Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
LAILA MEDINA
presentate il 7 marzo 2024 (1)
Cause riunite C‑771/22 e C‑45/23
Bundesarbeitskammer
contro
HDI Global SE
[domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dal Bezirksgericht für Handelssachen Wien (Tribunale circoscrizionale per le controversie commerciali di Vienna, Austria)]
e
A,
B,
C,
D
contro
MS Amlin Insurance SE
[domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dal Nederlandstalige Ondernemingsrechtbank Brussel (Tribunale delle imprese di Bruxelles di lingua neerlandese, Belgio)]
«Rinvio pregiudiziale – Tutela dei consumatori – Pacchetti turistici e servizi turistici collegati – Direttiva (UE) 2015/2302 – Circostanze inevitabili e straordinarie – Pandemia di COVID-19 – Insolvenza dell’organizzatore – Articolo 17, paragrafo 1 – Risoluzione del contratto di pacchetto turistico prima dell’insolvenza – Garanzia per il rimborso di tutte le somme pagate da o per conto dei viaggiatori – Portata della protezione in caso d’insolvenza»
I. Introduzione
1. Viaggi e turismo sono stati tra i settori più colpiti dalla pandemia di COVID-19, con un impatto senza precedenti sull’intera industria del turismo (2). L’emergenza pandemica ha comportato una cancellazione di massa delle vacanze «tutto compreso», mentre non venivano effettuate nuove prenotazioni. Ciò ha cagionato gravi problemi di liquidità agli organizzatori di pacchetti turistici, che hanno affrontato un gran numero di richieste di rimborso. In tale contesto, la presente causa solleva il tema della portata della protezione dei viaggiatori in caso d’insolvenza degli operatori turistici prevista dall’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva (UE) 2015/2302 (3).
II. Contesto normativo
Diritto dell’Unione
2. Ai sensi dei considerando 39 e 40 della direttiva 2015/2302:
«(39) Gli Stati membri dovrebbero garantire che i viaggiatori che acquistano un pacchetto siano pienamente protetti in caso d’insolvenza dell’organizzatore. Gli Stati membri in cui sono stabiliti gli organizzatori dovrebbero garantire che essi forniscano una garanzia per il rimborso di tutte le somme pagate da o per conto dei viaggiatori e, nella misura in cui un pacchetto include il trasporto di passeggeri, per il rimpatrio dei passeggeri in caso d’insolvenza degli organizzatori. Tuttavia, dovrebbe essere possibile offrire ai viaggiatori la continuazione del pacchetto. Pur mantenendo la discrezionalità sul modo in cui disporre la protezione in caso d’insolvenza, gli Stati membri dovrebbero provvedere affinché la protezione sia efficace. L’efficacia implica che la protezione sia disponibile non appena, in conseguenza di problemi di liquidità dell’organizzatore, i servizi turistici non possono o non potranno essere eseguiti o potranno essere eseguiti solo in parte o quando i prestatori di servizi richiedano ai viaggiatori di sostenerne i costi. Gli Stati membri dovrebbero poter esigere che gli organizzatori forniscano ai viaggiatori un certificato che attesti il diritto conferito loro di appellarsi direttamente al fornitore di protezione in caso d’insolvenza.
(40) Affinché la protezione in caso d’insolvenza sia efficace, essa dovrebbe coprire l’importo prevedibile dei pagamenti che hanno subito le conseguenze dell’insolvenza di un organizzatore e, se applicabile, il costo prevedibile per i rimpatri. Ciò significa che la protezione dovrebbe essere sufficiente a coprire tutti i prevedibili pagamenti effettuati da o per conto dei viaggiatori riguardo a pacchetti in alta stagione, tenendo conto del lasso di tempo che intercorre tra il ricevimento di tali pagamenti e il completamento del viaggio o della vacanza, nonché, se applicabile, il costo prevedibile per i rimpatri. (…) Tuttavia, un’efficace protezione in caso d’insolvenza non dovrebbe tenere conto di rischi estremamente remoti come, ad esempio, l’insolvenza simultanea di vari organizzatori principali, laddove così facendo si inciderebbe in misura sproporzionata sui costi della protezione, pregiudicandone l’efficacia. In tal caso la garanzia di rimborso può essere limitata».
3. L’articolo 12 della direttiva 2015/2302, rubricato «Risoluzione del contratto di pacchetto turistico e diritto di recesso prima dell’inizio del pacchetto», così dispone:
«1. Gli Stati membri assicurano che il viaggiatore possa risolvere il contratto di pacchetto turistico in ogni momento prima dell’inizio del pacchetto. In caso di risoluzione del contratto di pacchetto turistico da parte del viaggiatore ai sensi del presente paragrafo, il viaggiatore può essere tenuto a pagare all’organizzatore spese di risoluzione adeguate e giustificabili. (…)
2. Fatto salvo il paragrafo 1, il viaggiatore ha diritto di risolvere il contratto di pacchetto turistico prima dell’inizio del pacchetto senza corrispondere spese di risoluzione in caso di circostanze inevitabili e straordinarie verificatesi nel luogo di destinazione o nelle sue immediate vicinanze e che hanno un’incidenza sostanziale sull’esecuzione del pacchetto o sul trasporto di passeggeri verso la destinazione. In caso di risoluzione del contratto di pacchetto turistico ai sensi del presente paragrafo, il viaggiatore ha diritto al rimborso integrale dei pagamenti effettuati per il pacchetto, ma non ha diritto a un indennizzo supplementare.
3. L’organizzatore può risolvere il contratto di pacchetto turistico e offrire al viaggiatore il rimborso integrale dei pagamenti effettuati per il pacchetto, ma non è tenuto a versare un indennizzo supplementare se:
(…)
b) l’organizzatore non è in grado di eseguire il contratto a causa di circostanze inevitabili e straordinarie e comunica la risoluzione del medesimo al viaggiatore senza indebito ritardo prima dell’inizio del pacchetto.
4. L’organizzatore procede a tutti i rimborsi prescritti a norma dei paragrafi 2 e 3 oppure, con riguardo al paragrafo 1, rimborsa qualunque pagamento effettuato da o per conto del viaggiatore per il pacchetto dopo aver detratto le opportune spese di risoluzione. Tali rimborsi sono effettuati al viaggiatore senza indebito ritardo e in ogni caso entro 14 giorni dalla risoluzione del contratto di pacchetto turistico.
(…)».
4. L’articolo 17 della direttiva 2015/2302, intitolato «Efficacia e portata della protezione in caso d’insolvenza», è così formulato:
«1. Gli Stati membri provvedono affinché gli organizzatori stabiliti sul loro territorio forniscano una garanzia per il rimborso di tutte le somme pagate da o per conto dei viaggiatori nella misura in cui i servizi pertinenti non sono eseguiti a causa dello stato di insolvenza dell’organizzatore. Se nel contratto di pacchetto turistico è incluso il trasporto di passeggeri, gli organizzatori forniscono una garanzia anche per il rimpatrio dei viaggiatori. Può essere offerta la continuazione del pacchetto.
(…)
2. La garanzia di cui al paragrafo 1 è effettiva e copre costi ragionevolmente prevedibili. Essa copre gli importi dei pagamenti effettuati da o per conto dei viaggiatori in relazione a pacchetti, tenendo conto della durata del periodo compreso tra gli acconti e il saldo finale e del completamento dei pacchetti, nonché del costo stimato per i rimpatri in caso di insolvenza dell’organizzatore.
(…)
5. Per i servizi turistici che non sono stati effettuati, i rimborsi sono corrisposti senza indebito ritardo previa richiesta del viaggiatore».
Diritto nazionale
Diritto austriaco
5. L’articolo 3 della Verordnung der Bundesministerin für Digitalisierung und Wirtschaftsstandort über Pauschalreisen und verbundene Reiseleistungen (regolamento della Ministra Federale per la Digitalizzazione e gli Affari Economici relativo ai pacchetti turistici e ai servizi turistici correlati) così recita:
«(1) I soggetti legittimati ad erogare servizi turistici devono garantire al viaggiatore il rimborso
1. dei pagamenti già effettuati (acconti e saldi) se, a causa dello stato di insolvenza del soggetto legittimato ad erogare servizi turistici, tali servizi non vengono, in tutto o in parte, erogati o il fornitore dei servizi ne pretende il pagamento dal viaggiatore,
(…)».
