Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
L. MEDINA
van 7 maart 2024 (1)
Gevoegde zaken C‑771/22 en C‑45/23
Bundesarbeitskammer
tegen
HDI Global SE
[Verzoek van het Bezirksgericht für Handelssachen Wien (handelsrechter in eerste aanleg Wenen, Oostenrijk) om een prejudiciële beslissing]
en
A,
B,
C,
D
tegen
MS Amlin Insurance SE
[verzoek van de Nederlandstalige ondernemingsrechtbank Brussel (België) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Consumentenbescherming – Pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen – Richtlijn (EU) 2015/2302 – Onvermijdbare en buitengewone omstandigheden – COVID-19-pandemie – Insolventie van de organisator – Artikel 17, lid 1 – Beëindiging van de pakketreisovereenkomst vóór de insolventie – Zekerheid voor de terugbetaling van alle reeds door of namens reizigers betaalde bedragen – Reikwijdte van de bescherming bij insolventie”
I. Inleiding
1. De reis- en toerismesector was een van de sectoren die het zwaarst werden getroffen door de COVID-19-pandemie. De gevolgen voor de gehele reisbranche waren ongekend.(2) Door het uitbreken van de pandemie werden vakantiepakketten massaal geannuleerd, terwijl er geen nieuwe boekingen werden gedaan. Dit leidde tot ernstige liquiditeitsproblemen voor organisatoren van pakketreizen, die werden geconfronteerd met een groot aantal vorderingen tot terugbetaling. In deze context doet de onderhavige zaak de vraag rijzen naar de reikwijdte van de door artikel 17, lid 1, van richtlijn (EU) 2015/2302(3) geboden bescherming van reizigers bij insolventie van reisorganisatoren.
II. Toepasselijke bepalingen
Unierecht
2. In de overwegingen 39 en 40 van richtlijn 2015/2302 staat het volgende te lezen:
„(39) De lidstaten dienen ervoor te zorgen dat reizigers die een pakketreis kopen, volledig tegen insolventie van de organisator zijn beschermd. De lidstaten waar organisatoren zijn gevestigd, dienen ervoor te zorgen dat deze de terugbetaling van alle door of namens de reizigers betaalde bedragen garanderen en, indien een pakketreis personenvervoer omvat, de repatriëring van reizigers in geval van insolventie van de organisatoren verzekeren. Het moet echter mogelijk zijn reizigers de voortzetting van de pakketreis aan te bieden. De lidstaten zijn vrij om te bepalen hoe zij de bescherming bij insolventie zullen regelen, maar zij dienen er wel op toe te zien dat de bescherming afdoende is. Doeltreffendheid houdt in dat de bescherming beschikbaar wordt zodra wegens de liquiditeitsproblemen van de organisator reisdiensten niet worden uitgevoerd, niet of slechts ten dele zullen worden uitgevoerd, of ingeval de dienstverleners reizigers verplichten ervoor te betalen. De lidstaten moeten kunnen voorschrijven dat de organisatoren aan de reizigers een certificaat afgeven waaruit blijkt dat zij een rechtstreeks recht hebben ten aanzien van de verstrekker van de bescherming bij insolventie.
(40) Om doeltreffend te zijn moet de bescherming bij insolventie de te voorziene bedragen van de betalingen waarop de insolventie van de organisator betrekking heeft, en, waar toepasselijk, de te voorziene kosten voor repatriëring dekken. De bescherming dient dus toereikend te zijn voor alle te voorziene betalingen die door of namens reizigers worden verricht voor pakketreizen in het hoogseizoen, waarbij rekening wordt gehouden met het tijdsverloop tussen de ontvangst van de betaling en de uitvoering van de reis of vakantie, alsmede, waar van toepassing, met de te voorziene kosten voor repatriëring. [...] Doeltreffende bescherming bij insolventie dient echter geen rekening te houden met zeer geringe risico’s, bijvoorbeeld de gelijktijdige insolventie van verscheidene van de grootste organisatoren, wanneer dit de kosten van de bescherming onevenredig zou beïnvloeden en derhalve de doeltreffendheid ervan in de weg zou staan. In dergelijke gevallen kan de borgstelling voor terugbetalingen worden beperkt.”
3. Artikel 12 van richtlijn 2015/2302 heeft als opschrift „Beëindiging van de pakketreisovereenkomst en recht van herroeping vóór het begin van de pakketreis” en bepaalt:
„1. De lidstaten zorgen ervoor dat de reiziger vóór het begin van de pakketreis de pakketreisovereenkomst te allen tijde kan beëindigen. Bij beëindiging van de pakketreisovereenkomst door de reiziger uit hoofde van dit lid kan de reiziger worden verplicht tot betaling van een passende en gerechtvaardigde beëindigingsvergoeding aan de organisator. [...]
2. Niettegenstaande lid 1 heeft de reiziger, indien zich op de plaats van bestemming of in de onmiddellijke omgeving daarvan onvermijdbare en buitengewone omstandigheden voordoen die aanzienlijke gevolgen hebben voor de uitvoering van de pakketreis, of die aanzienlijke gevolgen hebben voor het personenvervoer naar de bestemming, het recht de pakketreisovereenkomst vóór het begin van de pakketreis zonder betaling van een beëindigingsvergoeding te beëindigen. In geval van beëindiging van de pakketreisovereenkomst op grond van dit lid heeft de reiziger recht op een volledige terugbetaling van alle voor de pakketreis betaalde bedragen, maar kan hij geen aanspraak maken op een bijkomende schadevergoeding.
3. De organisator kan de pakketreisovereenkomst beëindigen en de reiziger alle voor de pakketreis betaalde bedragen volledig terugbetalen zonder een bijkomende schadevergoeding verschuldigd te zijn, indien:
[...]
b) de organisator de overeenkomst niet kan uitvoeren als gevolg van onvermijdbare en buitengewone omstandigheden en hij de reiziger er onverwijld en vóór het begin van de pakketreis van in kennis stelt dat de overeenkomst wordt beëindigd.
4. De organisator verricht alle terugbetalingen die op grond van de leden 2 en 3 zijn vereist, of betaalt met betrekking tot lid 1 alle bedragen terug die door of namens de reiziger voor de pakketreis zijn betaald, minus de passende beëindigingsvergoeding. De terugbetalingen worden onverwijld aan de reiziger gedaan en in elk geval uiterlijk binnen 14 dagen na de beëindiging van de pakketreisovereenkomst.
[...]”
4. Artikel 17 van richtlijn 2015/2302 heeft als opschrift „Doeltreffendheid en reikwijdte van de bescherming bij insolventie” en bepaalt:
„1. De lidstaten zorgen ervoor dat op hun grondgebied gevestigde organisatoren zekerheid stellen voor de terugbetaling van alle reeds door of namens reizigers betaalde bedragen voor zover de desbetreffende diensten als gevolg van de insolventie van deze organisatoren niet worden verricht. Indien personenvervoer in de pakketreisovereenkomst is inbegrepen, stellen de organisatoren ook zekerheid voor de repatriëring van de reizigers. Er kan worden aangeboden de pakketreis voort te zetten.
[...]
2. De in lid 1 bedoelde zekerheid is afdoende en dekt redelijkerwijs voorzienbare kosten. Zij dekt tevens de in verband met pakketreizen door of namens reizigers betaalde bedragen, rekening houdend met de duur van de periode tussen de aanbetaling en de definitieve betaling en de volledige uitvoering van de pakketreizen, alsmede de geraamde kosten voor repatriëring in geval van insolventie van de organisator.
[...]
5. Voor niet-uitgevoerde reisdiensten worden terugbetalingen op verzoek van de reiziger onverwijld verricht.”
Nationaal recht
Oostenrijks recht
5. In § 3 van de Verordnung der Bundesministerin für Digitalisierung und Wirtschaftsstandort über Pauschalreisen und verbundene Reiseleistungen (besluit van de federale minister voor digitalisering, bedrijfsleven en ondernemerschap betreffende pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen), staat het volgende te lezen:
„(1) Organisatoren van een reis of onderdelen daarvan moeten waarborgen dat de reiziger wordt vergoed voor:
1. de reeds verrichte betalingen (aanbetalingen en restbetalingen), indien ten gevolge van de insolventie van de persoon die het recht heeft om de reisdiensten te verrichten, de reisdiensten geheel of gedeeltelijk niet worden verricht, of de dienstverrichter de reiziger verplicht om voor deze diensten te betalen;
[...]”
Belgisch recht
6. Artikel 54, eerste volzin, van de wet van 21 november 2017 betreffende de verkoop van pakketreizen, gekoppelde reisarrangementen en reisdiensten (Belgisch Staatsblad nr. 2017014061 van 1 december 2017, blz. 106673; hierna: „pakketreizenwet”), luidt als volgt:
„De in België gevestigde organisatoren en doorverkopers stellen zekerheid voor de terugbetaling van alle reeds door of namens reizigers betaalde bedragen voor zover de desbetreffende diensten als gevolg van hun insolventie niet worden verricht.”
