WYROK SĄDU (druga izba)
z dnia 8 maja 2012 r.(*)
Dumping – Przywóz etanoloamin pochodzących ze Stanów Zjednoczonych Ameryki – Ostateczne cło antydumpingowe – Wygaśnięcie środków antydumpingowych – Rewizja – Prawdopodobieństwo kontynuacji lub ponownego wystąpienia dumpingu – Artykuł 11 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1225/2009
W sprawie T‑158/10
The Dow Chemical Company, z siedzibą w Midland, Michigan (Stany Zjednoczone), reprezentowana przez adwokatów: początkowo przez J.F. Bellisa, R. Luffa oraz V. Hahn, a następnie przez J.F. Bellisa oraz R. Luffa,
strona skarżąca,
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej, reprezentowanej przez J.P. Hixa, R. Szostaka oraz B. Driessena, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez adwokata G. Berrischa oraz N. Chesaitesa, barrister,
strona pozwana,
popierani przez
Komisję Europejską, reprezentowaną początkowo przez H. van Vlieta oraz M. Françę, a następnie przez M. Françę oraz A. Stobiecką-Kuik, działających w charakterze pełnomocników,
interwenient,
mającej za przedmiot wniosek o stwierdzenie w części nieważności rozporządzenia Rady (UE) nr 54/2010 z dnia 19 stycznia 2010 r. nakładającego ostateczne cło antydumpingowe na przywóz etanoloamin pochodzących ze Stanów Zjednoczonych Ameryki (Dz.U. L 17, s. 1),
SĄD (druga izba),
w składzie: N.J. Forwood, prezes, F. Dehousse (sprawozdawca) i J. Schwarcz, sędziowie,
sekretarz: J. Weychert, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 20 września 2011 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1 W dniu 1 lutego 1994 r. Rada Unii Europejskiej przyjęła rozporządzenie (WE) nr 229/94 nakładające ostateczne cło antydumpingowe na przywóz etanoloamin pochodzących ze Stanów Zjednoczonych Ameryki i dotyczące ostatecznego poboru cła tymczasowego (Dz.U. L 28, s. 40).
2 W dniu 20 lipca 2000 r. w wyniku rewizji na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 384/96 z dnia 22 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony przed dumpingowym przywozem z krajów niebędących członkami Wspólnoty Europejskiej (Dz.U. 1996, L 56, s. 1), z późniejszymi zmianami [zastąpionego przez rozporządzenie Rady (WE) nr 1225/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony przed przywozem produktów po cenach dumpingowych z krajów niebędących członkami Wspólnoty Europejskiej (Dz.U. L 343, s. 51; sprostowanie Dz.U. 2010, L 7, s. 22), zwane dalej „rozporządzeniem podstawowym”], a w szczególności na podstawie art. 11 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 384/96 (obecnie art. 11 ust. 2 i 3 rozporządzenia podstawowego), Rada przyjęła rozporządzenie (WE) nr 1603/2000 nakładające ostateczne cło antydumpingowe na przywóz etanoloamin pochodzących ze Stanów Zjednoczonych Ameryki (Dz.U. L 185, s. 1). Cła antydumpingowe od przywozu dokonanego przez skarżącą The Dow Chemical Company, zostały ustalone w wysokości 69,40 EUR za tonę.
3 W dniu 23 października 2006 r. w wyniku rewizji na podstawie art. 11 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 384/96 Rada przyjęła rozporządzenie (WE) nr 1583/2006 nakładające ostateczne cło antydumpingowe na przywóz etanoloamin pochodzących ze Stanów Zjednoczonych Ameryki (Dz.U. L 294, s. 2). Rozporządzenie nr 1583/2006 było stosowane przez okres dwóch lat. Określało ono cło antydumpingowe na przywóz pochodzący od skarżącej w wysokości 59,25 EUR za tonę.
4 W dniu 18 marca 2008 r. zostało opublikowane zawiadomienie o zbliżającym się wygaśnięciu obowiązujących środków antydumpingowych w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (Dz.U. C 71, s. 13).