Diritto belga
6. La prima frase dell’articolo 54 della Loi relative à la vente de voyages à forfait, de prestations de voyage liées et de services de voyage (legge belga relativa alla vendita di pacchetti turistici, di servizi turistici collegati e di servizi turistici; in prosieguo: la «legge sui pacchetti turistici») del 21 novembre 2017 (Moniteur belge n. 2017014061 del 1° dicembre 2017, pag. 106673) così dispone:
«Gli organizzatori e i venditori stabiliti in Belgio forniscono una garanzia per il rimborso di tutte le somme pagate da o per conto dei viaggiatori nella misura in cui i servizi pertinenti non sono eseguiti a causa dello stato di insolvenza dell’organizzatore».
7. L’Arrêté Royal relatif à la protection contre l’insolvabilité lors de la vente de voyages à forfait, de prestations de voyage liées et de services de voyage (Regio decreto sulla tutela in caso di insolvenza nella vendita di pacchetti turistici, servizi turistici collegati e servizi turistici; in prosieguo: il «regio decreto») del 29 maggio 2018 (Moniteur belge n. 2018012508 dell’11 giugno 2018, pag. 48438) definisce le modalità con cui la garanzia prevista dall’articolo 54 della legge sui pacchetti turistici deve essere fornita.
8. Ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 1, del regio decreto:
«In caso di insolvenza dell’organizzatore, il contratto di assicurazione fornisce la seguente garanzia:
1 la continuazione del pacchetto, laddove sia possibile;
2 il rimborso di tutte le somme pagate quando il contratto è stato concluso con il professionista;
3 il rimborso delle somme pagate per servizi “tutto compreso” che non possono essere erogati a causa dell’insolvenza del professionista;
4 il rimpatrio dei viaggiatori, quando è già iniziata l’esecuzione del contratto con il professionista (…)».
9. L’articolo 13, prima frase, del regio decreto così dispone:
«Il rimborso riguarda tutte le somme che il beneficiario ha pagato all’organizzatore per il contratto di pacchetto turistico nella misura in cui il contratto non è stato eseguito a causa dello stato d’insolvenza dell’organizzatore o tutte le somme pagate per i servizi turistici non eseguiti a causa dello stato d’insolvenza dell’organizzatore».
III. Procedimenti principali e domande di pronuncia pregiudiziale
Causa C‑771/22
10. In data 3 marzo 2020, un consumatore austriaco ha stipulato con la Flamenco Sprachreisen GmbH (in prosieguo: la «Flamenco») un contratto di pacchetto turistico per un viaggio in Spagna. Il viaggio era previsto per il periodo dal 3 maggio 2020 al 2 giugno 2020. Il consumatore ha versato integralmente il prezzo del viaggio il 9 marzo 2020.
11. Il 16 marzo 2020 il consumatore ha comunicato la propria risoluzione del contratto di pacchetto turistico per circostanze inevitabili e straordinarie legate alla diffusione del COVID-19. Il diritto di risolvere il contratto non è stato oggetto di contestazione nel corso del procedimento principale.
12. Il 20 maggio 2020 è stata aperta la procedura fallimentare sul patrimonio della Flamenco presso il Landesgericht Linz (Tribunale del Land, Linz, Austria). L’impresa ha cessato le sue attività. La procedura fallimentare è stata chiusa, previa ripartizione finale del patrimonio dell’impresa, con ordinanza definitiva del 9 giugno 2022.
13. Il curatore fallimentare ha dichiarato formalmente la risoluzione del contratto di pacchetto turistico l’8 giugno 2020.
14. Il consumatore ha ceduto il proprio diritto al rimborso delle somme pagate per il pacchetto nei confronti della Flamenco alla Bundesarbeitskammer (Camera federale del lavoro, Austria), ricorrente nel procedimento principale.
15. La ricorrente ha proposto ricorso nei confronti della HDI Global SE, l’assicuratore della Flamenco. La HDI Global ha eccepito di non essere responsabile per il rimborso del consumatore in quanto l’insolvenza non era la causa della mancata esecuzione dei servizi turistici. La ricorrente ha affermato che l’esistenza di tale nesso causale non è necessaria in base all’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302.
16. Il giudice del rinvio dichiara che sia la formulazione dell’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302, sia la disposizione nazionale di recepimento indicano che deve esistere un nesso causale tra lo stato di insolvenza e la mancata esecuzione dei servizi turistici. Ciò significherebbe che la protezione in caso d’insolvenza non copre le richieste di rimborso laddove la risoluzione del pacchetto avvenga prima che l’organizzatore divenga insolvente. Tuttavia, il giudice del rinvio osserva che in senso contrario depone il considerando 39 della direttiva 2015/2302, giacché esso impone agli Stati membri di fornire una garanzia per il rimborso di «tutte le somme pagate da o per conto dei viaggiatori». Un’interpretazione secondo cui l’articolo 17, paragrafo 1, copre tutte le somme pagate è corroborata dall’obiettivo di assicurare un livello elevato di protezione dei consumatori conformemente all’articolo 114, paragrafo 3 e all’articolo 169 TFUE, nonché all’articolo 38 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).
17. Il giudice del rinvio si chiede inoltre se il fatto che l’organizzatore sia divenuto insolvente nel periodo in cui doveva svolgersi il viaggio o il fatto che la causa della risoluzione del contratto e, indirettamente, dell’insolvenza sia la medesima circostanza straordinaria, vale a dire la pandemia di COVID-19, siano rilevanti ai fini dell’interpretazione dell’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302.
18. Il Bezirksgericht für Handelssachen Wien (Tribunale circoscrizionale per le controversie commerciali di Vienna, Austria), ritenendo che la risoluzione della controversia di cui è investito dipenda dall’interpretazione della direttiva 2015/2302, ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’articolo 17 della [direttiva 2015/2302] debba essere interpretato nel senso che i pagamenti effettuati dal viaggiatore all’organizzatore prima dell’inizio del viaggio beneficiano della garanzia solo qualora il viaggio non abbia luogo a causa dello stato di insolvenza o se siano protetti anche i pagamenti effettuati all’organizzatore prima dell’apertura della procedura di insolvenza qualora il viaggiatore risolva il contratto prima dell’insolvenza in ragione di circostanze straordinarie ai sensi dell’articolo 12 della succitata direttiva 2015/2302.
2) Se l’articolo 17 della [direttiva 2015/2302] debba essere interpretato nel senso che i pagamenti effettuati dal viaggiatore all’organizzatore prima dell’inizio del viaggio beneficiano della garanzia qualora il viaggiatore risolva il contratto di viaggio ancor prima dell’insorgenza dello stato di insolvenza in ragione di circostanze straordinarie ai sensi dell’articolo 12 della succitata direttiva (…), ma lo stato di insolvenza sarebbe insorto nel corso del viaggio prenotato.
3) Se l’articolo 17 della [direttiva 2015/2302] debba essere interpretato nel senso che i pagamenti effettuati dal viaggiatore all’organizzatore prima dell’inizio del viaggio beneficiano della garanzia qualora il viaggiatore risolva il contratto di viaggio ancor prima dell’insorgenza dello stato di insolvenza in ragione di circostanze straordinarie ai sensi dell’articolo 12 della succitata direttiva (…) e l’organizzatore è divenuto insolvente a causa di dette circostanze straordinarie».
19. Le parti nel procedimento principale, il governo greco e la Commissione europea hanno presentato osservazioni scritte. Le parti hanno svolto difese orali all’udienza tenutasi il 7 dicembre 2023.
Causa C‑45/23
20. I ricorrenti sono consumatori mentre la resistente, la MS Amlin Insurance SE, è l’assicuratore contro il rischio di insolvenza della Exclusive Destinations NV, l’organizzatore di viaggi.
21. Il 13 novembre 2019 il primo ricorrente ha stipulato, tramite un rivenditore, un contratto di pacchetto turistico con la Exclusive Destinations. Il viaggio doveva aver luogo nel marzo 2020.
22. A causa della pandemia di COVID-19 il viaggio è stato rinviato al novembre 2020 a un prezzo più elevato. Il prezzo originario era già stato pagato all’organizzatore.
23. Nell’ottobre 2020, il rivenditore, su richiesta dei consumatori, ha comunicato all’organizzatore la decisione dei consumatori di risolvere il contratto e di ricevere il rimborso integrale. L’organizzatore ha confermato che avrebbe fatto il necessario a tal fine.
24. Con sentenza dell’8 dicembre 2020 l’Ondernemingsrechtbank Gent (tribunale delle imprese di Gent, Belgio) ha dichiarato insolvente l’organizzatore.
25. Il 9 dicembre 2020 il rivenditore ha rimborsato ai consumatori la parte del prezzo del pacchetto che non era stata ancora versata all’organizzatore.
