odštetu.
3. Organizator može raskinuti ugovor o putovanju u paket aranžmanu i pružiti putniku puni povrat svih plaćanja izvršenih za paket aranžman, ali ne odgovara za dodatnu odštetu ako:
[…]
(b) organizatora u izvršenju ugovora spriječe izvanredne okolnosti koje se nisu mogle izbjeći te ako on putnika o raskidu ugovora obavijesti bez nepotrebnog odgađanja prije početka paket aranžmana.
4. Organizator pruža sve povrate koje se zahtijeva u skladu sa stavcima 2. i 3. ili na temelju stavka 1. nadoknađuje sva plaćanja izvršena od strane putnika ili u ime putnika za paket aranžman, koji su umanjeni za primjerenu naknadu za raskid ugovora. Takvi povrati ili naknade isplaćuju se putniku bez nepotrebnog odgađanja, a u svakom slučaju najkasnije u roku od 14 dana nakon što je ugovor o putovanju u paket aranžmanu raskinut.
[…]”
4. Članak 17. Direktive 2015/2302, naslovljen „Djelotvornost i opseg zaštite u slučaju nesolventnosti”, propisuje:
„1. Države članice osiguravaju da organizatori koji imaju poslovni nastan na njihovu državnom području pruže jamčevinu za povrat svih plaćanja izvršenih od strane putnika ili u ime putnika ako se odgovarajuće usluge ne izvršavaju uslijed nesolventnosti organizatora. Ako je u ugovor o putovanju u paket aranžmanu uključen prijevoz putnika, organizatori pružaju jamčevinu i za repatrijaciju putnika. Može se ponuditi nastavak paket aranžmana.
[…]
2. Jamčevina iz stavka 1. jest djelotvorna i pokriva razumno predvidive troškove. Ona pokriva iznose plaćanja izvršenih od strane putnika ili u ime putnika u vezi s paket aranžmanima, uzimajući u obzir duljinu razdoblja između predujmova i završnih plaćanja i završetka paket aranžmana, kao i procijenjeni trošak repatrijacija u slučaju nesolventnosti organizatora.
[…]
5. Za usluge putovanja koje nisu izvršene, povrati se pružaju bez nepotrebnog odgađanja nakon zahtjeva putnika.”
Nacionalno pravo
Austrijsko pravo
5. Članak 3. Verordnunga der Bundesministerin für Digitalisierung und Wirtschaftsstandort über Pauschalreisen und verbundene Reiseleistungen (Uredba savezne ministrice za digitalizaciju i gospodarstvo o putovanjima u paket aranžmanima i povezanim putnim aranžmanima) predviđa sljedeće:
„(1) Osobe ovlaštene za organizaciju usluga putovanja osiguravaju da se putniku vrate:
1. već izvršena plaćanja (predujmovi i plaćanja preostalih iznosa) ako se usluge putovanja ne izvrše u cijelosti ili djelomično zbog nesolventnosti osobe ovlaštene za organizaciju usluga putovanja ili ako pružatelj usluge zahtijeva od putnika da plati te usluge;
[…]”
Belgijsko pravo
6. Članak 54. Loia relative à la vente de voyages à forfait, de prestations de voyage liées et de services de voyage (belgijski Zakon o prodaji putovanja u paket aranžmanima, povezanih putnih aranžmana i usluga putovanja) od 21. studenoga 2017. (Moniteur belge br. 2017014061 od 1. prosinca 2017., str. 106673.) (u daljnjem tekstu: Zakon o putovanjima u paket aranžmanima) u prvoj rečenici predviđa:
„Organizatori i prodavatelji s poslovnim nastanom u Belgiji pružaju jamčevinu za povrat svih plaćanja izvršenih od strane putnika ili u ime putnika ako se odgovarajuće usluge ne izvrše zbog nesolventnosti organizatora”.
7. U Arrêtéu Royal relatif à la protection contre l’insolvabilité lors de la vente de voyages à forfait, de prestations de voyage liées et de services de voyage (Kraljevska uredba o zaštiti u slučaju nesolventnosti u vezi s prodajom putovanja u paket aranžmanima, povezanih putnih aranžmana i usluga putovanja) od 29. svibnja 2018. (Moniteur belge br. 2018012508 od 11. lipnja 2018., str. 48438.; u daljnjem tekstu: Kraljevska uredba) određen je način na koji se jamčevina iz članka 54. Zakona o putovanjima u paket aranžmanima mora pružiti.
8. Prema članku 12. stavku 1. Kraljevske uredbe:
„U ugovoru o osiguranju se za slučaj nesoloventnosti organizatora predviđa jamčevina za sljedeće:
1. nastavak putovanja u paket aranžmanu ako je to moguće;
2. povrat svih plaćanja izvršenih u trenutku sklapanja ugovora s trgovcem;
3. povrat plaćanja izvršenih za usluge putovanja u paket aranžmanu koje nije moguće izvršiti zbog nesolventnosti trgovca;
4. repatrijaciju putnika kada je izvršenje ugovora sklopljenog s trgovcem već počelo […]”
9. Članak 13. prva rečenica Kraljevske uredbe predviđa:
„Povrat se odnosi na sve iznose koje je putnik platio organizatoru na temelju ugovora o putovanju u paket aranžmanu ako ugovor nije izvršen zbog nesolventnosti organizatora ili na sve iznose plaćene za usluge putovanja koje nisu izvršene zbog nesolventnosti organizatora”.
III. Sporovi u glavnim postupcima i zahtjevi za prethodnu odluku
Predmet C-771/22
10. Austrijski potrošač je 3. ožujka 2020. sklopio ugovor o putovanju u paket aranžmanu s organizatorom putovanja Flamencom Sprachreisen GmbH (u daljnjem tekstu: Flamenco) za putovanje u Španjolsku zakazano za razdoblje od 3. svibnja 2020. do 2. lipnja 2020. Potrošač je 9. ožujka 2020. platio ukupnu cijenu putovanja.
11. Potrošač je 16. ožujka 2020. raskinuo ugovor o putovanju u paket aranžmanu zbog izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći povezanih s izbijanjem bolesti COVID-19. Pravo na raskid ugovora nije osporeno u glavnom postupku.
12. Dana 20. svibnja 2020. nad društvom Flamenco otvoren je stečajni postupak pred Landesgerichtom Linz (Zemaljski sud u Linzu, Austrija). Društvo Flamenco prestalo je poslovati. Stečaj je nakon konačne diobe imovine društva zaključen odlukom od 9. lipnja 2022., koja je postala pravomoćna.
13. Stečajni upravitelj službeno je 8. lipnja 2020. objavio raskid ugovora o putovanju u paket aranžmanu.
14. Potrošač je svoje pravo da od društva Flamenco potražuje povrat plaćanja koja je izvršio za putovanje u paket aranžmanu ustupio Bundesarbeitskammeru (Savezna komora rada, Austrija), koji je tužitelj u glavnom postupku.
15. Tužitelj je pokrenuo postupak protiv društva HDI Global SE kao osiguravatelja društva Flamenco. Društvo HDI Global navodi da nije odgovorno za isplatu povrata potrošaču zato što neizvršenje usluga putovanja nije bilo posljedica nesolventnosti. Tužitelj tvrdi da članak 17. stavak 1. Direktive 2015/2302 ne zahtijeva postojanje takve uzročne veze.