5 W dniu 25 lipca 2008 r. producenci reprezentujący ponad 50% całej produkcji etanoloamin w Unii Europejskiej złożyli wniosek o dokonanie przeglądu obowiązujących środków antydumpingowych na podstawie art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 384/96.
6 W dniu 25 października 2008 r. Komisja Wspólnot Europejskich opublikowała w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej Zawiadomienie o wszczęciu przeglądu wygaśnięcia środków antydumpingowych stosowanych względem przywozu etanoloamin pochodzących ze Stanów Zjednoczonych Ameryki (Dz.U. C 270, s. 26).
7 W dniu 22 października 2009 r. Komisja skierowała do skarżącej dokument w sprawie ujawnienia ustaleń ogólnych oraz ustaleń szczegółowych. Komisja podniosła w nim między innymi, że przywóz dokonywany przez skarżącą nie stanowił przedmiotu dumpingu w okresie objętym dochodzeniem przeglądowym trwającym od dnia 1 października 2007 r. do dnia 30 września 2008 r. (zwanym dalej „okresem objętym dochodzeniem przeglądowym”). Ponadto Komisja wskazała, że margines dumpingu producenta amerykańskiego, Ineos Oxide LLC (zwanego dalej „Ineosem”), uczestniczącego w postępowaniu antydumpingowym wynosił 11,9%. Komisja przypisała ten sam margines dumpingu amerykańskim producentom, którzy nie współpracowali w postępowaniu antydumpingowym. Komisja na tej podstawie uznała, że istnieje ryzyko powstania szkody.
8 W dniu 6 listopada 2009 r. skarżąca przedstawiła uwagi w przedmiocie dokumentów ujawniających ustalenia, które otrzymała od Komisji.
9 W dniu 19 stycznia 2010 r. Rada przyjęła rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 54/2010 nakładające ostateczne cło antydumpingowe na przywóz etanoloamin pochodzących ze Stanów Zjednoczonych Ameryki (Dz.U. L 17, s. 1, zwane dalej „zaskarżonym rozporządzeniem”). Zaskarżone rozporządzenie jest stosowane przez okres dwóch lat. Ustala ono cła antydumpingowe od przywozu pochodzącego od skarżącej w wysokości 59,25 EUR za tonę. Rada dopuszcza możliwość wystąpienia szkody w przypadku uchylenia środków antydumpingowych (motyw 91 zaskarżonego rozporządzenia). Na poparcie swojego wniosku Rada powołuje się w szczególności na utrzymujący się w trakcie okresu objętego dochodzeniem przeglądowym dumping, na niewykorzystywane możliwości producentów amerykańskich, na cła antydumpingowe nałożone w Chinach na odnośne produkty, na popyt na odnośny produkt w Stanach Zjednoczonych oraz na rynkach eksportowych tego kraju, na przejście od produkcji glikolu monoetylowego do etanoloaminów oraz na fakt, że spółki, które nie uczestniczyły w postępowaniu, nadal miały interes w pozostaniu na rynku unijnym i na wzmożeniu swojej działalności eksportowej (motyw 81 zaskarżonego rozporządzenia).
Przebieg postępowania i żądania stron
10 Pismem zarejestrowanym w sekretariacie Sądu w dniu 9 kwietnia 2010 r. skarżąca wniosła skargę w niniejszej sprawie.
11 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 21 maja 2010 r. Komisja wniosła o dopuszczenie jej do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Rady. Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2010 r. prezes pierwszej izby Sądu dopuścił tę interwencję.
12 Z uwagi na fakt, że skład izby Sądu uległ zmianie, sędzia sprawozdawca został przeniesiony do drugiej izby, której w związku z tym przydzielono niniejszą sprawę.
13 Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (druga izba) postanowił otworzyć procedurę ustną i w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 64 regulaminu postępowania przed Sądem wezwał Radę do pisemnej odpowiedzi na określone pytania. Rada odpowiedziała na te pytania pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 15 lipca 2011 r.