26. Il 22 gennaio 2021 alla MS Amlin Insurance è stato ingiunto di rimborsare integralmente il prezzo del viaggio pagato. La società ha rifiutato tale richiesta giacché il viaggio non era stato cancellato a causa dell’insolvenza dell’organizzatore di viaggi Exclusive Destinations.
27. I consumatori hanno chiesto dinanzi al giudice del rinvio il rimborso del prezzo da essi pagato. A fondamento del loro ricorso i ricorrenti hanno fatto valere che le condizioni generali del contratto di assicurazione tra la Amlin Insurance e la Exclusive Destinations chiaramente comprendono il rimborso al viaggiatore o ai viaggiatori delle somme pagate all’organizzatore assicurato alla conclusione del contratto o successivamente a tale data.
28. La MS Amlin Insurance contesta che la situazione dei ricorrenti sia coperta dal contratto di assicurazione, per il motivo che la copertura assicurativa vale esclusivamente per i rimborsi relativi a un viaggio che non ha avuto luogo per insolvenza dell’organizzatore.
29. Il giudice del rinvio ritiene che la garanzia prevista all’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302 sia obbligatoria unicamente nella misura in cui i servizi pertinenti non sono eseguiti a causa dello stato di insolvenza dell’organizzatore. A suo avviso, la direttiva 2015/2302 non prevede una garanzia obbligatoria quando i servizi non sono eseguiti per un motivo diverso dall’insolvenza dell’organizzatore, come la risoluzione del contratto di pacchetto turistico ad opera del viaggiatore in caso di circostanze inevitabili e straordinarie ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva stessa.
30. Il giudice del rinvio constata che la formulazione dell’articolo 54 della legge sui pacchetti turistici, con cui è stata trasposta la direttiva 2015/2302, corrisponde, in sostanza, a quella dell’articolo 17, paragrafo 1, della stessa, senza prevedere una tutela più ampia.
31. Alla luce della formulazione della direttiva 2015/2302 e della sua trasposizione a livello nazionale, il giudice del rinvio ritiene che la pretesa dei consumatori nel procedimento principale non sia assicurata e che il ricorso dovrebbe essere respinto.
32. Tuttavia, il giudice del rinvio nutre dubbi riguardo alla compatibilità di tale risultato con l’obiettivo di assicurare un elevato livello di protezione dei consumatori e riguardo alla possibile disparità di trattamento che ne deriverebbe.
33. Più in particolare, il giudice del rinvio sottolinea anzitutto che, in base alla direttiva 90/314/CEE (4), la Corte ha dichiarato che lo scopo della garanzia di rimborso dei fondi depositati dai consumatori è quello di proteggerli contro i rischi economici derivanti dall’insolvenza o dal fallimento dell’organizzatore di viaggi (5).
34. In secondo luogo, il giudice del rinvio osserva che, in caso di insolvenza, vi sono generalmente due categorie di viaggiatori che corrono un rischio economico in relazione al prezzo pagato. La prima categoria comprende i viaggiatori il cui viaggio non può aver luogo in quanto l’organizzatore diviene insolvente. Tali viaggiatori subiscono una perdita finanziaria, giacché essi perdono il prezzo del viaggio versato. La seconda categoria comprende i viaggiatori che hanno diritto al rimborso integrale del viaggio versato a causa della risoluzione del contratto di pacchetto turistico per circostanze inevitabili e straordinarie. Anche questi ultimi viaggiatori subiscono una perdita finanziaria quando l’organizzatore diviene insolvente dopo la risoluzione del contratto di pacchetto turistico, ma prima che il prezzo del viaggio sia rimborsato agli stessi.
35. Il giudice del rinvio evidenzia che entrambe le categorie di viaggiatori sono esposte allo stesso rischio finanziario. Esso riconosce che la situazione delle due categorie di viaggiatori in esame è differente sotto altri aspetti. Così, l’insolvenza di un organizzatore rende definitivamente impossibile l’esecuzione del contratto di pacchetto turistico, mentre le circostanze inevitabili e straordinarie hanno di regola carattere temporaneo. Inoltre, per la prima categoria di viaggiatori il contratto di pacchetto turistico è ancora in essere quando l’organizzatore diviene insolvente, mentre per la seconda categoria di viaggiatori tale contratto è stato risolto prima che l’organizzatore divenga insolvente. Tuttavia, il giudice del rinvio si chiede in che misura detti elementi siano tali da giustificare una disparità di trattamento.
36. Il Nederlandstalige Ondernemingsrechtbank Brussel (Tribunale delle imprese di Bruxelles di lingua neerlandese, Belgio), ritenendo che la risoluzione della controversia di cui è investito dipenda dall’interpretazione della direttiva 2015/2302, ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte di giustizia la seguente questione pregiudiziale:
«Se l’articolo 17, paragrafo 1, della [direttiva 2015/2302] debba essere interpretato nel senso che la garanzia ivi prevista vale anche per il rimborso di tutte le somme già pagate da o per conto dei viaggiatori allorché il viaggiatore risolve il contratto di pacchetto turistico sulla base di circostanze inevitabili e straordinarie, ai sensi dell’articolo 12, paragrafo [2,] della stessa direttiva, e l’organizzatore viene dichiarato fallito dopo che il contratto di pacchetto turistico è stato risolto per tale motivo, ma prima che dette somme siano state effettivamente rimborsate al viaggiatore, per cui tale viaggiatore subisce una perdita finanziaria e pertanto sopporta un rischio economico in caso di fallimento dell’organizzatore di viaggi».
37. Le parti nel procedimento principale, i governi belga, danese e greco, il Consiglio dell’Unione europea, il Parlamento europeo e la Commissione hanno presentato osservazioni scritte. Ad eccezione del governo danese, tali parti hanno esposto osservazioni orali all’udienza tenutasi il 7 dicembre 2023.
38. Con decisione della Corte del 24 ottobre 2023, le cause C‑771/11 e C‑45/11 sono state riunite ai fini delle fasi scritta e orale del procedimento nonché della sentenza.
IV. Valutazione giuridica
Prima questione sollevata nella causa C‑771/22 e unica questione sollevata nella causa C‑45/23
39. Con le loro questioni, che devono essere esaminate congiuntamente, i giudici del rinvio chiedono, in sostanza, di stabilire la portata della protezione in caso d’insolvenza per il rimborso di tutte le somme pagate dai viaggiatori ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302.
40. Più in particolare, con la prima questione nella causa C‑771/22 e con l’unica questione nella causa C‑45/23, i giudici del rinvio chiedono, essenzialmente, se la garanzia del rimborso copra solo i pagamenti effettuati da o per conto dei viaggiatori qualora il viaggio o la vacanza non abbia avuto luogo a causa dello stato di insolvenza dell’organizzatore o anche i pagamenti effettuati da o per conto dei viaggiatori che hanno risolto il contratto prima dell’insolvenza dell’organizzatore in ragione di circostanze inevitabili e straordinarie ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 2015/2302.
41. In via preliminare, occorre ricordare che, secondo costante giurisprudenza, nell’interpretare una disposizione del diritto dell’Unione si deve tener conto non soltanto del tenore letterale di quest’ultima, bensì anche del suo contesto, degli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte e, se del caso, della sua genesi (6).
42. Inoltre, secondo una giurisprudenza costante, l’interpretazione di una disposizione del diritto dell’Unione non può avere come risultato di privare di ogni effetto utile la formulazione chiara e precisa di tale disposizione. Pertanto, allorché il senso di una disposizione del diritto dell’Unione risulta senza ambiguità dalla formulazione stessa di quest’ultima, la Corte non può discostarsi da tale interpretazione (7).
43. Infine, nella misura in cui il giudice del rinvio nella causa C‑45/23 mette in discussione la validità dell’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302, occorre ricordare che, secondo un principio ermeneutico generale, un atto dell’Unione dev’essere interpretato, nei limiti del possibile, in modo da non inficiare la sua validità e in conformità con il diritto primario nel suo complesso e, in particolare, con le disposizioni della Carta. Pertanto, quando un testo del diritto derivato dell’Unione ammette più di un’interpretazione, si deve dare la preferenza a quella che rende la disposizione conforme al diritto primario rispetto a quella che porti a constatarne l’incompatibilità con lo stesso (8).
44. Si deve quindi accertare, in via preliminare, se la formulazione dell’articolo 17, paragrafo 1, si presti a più di un’interpretazione.
a) La formulazione dell’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2301 si presta a più di un’interpretazione?
45. L’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302 stabilisce che gli organizzatori forniscono una garanzia per il rimborso di tutte le somme pagate da o per conto dei viaggiatori «nella misura in cui i servizi pertinenti non sono eseguiti a causa dello stato di insolvenza dell’organizzatore».