16. Sud koji je uputio zahtjev navodi da i iz članka 17. stavka 1. Direktive 2015/2302 i iz nacionalnog propisa kojim je ta direktiva prenesena u austrijsko pravo proizlazi da između nesolventnosti i neizvršenja usluga putovanja mora postojati uzročna veza. To bi značilo da zaštita u slučaju nesolventnosti ne obuhvaća potraživanja povrata ako je putovanje u paket aranžmanu otkazano prije nesolventnosti organizatora. Međutim, sud koji je uputio zahtjev ističe da uvodna izjava 39. Direktive 2015/2302 upućuje na suprotno jer zahtijeva od država članica da osiguraju da organizatori pruže jamčevinu za povrat „svih plaćanja izvršenih od strane putnika ili u ime putnika”. Tumačenju prema kojem se članak 17. stavak 1. odnosi na povrat svih izvršenih plaćanja u prilog ide cilj postizanja visoke razine zaštite potrošača koja se zahtijeva u članku 114. stavku 3. i članku 169. UFEU-a kao i članku 38. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
17. Sud koji je uputio zahtjev usto se pita je li za tumačenje članka 17. stavka 1. Direktive 2015/2302 relevantna činjenica da je organizator postao nesolventan tijekom razdoblja za koje je putovanje zakazano odnosno činjenica da je razlog za raskid ugovora i, neizravno, za nesolventnost isti, a to je pandemija bolesti COVID-19.
18. Smatrajući da rješenje spora koji se pred njime vodi ovisi o tumačenju Direktive 2015/2302, Bezirksgericht für Handelssachen Wien (Okružni trgovački sud u Beču, Austrija) odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li članak 17. [Direktive 2015/2302] tumačiti na način da su plaćanja koja je putnik izvršio organizatoru prije početka putovanja osigurana samo ako do putovanja ne dođe zbog nesolventnosti ili su osigurana i plaćanja izvršena organizatoru prije pokretanja postupka u slučaju nesolventnosti ako putnik prije nastupanja nesolventnosti raskine ugovor zbog izvanrednih okolnosti u smislu članka 12. navedene Direktive 2015/2302?
2. Treba li članak 17. [Direktive 2015/2302] tumačiti na način da su plaćanja koja je putnik izvršio organizatoru prije početka putovanja osigurana ako putnik još prije nastupanja nesolventnosti raskine ugovor o putovanju zbog izvanrednih okolnosti u smislu članka 12. navedene Direktive 2015/2302, a nesolventnost nastupi tijekom razdoblja za koje je putovanje zakazano?
3. Treba li članak 17. [Direktive 2015/2302] tumačiti na način da su plaćanja koja je putnik izvršio organizatoru prije početka putovanja osigurana ako putnik još prije nastupanja nesolventnosti raskine ugovor o putovanju zbog izvanrednih okolnosti u smislu članka 12. navedene Direktive 2015/2302, a nesolventnost organizatora nastupi kao posljedica tih izvanrednih okolnosti?”
19. Pisana očitovanja podnijele su stranke glavnog postupka, grčka vlada i Europska komisija. Te su stranke iznijele usmena očitovanja na raspravi održanoj 7. prosinca 2023.
Predmet C-45/23
20. Žalitelji su potrošači, dok je druga stranka u žalbenom postupku, društvo MS Amlin Insurance SE, osiguravatelj društva Exclusive Destinations NV, organizatora putovanja, za slučaj nesolventnosti.
21. Prvi žalitelj je 13. studenoga 2019. posredstvom preprodavatelja sklopio s društvom Exclusive Destinations ugovor o putovanju u paket aranžmanu. Paket aranžman trebao se izvršiti u ožujku 2020.
22. Putovanje je zbog pandemije bolesti COVID-19 odgođeno za studeni 2020. te je za njegovo izvršenje u tom razdoblju ugovorena viša cijena. Prvotna cijena već je bila plaćena organizatoru.
23. Preprodavatelj je u listopadu 2020. na zahtjev potrošačâ obavijestio organizatora o odluci potrošačâ da raskinu ugovor i ostvare puni povrat. Organizator je potvrdio da će u tu svrhu poduzeti potrebne radnje.
24. Ondernemingsrechtbank Gent (Trgovački sud u Gentu, Belgija) presudom od 8. prosinca 2020. proglasio je organizatora nesolventnim.
25. Preprodavatelj je 9. prosinca 2020. potrošačima vratio dio cijene paket aranžmana koji još nije prenesen organizatoru.
26. Od društva MS Amlin Insurance 22. siječnja 2021. zatražen je povrat ukupne cijene putovanja. Ono je odbilo taj zahtjev jer putovanje nije otkazano zbog nesolventnosti organizatora putovanja Exclusive Destinationsa.
27. Potrošači su pred sudom koji je uputio zahtjev pokrenuli postupak radi povrata plaćene cijene putovanja. Oni u prilog svojem potraživanju tvrde da opći uvjeti ugovora o osiguranju sklopljenog između društava MS Amlin Insurance i Exclusive Destinations jasno obuhvaćaju povrat putniku (putnicima) iznosa koji su osiguranom organizatoru plaćeni u trenutku sklapanja ugovora ili nakon toga.
28. Društvo MS Amlin Insurance smatra da situacija žaliteljâ nije obuhvaćena ugovorom o osiguranju jer je povrat cijene pokriven osigurateljnim jamstvom isključivo ako se putovanje ne može izvršiti zbog nesolventnosti organizatora.
29. Sud koji je uputio zahtjev smatra da je jamčevina iz članka 17. stavka 1. Direktive 2015/2302 obvezna samo za neizvršenje odgovarajućih usluga uslijed nesolventnosti organizatora. Prema njegovu mišljenju, Direktiva 2015/2302 ne zahtijeva pružanje jamčevine za neizvršenje usluga koje nije posljedica nesolventnosti organizatora, nego, primjerice, činjenice da je putnik otkazao putovanje u paket aranžmanu zbog izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći u smislu članka 12. stavka 1. Direktive 2015/2302.
30. Sud koji je uputio zahtjev navodi da tekst članka 54. Zakona o putovanjima u paket aranžmanima, kojim je Direktiva 2015/2302 prenesena u belgijsko pravo, u bitnome odgovara tekstu članka 17. stavka 1. te direktive te stoga ne pruža širu zaštitu.
31. S obzirom na tekst Direktive 2015/2302 i propisa kojim je ona prenesena u belgijsko pravo, sud koji je uputio zahtjev smatra da potraživanja kakva potrošači imaju u glavnom postupku nisu osigurana te da ih načelno treba odbiti.
32. Međutim, sud koji je uputio zahtjev dvoji je li takav ishod u skladu s ciljem da se osigura visoka razina zaštite potrošača te može li dovesti do nejednakog postupanja.
33. Konkretnije, sud koji je uputio zahtjev ističe, kao prvo, da je Sud u kontekstu Direktive Vijeća 90/314/EEZ(4) presudio da jamčevina za povrat novca koji je potrošač platio služi zaštiti potrošača od financijskih rizika koji proizlaze iz nesolventnosti ili stečaja organizatora putovanja(5).
34. Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev navodi da u slučaju nesolventnosti načelno postoje dvije kategorije putnika izloženih financijskom riziku povezanom s plaćenom cijenom. Prvu kategoriju čine putnici čije se putovanje ne može izvesti zbog nesolventnosti organizatora. Ti putnici trpe financijski gubitak jer gube iznos koji su platili za putovanje. Drugu kategoriju čine putnici koji zbog činjenice da su ugovor o putovanju u paket aranžmanu raskinuli zbog izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći imaju pravo na puni povrat cijene plaćene za putovanje. I ti putnici trpe financijski gubitak kada organizator postane nesolventan nakon raskida ugovora o putovanju u paket aranžmanu, a cijena putovanja im još nije vraćena.