14 Na rozprawie w dniu 20 września 2011 r. Sąd wysłuchał wystąpień ustnych stron oraz odpowiedzi na zadane przez Sąd pytania.
15 W trakcie rozprawy Rada wskazała, że zamierza dokonać sprostowania pisemnej odpowiedzi, którą złożyła w sekretariacie Sądu w dniu 15 lipca 2011 r. Rada została wezwana do złożenia na piśmie sprostowania, co też uczyniła w wyznaczonym jej terminie. Skarżąca została wezwana do przedstawienia swoich uwag w przedmiocie sprostowania złożonego przez Radę, co uczyniła w wyznaczonym jej terminie.
16 Procedura ustna została zamknięta w dniu 31 października 2011 r.
17 Skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia w dotyczącej jej części;
– obciążenie Rady kosztami postępowania.
18 Rada i Komisja wnoszą do Sądu o:
– odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej lub oddalenie jej jako bezzasadnej;
– obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
19 Skarga skarżącej opiera się na jedynym zarzucie dotyczącym naruszenia art. 11 ust. 2 rozporządzenia podstawowego. Zarzut ten dzieli się na siedem części, które wskazują na oczywiste błędy w ustaleniach i ocenach faktycznych. Pierwsza część dotyczy ustalenia istnienia dumpingu w okresie objętym dochodzeniem przeglądowym. Druga część dotyczy zwiększenia dumpingu po upływie okresu objętego dochodzeniem przeglądowym. Trzecia część dotyczy niewykorzystanych możliwości produkcyjnych etanoloamin w Stanach Zjednoczonych. Czwarta część dotyczy zakłócenia wymiany handlowej wynikającego ze środków antydumpingowych zastosowanych przez Chiny. Piąta część dotyczy ewolucji popytu w Stanach Zjednoczonych oraz na innych rynkach. Szósta część dotyczy przejścia od produkcji glikolu monoetylowego do produkcji etanoloaminów. Siódma część dotyczy stosunku pomiędzy cenami w Stanach Zjednoczonych a cenami w Unii.
20 Sąd uważa za stosowne wypowiedzieć się w przedmiocie pierwszej i trzeciej części jedynego zarzutu.
21 Tytułem wstępu należy przypomnieć, że w dziedzinie wspólnej polityki handlowej, a w szczególności w dziedzinie środków ochrony handlowej instytucje wspólnotowe dysponują szerokim zakresem swobodnego uznania ze względu na złożoność sytuacji gospodarczych, politycznych i prawnych, których oceny muszą dokonać (wyroki: z dnia 27 września 2007 r. w sprawie C‑351/04 Ikea Wholesale, Zb.Orz. s. I‑7723, pkt 40; z dnia 11 lutego 2010 r. w sprawie C‑373/08 Hoesch Metals and Alloys, Zb.Orz. s. I‑951, pkt 61). W tym kontekście należy stwierdzić, że ocena prawdopodobieństwa utrzymywania się lub ponownego pojawienia się dumpingu i szkody związana jest z analizą złożonych kwestii ekonomicznych, a sądowa kontrola tej oceny powinna ograniczyć się do weryfikacji zasad proceduralnych, prawidłowości ustalenia okoliczności faktycznych będących podstawą zaskarżonych decyzji, braku oczywistych błędów w ocenie tych okoliczności faktycznych oraz braku nadużycia władzy (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 20 czerwca 2001 r. w sprawie T‑188/99 Euroalliages przeciwko Komisji, Rec. s. II‑1757, pkt 45, 46).