7. Het koninklijk besluit van 29 mei 2018 betreffende de bescherming tegen insolventie bij de verkoop van pakketreizen, gekoppelde reisarrangementen en reisdiensten (Belgisch Staatsblad nr. 2018012508, 11 juni 2018, blz. 48438; hierna: „Garantie-KB”) bepaalt op welke wijze de in artikel 54 van de wet pakketreizen bedoelde zekerheid moet worden gesteld.
8. In artikel 12, § 1, van het Garantie-KB staat te lezen:
„De verzekeringsovereenkomst biedt, in geval van insolventie van een professioneel, de volgende dekking:
1° de verderzetting van de reis, indien dit mogelijk is;
2° de terugbetaling van de bedragen die de begunstigde reeds heeft voldaan bij het sluiten van de overeenkomst met de professioneel;
3° de terugbetaling van de bedragen van de reisdiensten die niet kunnen worden verstrekt als gevolg van de insolventie van de professioneel;
4° de repatriëring van de reizigers, wanneer de uitvoering van de overeenkomst met de professioneel reeds een aanvang heeft genomen [...]”.
9. Artikel 13, eerste volzin, van het Garantie-KB bepaalt:
„De terugbetaling betreft alle bedragen die de begunstigde aan de professioneel heeft betaald voor de reisovereenkomst wanneer deze geen uitvoering krijgt als gevolg van zijn insolventie of alle betaalde bedragen voor reisdiensten die niet worden geleverd als gevolg van zijn insolventie.”
III. Hoofdgedingen en prejudiciële vragen
Zaak C‑771/22
10. Een Oostenrijkse consument sloot op 3 maart 2020 met de reisorganisator Flamenco Sprachreisen GmbH (hierna: „Flamenco”) een pakketreisovereenkomst voor een reis naar Spanje. De reis zou plaatsvinden van 3 mei 2020 tot en met 2 juni 2020. Op 9 maart 2020 betaalde de consument de totale prijs voor de reis.
11. Op 16 maart 2020 beëindigde de consument de pakketreisovereenkomst wegens de onvermijdbare en buitengewone omstandigheden in verband met de uitbraak van de COVID-19-pandemie. Het recht om de overeenkomst te beëindigen wordt in het hoofdgeding niet betwist.
12. Op 20 mei 2020 werd de faillissementsprocedure tegen Flamenco ingeleid bij het Landesgericht Linz (rechter in eerste aanleg Linz, Oostenrijk). Flamenco staakte haar activiteiten. Na de slotuitdeling is het faillissement opgeheven bij beschikking van 9 juni 2022, die in kracht van gewijsde is gegaan.
13. Op 8 juni 2020 heeft de curator de pakketreisovereenkomst formeel beëindigd.
14. De consument heeft zijn vordering op Flamenco tot terugbetaling van de voor de pakketreis betaalde bedragen overgedragen aan de Bundesarbeitskammer (federale instantie voor de bescherming van werknemers en consumenten, Oostenrijk), die in het hoofdgeding de verzoekende partij is.
15. Verzoekster heeft een rechtsvordering ingesteld tegen HDI Global SE, de verzekeraar van Flamenco. HDI Global heeft daartegen ingebracht dat zij niet gehouden was om de consument terug te betalen, aangezien de insolventie niet de oorzaak is van het niet verrichten van de reisdiensten. Verzoekster stelt dat artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 het bestaan van een dergelijk causaal verband niet vereist.
16. Volgens de verwijzende rechter geven de bewoordingen van zowel artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 als de nationale omzettingsbepaling aan dat een causaal verband moet bestaan tussen de insolventie en het feit dat de reisdiensten niet zijn verricht. Dit zou betekenen dat vorderingen tot terugbetaling niet onder de bescherming bij insolventie vallen indien de pakketreis wordt beëindigd voordat een organisator insolvent wordt. De verwijzende rechter merkt echter op dat overweging 39 van richtlijn 2015/2302 hiertegen pleit, aangezien daarin valt te lezen dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat organisatoren de terugbetaling van „alle door of namens de reizigers betaalde bedragen” garanderen. Een uitlegging volgens welke artikel 17, lid 1, ziet op de terugbetaling van alle betaalde bedragen vindt steun in het doel om een hoog niveau van consumentenbescherming te waarborgen, dat verankerd is in artikel 114, lid 3, en artikel 169 VWEU, alsmede in artikel 38 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
17. Daarnaast vraagt de verwijzende rechter zich af of het voor de uitlegging van artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 ter zake doet dat de organisator tijdens de overeengekomen reisperiode insolvent geworden is, of dat de beëindiging van de overeenkomst en de insolventie (indirect) aan dezelfde buitengewone omstandigheid te wijten zijn, namelijk de COVID-19-pandemie.
18. Het Bezirksgericht für Handelssachen Wien (handelsrechter in eerste aanleg Wenen, Oostenrijk) was van oordeel dat de beslechting van het bij hem aanhangige geding afhangt van de uitlegging van richtlijn 2015/2302. Het heeft de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Moet artikel 17 van [richtlijn 2015/2302] aldus worden uitgelegd dat betalingen die de reiziger vóór het begin van de reis aan de organisator heeft verricht, alleen beschermd zijn wanneer de reis ten gevolge van de insolventie niet plaatsvindt, of zijn ook vóór de inleiding van de insolventieprocedure aan de organisator verrichte betalingen beschermd wanneer de reiziger de reis vóór de insolventie annuleert wegens buitengewone omstandigheden in de zin van artikel 12 van richtlijn 2015/2302?
2) Moet artikel 17 van [richtlijn 2015/2302] aldus worden uitgelegd dat betalingen die de reiziger vóór het begin van de reis aan de organisator heeft verricht, beschermd zijn wanneer de reiziger de reis nog vóór het begin van de insolventie annuleert wegens buitengewone omstandigheden in de zin van artikel 12 van richtlijn 2015/2302, maar de insolventie tijdens de geboekte reis zou zijn begonnen?
3) Moet artikel 17 van [richtlijn 2015/2302] aldus worden uitgelegd dat betalingen die de reiziger vóór het begin van de reis aan de organisator heeft verricht, beschermd zijn wanneer de reiziger de reis nog vóór het begin van de insolventie annuleert wegens buitengewone omstandigheden in de zin van artikel 12 van richtlijn 2015/2302 en de insolventie van de organisator is ontstaan wegens deze buitengewone omstandigheden?”
19. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door de partijen in het hoofdgeding, de Griekse regering en de Europese Commissie. Deze partijen zijn ter terechtzitting van 7 december 2023 in hun pleidooien gehoord.
Zaak C‑45/23
20. Verzoekers zijn consumenten; verweerster is MS Amlin Insurance SE, de insolventieverzekeraar van reisorganisator Exclusive Destinations NV.
21. Op 13 november 2019 heeft eerste verzoeker via een doorverkoper een pakketreisovereenkomst gesloten met Exclusive Destinations. De pakketreis zou in maart 2020 plaatsvinden.
22. Vanwege de COVID-19-pandemie werd de reis tegen een hogere prijs omgeboekt naar november 2020. De oorspronkelijke prijs was al betaald aan de organisator.
23. In oktober 2020 stelde de doorverkoper de organisator op verzoek van de consumenten in kennis van hun besluit om de overeenkomst te beëindigen en een volledige terugbetaling te ontvangen. De organisator bevestigde het nodige te zullen doen.
24. Bij vonnis van 8 december 2020 verklaarde de ondernemingsrechtbank Gent, afdeling Gent (België) de organisator failliet.
25. Op 9 december 2020 betaalde de doorverkoper het nog niet aan de organisator doorgestorte deel van de reissom terug aan de consumenten.
26. Op 22 januari 2021 werd MS Amlin Insurance in gebreke gesteld tot terugbetaling van de volledige reissom. Deze entiteit wees de vordering af, omdat de overeenkomst niet was beëindigd wegens de insolventie van de reisorganisator, Exclusive Destinations.
27. De consumenten hebben een vordering tot terugbetaling van de betaalde prijs ingesteld bij de verwijzende rechter. Ter onderbouwing van hun vordering hebben zij aangevoerd dat de algemene voorwaarden van de verzekeringsovereenkomst tussen MS Amlin Insurance en Exclusive Destinations duidelijk zien op de terugbetaling aan de reiziger(s) van bedragen die zij bij de sluiting van de overeenkomst of na die datum aan de verzekerde organisator hebben betaald.
28. MS Amlin Insurance betwist dat de situatie van verzoekers onder de verzekeringsovereenkomst valt, op grond dat de verzekeringsdekking enkel geldt voor terugbetalingen in verband met een reis die ingevolge het faillissement van de organisator niet kan doorgaan.