35. Sud koji je uputio zahtjev naglašava da su obje kategorije putnika izložene istom financijskom riziku. Pritom uvažava da se situacije tih dviju kategorija putnika razlikuju u drugim pogledima. Primjerice, nesolventnost organizatora trajno onemogućuje izvršenje ugovora o putovanju u paket aranžmanu, dok su izvanredne okolnosti koje se nisu mogle izbjeći obično privremene. Osim toga, prva kategorija putnika u trenutku nesolventnosti organizatora ima ugovor o putovanju u paket aranžmanu, dok je druga kategorija putnika ugovor raskinula prije nesolventnosti organizatora. Međutim, sud koji je uputio zahtjev propitkuje koliko ti čimbenici mogu opravdati različito postupanje.
36. Smatrajući da rješenje spora koji se pred njim vodi ovisi o tumačenju Direktive 2015/2302, Nederlandstalige Ondernemingsrechtbank Brussel (Sud za trgovačka društva na nizozemskom jeziku u Bruxellesu, Belgija) odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članak 17. stavak 1. [Direktive 2015/2302] tumačiti na način da se njime propisano pružanje jamčevine za povrat svih plaćanja izvršenih od strane putnika ili u njegovo ime također primjenjuje ako je putnik raskinuo ugovor o putovanju u paket aranžmanu zbog izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći u smislu članka 12. stavka 2. te direktive, a organizator je zbog tog razloga proglašen nesolventnim nakon raskida ugovora o putovanju, ali prije stvarnog povrata tih iznosa putniku, zbog čega putnik trpi financijski gubitak i posljedično snosi gospodarski rizik u slučaju nesolventnosti organizatora putovanja?”
37. Pisana očitovanja podnijeli su stranke glavnog postupka, belgijska, danska i grčka vlada, Vijeće Europske unije, Europski parlament i Komisija. Te su stranke, uz iznimku danske vlade, iznijele usmena očitovanja na raspravi održanoj 7. prosinca 2023.
38. Sud je odlukom od 24. listopada 2023. spojio predmete C-771/22 i C-45/23 radi provedbe pisanog i usmenog dijela postupka i donošenja presude.
IV. Pravna ocjena
Prvo prethodno pitanje u predmetu C-771/22 i jedino prethodno pitanje u predmetu C-45/23
39. Sudovi koji su uputili zahtjeve svojim pitanjima, koja treba zajedno razmotriti, u biti žele utvrditi koliki je opseg zaštite odnosno prava na povrat svih izvršenih plaćanja koje putnici u slučaju nesolventnosti organizatora imaju na temelju članka 17. stavka 1. Direktive 2015/2302.
40. Konkretnije, sudovi koji su uputili zahtjeve prvim pitanjem u predmetu C-771/22 i jedinim pitanjem u predmetu C-45/23 u biti pitaju jesu li plaćanja izvršena od strane ili u ime putnika pokrivena jamčevinom za povrat samo ako putovanje nije izvršeno zbog nesolventnosti organizatora ili i ako ono nije izvršeno zato što je putnik prije nesolventnosti organizatora raskinuo ugovor zbog izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći u smislu članka 12. stavka 2. Direktive 2015/2302.
41. Uvodno treba imati na umu da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, pri tumačenju odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst nego i njezin kontekst, ciljeve propisa kojeg je dio te, ovisno o slučaju, njezin nastanak. (6)
42. Iz ustaljene sudske prakse proizlazi i da tumačenje odredbe prava Unije ne može imati za posljedicu oduzimanje svakog korisnog učinka jasnom i preciznom tekstu te odredbe. Stoga, ako smisao odredbe prava Unije nedvosmisleno proizlazi iz samog njezina teksta, Sud ne može odstupiti od tog tumačenja(7).
43. Naposljetku, u dijelu u kojem sud koji je uputio zahtjev u predmetu C-45/23 propitkuje valjanost članka 17. stavka 1. Direktive 2015/2302, treba podsjetiti na to da se, prema općem načelu tumačenja, akt Unije mora tumačiti u najvećoj mogućoj mjeri tako da se ne dovede u pitanje njegova valjanost i u skladu s cjelokupnim primarnim pravom i osobito odredbama Povelje. Shodno tomu, kada tekst sekundarnog prava Unije može imati više od jednog tumačenja, prednost valja dati tumačenju koje odredbu čini sukladnom s primarnim pravom, a ne tumačenju koje bi je učinilo neusklađenom s njime(8).
44. Stoga se prvo mora utvrditi može li se tekst članka 17. stavka 1. tumačiti na više načina.
(a) Može li se tekst članka 17. stavka 1. Direktive 2015/2302 tumačiti na više načina?
45. Članak 17. stavak 1. Direktive 2015/2302 predviđa da organizatori pružaju jamčevinu za povrat svih plaćanja izvršenih od strane ili u ime putnika „ako se odgovarajuće usluge ne izvršavaju uslijed nesolventnosti organizatora”.
46. Sudovi koji su uputili zahtjeve smatraju da tekst članka 17. stavka 1. zahtijeva uzročnu vezu između nesolventnosti i neizvršenja usluga, čime potraživanje povrata uvjetuje neizvršenjem koje je posljedica nesolventnosti. Čini se da djelovanje te uzročne veze odnosno uvjetovanosti iz jamčevine isključuje (nesporna) nepodmirena potraživanja povrata proizašla iz raskida ugovora do kojeg je došlo prije nastupa nesolventnosti.
47. Stranke se u svojim pisanim očitovanjima razilaze u stajalištima u pogledu pitanja jesu li nepodmirena potraživanja isključena iz članka 17. stavka 1. ili je tu odredbu moguće tumačiti na više načina. Društva HDI Global i MS Amlin Insurance, belgijska i danska vlada te Komisija smatraju da tekst članka 17. stavka 1., ako se sustavno promatra, jasno zahtijeva uzročnu vezu između nesolventnosti i neizvršenja ugovora (odnosno nepridržavanja ugovora). Savezna komora rada, osoba A i grčka vlada imaju suprotno stajalište. Parlament navodi da je članak 17. stavak 1., u vezi s načelom jednakog postupanja, moguće tumačiti na način da se odnosi na sva potraživanja putnika, što znači da valjanost te odredbe uopće nije upitna. Vijeće se o tom aspektu nije očitovalo.
48. U tom se pogledu mora istaknuti da je tekst „ako se odgovarajuće usluge ne izvršavaju uslijed nesolventnosti organizatora” te osobito riječ „uslijed” moguće, na prvi pogled, tumačiti na način da jamčevina pokriva potraživanja povrata koja proizlaze iz neizvršenja ugovora koje je posljedica nesolventnosti. Na taj je način moguće tumačiti i francusku verziju te odredbe(9), kao i njezine druge jezične verzije(10), u smislu da sve one naglašavaju da neizvršenje ugovora mora biti izravna posljedica nesolventnosti.
49. Pitanje tumačenja te odredbe može se riješiti prihvaćanjem argumenta koji je Savezna komora rada na raspravi iznijela u pogledu značenja izraza „odgovarajuće usluge”, a koji je poduprla i grčka vlada. Savezna komora rada i grčka vlada navode da izraz „odgovarajuće usluge” treba široko shvatiti na način da se odnosi na svaku obvezu organizatora povezanu s ugovorom o putovanju u paket aranžmanu, uključujući obvezu povrata.
50. Nisam uvjerena da izraz „usluge” treba shvatiti na način da obuhvaća potraživanje povrata. Kao prvo, potraživanje povrata je po svojoj pravnoj prirodi potraživanje koje putnik ima prema organizatoru. Putnikovo potraživanje povrata nije moguće smatrati „uslugom” koja se mora izvršiti.