22 Po drugie, zgodnie z art. 11 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia podstawowego środek antydumpingowy wygasa pięć lat po jego wprowadzeniu lub pięć lat od daty zakończenia ostatniego przeglądu przeprowadzonego po wprowadzeniu środków w odniesieniu do dumpingu i szkody, „chyba że podczas przeglądu stwierdzono, że wygaśnięcie doprowadzi do kontynuacji lub ponownego wystąpienia dumpingu i szkody”. Z tego tekstu wynika po pierwsze, że wygaśnięcie środka po upływie pięciu lat jest zasadą, podczas gdy jego utrzymanie stanowi wyjątek. Kolejno, utrzymanie środka zależy od wyniku oceny skutków jego wygaśnięcia, a tym samym od prognozy opartej na hipotezach co do przyszłego rozwoju sytuacji na danym rynku. Wreszcie z przepisu tego wynika, że sama tylko możliwość kontynuacji lub ponownego pojawienia się dumpingu nie wystarcza dla uzasadnienia utrzymania środka, ponieważ jest ono uzależnione od tego, czy prawdopodobieństwo kontynuacji lub ponownego pojawienia się dumpingu zostało stwierdzone na podstawie dochodzenia przeprowadzonego przez właściwe organy (ww. w pkt 21 wyrok w sprawie Euroalliages przeciwko Komisji, pkt 41, 42, 57; wyrok z dnia 8 lipca 2003 r. w sprawie T‑132/01 Euroalliages i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II‑2359, pkt 37).
W przedmiocie części pierwszej jedynego zarzutu dotyczącej stwierdzenia istnienia dumpingu w trakcie okresu objętego dochodzeniem przeglądowym
Argumenty stron
23 Skarżąca, odsyłając do motywu 80 zaskarżonego rozporządzenia podnosi, że istnienie dumpingu w wysokości 11,9% zostało formalnie stwierdzone tylko w odniesieniu do jednej spółki, to znaczy Ineos. Przywóz pochodzący od tej spółki, który był związany z jedną ze skarżących, reprezentował jedynie niewielką część łącznego przywozu etanoloamin ze Stanów Zjednoczonych. Większa część tego przywozu, to znaczy ponad 85%, pochodziła w rzeczywistości od skarżącej. Tymczasem margines dumpingu skarżącej wynosił ‑7% (co oznacza brak dumpingu). Stwierdzenie dumpingu po stronie Ineos nie jest w związku z tym reprezentatywne.
24 Ponadto instytucje zarzuciły margines dumpingu Ineos, trzeciemu producentowi amerykańskiemu, który ma bardzo marginalne znaczenie i który nie uczestniczył w dochodzeniu. Tymczasem nic nie pozwala na stwierdzenie, przeciwnie do twierdzenia Rady zawartego w motywie 116 zaskarżonego rozporządzenia, że ów producent oczywiście sprzedawały po cenach dumpingowych, gdyby wznowił swoją sprzedaż eksportową do Unii.
25 W każdym razie średnioważony margines dumpingu na poziomie krajowym dla przywozu etanoloamin ze Stanów Zjednoczonych w trakcie okresu objętego dochodzeniem przeglądowym wynosił ‑4,5% (co oznacza brak dumpingu). Skarżąca odsyła w tym zakresie do innej sprawy, w której Komisja posłużyła się średnioważonym marginesem dumpingu na poziomie krajowym w celu uzasadnienia swych wniosków. Skarżąca wyjaśnia, że nie twierdzi, iż art. 9 ust. 3 rozporządzenia podstawowego ma zastosowanie w kontekście art. 11 ust. 2 tego rozporządzenia. Wspomniała o tej sprawie, aby wyjaśnić, iż dumping jednego lub dwóch eksporterów nie powinien przesłaniać faktu braku dumpingu na poziomie krajowym. Skarżąca podkreśla również, że w pismach do Sądu Rada przyznała, że instytucje w ramach przeglądu powinny dokonywać oceny z punktu widzenia danego państwa przywozu. Oznacza to, że dumping powinien być oceniany dla łącznych przywozów ze Stanów Zjednoczonych. W niniejszej sprawie Rada przyznaje, że instytucje nie stwierdziły, że przywóz ze Stanów Zjednoczonych rzeczywiście stanowił przedmiot dumpingu. Ponadto Rada uznała również, że może oprzeć wniosek o utrzymywaniu się dumpingu na istnieniu dumpingu, rzeczywistym lub zarzucanym, dotyczącym eksporterów reprezentujących mniej niż 10% danego przywozu. Rada zaprzeczyła jednak sobie, ponieważ w trakcie postępowania instytucje broniły stanowiska, zgodnie z którym przegląd środków, które miały wygasnąć, nie był dochodzeniem dotyczącym przywozu pochodzącego jedynie od jednego eksportera. Wreszcie sprawozdanie organu apelacyjnego Światowej Organizacji Handlu (WTO), na które powołuje się Rada w pismach, potwierdza, że instytucje powinny dokonać oceny marginesu dumpingu „dla danego produktu”. W niniejszym przypadku margines dumpingu jest ujemny.