29. De verwijzende rechter is van mening dat de in artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 bedoelde zekerheid slechts verplicht is voor zover de desbetreffende diensten als gevolg van de insolventie van de organisator niet worden verricht. Volgens hem voorziet richtlijn 2015/2302 niet in een verplichte zekerheid wanneer de diensten niet worden verricht om een andere reden dan insolventie van de organisator, bijvoorbeeld in het geval dat de reiziger de pakketreisovereenkomst overeenkomstig artikel 12, lid 1, van richtlijn 2015/2302 op grond van onvermijdbare en buitengewone omstandigheden beëindigt.
30. De verwijzende rechter merkt op dat de tekst van artikel 54 van de pakketreizenwet, waarbij richtlijn 2015/2302 is omgezet, in wezen gelijklopend is met de tekst van artikel 17, lid 1, van deze richtlijn, zonder in een ruimere bescherming te voorzien.
31. Volgens de verwijzende rechter valt de vordering van de consumenten in het hoofdgeding, gelet op de bewoordingen van richtlijn 2015/2302 en de nationale omzetting daarvan, niet onder de verzekering en zou deze normaliter moeten worden afgewezen.
32. De verwijzende rechter betwijfelt echter of een dergelijke uitkomst verenigbaar is met het doel om een hoog niveau van consumentenbescherming te waarborgen, en vraagt zich af of zij geen ongelijke behandeling kan doen ontstaan.
33. Meer in het bijzonder merkt de verwijzende rechter in de eerste plaats op dat het Hof in het kader van richtlijn 90/314/EEG(4) heeft geoordeeld dat het doel van de zekerheid voor terugbetaling van door de consument reeds betaalde bedragen erin bestaat de consument tegen de met insolvabiliteit of faillissement van de reisorganisator samenhangende financiële risico’s te beschermen.(5)
34. In de tweede plaats merkt de verwijzende rechter op dat er in geval van insolventie grofweg twee categorieën reizigers zijn die een financieel risico dragen in verband met de betaalde prijs. De eerste categorie omvat de reizigers wier reis niet kan starten wegens de insolventie van de organisator. Deze reizigers lijden een financieel verlies, aangezien ze de betaalde reissom verliezen. De tweede categorie omvat de reizigers die recht hebben op een volledige terugbetaling van de betaalde reissom wegens de beëindiging van hun pakketreisovereenkomst op grond van onvermijdbare en buitengewone omstandigheden. Deze reizigers leiden eveneens een financieel verlies wanneer de organisator failliet gaat nadat de pakketreisovereenkomst is beëindigd, maar voordat de reissom aan hen is terugbetaald.
35. De verwijzende rechter benadrukt dat beide categorieën reizigers hetzelfde financiële risico dragen. Hij erkent dat de situatie van deze twee categorieën reizigers in andere opzichten verschillend is. Zo maakt het faillissement van een organisator de uitvoering van de pakketreisovereenkomst definitief onmogelijk, terwijl de onvermijdbare en buitengewone omstandigheden in de regel tijdelijk van aard zijn. Bovendien is er bij de eerste categorie reizigers nog sprake van een bestaande pakketreisovereenkomst op het moment dat de organisator insolvent raakt, terwijl bij de tweede categorie de pakketreisovereenkomst op dat moment reeds is beëindigd. De verwijzende rechter vraagt zich evenwel af in hoeverre deze elementen een verschil in behandeling kunnen rechtvaardigen.
36. De Nederlandstalige ondernemingsrechtbank Brussel is van oordeel dat de beslechting van het bij haar aanhangige geding afhangt van de uitlegging van richtlijn 2015/2302. Zij heeft de behandeling van de zaak geschorst en het Hof van Justitie verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Moet artikel 17, lid 1, van [richtlijn 2015/2302] aldus worden uitgelegd dat de daarin verplichte zekerheid ook geldt voor de terugbetaling van alle reeds door of namens reizigers betaalde bedragen wanneer de reiziger de pakketreisovereenkomst beëindigt op grond van onvermijdbare en buitengewone omstandigheden zoals bedoeld in artikel 12, lid 2 van dezelfde richtlijn en de organisator failliet wordt verklaard nadat de pakketreisovereenkomst op die grond is beëindigd, maar voordat die bedragen aan de reiziger daadwerkelijk zijn terugbetaald waardoor die reiziger een financieel verlies lijdt en bijgevolg een economisch risico draagt in geval van faillissement van de reisorganisator?”
37. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door de partijen in het hoofdgeding, de Belgische, de Deense en de Griekse regering, de Raad van de Europese Unie, het Europees Parlement en de Commissie. Met uitzondering van de Deense regering zijn deze partijen ter terechtzitting van 7 december 2023 in hun pleidooien gehoord.
38. Bij beschikking van het Hof van 24 oktober 2023 zijn de zaken C‑771/22 en C‑45/23 gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling alsmede voor het arrest.
IV. Juridische beoordeling
Eerste prejudiciële vraag in zaak C‑771/22 en enige prejudiciële vraag in zaak C‑45/23
39. Met hun vragen, die samen moeten worden behandeld, wensen de verwijzende rechters in wezen te vernemen wat de reikwijdte is van de bescherming bij insolventie – de garantie dat alle reeds door reizigers betaalde bedragen worden terugbetaald – van artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302.
40. Meer bepaald wensen de verwijzende rechters met de eerste vraag in zaak C‑771/22 en de enige vraag in zaak C‑45/23 in wezen te vernemen of de zekerheid voor terugbetaling uitsluitend betrekking heeft op de door of namens reizigers betaalde bedragen wanneer de reis of vakantie niet heeft plaatsgevonden als gevolg van de insolventie van de organisator, dan wel ook op de betalingen door of namens reizigers die de overeenkomst vóór de insolventie van de organisator hebben beëindigd wegens onvermijdbare en buitengewone omstandigheden in de zin van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302.
41. Vooraf zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen van die bepaling, maar ook met de context en de doelstellingen van de regeling waarvan deze bepaling deel uitmaakt en, in voorkomend geval, de ontstaansgeschiedenis ervan.(6)
42. Het is eveneens vaste rechtspraak dat een uitlegging van een bepaling van het Unierecht er niet toe kan leiden dat aan de duidelijke en precieze bewoordingen van deze bepaling elk nuttig effect wordt ontnomen. Wanneer de betekenis van een bepaling van Unierecht ondubbelzinnig uit de bewoordingen ervan blijkt, mag het Hof dus niet van deze uitlegging afwijken.(7)
43. Ten slotte dient, voor zover de verwijzende rechter in zaak C‑45/23 de geldigheid van artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 in twijfel trekt, in herinnering te worden gebracht dat een handeling van de Unie volgens een algemeen uitleggingsbeginsel zoveel mogelijk aldus moet worden uitgelegd dat geen afbreuk wordt gedaan aan de geldigheid ervan en dat het gehele primaire recht, waaronder met name de bepalingen van het Handvest, in acht wordt genomen. Wanneer een bepaling van afgeleid Unierecht voor meer dan één uitlegging vatbaar is, verdient de uitlegging die ervoor zorgt dat de bepaling in overeenstemming is met het primaire recht, dan ook de voorkeur boven de uitlegging die met zich meebrengt dat zij in strijd is met dat recht.(8)
44. Om te beginnen moet dus worden nagegaan of de bewoordingen van artikel 17, lid 1, vatbaar zijn voor meer dan één uitlegging.
a) Zijn de bewoordingen van artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 vatbaar voor meer dan één uitlegging?
45. Artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 bepaalt dat organisatoren zekerheid stellen voor de terugbetaling van alle reeds door of namens reizigers betaalde bedragen „voor zover de desbetreffende diensten als gevolg van de insolventie van deze organisatoren niet worden verricht”.
46. Beide verwijzende rechters zijn van mening dat de tekst van artikel 17, lid 1, een causaal verband vereist tussen de insolventie en het niet uitvoeren van de diensten, hetgeen betekent dat de bescherming van vorderingen tot terugbetaling afhankelijk wordt gesteld van het niet uitvoeren van de diensten wegens insolventie. Dit causale verband of deze voorwaardelijkheid lijkt tot gevolg te hebben dat (niet-betwiste) uitstaande vorderingen tot terugbetaling die zijn ontstaan doordat de overeenkomst vóór de insolventie is beëindigd, zijn uitgesloten van de dekking.