51. Kao drugo, iz konteksta članka 17. stavka 1. Direktive 2015/2302 jasno proizlazi da „odgovarajuće usluge” podrazumijevaju „usluge putovanja”. „Usluge putovanja” su u članku 3. točki 1. te direktive definirane kao prijevoz putnika, smještaj, iznajmljivanje automobila i bilo koja druga turistička usluga koja nije neodvojivi dio usluge putovanja. Prema članku 17. stavku 5., za „usluge putovanja” koje nisu izvršene povrati se pružaju bez nepotrebnog odgađanja. I u uvodnoj izjavi 39. spominju se „usluge putovanja [koje se] ne izvršavaju […]”. Članak 19. stavak 1., koji se odnosi na zaštitu u slučaju nesolventnosti u kontekstu povezanih putnih aranžmana, govori o neizvršavanju „usluge putovanja”. Općenitije, članak 13. stavak 1., kojim je uređena odgovornost za izvršenje putovanja u paket aranžmanu, govori o izvršavanju „usluga putovanja” obuhvaćenih ugovorom o putovanju u paket aranžmanu. Iz toga proizlazi da je, u kontekstu Direktive 2015/2302, pojam „usluge” potrebno tumačiti u kontekstu ugovora o putovanju u paket aranžmanu koji obuhvaća usluge putovanja.
52. Međutim, iako pravno potraživanje povrata nije moguće smatrati „odgovarajućom uslugom”, mora se istaknuti da je ono nužno povezano s izvršenjem ugovora o putovanju. To može sugerirati da pokrivenost potraživanja povrata osiguranjem ne može ovisiti o tome je li odnosno potraživanje proizašlo iz raskida ugovora o putovanju ili iz neizvršenja usluga putovanja.
53. Nadalje, mora se istaknuti da je članak 17. stavak 1. Direktive 2015/2302 moguće shvatiti, kako Savezna komora rada u biti navodi, na način da jednostavno govori da se u slučaju nesolventnosti ne vraća cijena koja je plaćena za usluge putovanja koje su već djelomično pružene.
54. Članak 17. stavak 1. te direktive moguće je tumačiti i na način da predviđa pokrivenost osiguranjem u svim situacijama u kojima su putnici zbog nesolventnosti organizatora putovanja platili usluge koje im organizator nije pružio.
55. Ako ga se tumači na potonji način, članak 17. stavak 1. je odredba koja povećava djelotvornost zaštite u slučaju nesolventnosti tako što obuhvaća sve situacije neizvršenja usluga o putovanju koje je posljedica nesolventnosti organizatora putovanja, ali pritom ne isključuje (nesporna) potraživanja povrata koja ne proizlaze iz nesolventnosti.
56. Tom potonjem tumačenju članka 17. stavka 1. te direktive u prilog ide njezina uvodna izjava 39. Prema toj uvodnoj izjavi, države članice moraju osigurati da putnici koji kupuju paket aranžman imaju „punu zaštitu” u slučaju nesolventnosti organizatora te da organizatori pruže jamčevinu za povrat „svih plaćanja” izvršenih od strane ili u ime putnika. U toj se uvodnoj izjavi navodi i da države članice moraju osigurati da zaštita bude „djelotvorna”.
57. Važno je istaknuti i da je izričaj članka 17. stavka 1. Direktive 2015/2302 sličan izričaju sudske prakse Suda koja se odnosi na tumačenje prethodnice te odredbe, to jest članka 7. Direktive 90/314. Konkretnije, presuda Verein für Konsumenteninformation(11) odnosila se na pitanje treba li potonju odredbu tumačiti na način da obuhvaća situaciju u kojoj hotelijer prisili gosta da plati pruženi smještaj tvrdeći da mu organizator putovanja koji je postao nesolventan nikada neće platiti traženi iznos. Sud je utvrdio da članak 7. Direktive 90/314 obuhvaća takvu situaciju s obzirom na svoju svrhu, a to je zaštita potrošača od rizika koji proizlaze iz nesolventnosti organizatora. Sud je utvrdio da u takvoj situaciji iznose koje je putnik platio organizatoru putovanja „treba vratiti jer organizator zbog nesolventnosti putniku nije pružio dogovorene usluge”(12). Iz te sudske prakse slijedi da članak 7. Direktive 90/314 obuhvaća širok raspon situacija.
58. Moguće je smatrati da izraz „uslijed nesolventnosti organizatora”, koji se koristi u članku 17. stavku 1. Direktive 2015/2302, odražava presudu Verein für Konsumenteninformation. Tekst članka 17. stavka 1. moguće je tumačiti na način da uključuje sve rizične situacije koje su posljedica nesolventnosti organizatora putovanja, a ne na način da iz jamčevine za slučaj nesolventnosti isključuje potraživanja povrata koja ne proizlaze iz nesolventnosti.
59. Vlade koje su Sudu podnijele pisana očitovanja razilaze se u svojim tumačenjima članka 17. stavka 1. Dok belgijska vlada smatra da ta odredba ne obuhvaća potraživanja povrata koja ne proizlaze iz nesolventnosti, grčka vlada(13) ima suprotno stajalište. Danska vlada navodi da pravo Unije nije usklađeno u tom pogledu te da države članice trebaju zadržati ovlast da pruže višu razinu zaštite (kao što je to učinjeno u Danskoj)(14). Takve razlike u stajalištima nacionalnih vlada pokazuju, u najmanju ruku, da je tekst članka 17. stavka 1. takav da nije moguće smatrati da nedvosmisleno isključuje nepodmirena potraživanja povrata(15).
60. Osim dijela koji se odnosi na uzročnu vezu, u članku 17. stavku 1. Direktive 2015/2302 nalazi se još jedan izraz koji se raznoliko tumači. U toj se odredbi govori o „nesolventnosti organizatora”. Međutim, u njezinoj uvodnoj izjavi 39. koristi se općenitiji izraz „problemi organizatora s likvidnošću”. Kao što to Savezna komora rada naglašava, ako bi se izraz „nesolventnost organizatora” strogo shvatio kao službeno otvaranje stečajnog postupka, potraživanja povrata iznosa plaćenih za neizvršene usluge koja su zbog problema s likvidnošću nastala nedugo prije pokretanja stečajnog postupka ne bi bila pokrivena jamstvom.
61. S obzirom na navedeno, smatram da iz konkretnog teksta članka 17. stavka 1. ne proizlazi sasvim jasno da su potraživanja putnikâ za povrat koja nastanu prije nesolventnosti isključena iz zaštite koju pruža ta odredba(16).
(b) Zakonodavna povijest članka 17. stavka 1. Direktive 2015/2302: je li postojala zakonodavna namjera smanjenja zaštite potrošača?
62. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, nastanak neke odredbe prava Unije može se također pokazati relevantnim za njezino tumačenje(17).
63. Komisija je u svojim pisanim i usmenim očitovanjima iznijela argumente u pogledu zakonodavne povijesti članka 17. stavka 1. Direktive 2015/2302 koji, prema njezinu mišljenju, navode na zaključak da je zakonodavac Unije iz jamstva htio isključiti potraživanja povrata koja nastanu prije nesolventnosti organizatora. Kako bi se Komisijino stajalište adekvatno razmotrilo, korisno je ukratko promotriti zakonodavnu povijest članka 17. stavka 1., počevši s odredbom koja mu je prethodila.
64. Članak 7. Direktive 90/314 obvezivao je organizatore da pruže „dovoljne dokaze o sigurnosti povrata uplaćenog novca i povratka potrošača u domovinu u slučaju insolventnosti”. Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda od presude Dillenkofer(18) tom su se odredbom „htjela zajamčiti sva prava potrošača spomenuta u toj odredbi i tako zaštititi potrošače od svih u njoj predviđenih rizika koji proizlaze iz nesolventnosti organizatora putovanja”(19). Ti su rizici „svojstveni ugovoru sklopljenom između kupca i organizatora putovanja u paket aranžmanu” te „proizlaze iz činjenice da se cijena putovanja u paket aranžmanu unaprijed plaća”(20).