26 Rada wskazuje, że wniosek ujęty w motywie 80 zaskarżonego rozporządzenia nie jest obarczony błędem. Ze szczególnych wniosków dotyczących dumpingu zawartych w motywie 23 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że zamiarem instytucji nie było ustalenie marginesu dumpingu opartego na dwóch producentach amerykańskich. Ponadto w odniesieniu do twierdzenia skarżącej, zgodnie z którym stwierdzenie dumpingu po stronie Ineos nie było reprezentatywne, Rada wyjaśnia, że instytucje nie mają obowiązku ustalania istnienia dumpingu dla każdego eksportera z osobna, ponieważ margines dumpingu i odpowiadające mu cło antydumpingowe nie mogą zostać zmienione w ramach takiego rodzaju przeglądu. Należy bowiem ustalić, czy nadal istnieje dumping po stronie kraju danego eksportera. Takie podejście zostało potwierdzone w sprawozdaniu organu apelacyjnego WTO. W tym zakresie twierdzenie skarżącej, zgodnie z którym rzeczone sprawozdanie miałoby potwierdzać, że instytucje powinny dokonać oceny marginesu dumpingu „dla danego produktu”, jest nieprawdziwe. Twierdzenia organu apelacyjnego WTO dotyczyły art. 9 ust. 2 Porozumienia w sprawie wykonania artykułu VI Układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu 1994 (GATT) (Dz.U. 1994, L 336, s. 103), znajdującego się w załączniku 1A do Porozumienia ustanawiającego Światową Organizację Handlu (WTO) (Dz.U. 1994, L 336, s. 3), który ma zastosowanie do dochodzeń pierwotnych, a nie art. 11 ust. 3 rzeczonego porozumienia. Wreszcie argumenty skarżącej nie biorą pod uwagę marginesu dumpingu, jaki należało przypisać trzeciemu producentowi amerykańskiemu, o którym mowa w pismach skarżącej.
27 Jeżeli chodzi o trzeciego producenta amerykańskiego, na którego wskazuje skarżąca w swoich pismach, to Rada odsyła do motywu 29 zaskarżonego rozporządzenia i twierdzi, że co do zasady producent ten nie ma jedynie marginalnego znaczenia.
28 Jeżeli chodzi o okoliczność wskazaną przez skarżącą, że margines dumpingu dla przywozu danego produktu ze Stanów Zjednoczonych wynosił ‑4,5%, Rada twierdzi, że instytucje nie stwierdziły, że import ze Stanów Zjednoczonych w całości, tak jak to wskazała skarżąca, stanowił przedmiot dumpingu. Ponadto Rada uznaje, że instytucje nie mają obowiązku ustalenia istnienia dumpingu dla każdego eksportera z osobna, ani też obliczania marginesu dumpingu na skalę krajową. Sprawa, na którą wskazuje skarżąca w swoich pismach, nie ma znaczenia, ponieważ dotyczyła ona dochodzenia otwartego na podstawie art. 5 rozporządzenia podstawowego. Warunki zamknięcia takiego rodzaju dochodzenia, przewidziane przez art. 9 ust. 3 rozporządzenia podstawowego, nie mają bowiem zastosowania do dochodzeń przeglądowych na podstawie art. 11 ust. 2 tego rozporządzenia.