46. I giudici del rinvio in entrambe le cause ritengono che la formulazione dell’articolo 17, paragrafo 1, esiga un nesso causale tra l’insolvenza e la mancata esecuzione dei servizi che subordini la copertura delle richieste di rimborso alla mancata esecuzione causata dello stato di insolvenza. L’effetto di tale nesso causale o condizionalità sembrerebbe escludere dalla garanzia le richieste di rimborso pendenti (non contestate) derivanti da una risoluzione del contratto avvenuta prima dell’insolvenza.
47. Nelle loro osservazioni scritte le parti hanno espresso opinioni divergenti in merito alla questione se l’articolo 17, paragrafo 1, escluda chiaramente richieste pendenti o se esso possa prestarsi a più di un’interpretazione. Schematicamente, la HDI Global, la MS Amlin Insurance, i governi belga e danese nonché la Commissione ritengono che la formulazione dell’articolo 17, paragrafo 1, esiga un chiaro nesso causale tra l’insolvenza e la mancata esecuzione del contratto (o la mancanza di conformità a tale contratto). Il Bundesarbeitskammer (Camera federale del lavoro), A e il governo greco sono di parere opposto. Il Parlamento ha sostenuto che è possibile interpretare l’articolo 17, paragrafo 1 alla luce del principio della parità di trattamento, nel senso che esso comprende le richieste di tutti i viaggiatori, cosicché la questione della validità non si pone in primo luogo. Il Consiglio non ha preso posizione sull’aspetto in esame.
48. A tale proposito, va sottolineato che la locuzione «insofar as the relevant services are not performed as a consequence of the organiser’s insolvency [(nella misura in cui i servizi pertinenti non sono eseguiti a causa dello stato di insolvenza dell’organizzatore)]», e più in particolare l’espressione «as a consequence of [(a causa)]», potrebbe essere letta, a prima vista, nel senso che la garanzia del rimborso esige un nesso causale tra la mancata esecuzione e l’insolvenza. Anche la versione francese di tale disposizione (9), così come altre versioni linguistiche (10), potrebbero essere interpretate allo stesso modo, in quanto tutte sottolineano che la mancata esecuzione del contratto deve essere una conseguenza diretta dello stato di insolvenza.
49. La questione dell’interpretazione di tale disposizione potrebbe essere risolta se si accogliesse l’argomento della Bundesarbeitskammer (Camera federale del lavoro), sostenuto anche dal governo greco all’udienza, per quanto riguarda il significato dell’espressione «servizi pertinenti». In base alle affermazioni della Bundesarbeitskammer (Camera federale del lavoro) e del governo greco, l’espressione «servizi pertinenti» dovrebbe essere intesa in senso ampio, in modo da includere qualsiasi obbligo dell’organizzatore in relazione al contratto di viaggio, compreso il rimborso.
50. Non sono convinto che la nozione di «servizi» debba essere intesa in modo da includere la richiesta di rimborso. Anzitutto, la natura giuridica del rimborso è un credito che il viaggiatore vanta nei confronti dell’organizzatore. La richiesta di rimborso del viaggiatore non può essere classificata come un «servizio» che deve essere eseguito.
51. In secondo luogo, dal contesto in cui si inserisce l’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302 risulta chiaramente che per «servizi pertinenti» si devono intendere «servizi turistici». I «servizi turistici» sono definiti, in base all’articolo 3, paragrafo 1, come il trasporto di passeggeri, l’alloggio, il noleggio di auto e qualunque altro servizio turistico non facente intrinsecamente parte di uno di tali servizi. L’articolo 17, paragrafo 5 stabilisce che per i «servizi turistici» che non sono stati effettuati, i rimborsi sono corrisposti senza indebito ritardo. Il considerando 39 fa altresì riferimento ai «servizi turistici [che] non possono (…) essere eseguiti». L’articolo 19, paragrafo 1, che disciplina la protezione in caso d’insolvenza in relazione ai servizi turistici collegati si riferisce alla mancata esecuzione di «un servizio turistico». Più in generale, l’articolo 13, paragrafo 1, il quale disciplina la responsabilità dell’esecuzione del pacchetto, fa riferimento all’esecuzione dei «servizi turistici» previsti dal contratto di pacchetto turistico. Ne consegue che, nel contesto della direttiva 2015/2302, la nozione di «servizi» deve essere intesa nell’ambito di un contratto di pacchetto turistico che comprende servizi turistici.
52. Ciò premesso, anche se la pretesa giuridica al rimborso non può essere intesa come un «servizio pertinente», occorre osservare che essa presenta un nesso intrinseco con l’esecuzione del contratto di viaggio. Ciò potrebbe indicare che le conseguenze sulla copertura assicurativa della richiesta di rimborso non possono essere differenziate a seconda che la richiesta in questione derivi dalla risoluzione del contratto di viaggio o dalla mancata esecuzione dei servizi turistici.
53. Inoltre, si deve rilevare che l’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302 potrebbe essere semplicemente inteso, come ha essenzialmente sostenuto la Bundesarbeitskammer (Camera federale del lavoro), nel senso che il prezzo pagato per i servizi turistici che sono già stati parzialmente erogati non viene rimborsato in caso d’insolvenza.
54. L’articolo 17, paragrafo 1, della medesima direttiva potrebbe altresì essere inteso nel senso che esso prevede una copertura assicurativa in tutte le situazioni in cui, per effetto dell’insolvenza dell’organizzatore, i viaggiatori hanno pagato il prezzo senza ricevere servizi dall’organizzatore.
55. Sulla base di quest’ultima interpretazione, l’articolo 17, paragrafo 1 è una disposizione che incrementa l’efficacia della protezione in caso d’insolvenza includendo tutte le situazioni di mancata esecuzione dei servizi turistici a seguito dell’insolvenza dell’organizzatore, senza tuttavia implicare l’esclusione delle richieste di rimborso pendenti (non contestate).
56. Il considerando 39 della direttiva in esame rafforza quest’ultima lettura dell’articolo 17, paragrafo 1, della stessa. Secondo tale considerando, gli Stati membri devono garantire che i viaggiatori che acquistano un pacchetto siano «pienamente protetti» in caso d’insolvenza dell’organizzatore e devono fornire una garanzia per il rimborso di «tutte le somme pagate» da o per conto dei viaggiatori. Tale considerando stabilisce inoltre che gli Stati membri devono provvedere affinché la protezione sia «efficace».
57. È altresì importante rilevare che i termini con cui viene formulato l’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302 sono simili a quelli utilizzati nella giurisprudenza della Corte in relazione all’interpretazione del suo predecessore, vale a dire l’articolo 7 della direttiva 90/314. Più in particolare, la sentenza Verein fur Konsumenteninformation (11) verteva sulla questione se quest’ultima disposizione dovesse essere interpretata nel senso che comprende una situazione in cui un albergatore costringa il viaggiatore a pagare la prestazione alberghiera sostenendo che questa somma non gli sarà versata dall’organizzatore del viaggio divenuto insolvibile. La Corte ha dichiarato che l’articolo 7 della direttiva 90/314 comprendeva una siffatta situazione, tenuto conto del suo scopo, che è quello di proteggere i consumatori contro i rischi economici derivanti dall’insolvenza dell’organizzatore. La Corte ha ritenuto che le somme che il viaggiatore aveva versato all’organizzatore avrebbero dovuto essergli rimborsate giacché «a seguito dell’insolvenza dell’organizzatore, i servizi pattuiti non gli sono stati forniti da quest’ultimo» (12). Da tale giurisprudenza si evince che le situazioni che rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 7 della direttiva 90/314 devono essere intese in senso ampio.
58. La locuzione «a causa dello stato di insolvenza dell’organizzatore» utilizzata attualmente nell’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302 potrebbe essere intesa in modo corrispondente alla sentenza Verein für Konsumenteninformation. Anziché implicare l’esclusione dalla garanzia in caso d’insolvenza delle richieste di rimborso pendenti, il tenore letterale del medesimo articolo 17, paragrafo 1 potrebbe essere inteso nel senso che esso comprende tutte le situazioni di rischio derivanti dall’insolvenza dell’organizzatore di viaggi.
59. I governi che hanno presentato osservazioni scritte alla Corte hanno espresso opinioni divergenti in merito al significato della formulazione dell’articolo 17, paragrafo 1. Mentre il governo belga ha ritenuto che tale disposizione non comprendesse le richieste di rimborso pendenti, il governo greco era di parere opposto (13). Il governo danese ha sostenuto che il diritto dell’Unione non è armonizzato sotto tale profilo e che dovrebbe permanere la competenza degli Stati membri (come nel caso della Danimarca) a fornire un livello di protezione più elevato (14). Simili divergenze di opinioni da parte dei governi nazionali dimostrano quanto meno che la formulazione dell’articolo 17, paragrafo 1 è tale che non si dovrebbe ritenere che quest’ultimo escluda inequivocabilmente richieste di rimborso pendenti (15).