65. Komisija je istaknula da je opći cilj njezina prijedloga za stavljanje Direktive 90/314 izvan snage(21) bio postići visoku razinu zaštite potrošača u skladu s člankom 169. UFEU-a. Kad je riječ o zaštiti u slučaju nesolventnosti, ta je institucija objasnila da je predmetnim prijedlogom htjela zadržati istu razinu zaštite. Shodno tomu, uvodna izjava 34. i članak 15. Prijedloga Komisije temeljili su se na postojećoj razini zaštite(22).
66. Međutim, Komisija je objasnila da je tijekom zakonodavnog postupka došlo do promjene u razmišljanju kada je riječ o opsegu zaštite u slučaju nesolventnosti.
67. Komisija u tom pogledu upućuje na Obrazloženje Vijeća u pogledu njegova stajališta na prvom čitanju zakonodavnog prijedloga(23). Vijeće je u točki 15. tog dokumenta navelo da tekst (direktive o zaštiti u slučaju nesolventnosti) određuje da „zaštita u slučaju nesolventnosti treba pokrivati sve vjerojatne okolnosti i odražavati razinu financijskog rizika svojstvenog djelatnostima trgovca, ali da ta odgovornost ne treba biti neograničena”. U toj je točki navedeno i da „odgovornost na temelju sustava zaštite u slučaju insolventnosti treba postojati samo u odnosu na okolnosti koje se uzimaju u obzir u uobičajenoj procjeni rizika” te da „djelotvorna zaštita u slučaju nesolventnosti ne bi trebala značiti da se moraju uzimati u obzir vrlo niski rizici […]” [neslužbeni prijevod].
68. Komisija navodi da konačna verzija članka 17. stavka 1. Direktive 2015/2302 „znatno odstupa” od teksta članka 7. Direktive 90/314 i članka 15. Prijedloga Komisije.
69. Komisija na temelju izloženih čimbenika smatra da članak 17. stavak 1. te direktive zahtijeva uzročnu vezu između nesolventnosti i neizvršenja usluga putovanja, što znači da isključuje potraživanja povrata koja ne proizlaze iz nesolventnosti.
70. Komisijino usko shvaćanje područja primjene članka 17. stavka 1. osnova je Preporuke (EU) 2020/648(24). U skladu s preambulom te preporuke, „[a]ko organizatori […] postanu nesolventni, postoji opasnost da mnogi turisti […] ne dobiju nikakav povrat novca jer njihova potraživanja od organizatora […] nisu zaštićena”(25). Kako bi se putnike zaštitilo od te opasnosti, Komisija je preporučila da zaštita u slučaju nesolventnosti treba obuhvaćati vaučere(26).
71. Komisijin prikaz zakonodavne povijesti članka 17. stavka 1. Direktive 2015/2302 izaziva određene dvojbe u pogledu značenja te odredbe. Međutim, taj prikaz ne dovodi sam po sebi do zaključka da je zakonodavac očito htio odstupiti od prethodne razine zaštite i sudske prakse Suda te isključiti potraživanja povrata nastala prije nesolventnosti.
72. Protivno Komisijinim tvrdnjama, Parlament smatra da je tekst Direktive 2015/2302 sročen tako da se osigura „kontinuitet” između članka 7. Direktive 90/314 i članka 17. Direktive 2015/2302. Potonjoj je odredbi cilj da se nastavi osiguravati visoka i ujednačena razina zaštite putnika, u smislu da se ta zaštita „proširi i pojača”.
73. Konkretnije, Parlament podsjeća na to da se članak 7. Direktive 90/314 u sudskoj praksi Suda tumačio na način da „nalaže postizanje rezultata, a to je da putnicima u paket aranžmanima bude zajamčen povrat novca i njihova repatrijacija u slučaju stečaja organizatora putovanja”(27). Ta obveza postizanja rezultata bila je jasna i u trenutku donošenja Direktive 2015/2302, s obzirom na to da nije bilo nikakvih nedoumica ili praznina koje je trebalo ukloniti u tom pogledu(28).
74. Parlament dalje ističe da iz „niti jedne odredbe ili uvodne izjave” te direktive ne proizlazi da je zakonodavac Unije htio mijenjati tu obvezu postizanja rezultata u pogledu zaštite putnika. Navodi da bi se zaključak da zaštita koju pruža članak 17. stavak 1. Direktive 2015/2302 nije primjenjiva ako je putnik ostvario svoje pravo na raskid ugovora u skladu s njezinim člankom 12. stavkom 2. protivio logici i ustaljenoj sudskoj praksi.
75. Parlament se usto na raspravi izjasnio o relevantnosti Obrazloženja Vijeća. Istaknuo je da se iz tog obrazloženja može zaključiti samo to da se izmjenama Prijedloga Komisije htio pojasniti način na koji države članice moraju uspostaviti mehanizme zaštite u slučaju nesolventnosti. Te su se izmjene uglavnom odnosile na procjenu rizika na temelju čimbenika kao što su prihod, predujmovi ili sezonske fluktuacije. Parlament je osim toga naveo da zakonodavčeva namjera, odražena u zadnjem dijelu uvodne izjave 40. Direktive 2015/2302, da osigura da djelotvorna zaštita u slučaju nesolventnosti ne pokriva vrlo niske rizike nije povezana s nijednom odredbom koja bi ograničavala zaštitu putnika u slučaju raskida ugovora prije nesolventnosti.
76. Kada je riječ o Vijeću, ono se u svojim pisanim očitovanjima nije izjasnilo o tumačenju članka 17. stavka 1. niti, konkretnije, o pitanju je li zakonodavac Unije htio iz zaštite u slučaju nesolventnosti isključiti određena potraživanja putnika.
77. Sud je na raspravi upitao Komisiju i Vijeće da objasne zašto je, prema njihovu mišljenju, tekst članka 17. stavka 1. Direktive 2015/2302 promijenjen tijekom zakonodavnog postupka. Komisija je u tom pogledu istaknula da je njezinim člankom 12. stavkom 2. uvedeno novo pravo za putnika da raskine ugovor u slučaju izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći, dok odgovarajuće pravo na povrat nije uključeno u zaštitu predviđenu člankom 17. stavkom 2. te direktive. Komisija smatra da razina zaštite potrošača nije snižena u odnosu na razinu zaštite koju je pružala prethodna direktiva, zato što je iz zaštite u slučaju nesolventnosti isključeno potraživanje koje proizlazi iz ostvarenja prava koje ranije nije postojalo.
78. Vijeće je kao odgovor na isto pitanje navelo da bi se, za slučaj da Sud zaključi da članak 17. stavak 1. Direktive 2015/2302 treba tumačiti na način da iz zaštite u slučaju nesolventnosti isključuje potraživanja povrata koja nastanu prije nesolventnosti organizatora, moglo smatrati da je zakonodavac donio političku odluku da uspostavi poseban sustav zaštite. Međutim, Vijeće nije izričito potvrdilo da je postojala zakonodavna namjera isključiti određene kategorije potraživanja.
79. Komisijino stajalište shvaćam na način da postoji nekakva „protutežna” logika koja objašnjava zašto, prema njezinu mišljenju, članak 17. stavak 1. isključuje nepodmirena potraživanja povrata. Protuteža novom pravu priznatom putnicima da raskinu ugovor jest isključenje zaštite u slučaju nesolventnosti u odnosu na potraživanje nastalo na temelju ostvarenja tog prava. Budući da je pravo na raskid ugovora novo, razina zaštite potrošača, kako Komisija tvrdi, nije niža od one koju zahtijeva pravo Unije.
80. Problem s tim stajalištem je činjenica da se temelji na pretpostavkama. Komisija je na raspravi navela da ona to „smatra” razlogom zbog kojeg konačna verzija direktive odstupa od njezina prijedloga.