47. Partijen nemen in hun schriftelijke opmerkingen uiteenlopende standpunten in met betrekking tot de vraag of artikel 17, lid 1, uitstaande vorderingen duidelijk uitsluit, of dat het voor verschillende uitleggingen vatbaar kan zijn. Kort gezegd zijn HDI Global, MS Amlin Insurance, de Belgische en de Deense regering en de Commissie van mening dat de tekst van artikel 17, lid 1, een duidelijk causaal verband vereist tussen de insolventie en het niet uitvoeren van de overeenkomst (of de non-conformiteit met die overeenkomst). De Bundesarbeitskammer, A en de Griekse regering zijn overtuigd van het tegendeel. Het Parlement heeft aangevoerd dat het mogelijk is om artikel 17, lid 1, in het licht van het beginsel van gelijke behandeling aldus uit te leggen dat het op de vorderingen van alle reizigers ziet, zodat de kwestie van de geldigheid zich überhaupt niet voordoet. De Raad heeft hierover geen standpunt ingenomen.
48. In dit verband zij erop gewezen dat de zinsnede „voor zover de desbetreffende diensten als gevolg van de insolventie van deze organisatoren niet worden verricht”, en meer in het bijzonder de bewoordingen „als gevolg van”, op het eerste gezicht aldus kunnen worden gelezen dat voor de garantie van de terugbetaling een causaal verband tussen het niet uitvoeren van de reis en de insolventie is vereist. Ook de Franse versie van deze bepaling(9) en andere taalversies(10) kunnen op deze manier worden uitgelegd, aangezien in al deze versies wordt benadrukt dat het niet uitvoeren van de overeenkomst een rechtstreeks gevolg van de insolventie moet zijn.
49. De kwestie van de uitlegging van deze bepaling zou kunnen worden opgelost aan de hand van het argument van de Bundesarbeitskammer – dat ter terechtzitting ook door de Griekse regering is bepleit – met betrekking tot de betekenis van het begrip „desbetreffende diensten”. De Bundesarbeitskammer en de Griekse regering betogen dat dit begrip ruim moet worden opgevat, zodat het elke verplichting van de organisator met betrekking tot de reisovereenkomst omvat, met inbegrip van de terugbetaling.
50. Ik ben er niet van overtuigd dat het begrip „diensten” aldus moet worden opgevat dat het de vordering tot terugbetaling omvat. In de eerste plaats is de terugbetaling juridisch gezien een vordering van de reiziger op de organisator. De vordering van de reiziger tot terugbetaling kan niet worden aangemerkt als een „dienst” die moet worden verricht.
51. In de tweede plaats blijkt duidelijk uit de context waarvan artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 deel uitmaakt, dat de „desbetreffende diensten” moeten worden opgevat als „reisdiensten”. „Reisdiensten” zijn in artikel 3, punt 1, gedefinieerd als personenvervoer, accommodatie, verhuur van auto’s en andere toeristische diensten die niet intrinsiek deel uitmaken van een reisdienst. Artikel 17, lid 5, bepaalt dat voor niet-uitgevoerde „reisdiensten” terugbetalingen onverwijld moeten worden verricht. Ook in overweging 39 wordt gesproken van „reisdiensten [die] niet worden uitgevoerd”. In artikel 19, lid 1, dat de verplichtingen inzake bescherming bij insolventie voor gekoppelde reisarrangementen regelt, wordt gesproken van „een reisdienst” die niet wordt verleend. Artikel 13, lid 1, dat de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de pakketreis regelt, verwijst meer in het algemeen naar de uitvoering van de „reisdiensten” waarop de pakketreisovereenkomst betrekking heeft. Hieruit volgt dat het begrip „diensten” in het kader van richtlijn 2015/2302 moet worden begrepen in de context van een pakketreisovereenkomst die betrekking heeft op reisdiensten.
52. Niettemin moet worden opgemerkt dat de rechtsvordering tot terugbetaling, ook als zij niet als „desbetreffende dienst” kan worden opgevat, intrinsiek verband houdt met de uitvoering van de reisovereenkomst. Dit kan betekenen dat bij de gevolgen voor de verzekeringsdekking van de vordering tot terugbetaling geen onderscheid kan worden gemaakt tussen vorderingen wegens beëindiging van de reisovereenkomst en vorderingen wegens het niet verrichten van de reisdiensten.
53. Voorts moet erop worden gewezen dat artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 aldus kan worden opgevat – zoals de Bundesarbeitskammer in wezen heeft betoogd – dat eenvoudigweg wordt bedoeld dat de voor reeds gedeeltelijk verrichte reisdiensten betaalde prijs in geval van insolventie niet wordt terugbetaald.
54. Artikel 17, lid 1, van deze richtlijn kan ook worden opgevat als een bepaling die voorziet in verzekeringsdekking in alle situaties waarin de reizigers als gevolg van de insolventie van de organisator de prijs hebben betaald zonder diensten van de organisator te ontvangen.
55. Aldus opgevat is artikel 17, lid 1, een bepaling die de doeltreffendheid van de bescherming bij insolventie vergroot, aangezien zij alle situaties omvat waarin de reisdiensten niet worden uitgevoerd als gevolg van de insolventie van de organisator, zonder evenwel (niet-betwiste) uitstaande vorderingen tot terugbetaling te willen uitsluiten.
56. Overweging 39 van deze richtlijn staaft deze laatste lezing van artikel 17, lid 1, ervan. Volgens deze overweging dienen de lidstaten ervoor te zorgen dat reizigers die een pakketreis kopen, „volledig beschermd” zijn tegen insolventie van de organisatoren, en dienen zij ervoor te zorgen dat de organisatoren de terugbetaling garanderen van „alle bedragen” die door of namens de reizigers zijn betaald. In deze overweging staat ook dat de lidstaten erop toe dienen te zien dat de bescherming „afdoende” is.
57. Tevens is het van belang om op te merken dat de bewoordingen van artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 gelijkenis vertonen met de bewoordingen die in de rechtspraak van het Hof worden gebruikt in verband met de uitlegging van zijn voorganger, artikel 7 van richtlijn 90/314. Meer in het bijzonder ging het in het arrest Verein für Konsumenteninformation(11) om de vraag of laatstgenoemde bepaling aldus moet worden uitgelegd dat zij betrekking heeft op de situatie waarin een hotelier de reiziger dwingt de verblijfskosten te betalen op grond dat de insolvabel geworden reisorganisator hem die kosten nooit zal voldoen. Het Hof oordeelde dat artikel 7 van richtlijn 90/314, gelet op het doel ervan, dat erin bestaat de consument tegen de met insolvabiliteit of faillissement van de organisator samenhangende risico’s te beschermen, betrekking heeft op een dergelijke situatie. Het Hof kwam tot de conclusie dat de bedragen die door de reiziger aan de organisator waren betaald, moesten worden teruggegeven, omdat „wegens de insolvabiliteit van die organisator de contractueel overeengekomen diensten hem door deze niet zijn verleend”.(12) Uit deze rechtspraak volgt dat de situaties die onder artikel 7 van richtlijn 90/314 vielen, ruim moesten worden opgevat.
58. De zinsnede „als gevolg van de insolventie van deze organisatoren” die thans in artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 wordt gebruikt, kan worden opgevat als een weerslag van het arrest Verein für Konsumenteninformation. De tekst van dit artikel 17, lid 1, kan aldus worden opgevat dat met dit artikel niet wordt beoogd om uitstaande vorderingen tot terugbetaling van de zekerheid bij insolventie uit te sluiten, maar juist om alle situaties te omvatten waarin een risico van insolventie van de reisorganisator bestaat.
59. De regeringen die bij het Hof schriftelijke opmerkingen hebben ingediend, verschillen van mening over de betekenis van de tekst van artikel 17, lid 1. De Belgische regering is van mening dat deze bepaling geen betrekking heeft op uitstaande vorderingen tot terugbetaling, maar de Griekse regering(13) is de tegenovergestelde mening toegedaan. De Deense regering heeft aangevoerd dat het Unierecht op dit punt niet is geharmoniseerd en dat de lidstaten bevoegd moeten blijven om in een hoger beschermingsniveau te voorzien – zoals Denemarken dat heeft gedaan.(14) Dergelijke uiteenlopende standpunten van de nationale regeringen maken op zijn minst duidelijk dat op basis van de tekst van artikel 17, lid 1, niet kan worden aangenomen dat deze bepaling uitstaande vorderingen tot terugbetaling ondubbelzinnig uitsluit.(15)
60. Afgezien van de formulering met betrekking tot het causale verband bevat artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 nog een uitdrukking die voor meerdere uitleggingen vatbaar is. Deze bepaling spreekt van de „insolventie van [de] organisatoren”. In overweging 39 van deze richtlijn wordt echter meer in het algemeen verwezen naar „liquiditeitsproblemen”. Zoals de Bundesarbeitskammer heeft benadrukt, zou een strikte opvatting van de term „insolventie van [de] organisatoren” als het tijdstip waarop de insolventieprocedure formeel wordt ingeleid, betekenen dat vorderingen tot terugbetaling voor niet-geleverde diensten die kort voor het tijdstip van insolventie als gevolg van liquiditeitsproblemen zijn ontstaan, niet onder de garantie vallen.
61. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat uit de feitelijke bewoordingen van artikel 17, lid 1, niet duidelijk blijkt dat vorderingen tot terugbetaling van reizigers die vóór de insolventie zijn ontstaan, buiten de reikwijdte van de door die bepaling geboden bescherming vallen.(16)
b) Totstandkomingsgeschiedenis van artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302: heeft de wetgever het niveau van consumentenbescherming willen verlagen?
62. Volgens vaste rechtspraak kan de totstandkomingsgeschiedenis van een Unierechtelijke bepaling relevante gegevens voor de uitlegging van die bepaling bevatten.(17)
63. De Commissie heeft zowel in haar schriftelijke opmerkingen als in haar pleidooi argumenten aangevoerd die verband houden met de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 en die volgens haar leiden tot de conclusie dat de Uniewetgever de bedoeling had om vorderingen tot terugbetaling die ontstaan voordat de organisator insolvent wordt, uit te sluiten van de garantie. Om het standpunt van de Commissie naar behoren te kunnen onderzoeken, is het nuttig om een korte schets te geven van de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 17, lid 1, te beginnen met de voorloper ervan.
64. Volgens artikel 7 van richtlijn 90/314 dienden organisatoren aan te tonen „over voldoende garanties te beschikken om in geval van insolvabiliteit of faillissement te zorgen voor terugbetaling van de reeds voldane bedragen en voor repatriëring van de consument”. Volgens vaste rechtspraak van het Hof sinds het arrest Dillenkofer(18) beoogde deze bepaling „de in die bepaling vermelde rechten van de consumenten volledig te beschermen, en deze laatsten dus te vrijwaren tegen alle in dat artikel opgesomde risico’s die uit de insolvabiliteit van de reisorganisator voortvloeien”.(19) Die risico’s „[zitten vast] aan de tussen de consument en de organisator van de pakketreis gesloten overeenkomst” en zijn „een uitvloeisel van de omstandigheid dat de reissom vooraf wordt betaald”.(20)
65. De Commissie heeft erop gewezen dat haar voorstel tot intrekking van richtlijn 90/314(21) in het algemeen tot doel had een hoog niveau van consumentenbescherming, zoals verankerd in artikel 169 VWEU, tot stand te brengen. Wat de bescherming bij insolventie betreft, heeft deze instelling toegelicht dat het voorstel hetzelfde niveau van bescherming beoogde te behouden. Overweging 34 en artikel 15 van het voorstel van de Commissie waren dus gebaseerd op het bestaande beschermingsniveau.(22)
66. De Commissie heeft echter toegelicht dat er tijdens het wetgevingsproces een koerswijziging is geweest met betrekking tot de reikwijdte van de bescherming bij insolventie.
67. De Commissie verwijst in dit verband naar de motivering van de Raad bij zijn standpunt in eerste lezing van het wetgevingsvoorstel.(23) In punt 15 van dit document preciseert de Raad dat in de tekst (van de richtlijn die de bescherming bij insolventie regelt) wordt bepaald dat „de bescherming bij insolventie een passende dekking moet bieden in alle aannemelijke omstandigheden en gebaseerd moet worden op het financiële risico van de activiteiten van de handelaar, maar dat deze aansprakelijkheid niet onbeperkt kan zijn”. In datzelfde punt wordt gesteld dat „[d]e aansprakelijkheid in het geval van bescherming bij insolventie [...] alleen van toepassing [dient] te zijn op omstandigheden die onder een normale risicobeoordeling vallen” en dat „[e]en doeltreffende bescherming bij insolventie [...] geen rekening [dient] te houden met zeer geringe risico’s”.
68. Volgens de Commissie wijkt de formulering van artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 zoals deze uiteindelijk door de wetgever is vastgesteld, „aanzienlijk af” van de formulering van artikel 7 van richtlijn 90/314 en van artikel 15 van het voorstel van de Commissie.
69. Uit bovengenoemde elementen leidt de Commissie af dat artikel 17, lid 1, van deze richtlijn een causaal verband vereist tussen de insolventie en het niet verrichten van de reisdiensten, hetgeen uitstaande vorderingen tot terugbetaling uitsluit.
70. De restrictieve interpretatie door de Commissie van de werkingssfeer van artikel 17, lid 1, bevestigt aanbeveling (EU) 2020/648.(24) In de bewoordingen van een overweging bij deze aanbeveling: „Als organisatoren [...] insolvent worden, bestaat het risico dat veel reizigers [...] helemaal geen terugbetaling krijgen, omdat hun vorderingen op organisatoren [...] niet beschermd zijn.”(25) Om de reizigers tegen dat risico te beschermen, heeft de Commissie aanbevolen dat vouchers moeten worden beschermd tegen insolventie.(26)
71. De uiteenzetting van de Commissie over de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 doet een zekere twijfel rijzen over de betekenis ervan. Deze uiteenzetting leidt op zich echter niet tot de conclusie dat de wetgever duidelijk de bedoeling had om af te wijken van het vorige beschermingsniveau en van de rechtspraak van het Hof, en dat hij vorderingen tot terugbetaling van reizigers die vóór de insolventie bestonden, heeft willen uitsluiten.
72. Anders dan de Commissie bleef het Parlement erbij dat de formulering van richtlijn 2015/2302 bedoeld is om de „continuïteit” tussen artikel 7 van richtlijn 90/314 en artikel 17 van richtlijn 2015/2302 te waarborgen. Deze laatste bepaling heeft tot doel een hoog en uniform beschermingsniveau voor reizigers te blijven waarborgen door die bescherming „te verbreden en te versterken”.
73. Meer in het bijzonder herinnert het Parlement eraan dat deze bepaling in de rechtspraak van het Hof over artikel 7 van richtlijn 90/314 aldus is uitgelegd dat zij „de resultaatsverplichting [oplegt] om reizigers die een pakketreis hebben geboekt, in geval van faillissement van de organisator een recht te verlenen op de garantie dat de reeds betaalde bedragen worden terugbetaald en zij worden gerepatrieerd”.(27) Deze resultaatsverplichting was op het tijdstip van vaststelling van richtlijn 2015/2302 al duidelijk, aangezien hierover geen onduidelijkheden hoefden te worden weggenomen en geen hiaten hoefden te worden gedicht.(28)
74. Het Parlement merkt bovendien op dat uit „geen enkele bepaling of overweging” van deze richtlijn blijkt dat de Uniewetgever afbreuk heeft willen doen aan die resultaatsverplichting ter bescherming van reizigers. Het Parlement stelt dat niet kan worden aangenomen dat de bescherming van artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 niet geldt voor reizigers die hun in artikel 12, lid 2, van deze richtlijn verankerde recht op beëindiging van de overeenkomst hebben uitgeoefend, aangezien dit in strijd zou zijn met de logica en de vaste rechtspraak.
75. In zijn pleidooi heeft het Parlement ook een standpunt ingenomen over de relevantie van de motivering van de Raad. Volgens het Parlement kan uit deze motivering slechts worden afgeleid dat met de aanpassingen aan het voorstel van de Commissie werd beoogd verduidelijkingen te geven met betrekking tot de wijze waarop de lidstaten de insolventiemechanismen tot stand moesten brengen. Deze aanpassingen hadden voornamelijk betrekking op de berekening van het risico op basis van factoren als omzet, vooruitbetalingen en seizoenschommelingen. Het Parlement heeft bovendien gepreciseerd dat de bedoeling van de wetgever, die tot uitdrukking komt in het laatste deel van overweging 40 van richtlijn 2015/2302, om ervoor te zorgen dat doeltreffende bescherming bij insolventie geen rekening hoeft te houden met zeer geringe risico’s, geen verband houdt met bepalingen die de bescherming van een reiziger in het geval van beëindiging van de overeenkomst vóór de insolventie zouden beperken.
76. De Raad heeft in zijn schriftelijke opmerkingen geen standpunt ingenomen over de uitlegging van artikel 17, lid 1, en evenmin, meer in het bijzonder, over de vraag of de Uniewetgever bepaalde vorderingen van reizigers heeft willen uitsluiten van de bescherming bij insolventie.
77. Ter terechtzitting heeft het Hof de Commissie en de Raad verzocht te onderzoeken welke reden er zou kunnen zijn voor de wijziging van de tekst van artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 in de loop van het wetgevingsproces. De Commissie heeft in dit verband opgemerkt dat bij artikel 12, lid 2, van deze richtlijn een nieuw recht is ingevoerd voor reizigers om de overeenkomst te beëindigen in geval van onvermijdbare en buitengewone omstandigheden, maar dat het overeenkomstige recht op terugbetaling niet is opgenomen in de reikwijdte van de door artikel 17, lid 2, van deze richtlijn geboden bescherming. Volgens de Commissie is het niveau van consumentenbescherming niet verlaagd ten opzichte van het beschermingsniveau van de vorige richtlijn, aangezien de uitsluiting van de bescherming bij insolventie betrekking heeft op de vordering die voortvloeit uit de uitoefening van een recht dat voordien niet bestond.