Ocena Sądu
29 Na wstępie należy wskazać, że zaskarżone rozporządzenie zawiera pkt C zatytułowany „Prawdopodobieństwo kontynuacji lub ponownego wystąpienia dumpingu”. W motywie 17 zaskarżonego rozporządzenia Rada wyjaśnia, że „zbadano, czy ma miejsce dumping”.
30 W motywie 23 zaskarżonego rozporządzenia Rada wskazała, że porównanie średniej ważonej wartości normalnej i średniej ważonych cen eksportowych „wykazało, że dumping występował”. W tym zakresie Rada stwierdziła, że margines dumpingu skarżącej wynosił 0% (rzeczywisty obliczony margines wynosił ‑7%) a margines dumpingu Ineosu wynosił 11,9%. Ten ostatni margines dumpingu został ponadto przypisany pozostałym eksporterom, którzy nie uczestniczyli w postępowaniu antydumpingowym.
31 W motywie 24 zaskarżonego rozporządzenia Rada wskazała, że poza oceną „istnienia dumpingu” dokonała oceny prawdopodobieństwa „kontynuacji dumpingu”.
32 W motywie 25 zaskarżonego rozporządzenia w ramach oceny poziomu dumpingu w przypadku zniesienia środków Rada wyjaśniła, że „w przypadku obniżenia cen eksportowych w stosunku proporcjonalnym do poziomu ceł antydumpingowych, margines dumpingu stwierdzonego w okresie objętym dochodzeniem przeglądowym wyniósłby 12% w przypadku [Ineos] i stron, które nie współpracowały w postępowaniu (zgodnie z art. 18 rozporządzenia podstawowego), natomiast w przypadku [skarżącej] nadal utrzymałby się on na poziomie zerowym”.
33 Ocena dokonana przez Radę doprowadziła do wniosku, że istnieje prawdopodobieństwo „kontynuacji dumpingu” (motyw 51 zaskarżonego rozporządzenia).
34 W motywie 74 zaskarżonego rozporządzenia w ramach oceny sytuacji przemysłu wspólnotowego Rada przypomniała, że „[d]umping nadal występował w okresie objętym dochodzeniem przeglądowym”.
35 W motywie 80 zaskarżonego rozporządzenia w ramach oceny prawodopodobieństwa ponownego wystąpienia szkody Rada wskazała, że „dwaj producenci eksportujący z USA nadal stosowali praktyki dumpingowe w okresie objętym dochodzeniem przeglądowym”.
36 Wreszcie w motywach 113 i 114 zaskarżonego rozporządzenia Rada stwierdziła, że „badanie wykazało prawdopodobieństwo kontynuacji dumpingu (w tym prawdopodobieństwo zwiększenia wielkości przywozu po cenach dumpingowych) oraz ponownego wystąpienia szkody” oraz że „warunki do utrzymania ceł na podstawie art. 11 ust. 2 są spełnione, nawet przy uwzględnieniu tego, że jeden z dwóch współpracujących producentów eksportujących nie stosował praktyk dumpingowych, i przy założeniu (na tej podstawie), że ta część przywozu z USA nie będzie w przyszłości realizowana po cenach dumpingowych”.
37 Z powyższego wynika, że dla stwierdzenia konieczności utrzymania w mocy środków antydumpingowych Rada oparła się wyłącznie na prawdopodobieństwie kontynuacji dumpingu. Rada nie powołała się na prawdopodobieństwo ponownego wystąpienia dumpingu. Ponadto w celu stwierdzenia istnienia prawdopodobieństwa kontynuacji dumpingu Rada oparła się między innymi na tym, że dumping utrzymywał się w okresie objętym dochodzeniem przeglądowym. Wreszcie wniosek Rady, zgodnie z którym dumping utrzymywał się w okresie objętym dochodzeniem przeglądowym, opiera się na okoliczności, iż dwaj eksportujący producenci stosowali dumping. Rada nie wskazała, że dumping występował po stronie skarżącej, ani też że istniała możliwość jego pojawienia się. Z powyższego wynika również niebezpośrednio, jednakże nieodzownie, że Rada ustaliła związek pomiędzy dumpingiem stosowanym przez dwóch eksportujących producentów w okresie objętym dochodzeniem przeglądowym a możliwością kontynuacji dumpingu w przypadku zniesienia środków.