81. Osim toga, ideji da je zakonodavac htio stvoriti nekakvo „polupravo”, to jest pravo na povrat nakon raskida ugovora na temelju članka 12. stavka 2. Direktive 2015/2302 koje nije pokriveno odgovarajućom zaštitom u slučaju nesolventnosti, ne ide u prilog niti jedna uvodna izjava niti dokumenti na koje se Komisija poziva. Kako je Parlament u bitnome istaknuo, Obrazloženje Vijeća na koje Komisija upućuje odnosi se na pitanje isključenja jamstva u odnosu na vrlo niske rizike, što je predmet jedne druge odredbe, to jest članka 17. stavka 2.
82. Argument koji se tiče razine zaštite potrošača također smatram nedosljednim. Točno je da pravo putnika na raskid ugovora u slučaju izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći nije postojalo u Direktivi 90/314. Međutim, ako bismo članak 17. stavak 1. Direktive 2015/2302 tumačili na način da isključuje potraživanja putnika koja nastanu prije nesolventnosti, to bi isključenje trebalo obuhvaćati ne samo potraživanja koja proizlaze iz ostvarenja prava na raskid ugovora u slučaju izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći, nego i potraživanja povrata koja nastanu kada organizator ili putnik ugovor raskinu u drugim okolnostima predviđenima u Direktivi 2015/2302. Primjerice, putnik u skladu s člankom 12. stavkom 3. Direktive 2015/2302 ima pravo na povrat ako organizator raskine ugovor kao što ga ima i ako raskine ugovor u skladu s člankom 11. stavkom 5. te direktive. To pravo na povrat bilo je predviđeno još u Direktivi 90/314(29). Zaštita potrošača bila bi niža u usporedbi s onom koju je pružao prethodni sustav ako bi se smatralo da potraživanja u takvim situacijama nisu obuhvaćena zaštitom u slučaju nesolventnosti.
83. U svakom slučaju, uzimajući u obzir da je jedan od zakonodavaca, to jest Parlament, zauzeo čvrsto stajalište da zakonodavac nije imao namjeru ograničiti opseg zaštite u slučaju nesolventnosti koju pruža članak 17. stavak 1., nije moguće zaključiti da je zakonodavac imao jasnu namjeru to učiniti(30).
84. S obzirom na navedeno, dalje je potrebno razmotriti kontekst te odredbe i ciljeve propisa kojeg je ona dio, a nakon toga je protumačiti u skladu s cjelokupnim primarnim pravom Unije.
(c) Kontekst članka 17. stavka 1. Direktive 2015/2302 i cilj propisa kojeg je on dio
85. Kada je riječ o kontekstu članka 17. stavka 1. Direktive 2015/2302, mora se istaknuti da je u prvom dijelu prve rečenice te odredbe predviđeno da se jamčevina odnosi na povrat „svih plaćanja izvršenih od strane putnika ili u ime putnika”. Članak 17. stavak 5. predviđa da se „[z]a usluge putovanja koje nisu izvršene, povrati […] pružaju bez nepotrebnog odgađanja nakon zahtjeva putnika”. U uvodnoj izjavi 39., u kojoj su izloženi razlozi usvajanja te odredbe, navedeno je da putnici „imaju punu zaštitu u slučaju nesolventnosti organizatora” te da organizatori moraju pružiti jamčevinu za povrat „svih izvršenih plaćanja”. Prema toj uvodnoj izjavi, „[d]jelotvornost podrazumijeva da bi zaštita trebala postati dostupna čim se, uslijed problema organizatora s likvidnošću, usluge putovanja ne izvršavaju […]”.
86. Kao što je to gore istaknuto(31), „aktivaciju” zaštite u slučaju nesolventnosti ako se odgovarajuće usluge ne izvršavaju zbog nesolventnosti organizatora treba smatrati povezanom s djelotvornošću zaštite u slučaju nesolventnosti. Članak 17. stavak 1. Direktive 2015/2302 stoga nije moguće tumačiti na način da iz zaštite u slučaju nesolventnosti isključuje određene kategorije potraživanja povrata.
87. Mora se istaknuti i da članak 17. stavak 2. Direktive 2015/2302 ima drukčije područje primjene od njezina članka 17. stavka 1., kojim je uređeno ograničenje jamstva za povrat. Relevantno ograničenje odnosi se na pokrivenost „razumno predvidivih troškova”. U uvodnoj izjavi 40. je objašnjeno da „djelotvorna zaštita u slučaju nesolventnosti ne bi trebala značiti da se moraju uzimati u obzir vrlo niski rizici, kao što je primjerice istovremena nesolventnost više najvećih organizatora, ako bi to nerazmjerno utjecalo na trošak zaštite i tako umanjilo njezinu djelotvornost”.
88. Međutim, mogućnost da putnik ostvari samo svoje pravo na raskid ugovora predviđeno člankom 12. stavkom 2. Direktive 2015/2302 i da nastane s tim povezana obveza organizatora da pruži puni povrat u skladu s člankom 12. stavkom 4. nije moguće smatrati „vrlo niskim rizikom” koji bi iz jamčevine isključio predujmove.
89. U tom se pogledu mora podsjetiti na to da članak 12. stavak 2. priznaje pravo na raskid ugovora u slučaju izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći. Putnici imaju odgovarajuće pravo na puni povrat. To pravo, kako proizlazi iz članka 23. stavaka 2. i 3. Direktive 2015/2302, ima obvezujuću narav(32). Članak 17. stavak 1. treba tumačiti na način da se osigura puna djelotvornost prava na raskid ugovora i ostvarenje punog povrata u skladu s člankom 12. stavkom 2., a ne na način koji ograničava djelotvornost tog prava. Ako bi putnik izgubio pogodnost zaštite u slučaju nesolventnosti samo zato što je raskinuo ugovor prije nesolventnosti, to bi putnike moglo odvratiti od samog ostvarivanja njihovih prava. Kako je Parlament u bitnome naveo, članak 12. stavak 2. bio bi lišen svojeg korisnog učinka ako bi se prihvatilo da putnici koji su ostvarili pravo predviđeno direktivom ne uživaju zaštitu u slučaju nesolventnosti.
90. Općenitije, drukčije bi tumačenje putnike koji na temelju članka 12. stavka 1. Direktive 2015/2302 odluče raskinuti ugovor prije početka putovanja u paket aranžmanu čim uvide postojanje problema s likvidnošću stavilo u nepovoljniji položaj u odnosu na putnike koji ne odluče to učiniti. Naime, u takvoj situaciji može biti putnika koji će radije platiti naknadu za raskid ugovora i dobiti povrat preostalog iznosa u skladu s člankom 12. stavkom 4. umjesto riskirati moguću repatrijaciju zbog nastupa nesolventnosti tijekom njihova putovanja.
91. Dalje se mora istaknuti da, u skladu s člankom 17. stavkom 2. Direktive 2015/2302, jamčevina pokriva „iznose plaćanja izvršenih od strane putnika ili u ime putnika u vezi s paket aranžmanima”. Parametri za izračunavanje pokrića uključuju „duljinu razdoblja između predujmova i završnih plaćanja i završetka paket aranžmana”. U uvodnoj izjavi 40. je pojašnjeno da bi „zaštita trebala biti dostatna da pokrije sva predvidiva plaćanja izvršena od strane ili u ime putnika u vezi s paket aranžmanima u vrhuncu sezone”(33). To će, prema istoj uvodnoj izjavi, općenito značiti da jamčevina mora pokrivati „dostatno visoki postotak organizatorovog prometa s obzirom na paket aranžmane”. Iz članka 17. stavka 2. i uvodne izjave 40. proizlazi da se sva plaćanja izvršena za paket aranžmane uzimaju u obzir prilikom izračunavanja zaštite u slučaju nesolventnosti na temelju podataka o prometu(34). Nasuprot tomu, pravna osnova potraživanja povrata tih plaćanja ne čini se nimalo relevantnom za izračunavanje potrebnog pokrića.