60. Indipendentemente dalla formulazione relativa al nesso causale, l’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302 contiene un’ulteriore espressione che può dare luogo a varie interpretazioni. Tale disposizione fa riferimento allo «stato di insolvenza dell’organizzatore». Tuttavia, il considerando 39, della medesima fa riferimento, in senso più ampio, a «problemi di liquidità». Come sottolineato dalla Bundesarbeitskammer (Camera federale del lavoro), se l’espressione «stato di insolvenza dell’organizzatore» dovesse essere intesa in senso stretto come l’apertura formale della procedura di insolvenza, ciò implicherebbe che le richieste di rimborso per servizi non erogati e sorte poco tempo prima della data dell’insolvenza a causa di problemi di liquidità non beneficiano dalla garanzia.
61. Alla luce di quanto precede, ritengo che dalla formulazione effettiva dell’articolo 17, paragrafo 1 non risulti in modo del tutto chiaro che le richieste di rimborso dei viaggiatori sorte prima dell’insolvenza siano escluse dall’ambito di protezione di tale disposizione (16).
b) Genesi legislativa dell’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302: se il legislatore intendesse ridurre la protezione dei consumatori
62. Secondo una giurisprudenza costante, anche la genesi di una disposizione del diritto dell’Unione può fornire elementi rilevanti per la sua interpretazione (17).
63. Nelle sue osservazioni scritte e nelle memorie esposte oralmente, la Commissione ha dedotto argomenti relativi alla genesi dell’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302 che conducono, a suo avviso, alla conclusione che il legislatore dell’Unione mirava a escludere dalla garanzia le richieste di rimborso sorte prima che l’organizzatore divenisse insolvente. Per esaminare correttamente la posizione della Commissione, è utile ripercorrere brevemente la genesi legislativa dell’articolo 17, paragrafo 1, a partire dal suo predecessore.
64. Ai sensi dell’articolo 7 della direttiva 90/314, gli organizzatori erano tenuti a dare «prove sufficienti di disporre di garanzie per assicurare, in caso di insolvenza o di fallimento, il ri[m]borso dei fondi depositati e il rimpatrio del consumatore». Secondo la giurisprudenza consolidata della Corte a partire da Dillenkofer (18), tale disposizione era «volt[a] a tutelare integralmente i diritti dei consumatori menzionati da tale norma, e pertanto a tutelare questi ultimi contro tutti i rischi definiti dal suddetto articolo e scaturenti dall’insolvenza dell’organizzatore di viaggi» (19). Tali rischi sono «inerenti al contratto stipulato tra il consumatore e l’organizzatore del viaggio “tutto compreso”» e «derivano dal pagamento anticipato del prezzo del forfait» (20).
65. La Commissione ha sottolineato che la sua proposta di abrogazione della direttiva 90/314 (21) si poneva l’obiettivo generale di raggiungere un livello elevato di protezione dei consumatori sancito dall’articolo 169 TFUE. Per quanto riguarda la protezione in caso d’insolvenza, tale istituzione ha spiegato che la proposta intendeva mantenere lo stesso livello di protezione. Pertanto, il considerando 34 e l’articolo 15 della proposta della Commissione si basavano sul livello di protezione esistente (22).
66. Tuttavia, la Commissione ha spiegato che nel corso del processo legislativo c’è stato un cambiamento di rotta per quanto riguarda la portata della protezione in caso d’insolvenza.
67. A tale riguardo, la Commissione rinvia alla motivazione del Consiglio relativa alla sua posizione in prima lettura della proposta legislativa (23). Al punto 15 di tale documento il Consiglio ha affermato che il testo (della direttiva che disciplina la protezione in caso d’insolvenza) stabilisce che «la protezione in caso d’insolvenza dovrebbe prevedere un’adeguata copertura in tutte le circostanze analoghe e rispecchiare il livello di rischio finanziario rappresentato dalle attività del professionista, ma che tale responsabilità non dovrebbe essere illimitata». Nello stesso punto si precisa che «la responsabilità di un regime di protezione in caso d’insolvenza dovrebbe limitarsi alle circostanze che rispecchiano la normale valutazione del rischio» e che «un’efficace protezione in caso d’insolvenza non dovrebbe tenere conto di rischi estremamente remoti (…)».
68. Secondo la Commissione, il tenore letterale dell’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302, così come è stato infine adottato dal legislatore, «si discosta notevolmente» dal tenore letterale dell’articolo 7 della direttiva 90/314 e dall’articolo 15 della proposta della Commissione.
69. I summenzionati elementi portano la Commissione a ritenere che l’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva in esame esiga un nesso causale tra l’insolvenza e la mancata esecuzione dei servizi turistici che esclude le richieste di rimborso pendenti.
70. L’interpretazione restrittiva della Commissione dell’ambito di applicazione dell’articolo 17, paragrafo 1 è alla base della raccomandazione (UE) 2020/648 (24). In base al preambolo di tale raccomandazione, «[q]ualora gli organizzatori (…) diventassero insolventi, vi è il rischio che molti viaggiatori (…) non ricevano alcun rimborso, in quanto i loro crediti nei confronti degli organizzatori (...) non sono tutelati» (25). Per proteggere i viaggiatori da tale rischio, la Commissione ha raccomandato che i buoni godano di una protezione in caso di insolvenza (26).
71. La presentazione, da parte della Commissione, della genesi dell’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302 solleva taluni dubbi in merito al suo significato. Tuttavia, tale presentazione non consente, di per sé, di concludere che esisteva la chiara intenzione, da parte del legislatore, di discostarsi dal precedente livello di protezione e dalla giurisprudenza della Corte e di escludere le richieste di rimborso dei viaggiatori esistenti prima dell’insolvenza.
72. Contrariamente a quanto affermato dalla Commissione, il Parlamento ha sostenuto che la formulazione della direttiva 2015/2302 è volta a salvaguardare la «continuità» tra l’articolo 7 della direttiva 90/314 e l’articolo 17 della direttiva 2015/2302. Quest’ultima disposizione ha l’obiettivo di continuare ad assicurare un livello elevato e uniforme di protezione dei viaggiatori, nel senso di «ampliare e rafforzare» tale protezione.
73. In particolare, il Parlamento ricorda che, secondo la giurisprudenza della Corte relativa all’articolo 7 della direttiva 90/314, la disposizione in esame è stata interpretata nel senso che contiene «l’obbligo di risultato di conferire a coloro che partecipano a viaggi “tutto compreso” un diritto alle garanzie di rimborso delle somme versate e di rimpatrio in caso di fallimento dell’organizzatore di viaggi» (27). Tale obbligo di risultato era già evidente al momento dell’adozione della direttiva 2015/2302, non essendovi ambiguità da eliminare o lacune da colmare al riguardo (28).
74. Il Parlamento osserva, inoltre, che «né una disposizione né il preambolo» della medesima direttiva contengono elementi che indichino che il legislatore dell’Unione intendeva incidere su tale obbligo di risultato per la protezione dei viaggiatori. Esso afferma che ritenere che la protezione riconosciuta dall’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302 non si applichi qualora il viaggiatore abbia esercitato i propri diritti di risoluzione del contratto, sanciti dall’articolo 12, paragrafo 2, della medesima sarebbe contrario alla logica e alla giurisprudenza consolidata.
75. Nelle sue memorie orali, il Parlamento ha altresì preso posizione in merito alla pertinenza della motivazione del Consiglio. Il Parlamento ha sostenuto che da tale motivazione si può dedurre soltanto che gli adeguamenti alla proposta della Commissione miravano a fornire precisazioni quanto al modo in cui gli Stati membri dovevano attuare i meccanismi relativi all’insolvenza. Tali adeguamenti riguardavano principalmente il calcolo del rischio sulla base di fattori quali il fatturato, gli anticipi versati o le variazioni stagionali. Il Parlamento ha inoltre affermato che l’intenzione del legislatore, che si riflette nell’ultima parte del considerando 40 della direttiva 2015/2302, di provvedere affinché un’efficace protezione in caso d’insolvenza non debba tenere conto di rischi estremamente remoti, non è correlata ad alcuna disposizione che limiterebbe la protezione di un viaggiatore in caso di risoluzione del contratto prima dell’insolvenza.