78. De Raad heeft op deze zelfde vraag geantwoord dat, indien het Hof van oordeel zou zijn dat artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 aldus moet worden uitgelegd dat vorderingen tot terugbetaling van reizigers die ontstaan voordat de organisator insolvent wordt, zijn uitgesloten van de bescherming bij insolventie, zou kunnen worden aangenomen dat de wetgever een politiek besluit heeft genomen om een specifieke beschermingsregeling in te voeren. De Raad heeft echter niet uitdrukkelijk bevestigd dat het de bedoeling van de wetgever was om bepaalde categorieën vorderingen uit te sluiten.
79. Het door de Commissie verdedigde standpunt begrijp ik aldus dat er een soort „tegenwicht”-logica bestaat die verklaart waarom, volgens haar, artikel 17, lid 1, uitstaande vorderingen tot terugbetaling uitsluit. Het tegenwicht voor het nieuwe recht van reizigers om de overeenkomst te beëindigen, is de beperking van de bescherming bij insolventie van dat recht. Aangezien het recht om de overeenkomst te beëindigen nieuw is, zo luidt het argument van de Commissie, is het Unierechtelijke niveau van consumentenbescherming niet lager geworden dan het was.
80. Het probleem met dit standpunt is dat het op aannamen berust. De Commissie heeft ter terechtzitting verklaard dat zij „denkt” dat dit de reden is voor het verschil tussen de tekst van haar voorstel en die van de uiteindelijk vastgestelde richtlijn.
81. Het idee dat de wetgever een soort „half recht” in het leven heeft willen roepen, namelijk het recht op terugbetaling na beëindiging van de overeenkomst krachtens artikel 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302, maar zonder overeenkomstige bescherming bij insolventie, komt bovendien nergens tot uitdrukking in de overwegingen of in de documenten waarop de Commissie zich heeft gebaseerd. Zoals het Parlement in wezen heeft opgemerkt, heeft de motivering van de Raad waarnaar de Commissie verwijst betrekking op de kwestie van de beperking van de garantie in geval van zeer geringe risico’s, die het voorwerp uitmaakt van een andere bepaling, namelijk artikel 17, lid 2.
82. Voorts is het argument inzake het niveau van consumentenbescherming mijns inziens inconsistent. Het recht van een reiziger om de overeenkomst in geval van onvermijdbare en buitengewone omstandigheden te beëindigen bestond ten tijde van richtlijn 90/314 inderdaad niet. Indien artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 echter aldus zou worden uitgelegd dat het vorderingen van reizigers die vóór de insolventie zijn ontstaan, uitsluit, dan mag deze uitsluiting niet enkel betrekking hebben op vorderingen die voortvloeien uit de uitoefening van het recht om de overeenkomst in geval van onvermijdbare en buitengewone omstandigheden te beëindigen, maar moet zij ook betrekking hebben op vorderingen tot terugbetaling die voortvloeien uit de uitoefening, door de organisator of de reiziger, van het recht om de overeenkomst te beëindigen in andere in richtlijn 2015/2302 genoemde omstandigheden. De reiziger heeft bijvoorbeeld recht op terugbetaling in geval van beëindiging van de overeenkomst door de organisator op grond van artikel 12, lid 3, van richtlijn 2015/2302, of in geval van beëindiging van de overeenkomst op grond van artikel 11, lid 5, van deze richtlijn. Dit recht op terugbetaling bestond reeds ten tijde van richtlijn 90/314.(29) Indien zou moeten worden aangenomen dat de desbetreffende vorderingen tot terugbetaling niet langer onder de bescherming bij insolventie vallen, zou in dergelijke situaties het niveau van consumentenbescherming zijn verlaagd in vergelijking met de vorige regeling.
83. Gelet op het feit dat een van de medewetgevers, namelijk het Parlement, zich op het strikte standpunt heeft gesteld dat de wetgever niet de bedoeling had om de reikwijdte van de door artikel 17, lid 1, geboden bescherming bij insolventie te beperken, blijkt hoe dan ook uit niets dat de wetgever een duidelijke bedoeling in tegengestelde zin zou hebben gehad.(30)
84. Gelet op het voorgaande moet als volgende worden gekeken naar de context van deze bepaling en naar de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt, alvorens over te gaan tot een uitlegging die in overeenstemming is met het primaire Unierecht in zijn geheel.
c) Context en doelstellingen van de regeling waarvan artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 deel uitmaakt
85. Met betrekking tot de context waarvan artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 deel uitmaakt, moet erop worden gewezen dat het eerste deel van de eerste volzin bepaalt dat de zekerheid betrekking heeft op de terugbetaling van „alle reeds door of namens reizigers betaalde bedragen”. Artikel 17, lid 5, bepaalt dat „[v]oor niet-uitgevoerde reisdiensten [...] terugbetalingen op verzoek van de reiziger onverwijld [worden] verricht”. In overweging 39, waarin de redenen voor de vaststelling van deze bepaling worden uiteengezet, staat te lezen dat reizigers „volledig tegen insolventie van de organisator zijn beschermd” en dat organisatoren ervoor dienen te zorgen dat zij de terugbetaling van „alle [...] betaalde bedragen” garanderen. Volgens dezelfde overweging houdt „[d]oeltreffendheid [...] in dat de bescherming beschikbaar wordt zodra wegens de liquiditeitsproblemen van de organisator reisdiensten niet worden uitgevoerd”.
86. Zoals hierboven is uiteengezet(31), moet de „inwerkingtreding” van de bescherming bij insolventie, voor zover de desbetreffende diensten niet worden verricht als gevolg van de insolventie van de organisator, in verband worden gebracht met de doeltreffendheid van de bescherming bij insolventie. Artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 kan dan ook niet zodanig worden uitgelegd dat een bepaalde categorie vorderingen tot terugbetaling buiten de reikwijdte van de bescherming bij insolventie valt.
87. Bovendien moet worden opgemerkt dat de werkingssfeer van artikel 17, lid 2, van richtlijn 2015/2302, dat de beperking van de borgstelling voor terugbetalingen regelt, verschilt van die van artikel 17, lid 1, van deze richtlijn. Deze beperking bestaat erin dat „redelijkerwijs voorzienbare kosten” moeten worden gedekt. In overweging 40 wordt uiteengezet dat „doeltreffende bescherming bij insolventie [...] geen rekening [dient] te houden met zeer geringe risico’s, bijvoorbeeld de gelijktijdige insolventie van verscheidene van de grootste organisatoren, wanneer dit de kosten van de bescherming onevenredig zou beïnvloeden en derhalve de doeltreffendheid ervan in de weg zou staan”.
88. Wanneer reizigers echter slechts gebruikmaken van hun in artikel 12, lid 2, neergelegde recht om de overeenkomst te beëindigen en daaruit ingevolge artikel 12, lid 4, van richtlijn 2015/2302 voor de organisator de verplichting tot volledige terugbetaling voortvloeit, kan dit niet worden aangemerkt als een „zeer gering risico” waardoor vooruitbetalingen niet onder de zekerheid zouden vallen.
89. In dit verband moet eraan worden herinnerd dat artikel 12, lid 2, het recht erkent om de overeenkomst te beëindigen in geval van onvermijdbare en buitengewone omstandigheden. De reizigers hebben een overeenkomstig recht op volledige terugbetaling. Dit recht, zoals het voortvloeit uit artikel 23, leden 2 en 3, van richtlijn 2015/2302, is van dwingende aard.(32) Artikel 17, lid 1, moet op een zodanige wijze worden uitgelegd dat de volle doeltreffendheid is gewaarborgd van het in artikel 12, lid 2, neergelegde recht op beëindiging van de overeenkomst en op volledige terugbetaling, en mag niet worden uitgelegd op een wijze die de doeltreffendheid van dit recht beperkt. Als een reiziger het voordeel van de bescherming bij insolventie zou verliezen om de enkele reden dat hij de overeenkomst vóór de insolventie heeft beëindigd, zou dat reizigers ervan kunnen weerhouden om hun rechten überhaupt uit te oefenen. Zoals het Parlement in wezen heeft opgemerkt, zou artikel 12, lid 2, van zijn nuttig effect worden beroofd indien zou worden aanvaard dat de bescherming bij insolventie niet geldt voor reizigers die een door de richtlijn verleend recht hebben uitgeoefend.
90. Meer in het algemeen zou een andere uitlegging de reizigers die besluiten om de overeenkomst vóór het begin van de pakketreis te beëindigen op grond van artikel 12, lid 1, van richtlijn 2015/2302 zodra zij merken dat er liquiditeitsproblemen zijn, in een minder gunstige situatie plaatsen dan reizigers die besluiten om dit niet te doen. In een dergelijke situatie kunnen sommige reizigers er immers de voorkeur aan geven een beëindigingsvergoeding te betalen en het resterende bedrag overeenkomstig artikel 12, lid 4, terugbetaald te krijgen, in plaats van het risico te nemen dat tijdens hun reis insolventie ontstaat en zij mogelijk moeten worden gerepatrieerd.