92. Naposljetku, isključenje potraživanja koja ne proizlaze iz nesolventnosti stvara ozbiljnu nedosljednost između članka 17. stavka 1. i informacija koje se prije sklapanja ugovora putnicima moraju pružiti u obliku odgovarajućih obrazaca izloženih u dijelu A odnosno dijelu B Priloga I. Prema tim standardnim informacijama, „[a]ko organizator, ili u pojedinim državama članicama prodavatelj, postane nesolventan, osigurava se povrat plaćanjâ”(35). Treba istaknuti da se u informacijama koje se pružaju putniku nigdje ne navodi da je zaštita u slučaju nesolventnosti isključena. Ne može se prihvatiti, kao što je to Savezna komora rada u bitnome istaknula, da bi zakonodavac naveo putnika da pogrešno shvati dokumentaciju davanjem pogrešnog dojma u obrascu sa standardnim informacijama da su svi putnici zaštićeni u slučaju nesolventnosti ako takvu zaštitu zapravo uživaju samo neki putnici.
93. Kada je riječ o konkretnom cilju članka 17. stavka 1. Direktive 2015/2302, to je zaštita putnika od rizika koji proizlaze iz nesolventnosti organizatora. Sud je u kontekstu prethodne direktive (Direktive 90/314) u presudi Verein für Konsumenteninformation utvrdio da su rizici koji proizlaze iz nesolventnosti, svojstveni ugovoru sklopljenom između putnika i organizatora, posljedica činjenice da se cijena paket aranžmana plaća unaprijed(36). Sud je stoga presudio da rezultat propisan člankom 7. te direktive podrazumijeva davanje putnicima u paket aranžmanima prava koja im jamče povrat preplaćenog novca. Direktivom koja je trenutačno na snazi ništa se nije promijenilo u pogledu rizika koji proizlaze iz nesolventnosti. Stoga, rezultat članka 17. stavka 1. Direktive 2015/2302 mora biti i taj da se putnicima u paket aranžmanima daju prava koja im jamče povrat novca koji su preplatili, uključujući potraživanja koja su nastala prije nesolventnosti.
94. Tumačenju prema kojem svi putnici, uključujući one koji su raskinuli ugovor prije nesolventnosti organizatora, moraju imati punu zaštitu u slučaju nesolventnosti u prilog ide i cilj Direktive 2015/2302, a to je, u skladu s njezinim člankom 1., ostvarenje visoke razine zaštite potrošača. Taj je cilj predviđen i u primarnom pravu (članak 169. UFEU-a i članak 38. Povelje). Drukčije tumačenje, kako je grčka vlada istaknula, značilo bi da bi putnik snosio gospodarski rizik povezan s kasnijom nesolventnosti organizatora putovanja.
95. S obzirom na navedeno, kontekst članka 17. stavka 1. Direktive 2015/2302 i ciljevi propisa kojeg je on dio podupiru zaključak da zaštita u slučaju nesolventnosti obuhvaća i putnikova potraživanja povrata nastala prije nesolventnosti organizatora.
(d) Tumačenje članka 17. stavka 1. Direktive 2015/2302 u vezi s načelom jednakog postupanja
96. Kao što je to već prethodno navedeno(37), prema općem načelu tumačenja, akt Unije mora se tumačiti u najvećoj mogućoj mjeri tako da se ne dovede u pitanje njegova valjanost. Isto tako, kad odredba prava Unije može imati više od jednog tumačenja, prednost valja dati tumačenju koje osigurava daljnju djelotvornost te odredbe(38).
97. U tom pogledu, svi akti prava Unije moraju se tumačiti u skladu s cjelokupnim primarnim pravom Unije, uključujući načelo jednakog postupanja, koje zahtijeva da se prema usporedivim situacijama ne postupa različito te da se prema različitim situacijama ne postupa jednako, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano(39).
98. S obzirom na cilj da se osigura visoka razina zaštite potrošača – predviđen u primarnom pravu(40) – i konkretniji cilj članka 17. Direktive 2015/2302, a to je zaštita putnika od rizika koji proizlaze iz nesolventnosti(41), situacije na koje se ta odredba odnosi moraju se usporediti s obzirom na, posebice, gospodarski rizik kojem su putnici izloženi.
99. U predmetnom kontekstu, situacija putnika koji potražuju povrat nakon što su raskinuli ugovor o putovanju (zbog izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći) usporediva je sa situacijom putnika koji potražuju povrat zato što usluge putovanja nisu izvršene zbog nesolventnosti organizatora. Kao što je to grčka vlada naglasila na raspravi, obje kategorije putnika izložene su istom financijskom riziku povezanom s predujmovima koje su platile organizatoru koji je kasnije postao nesolventan.
100. Komisija, Vijeće i belgijska vlada, kao i uzgredno Parlament, tvrde da između navedenih kategorija putnika nema različitog postupanja zato što njihove situacije nisu usporedive. S jedne strane, putnici koji raskinu ugovor prije nesolventnosti ne mogu na temelju ugovora potraživati izvršenje usluga putovanja; oni mogu potraživati samo povrat novca. S druge strane, putnici koji prije nesolventnosti ne raskinu ugovor mogu potraživati izvršenje usluga putovanja.
101. Međutim, razlika koju Komisija, Vijeće, Parlament i belgijska vlada opisuju u pravnom odnosu između ugovornih stranaka u trenutku nesolventnosti nije prikladno mjerilo za usporedbu. Unatoč razlici u ugovornom odnosu, putnici iz obiju kategorija imaju isto potraživanje povrata svih izvršenih plaćanja. Kao što sam to već istaknula, a u skladu s navodom grčke vlade, referentnu točku za usporedbu čini financijski rizik kojem su putnici izloženi. Budući da su putnici koji su raskinuli ugovor prije nesolventnosti i putnici koji to nisu učinili izloženi jednakom riziku od toga da ne ostvare povrat svih plaćanja koja su izvršili, prema tim rizicima nije moguće različito postupati, a da se ne povrijedi načelo jednakog postupanja. To posebno vrijedi uzimajući u obzir cilj Direktive 2015/2302 da se svim putnicima osigura visoka razina zaštite potrošača(42).
102. S obzirom na navedeno, smatram da članak 17. stavak 1. Direktive 2015/2302, u vezi s načelom jednakog postupanja, treba tumačiti na način da jamčevina za povrat pokriva potraživanje povrata svih plaćanja izvršenih od strane ili u ime putnika, uključujući putnike koji raskinu ugovor prije nesolventnosti organizatora.
(e) Načelo pravne sigurnosti
103. Društvo HDI Global na raspravi je navelo da se pri procjeni rizika relevantnih za određivanje uvjeta osiguranja(43) i izračunavanju premija koje su organizatori morali platiti oslanjalo na relevantne pravne tekstove. Budući da tekst članka 17. stavka 1. Direktive 2015/2302, prema mišljenju tog društva, jasno zahtijeva uzročnu vezu između nesolventnosti i neizvršenja usluga putovanja, odstupanje od tog tumačenja protivilo bi se načelu pravne sigurnosti, koje je temeljno načelo prava Unije.