76. Per quanto riguarda il Consiglio, nelle sue osservazioni scritte lo stesso non ha preso posizione in merito all’interpretazione dell’articolo 17, paragrafo 1, né, più specificamente, sulla questione se il legislatore dell’Unione mirasse ad escludere taluni crediti dei viaggiatori dalla protezione in caso d’insolvenza.
77. All’udienza è stato chiesto alla Commissione e al Consiglio di esaminare la possibile ragione della modifica nella formulazione dell’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302 avvenuta nel corso del processo legislativo. A tale riguardo, la Commissione ha rilevato che l’articolo 12, paragrafo 2, della stessa ha introdotto un nuovo diritto per il viaggiatore di risolvere il contratto in caso di circostanze inevitabili e straordinarie, mentre il corrispondente diritto al rimborso non è stato incluso nell’ambito di protezione dell’articolo 17, paragrafo 2, della medesima direttiva. Secondo la Commissione, il livello di protezione dei consumatori non è stato ridotto rispetto a quello riconosciuto dalla direttiva precedente, in quanto l’esclusione dalla protezione in caso d’insolvenza riguarda il credito derivante dall’esercizio di un diritto che prima non esisteva.
78. Rispondendo al medesimo quesito, il Consiglio ha dichiarato che, se la Corte dovesse interpretare l’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302 nel senso che esso esclude dalla protezione in caso d’insolvenza le richieste di rimborso dei viaggiatori sorte prima che l’organizzatore divenga insolvente, si potrebbe ritenere che il legislatore abbia adottato la decisione politica di istituire un regime di protezione specifico. Tuttavia, il Consiglio non ha confermato esplicitamente che vi fosse l’intenzione legislativa di escludere talune categorie di crediti.
79. Per come interpreto la posizione sostenuta dalla Commissione, esiste una sorta di logica del «contrappeso» che spiega perché, a suo avviso, l’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302 esclude richieste di rimborso pendenti. Il contrappeso al nuovo diritto di risoluzione del contratto riconosciuto ai viaggiatori è la limitazione della tutela di tale diritto in caso d’insolvenza. Dal momento che il diritto di risolvere il contratto è nuovo, in base all’argomento della Commissione, non vi è alcuna riduzione rispetto al livello di protezione dei consumatori stabilito dal diritto dell’Unione.
80. Il problema della posizione in esame è che essa si fonda su ipotesi. La Commissione ha affermato, all’udienza, che essa «pensa» che ciò costituisca il motivo di una diversa formulazione tra la sua proposta e il testo della direttiva così come è stata infine adottata.
81. Inoltre, l’idea che il legislatore intendesse creare una sorta di «diritto a metà», ossia il diritto al rimborso dopo la risoluzione del contratto ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 2015/2302, ma senza una corrispondente protezione in caso d’insolvenza, non trova alcun riscontro nei considerando o nei documenti su cui si è basata la Commissione. Come il Parlamento ha sostanzialmente osservato, la motivazione del Consiglio a cui la Commissione ha fatto riferimento riguarda il tema della limitazione della garanzia in caso di rischi estremamente remoti, che è oggetto di un’altra disposizione, vale a dire l’articolo 17, paragrafo 2.
82. Vi è inoltre, a mio avviso, incoerenza in relazione all’argomento relativo al livello di protezione dei consumatori. È vero che il diritto del viaggiatore di risolvere il contratto in caso di circostanze inevitabili e straordinarie non esisteva nell’ambito della direttiva 90/314. Tuttavia, se l’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302 dovesse essere interpretato nel senso che esclude i crediti dei viaggiatori sorti prima dell’insolvenza, tale esclusione non dovrebbe riferirsi unicamente ai crediti derivanti dall’esercizio del diritto di risolvere il contratto in caso di circostanze inevitabili e straordinarie, ma dovrebbe riguardare anche le richieste di rimborso derivanti dall’esercizio del diritto di risoluzione del contratto da parte dell’organizzatore o del viaggiatore in altre circostanze previste dalla direttiva 2015/2302. Ad esempio, il viaggiatore ha diritto al rimborso in caso di risoluzione del contratto da parte dell’organizzatore ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 3, della direttiva 2015/2302 o in caso di risoluzione del contratto ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 5, della stessa. Tale diritto al rimborso esisteva già ai sensi della direttiva 90/314 (29). In situazioni del genere, la protezione del consumatore verrebbe ridotta rispetto al regime precedente se si dovesse ritenere che le richieste di rimborso in questione non sarebbero più coperte dalla protezione in caso d’insolvenza.
83. In ogni caso, tenuto conto del fatto che uno dei colegislatori, ossia il Parlamento, ha assunto una posizione ferma secondo cui il legislatore non aveva alcuna intenzione di limitare la portata della protezione in caso d’insolvenza in base all’articolo 17, paragrafo 1, non è possibile individuare una chiara intenzione legislativa in senso contrario (30).
84. Tenuto conto di quanto precede, occorre esaminare, di seguito, il contesto in cui si inserisce tale disposizione e gli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte prima di procedere a un’interpretazione conforme al diritto primario dell’Unione nel suo complesso.
c) Contesto e obiettivi della normativa di cui fa parte l’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302
85. Per quanto riguarda il contesto in cui si inserisce l’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302, si deve rilevare che la prima parte della prima frase stabilisce che la garanzia riguarda il rimborso di «tutte le somme pagate da o per conto dei viaggiatori». L’articolo 17, paragrafo 5 dispone che «[p]er i servizi turistici che non sono stati effettuati, i rimborsi sono corrisposti senza indebito ritardo previa richiesta del viaggiatore». Il considerando 39, che spiega le ragioni che hanno portato all’adozione di tale disposizione, afferma che i viaggiatori sono «pienamente protetti in caso d’insolvenza dell’organizzatore» e che gli organizzatori devono fornire una garanzia per il rimborso di «tutte le somme pagate». Ai sensi dello stesso considerando, «[l]’efficacia implica che la protezione sia disponibile non appena, in conseguenza di problemi di liquidità dell’organizzatore, i servizi turistici non possono (…) essere eseguiti».
86. Come sottolineato in precedenza (31), l’«attivazione» della protezione in caso d’insolvenza qualora i servizi pertinenti non vengano eseguiti a causa dello stato di insolvenza dell’organizzatore deve essere associata all’efficacia della protezione in caso d’insolvenza. L’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302 non può pertanto essere interpretata nel senso che esclude talune categorie di richieste di rimborso dalla portata della protezione in caso d’insolvenza.
87. Occorre altresì evidenziare che l’articolo 17, paragrafo 2, della direttiva 2015/2302 ha un ambito di applicazione diverso da quello dell’articolo 17, paragrafo 1, della stessa, disciplinando la limitazione della garanzia di rimborso. La limitazione di cui trattasi riguarda la copertura dei «costi ragionevolmente prevedibili». Il considerando 40 spiega che «un’efficace protezione in caso d’insolvenza non dovrebbe tenere conto di rischi estremamente remoti come, ad esempio, l’insolvenza simultanea di vari organizzatori principali, laddove così facendo si inciderebbe in misura sproporzionata sui costi della protezione, pregiudicandone l’efficacia».
88. Tuttavia, l’esercizio da parte dei viaggiatori del solo diritto di risoluzione di cui all’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 2015/2302 e l’obbligo correlato dell’organizzatore di procedere a un rimborso integrale ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 4 non possono essere considerati un «rischio estremamente remoto» che escluderebbe dalla garanzia gli anticipi versati.
89. A tal riguardo, occorre ricordare che l’articolo 12, paragrafo 2, riconosce il diritto di risolvere il contratto in caso di circostanze inevitabili e straordinarie. I viaggiatori hanno il corrispondente diritto a un rimborso integrale. Tale diritto, come risulta dall’articolo 23, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2015/2302, ha carattere imperativo (32). L’articolo 17, paragrafo 1 deve essere interpretato in modo da garantire la piena efficacia del diritto di risolvere il contratto e di ottenere un rimborso integrale ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 2 e non in modo da limitare l’efficacia del diritto in questione. Se un viaggiatore dovesse perdere il beneficio della protezione in caso d’insolvenza per il solo fatto di aver risolto il contratto prima dell’insolvenza, ciò potrebbe disincentivare i viaggiatori dall’esercitare i loro diritti in primo luogo. Come ha in sostanza osservato il Parlamento, l’articolo 12, paragrafo 2 sarebbe privato del suo effetto utile se si ammettesse che la protezione in caso d’insolvenza non è applicabile ai viaggiatori che hanno esercitato un diritto conferito dalla direttiva.