91. Vervolgens moet worden opgemerkt dat de zekerheid volgens artikel 17, lid 2, van richtlijn 2015/2302 „de in verband met pakketreizen door of namens reizigers betaalde bedragen” dekt. Factoren voor de berekening van de dekking zijn onder meer „de duur van de periode tussen de aanbetaling en de definitieve betaling en de volledige uitvoering van de pakketreizen”. Overweging 40 verduidelijkt dat de bescherming „toereikend [dient] te zijn voor alle te voorziene betalingen die door of namens reizigers worden verricht voor pakketreizen in het hoogseizoen”.(33) Volgens dezelfde overweging dient de zekerheid algemeen gesproken dus „een voldoende hoog percentage van de pakketreizenomzet van de organisator te bestrijken”. Uit artikel 17, lid 2, en overweging 40 volgt dat alle betalingen met betrekking tot pakketreizen worden opgenomen in de berekening van de bescherming bij insolventie, die is gebaseerd op de omzetgegevens.(34) De rechtsgrondslag van de vordering tot terugbetaling van deze betaalde bedragen lijkt daarentegen niet ter zake te doen voor de berekening van de noodzakelijke dekking.
92. Ten slotte zou, indien uitstaande vorderingen zouden worden uitgesloten van de bescherming bij insolventie, ernstige inconsistentie ontstaan tussen artikel 17, lid 1, en de precontractuele informatie die aan reizigers moet worden verstrekt door middel van het relevante formulier als bedoeld in bijlage I, deel A of deel B. In deze standaardinformatie staat dat „[i]ndien de organisator of, in sommige lidstaten, de doorverkoper insolvent wordt, [...] de betaalde bedragen [zullen] worden teruggestort”.(35) Er zij op gewezen dat in de informatie die aan de reiziger wordt meegedeeld, geen enkele uitsluiting van de bescherming bij insolventie wordt genoemd. Zoals de Bundesarbeitskammer in wezen heeft opgemerkt, kan niet worden aanvaard dat de wetgever de reiziger met deze stukken op het verkeerde been zou hebben gezet door in het standaardinformatieformulier ten onrechte de indruk te wekken dat alle reizigers tegen insolventie zijn beschermd, terwijl in feite slechts sommige reizigers zijn beschermd.
93. Artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 heeft specifiek tot doel om reizigers tegen risico’s te beschermen die samenhangen met insolvabiliteit of faillissement van de organisator. In het arrest Verein für Konsumenteninformation heeft het Hof in het kader van de oude richtlijn 90/314 geoordeeld dat de met insolvabiliteit of faillissement samenhangende risico’s, die vastzitten aan de tussen de reiziger en de organisator gesloten overeenkomst, een uitvloeisel zijn van de omstandigheid dat de reissom vooraf wordt betaald.(36) Derhalve heeft het Hof geoordeeld dat het ingevolge artikel 7 van deze richtlijn te bereiken resultaat inhoudt dat de reiziger recht heeft op terugbetaling van de bedragen die hij reeds heeft betaald. Het risico van insolventie is in het kader van de huidige richtlijn niet veranderd. Bijgevolg moet artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 er ook toe leiden dat aan kopers van pakketreizen rechten worden verleend die waarborgen dat reeds door hen betaalde bedragen worden terugbetaald, met inbegrip van vorderingen die vóór de insolventie bestonden.
94. De uitlegging volgens welke alle reizigers volledig moeten worden beschermd tegen insolventie, ook degenen die de overeenkomst vóór de insolventie van de organisator hebben beëindigd, vindt ook steun in de doelstelling van richtlijn 2015/2302, die, zoals vervat in artikel 1, bestaat in de verwezenlijking van een hoog niveau van consumentenbescherming. Het doel van het waarborgen van een hoog niveau van consumentenbescherming is ook verankerd in het primaire recht (artikel 169 VWEU en artikel 38 van het Handvest). Zoals de Griekse regering heeft aangegeven, zou een andere uitlegging betekenen dat een reiziger het economische risico draagt dat verbonden is aan de latere insolventie van de reisorganisator.
95. Uit het voorgaande volgt dat de context van artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 en de doelstellingen van de regeling waarvan deze bepaling deel uitmaakt, de conclusie wettigen dat de bescherming bij insolventie ook betrekking heeft op de vorderingen tot terugbetaling van reizigers die zijn ontstaan voordat de organisator insolvent werd.
d) Uitlegging van artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 in het licht van het beginsel van gelijke behandeling
96. Zoals hierboven reeds is uiteengezet(37), moet een handeling van de Unie volgens een algemeen uitleggingsbeginsel zo veel mogelijk aldus worden uitgelegd dat de geldigheid ervan niet wordt aangetast. Wanneer een Unierechtelijke bepaling voor verschillende uitleggingen vatbaar is, moet de voorkeur worden gegeven aan de uitlegging die de nuttige werking van de bepaling kan verzekeren.(38)
97. Elke handeling van de Unie dient in overeenstemming met het gehele primaire recht te worden uitgelegd, daaronder begrepen het beginsel van gelijke behandeling, dat vereist dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij dit objectief gerechtvaardigd is.(39)
98. Gelet op het doel van het waarborgen van een hoog niveau van consumentenbescherming – dat is verankerd in het primaire recht(40) – en het specifiekere doel van artikel 17 van richtlijn 2015/2302, dat erin bestaat reizigers te beschermen tegen het risico van insolventie(41), moeten de onder deze bepaling vallende situaties met name worden vergeleken aan de hand van het economische risico dat reizigers dragen.
99. Dit betekent dat de situatie van reizigers die een verzoek om terugbetaling doen nadat zij hun reisovereenkomst (wegens onvermijdbare en buitengewone omstandigheden) hebben beëindigd, moet worden vergeleken met die van reizigers die een verzoek om terugbetaling doen omdat de reisdiensten wegens insolventie van de organisator niet zijn uitgevoerd. Zoals de Griekse regering ter terechtzitting heeft benadrukt, lopen beide categorieën reizigers hetzelfde financiële risico met betrekking tot de vooruitbetalingen die zij hebben gedaan aan de organisator, die vervolgens insolvent wordt.
100. De Commissie, de Raad en de Belgische regering, en subsidiair ook het Parlement, hebben betoogd dat er geen sprake is van ongelijke behandeling van de verschillende categorieën reizigers, omdat hun situatie niet vergelijkbaar is. Enerzijds hebben reizigers die hun overeenkomst vóór de insolventie hebben beëindigd, geen contractuele vordering tot verrichting van de reisdiensten; zij hebben alleen een geldelijke vordering tot terugbetaling. Anderzijds hebben reizigers die hun overeenkomst op het tijdstip van insolventie niet hadden beëindigd, een vordering tot verrichting van de reisdiensten.
101. Het door de Commissie, de Raad, het Parlement en de Belgische regering beschreven verschil in de rechtsverhouding tussen de contractpartijen op het tijdstip van de insolventie is echter geen geschikte vergelijkingsmaatstaf. Ondanks het verschil in de contractuele relatie hebben de reizigers in beide categorieën dezelfde vordering tot terugbetaling van alle betaalde bedragen. Zoals ik reeds heb aangegeven en zoals de Griekse regering heeft opgemerkt, is de referentiebasis voor de vergelijking het financiële risico dat de reizigers dragen. Aangezien reizigers die hun overeenkomst hebben beëindigd en reizigers die deze op het tijdstip van insolventie nog niet hebben beëindigd, hetzelfde risico dragen als het gaat om het daadwerkelijk terugkrijgen van alle door hen betaalde bedragen, kunnen deze risico’s niet verschillend worden behandeld zonder dat inbreuk wordt gemaakt op het beginsel van gelijke behandeling. Dit geldt des te meer gelet op het doel van richtlijn 2015/2302, het waarborgen van een hoog niveau van consumentenbescherming voor alle reizigers.(42)
102. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302, gelezen in het licht van het beginsel van gelijke behandeling, aldus moet worden uitgelegd dat de vordering tot terugbetaling van alle reeds door of namens de reizigers betaalde bedragen, ook die van reizigers die de overeenkomst beëindigen voordat de organisator insolvent wordt, onder de zekerheid voor de terugbetaling vallen.
e) Rechtszekerheidsbeginsel
103. HDI Global heeft in haar mondelinge opmerkingen aangegeven dat zij zich, bij de vaststelling van de verzekeringsvoorwaarden(43) en de door organisatoren te betalen premies, voor de berekening van de omvang van het door haar op zich genomen risico op de toepasselijke wetteksten heeft gebaseerd. Volgens HDI Global vereist de tekst van artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 duidelijk een causaal verband tussen de insolventie en het niet verrichten van reisdiensten; een afwijking van die uitlegging zou in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel, dat een grondbeginsel van het Unierecht is.