104. U tom pogledu, kao što je to prethodno istaknuto(44), ako bi sam tekst članka 17. stavka 1. sasvim jasno zahtijevao takvu uzročnu vezu, Sud ne bi mogao odstupiti od tog tumačenja. Međutim, kao što je to prethodno pokazano (pododjeljak (a)), tekst članka 17. stavka 1. ne isključuje nedvosmisleno potraživanja putnika koji su raskinuli ugovor zbog izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći. Tu je odredbu stoga potrebno protumačiti. U skladu s pristupom iz ovog mišljenja to bi tumačenje trebalo dovesti do zaključka da sva izvršena plaćanja moraju biti zaštićena u slučaju nesolventnosti.
105. Nadalje, treba podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, tumačenje nekog pravnog pravila prava Unije koje potonji daje izvršavajući ovlast koju mu dodjeljuje članak 267. UFEU‑a pojašnjava i precizira značenje i doseg tog pravnog pravila onako kako ono treba ili je trebalo biti shvaćeno i primijenjeno nakon stupanja na snagu. Iz toga proizlazi da tako tumačeno pravno pravilo nacionalni sudac može i mora primijeniti čak i na pravne odnose koji su se pojavili i nastali prije presude o zahtjevu za tumačenje ako su usto ispunjeni uvjeti koji omogućuju iznošenje spora o primjeni spomenutog pravnog pravila pred nadležne sudove(45).
106. Sud samo iznimno može, primjenjujući opće načelo pravne sigurnosti svojstveno pravnom poretku Unije, biti doveden u situaciju da ograniči mogućnost da se zainteresirane osobe pozovu na odredbu koju je protumačio s ciljem dovođenja u pitanje pravnih odnosa ustanovljenih u dobroj vjeri. Da bi se takvo ograničenje moglo uvesti, moraju biti ispunjena dva osnovna kriterija – dobra vjera zainteresiranih osoba i opasnost od ozbiljnih poremećaja(46).
107. Međutim, u ovim predmetima ni osiguravatelji koji su stranke glavnih postupaka ni belgijska vlada nisu zatražili od Suda da radi pravne sigurnosti vremenski ograniči učinke presude koju će donijeti. Čak i da su to zatražili, oni ne navode nikakve ozbiljne gospodarske posljedice koje bi mogle opravdati vremensko ograničenje učinaka buduće presude ako Sud odluči prihvatiti tumačenje predloženo u ovom mišljenju(47).
108. Relevantno je istaknuti i da su ugovori o kojima je riječ u ovim predmetima sklopljeni prije donošenja Preporuke Komisije 2020/648, što bi moglo upućivati na to da potraživanja putnika koja nastanu prije nesolventnosti nisu zaštićena. Osiguravatelji koji su stranke glavnih postupaka nisu mogli svoju policu osiguranja oblikovati na temelju tumačenja iz te preporuke. Osim toga, kao što je to već prethodno istaknuto(48), osnovu za procjenu jamstva čini iznos svih plaćanja za paket aranžmane izvršenih od strane ili u ime putnika, u skladu s člankom 17. stavkom 2. Direktive 2015/2302. Taj akt jasno sugerira osiguravateljima na kojoj osnovi trebaju izračunati potrebno pokriće.
109. Usput se može istaknuti da su na početku pandemije bolesti COVID-19 pravom Unije uvedene posebne mjere kojima je bio cilj omogućiti državama članicama da u potpunosti iskoriste manevarski prostor koji pružaju pravila o državnim potporama kako bi pomogle organizatorima putovanja i osiguravateljima te usto zaštitile putnike od posljedica nesolventnosti organizatora putovanja(49).
110. S obzirom na navedeno, načelu pravne sigurnosti ne protivi se tumačenje prema kojem osigurateljno jamstvo iz članka 17. stavka 1. Direktive 2015/2302 pokriva sva plaćanja koja putnici izvrše prije nesolventnosti.
111. S obzirom na sva prethodna razmatranja, članak 17. stavak 1. Direktive 2015/2302, s obzirom na njegov tekst, kontekst i svrhu, a u vezi s načelom jednakog postupanja, treba tumačiti na način da jamčevina za povrat plaćanja izvršenih od strane ili u ime putnika pokriva ne samo slučajeve u kojima se putovanje ne izvrši zbog nesolventnosti organizatora, nego i slučajeve u kojima putnici prije nesolventnosti organizatora raskinu ugovor zbog izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći u smislu članka 12. stavka 2. Direktive 2015/2302.
Drugo i treće prethodno pitanje u predmetu C-771/22
112. Sud koji je uputio zahtjev drugo i treće pitanje u predmetu C-771/22 postavlja za slučaj da se na njegovo prvo pitanje odgovori niječno. On tim pitanjima, na koja je moguće zajedno odgovoriti, u biti pita treba li članak 17. stavak 1. Direktive 2015/2302 tumačiti na način da se barem u sljedećim dvama slučajevima odnosi i na putnike koji prije nesolventnosti organizatora raskinu ugovor zbog izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći: kao prvo, kad je stečajni postupak pokrenut tijekom razdoblja za koje je putovanje zakazano i, kao drugo, kad je raskid ugovora i nesolventnost izazvala ista izvanredna okolnost.
113. Ako Sud odluči slijediti tumačenje predloženo u ovom mišljenju, na ta pitanja neće biti potrebno odgovoriti. U suprotnom, moj odgovor na ta pitanja je niječan. Ako jamstvo iz članka 17. stavka 1. ne pokriva potraživanja povrata nastala prije nesolventnosti, opseg tog jamstva ne može varirati ovisno o okolnostima koje opisuje sud koji je uputio zahtjev. Kao što je to Komisija istaknula, područje primjene te odredbe ne može varirati ovisno o razdoblju za koje je putovanje zakazano ili o tome jesu li okolnosti zbog kojih je ugovor raskinut dovele do nesolventnosti organizatora.
114. S obzirom na navedeno, smatram da za potrebe tumačenja područja primjene članka 17. stavka 1. Direktive 2015/2302 nije relevantno je li putovanje zakazano za razdoblje tijekom kojeg je došlo do nesolventnosti ili za razdoblje nakon njezina nastupa niti je li nesolventnost posljedica izvanredne okolnosti koja se nije mogla izbjeći zbog koje je putnik raskinuo ugovor u skladu s člankom 12. stavkom 2. te direktive.
V. Zaključak
115. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da Sud na pitanja koja su uputili Bezirksgericht für Handelssachen Wien (Okružni trgovački sud u Beču, Austrija) i Nederlandstalige Ondernemingsrechtbank Brussel (Sud za trgovačka društva na nizozemskom jeziku u Bruxellesu, Belgija) odgovori na sljedeći način:
Članak 17. stavak 1. Direktive (EU) 2015/2302 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2015. o putovanjima u paket aranžmanima i povezanim putnim aranžmanima, o izmjeni Uredbe (EZ) br. 2006/2004 i Direktive 2011/83/EU Europskog parlamenta i Vijeća te o stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 90/314/EEZ, s obzirom na njegov tekst, kontekst i svrhu, a u vezi s načelom jednakog postupanja,
treba tumačiti na način da jamčevina za povrat plaćanja izvršenih od strane ili u ime putnika pokriva ne samo slučajeve u kojima se putovanje ne izvrši zbog nesolventnosti organizatora, nego i slučajeve u kojima putnici prije nesolventnosti organizatora raskinu ugovor zbog izvanrednih okolnosti koje se nisu mogle izbjeći u smislu članka 12. stavka 2. Direktive 2015/2302.
Podredno, za potrebe tumačenja područja primjene članka 17. stavka 1. nije relevantno je li putovanje zakazano za razdoblje tijekom kojeg je došlo do nesolventnosti ili za razdoblje nakon njezina nastupa niti je li nesolventnost posljedica izvanredne okolnosti koja se nije mogla izbjeći zbog koje je putnik raskinuo ugovor u skladu s člankom 12. stavkom 2. te direktive.