90. Più in generale, una diversa interpretazione porrebbe i viaggiatori che decidono di risolvere il contratto prima dell’inizio del pacchetto, sulla base dell’articolo 12, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302, non appena essi percepiscono l’esistenza di problemi di liquidità, in una posizione meno favorevole rispetto ai viaggiatori che decidono di non procedere in tal senso. Infatti, in una situazione del genere potrebbero esservi viaggiatori che preferiscono pagare le spese di risoluzione e ricevere il rimborso dell’importo rimanente, ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 4, anziché correre il rischio di un possibile rimpatrio a causa di uno stato di insolvenza insorto nel corso del loro viaggio.
91. Occorre poi rilevare che, ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 2, della direttiva 2015/2302, la garanzia copre «gli importi dei pagamenti effettuati da o per conto dei viaggiatori in relazione a pacchetti». I parametri per il calcolo della copertura comprendono la «durata del periodo compreso tra gli acconti e il saldo finale e [il] completamento dei pacchetti». Il considerando 40 precisa che «la protezione dovrebbe essere sufficiente a coprire tutti i prevedibili pagamenti effettuati da o per conto dei viaggiatori riguardo a pacchetti in alta stagione»(33). Secondo il medesimo considerando, ciò implica, in genere, che la garanzia deve coprire «una percentuale sufficientemente elevata del fatturato dell’organizzatore relativo ai pacchetti». Dall’articolo 17, paragrafo 2 e dal considerando 40 risulta che tutti i pagamenti effettuati in relazione a pacchetti sono compresi nel calcolo della protezione in caso d’insolvenza che si basa sui dati del fatturato (34). Per contro, il fondamento giuridico della richiesta di rimborso di tali pagamenti non sembra avere alcuna rilevanza ai fini del calcolo della copertura necessaria.
92. Infine, l’esclusione delle richieste pendenti dalla protezione in caso d’insolvenza creerebbe una grave incoerenza tra l’articolo 17, paragrafo 1, e le informazioni precontrattuali che devono essere fornite ai viaggiatori mediante gli appositi moduli di cui alla parte A o alla parte B dell’allegato I. Il contenuto di tali informazioni standard indica che «[s]e l’organizzatore o, in alcuni Stati membri, il venditore diventa insolvente, i pagamenti saranno rimborsati» (35). Va osservato che non esiste alcun tipo di specificazione, nel contenuto delle informazioni fornite al viaggiatore, secondo cui la protezione in caso d’insolvenza è esclusa. Non si può ammettere, come rilevato, in sostanza, dalla Bundesarbeitskammer (Camera federale del lavoro), che il legislatore abbia indotto il viaggiatore a un’errata interpretazione della documentazione dando, nel modulo informativo standard, l’erronea impressione che tutti i viaggiatori siano protetti in caso d’insolvenza, mentre, in realtà, solo alcuni di essi sono lo sono.
93. Per quanto riguarda l’obiettivo specifico dell’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302, lo scopo di tale disposizione è quello di proteggere i viaggiatori contro i rischi derivanti dall’insolvenza dell’organizzatore. Ai sensi della precedente direttiva 90/314, la Corte ha dichiarato, nella sentenza Verein für Konsumenteninformation, che i rischi derivanti dall’insolvenza, inerenti al contratto stipulato tra il viaggiatore e l’organizzatore, derivano dal pagamento anticipato del prezzo del forfait (36). Di conseguenza, la Corte ha stabilito che il risultato prescritto dall’articolo 7 della medesima direttiva comporta l’attribuzione al viaggiatore di diritti che garantiscano il rimborso dei fondi depositati. Il rischio derivante dall’insolvenza non è cambiato a norma della direttiva attuale. Pertanto, il risultato dell’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302 deve essere anche quello di attribuire ai viaggiatori «tutto compreso» diritti che garantiscano il rimborso dei fondi depositati, compresi i crediti che esistevano prima dell’insolvenza.
94. L’interpretazione secondo cui tutti i viaggiatori devono essere pienamente protetti in caso d’insolvenza, compresi quelli che hanno risolto il contratto prima dell’insolvenza dell’organizzatore, è altresì corroborata dall’obiettivo della direttiva 2015/2302, che è, come enunciato al suo articolo 1, il conseguimento di un livello elevato di protezione dei consumatori. L’obiettivo di assicurare un livello elevato di protezione dei consumatori è altresì sancito dal diritto primario (articolo 169 TFUE e articolo 38 della Carta). Un’interpretazione diversa, come ha sottolineato il governo greco, implicherebbe che un viaggiatore sopporti il rischio economico correlato alla successiva insolvenza dell’organizzatore di viaggi.
95. Alla luce di quanto precede, il contesto in cui è inserito l’articolo 17 paragrafo 1, della direttiva 2015/2302 e gli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui esso fa parte suffragano la conclusione che la protezione in caso d’insolvenza copra anche le richieste di rimborso dei viaggiatori sorte prima che l’organizzatore divenisse insolvente.
d) Interpretazione dell’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302 alla luce del principio della parità di trattamento
96. Come già sottolineato in precedenza (37), secondo un principio ermeneutico generale, un atto dell’Unione dev’essere interpretato, nei limiti del possibile, in modo da non rimettere in discussione la sua validità. Analogamente, quando una norma del diritto dell’Unione è suscettibile di più interpretazioni, occorre privilegiare quella idonea a salvaguardare il suo effetto utile (38).
97. A tale riguardo, ogni atto dell’Unione deve essere interpretato conformemente al diritto primario nel suo complesso, compreso il principio della parità di trattamento, il quale richiede che situazioni paragonabili non siano trattate in maniera diversa e che situazioni diverse non siano trattate in maniera uguale, salvo che siffatto trattamento non sia obiettivamente giustificato (39).
98. Tenuto conto dell’obiettivo di assicurare un livello elevato di protezione dei consumatori, sancito dal diritto primario (40), e dell’obiettivo più specifico dell’articolo 17 della direttiva 2015/2302, che è quello di proteggere i viaggiatori contro il rischio risultante dall’insolvenza (41), le situazioni che rientrano in tale disposizione devono essere confrontate, in particolare, facendo riferimento al rischio economico sopportato dai viaggiatori.
99. Nella fattispecie, la situazione dei viaggiatori che chiedono il rimborso dopo aver risolto il contratto di viaggio (in ragione di circostanze inevitabili e straordinarie) dovrebbe essere paragonata a quella dei viaggiatori che chiedono il rimborso in quanto i servizi turistici non vengono eseguiti a causa dell’insolvenza dell’organizzatore. Come sottolineato dal governo greco all’udienza, entrambe le categorie di viaggiatori sono esposte al medesimo rischio finanziario legato agli anticipi versati all’organizzatore che successivamente diviene insolvente.
100. La Commissione, il Consiglio e il governo belga, nonché il Parlamento in subordine hanno sostenuto che non vi è alcuna disparità di trattamento tra le diverse categorie di viaggiatori perché la loro situazione non è comparabile. Da un lato, i viaggiatori che hanno risolto il contratto prima dell’insolvenza non hanno alcun diritto contrattuale all’esecuzione dei servizi turistici, ma solo un diritto pecuniario al rimborso. Dall’altro, i viaggiatori che non hanno risolto il contratto al momento dell’insolvenza hanno diritto all’esecuzione dei servizi turistici.
101. Tuttavia, la differenza descritta dalla Commissione, dal Consiglio, dal Parlamento e dal governo belga nel rapporto giuridico tra le parti contrattuali al momento dell’insolvenza non è il metro di paragone corretto. Nonostante la differenza nel rapporto contrattuale, i viaggiatori di entrambe le categorie hanno lo stesso diritto al rimborso di tutti i pagamenti effettuati. Come ho già rilevato, e come sottolinea il governo greco, il punto di riferimento per il confronto è il rischio finanziario a cui sono esposti i viaggiatori. Poiché il rischio relativo all’effettivo conseguimento del rimborso di tutte le somme pagate dai viaggiatori che hanno risolto il loro contratto e da quelli che non l’hanno ancora risolto al momento dell’insolvenza è lo stesso, tali rischi non possono essere trattati in modo differente, a pena di violare il principio della parità di trattamento. Ciò vale a maggior ragione se si considera l’obiettivo perseguito dalla direttiva 2015/2302, che è quello di assicurare un elevato livello di protezione dei consumatori a tutti i viaggiatori (42).