104. Zoals hierboven is opgemerkt(44), zou het Hof in dit verband niet van deze uitlegging kunnen afwijken indien uit de bewoordingen van artikel 17, lid 1, ondubbelzinnig zou blijken dat een dergelijk causaal verband vereist is. Evenwel sluit de formulering van artikel 17, lid 1, zoals hierboven [onder a)] is aangetoond, de vorderingen van reizigers die hun overeenkomst wegens onvermijdbare en buitengewone omstandigheden hebben beëindigd, niet ondubbelzinnig uit. Deze formulering is derhalve voor verschillende uitleggingen vatbaar. Volgens de in deze conclusie gekozen benadering moet een uitlegging worden gevolgd die leidt tot de vaststelling dat alle betaalde bedragen in geval van insolventie onder de bescherming moeten vallen.
105. Bovendien moet eraan worden herinnerd dat het vaste rechtspraak is van het Hof dat de uitlegging die het Hof krachtens de hem bij artikel 267 VWEU verleende bevoegdheid geeft aan een voorschrift van Unierecht, de betekenis en de strekking van dat voorschrift zoals het sedert het tijdstip van de inwerkingtreding ervan moet of had moeten worden verstaan en toegepast, verklaart en preciseert. Hieruit volgt dat het aldus uitgelegde voorschrift door de nationale rechter ook kan en moet worden toegepast op rechtsbetrekkingen die zijn ontstaan en tot stand gekomen vóór het arrest waarbij op het verzoek om uitlegging is beslist, indien voor het overige is voldaan aan de voorwaarden waaronder een geschil over de toepassing van dat voorschrift voor deze bevoegde rechter kan worden gebracht.(45)
106. Slechts in zeer uitzonderlijke gevallen kan het Hof, uit hoofde van een aan de rechtsorde van de Unie inherent algemeen beginsel van rechtszekerheid, beslissen om beperkingen te stellen aan de mogelijkheid voor iedere belanghebbende om, met een beroep op een door het Hof uitgelegde bepaling, te goeder trouw tot stand gekomen rechtsbetrekkingen opnieuw ter discussie te stellen. Tot een dergelijke beperking kan slechts worden besloten indien is voldaan aan twee essentiële criteria, te weten de goede trouw van de belanghebbende kringen en het bestaan van een gevaar voor ernstige verstoringen.(46)
107. Evenwel hebben in casu noch de verzekeringsmaatschappijen die partij zijn in het hoofdgeding, noch de Belgische regering het Hof verzocht om de werking van het te wijzen arrest in de tijd te beperken om redenen van rechtszekerheid. Zelfs al zou een dergelijk verzoek zijn ingediend, hebben deze partijen geen ernstige economische gevolgen naar voren gebracht die een beperking in de tijd van de werking van het toekomstige arrest zouden rechtvaardigen indien dit de in deze conclusie voorgestelde uitlegging zou volgen.(47)
108. Daarnaast is het van belang om op te merken dat de overeenkomsten die in het hoofdgeding aan de orde zijn, dateren van vóór aanbeveling 2020/648 van de Commissie, hetgeen erop zou kunnen wijzen dat de vorderingen van de reizigers die vóór de insolventie zijn ontstaan, niet onder de bescherming vallen. De verzekeringsmaatschappijen die partij zijn in het hoofdgeding kunnen hun verzekeringspolissen niet op basis van de in die aanbeveling gevolgde uitlegging hebben opgesteld. Bovendien wordt, zoals hierboven reeds is opgemerkt(48), de grondslag voor de berekening van de zekerheid overeenkomstig artikel 17, lid 2, van richtlijn 2015/2302 gevormd door het bedrag van alle reeds door of namens reizigers in verband met pakketreizen betaalde bedragen. Deze bepaling geeft de verzekeringsmaatschappijen een duidelijke aanwijzing met betrekking tot de grondslag voor de berekening van de noodzakelijke dekking.
109. Overigens kan worden opgemerkt dat bij het uitbreken van de COVID-19-pandemie specifieke Unierechtelijke maatregelen zijn genomen om de lidstaten in staat te stellen gebruik te maken van de volledige flexibiliteit van de staatssteunregels om reisorganisatoren en -verzekeraars te ondersteunen en reizigers te beschermen tegen de gevolgen van insolventie van de reisorganisatoren.(49)
110. Uit het voorgaande volgt dat het rechtszekerheidsbeginsel niet in de weg staat aan een uitlegging volgens welke alle bedragen die vóór de insolventie door reizigers zijn betaald, onder de verzekeringsgarantie van artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 vallen.
111. Gelet op een en ander moet artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302, rekening houdend met de bewoordingen, de context en het doel ervan en in het licht van het beginsel van gelijke behandeling, aldus worden uitgelegd dat de zekerheid voor de terugbetaling niet alleen betrekking heeft op de door of namens reizigers betaalde bedragen wanneer de reis of vakantie niet heeft plaatsgevonden als gevolg van de insolventie van de organisator, maar ook op de betalingen door of namens reizigers die de overeenkomst vóór de insolventie van de organisator hebben beëindigd wegens onvermijdbare en buitengewone omstandigheden in de zin van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302.
Tweede en derde prejudiciële vraag in zaak C‑771/22
112. De tweede en de derde vraag in zaak C‑771/22 worden door de verwijzende rechter gesteld voor het geval dat zijn eerste vraag ontkennend wordt beantwoord. Met deze vragen, die samen kunnen worden beantwoord, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 aldus moet worden uitgelegd dat deze bepaling in ten minste de volgende twee gevallen betrekking heeft op reizigers die de overeenkomst vóór de insolventie van de reisorganisator hebben beëindigd wegens onvermijdbare en buitengewone omstandigheden: in de eerste plaats wanneer de insolventieprocedure tijdens de overeengekomen reisperiode is ingeleid, en in de tweede plaats wanneer de beëindiging van de overeenkomst en de insolventie te wijten zijn aan dezelfde buitengewone omstandigheid.
113. Mocht het Hof besluiten om de in deze conclusie geschetste uitlegging te volgen, dan hoeven deze vragen niet te worden beantwoord. Voor het geval dat het Hof anders besluit, beantwoord ik deze vragen ontkennend. Indien vorderingen tot terugbetaling die vóór de insolventie zijn ontstaan, niet onder de garantie van artikel 17, lid 1, vallen, kan de reikwijdte van die garantie niet verschillen naargelang de door de verwijzende rechter beschreven omstandigheden. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, mag het toepassingsgebied van deze rechtsregel niet variëren naargelang de data waarop de reis had moeten plaatsvinden of naargelang de omstandigheden die de beëindiging van de overeenkomst zouden rechtvaardigen, tot de insolventie van de organisator hebben geleid.
114. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat het voor de uitlegging van de werkingssfeer van artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 niet doorslaggevend is of de reis tijdens of na de insolventie zou plaatsvinden, dan wel of de insolventie het gevolg is van dezelfde onvermijdbare en buitengewone omstandigheden als die welke de reiziger heeft ingeroepen om de overeenkomst op grond van artikel 12, lid 2, van deze richtlijn te beëindigen.
V. Conclusie
115. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de vragen van het Bezirksgericht für Handelssachen Wien en de Nederlandstalige ondernemingsrechtbank Brussel te beantwoorden als volgt:
„Artikel 17, lid 1, van richtlijn (EU) 2015/2302 van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2015 betreffende pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen, houdende wijziging van verordening (EG) nr. 2006/2004 en van richtlijn 2011/83/EU van het Europees Parlement en de Raad, en tot intrekking van richtlijn 90/314/EEG van de Raad, moet, gelet op de bewoordingen, de context en het doel ervan en in het licht van het beginsel van gelijke behandeling,
aldus worden uitgelegd dat de zekerheid voor de terugbetaling niet alleen betrekking heeft op de door of namens reizigers betaalde bedragen wanneer de reis of vakantie niet heeft plaatsgevonden als gevolg van de insolventie van de organisator, maar ook op de betalingen door of namens reizigers die de overeenkomst vóór de insolventie van de organisator hebben beëindigd wegens onvermijdbare en buitengewone omstandigheden in de zin van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302.
Subsidiair: voor de uitlegging van de werkingssfeer van artikel 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 is het niet doorslaggevend of de reis tijdens of na de insolventie zou plaatsvinden, dan wel of de insolventie het gevolg is van dezelfde onvermijdbare en buitengewone omstandigheden als die welke de reiziger heeft ingeroepen om de overeenkomst op grond van artikel 12, lid 2, van deze richtlijn te beëindigen.”