102. Alla luce di quanto precede, ritengo che l’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302, letto alla luce del principio della parità di trattamento, debba essere interpretato nel senso che la garanzia per il rimborso comprende la richiesta di rimborso di tutte le somme pagate da o per conto dei viaggiatori, compresi quelli che risolvono il contratto prima che l’organizzatore divenga insolvente.
e) Principio della certezza del diritto
103. Nelle sue osservazioni orali, la HDI Global ha sostenuto che, al fine di calcolare l’entità del rischio assunto nell’ambito della fissazione delle condizioni di assicurazione (43) e dei premi che gli organizzatori devono pagare, essa si è basata sui testi giuridici in materia. Dal momento che, secondo la HDI Global, il testo dell’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302 esige chiaramente un nesso causale tra l’insolvenza e la mancata esecuzione dei servizi turistici, discostarsi da tale interpretazione sarebbe contrario al principio della certezza del diritto, che è un principio fondamentale del diritto dell’Unione.
104. A tale riguardo, come è stato rilevato in precedenza (44), se dalla stessa formulazione dell’articolo 17, paragrafo 1 risultasse in modo assolutamente chiaro che esso esige un siffatto nesso causale, la Corte non potrebbe discostarsi da tale interpretazione. Tuttavia, com’è stato dimostrato in precedenza [sottosezione a)], la formulazione dell’articolo 17, paragrafo 1 non esclude in modo inequivocabile i crediti dei viaggiatori che hanno risolto il contratto in ragione di circostanze inevitabili e straordinarie. Esso è pertanto suscettibile di più interpretazioni. Secondo l’approccio adottato nelle presenti conclusioni, tale interpretazione dovrebbe portare a concludere che tutte le somme versate devono essere protette in caso d’insolvenza.
105. Inoltre, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, l’interpretazione che la Corte fornisce di una norma di diritto dell’Unione, nell’esercizio della competenza attribuitale dall’articolo 267 TFUE, chiarisce e precisa il significato e la portata della norma stessa, come deve o avrebbe dovuto essere intesa e applicata sin dalla data della sua entrata in vigore. Ne deriva che la norma così interpretata può e deve essere applicata dal giudice anche a rapporti giuridici sorti e costituitisi prima della sentenza che statuisce sulla domanda d’interpretazione, sempreché, d’altro canto, sussistano i presupposti per sottoporre al giudice competente una lite relativa all’applicazione di detta norma (45).
106. Solo in via eccezionale, in applicazione di un principio generale di certezza del diritto intrinseco all’ordinamento giuridico dell’Unione, la Corte può essere indotta a limitare la possibilità per gli interessati di far valere una disposizione da essa interpretata per rimettere in discussione rapporti giuridici costituiti in buona fede. Affinché una tale limitazione possa essere disposta, è necessario che siano soddisfatti due criteri essenziali, cioè la buona fede degli ambienti interessati e il rischio di gravi inconvenienti (46).
107. Tuttavia, nella presente causa, né le compagnie di assicurazione, parti nel procedimento principale, né il governo belga hanno chiesto alla Corte di imporre limiti temporali agli effetti dell’emananda sentenza per motivi di certezza del diritto. Anche se una richiesta in tal senso fosse stata presentata, le parti in questione non hanno invocato gravi ripercussioni economiche tali da giustificare una limitazione nel tempo degli effetti della futura sentenza, se la Corte seguisse l’interpretazione proposta nelle presenti conclusioni (47).
108. È altresì importante rilevare che i contratti di cui trattasi nel procedimento principale sono anteriori alla raccomandazione 2020/648 della Commissione, il che potrebbe suggerire che i crediti dei viaggiatori sorti prima dell’insolvenza non siano protetti. Le compagnie di assicurazione che sono parti nel procedimento principale non avrebbero potuto concepire la loro polizza assicurativa sulla base dell’interpretazione accolta in tale raccomandazione. Inoltre, come già sottolineato in precedenza (48), la base per il calcolo della garanzia è costituita dall’importo di tutte le somme pagate da o per conto dei viaggiatori in relazione a pacchetti conformemente all’articolo 17, paragrafo 2, della direttiva 2015/2302. Tale disposizione fornisce una chiara indicazione alle compagnie di assicurazione in merito alla base di calcolo della necessaria copertura.
109. Per inciso, si può osservare che, con l’emergenza per la pandemia di COVID-19, il diritto dell’Unione ha adottato misure specifiche per consentire agli Stati membri di utilizzare tutta la flessibilità prevista dalle norme in materia di aiuti di Stato per sostenere gli organizzatori di viaggi e gli assicuratori e per tutelare i viaggiatori dalle conseguenze dell’insolvenza degli organizzatori di viaggi (49).
110. Alla luce di quanto precede, il principio della certezza del diritto non osta a un’interpretazione secondo cui la garanzia assicurativa ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302 copre tutte le somme pagate dai viaggiatori prima dell’insolvenza.
111. Tenuto conto di tutte le summenzionate osservazioni, l’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302, in considerazione della formulazione, del contesto e dello scopo dello stesso, nonché alla luce del principio della parità di trattamento, deve essere interpretato nel senso che la garanzia di rimborso copre non solo le somme pagate da o per conto dei viaggiatori nel caso in cui il viaggio o la vacanza non abbia avuto luogo a causa dell’insolvenza dell’organizzatore, ma anche le somme pagate da o per conto dei viaggiatori che hanno risolto il contratto in ragione di circostanze inevitabili e straordinarie ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 2015/2302 prima dell’insolvenza dell’organizzatore.
Seconda e terza questione pregiudiziale nella causa C‑771/22
112. La seconda e la terza questione nella causa C‑771/22 sono poste dal giudice del rinvio in caso di risposta negativa alla prima questione. Con tali questioni, a cui si può rispondere congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302 debba essere interpretato nel senso che esso comprende i viaggiatori che hanno risolto il contratto prima dell’insolvenza dell’organizzatore di viaggi in ragione di circostanze inevitabili e straordinarie almeno nei due casi seguenti: in primo luogo, quando la procedura di insolvenza è stata aperta nel periodo in cui doveva svolgersi il viaggio e, in secondo luogo, quando all’origine della risoluzione del contratto e dell’insolvenza vi è la medesima circostanza straordinaria.
113. Qualora la Corte dovesse decidere di seguire l’approccio interpretativo esposto nelle presenti conclusioni, non sarà necessario rispondere a tali questioni. Se così non fosse, ritengo si debba rispondere negativamente alle questioni di cui trattasi. Se la portata della garanzia di cui all’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302 non copre le richieste di rimborso sorte prima dell’insolvenza, la portata di tale garanzia non può essere diversa a seconda delle circostanze descritte dal giudice del rinvio. Come sottolineato dalla Commissione, l’ampiezza dell’applicazione di tale disposizione giuridica non può variare a seconda delle date in cui il viaggio doveva avere luogo o a seconda che le circostanze addotte per giustificare la risoluzione del contratto abbiano determinato o meno l’insolvenza dell’organizzatore.
114. Alla luce di quanto precede, ritengo che, ai fini dell’interpretazione dell’ambito di applicazione dell’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302 non sia determinante il fatto che il viaggio dovesse aver luogo durante o dopo l’insolvenza o che l’insolvenza sia dovuta alle stesse circostanze inevitabili e straordinarie che sono state invocate dal viaggiatore per risolvere il contratto ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 2, della medesima direttiva.
V. Conclusione
115. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dal Bezirksgericht für Handelssachen Wien (Tribunale circoscrizionale per le controversie commerciali di Vienna, Austria) e dal Nederlandstalige Ondernemingsrechtbank Brussel (Tribunale delle imprese di Bruxelles di lingua neerlandese, Belgio) come segue:
L’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva (UE) 2015/2302 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2015, relativa ai pacchetti turistici e ai servizi turistici collegati, che modifica il regolamento (CE) n. 2006/2004 e la direttiva 2011/83/UE del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga la direttiva 90/314/CEE del Consiglio, in considerazione della formulazione, del contesto e dello scopo dello stesso, nonché alla luce del principio della parità di trattamento,
deve essere interpretato nel senso che la garanzia di rimborso copre non solo le somme pagate da o per conto dei viaggiatori nel caso in cui il viaggio o la vacanza non abbia avuto luogo a causa dell’insolvenza dell’organizzatore, ma anche le somme pagate da o per conto dei viaggiatori che hanno risolto il contratto in ragione di circostanze inevitabili e straordinarie ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 2015/2302 prima dell’insolvenza dell’organizzatore.
In subordine, ai fini dell’interpretazione dell’ambito di applicazione dell’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2015/2302 non è determinante il fatto che il viaggio dovesse aver luogo durante o dopo l’insolvenza o che l’insolvenza sia dovuta alle stesse circostanze inevitabili e straordinarie che sono state invocate dal viaggiatore per risolvere il contratto ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 2, della medesima direttiva.