38 Skarżąca zasadniczo twierdzi między innymi, że Rada nie może ignorować faktu, że nie stosowała ona dumpingu w okresie objętym dochodzeniem przeglądowym.
39 Po pierwsze, należy podkreślić, że Rada oparła się w niniejszej sprawie na prawdopodobieństwie kontynuacji dumpingu, przyjmując między innymi, że dumping utrzymywał się w okresie objętym dochodzeniem przeglądowym.
40 Po drugie, należy podkreślić, że wyrażenie „dumping”, tak jak zostało ono ujęte w art. 11 ust. 2 rozporządzenia podstawowego, nie zostało zdefiniowane. Niemniej jednak w świetle systematyki rozporządzenia podstawowego oraz w braku przeciwnych wskazówek należy stwierdzić, że wyrażenie „dumping” ujęte w art. 11 ust. 2 rozporządzenia podstawowego ma to samo znaczenie co termin „dumping” określony w art. 1 rzeczonego rozporządzenia, który dotyczy „zasad”.
41 Po trzecie, w rozumieniu art. 1 rozporządzenia podstawowego, a w szczególności ust. 1 i 2, dumping odnosi się do produktu, który został wprowadzony do wolnego obrotu w Unii Europejskiej. To wówczas, gdy rzeczony produkt stanowi przedmiot dumpingu i wywołuje on szkodę, instytucje mogą z zastrzeżeniem pozostałych warunków nałożyć środki antydumpingowe.
42 Po czwarte, należy przypomnieć, że postępowanie antydumpingowe dotyczy co do zasady całego przywozu danego rodzaju towarów z danego państwa trzeciego, a nie przywozu produktów danego przedsiębiorstwa (wyrok Trybunału z dnia 7 grudnia 1993 r. w sprawie C‑216/91 Rima Eletrometalurgia przeciwko Radzie, Rec. s. I‑6303, pkt 17). Ponadto na podstawie art. 9 ust. 5 rozporządzenia podstawowego cło antydumpingowe nakłada się w odpowiedniej wysokości dla każdego przypadku, w sposób niedyskryminujący, na przywóz towarów.
43 Po piąte, należy podkreślić, że w ramach art. 11 ust. 2 rozporządzenia podstawowego instytucje mogą albo utrzymać obowiązujący środek, albo zezwolić na jego wygaśnięcie. Nie mogą one zmienić rzeczonych środków w celu uwzględnienia w szczególności okoliczności, że niektóre przedsiębiorstwa nie stosowały dumpingu.
44 Z powyższego wynika, że pojęcie kontynuacji dumpingu ujęte w art. 11 ust. 2 rozporządzenia podstawowego obejmuje dumping, którego przedmiotem jest dany produkt pochodzący z państwa trzeciego, a nie tylko dumping stosowany przez niektóre przedsiębiorstwa, co zresztą przyznała Rada w swoich pismach.
45 W niniejszej sprawie, po pierwsze z dowodów przedstawionych na rozprawie, wynika, że przywóz skarżącej stanowił znaczną większość przywozu ze Stanów Zjednoczonych w trakcie okresu objętego dochodzeniem przeglądowym, to znaczy ponad 85% wielkości, czemu Rada nie zaprzecza. Ponadto, o ile przywóz pochodzący od skarżącej został prawidłowo uwzględniony w analizie instytucji, to jednak instytucje te nie powinny były dojść do wniosku, że dumping dla danego produktu pochodzącego ze Stanów Zjednoczonych utrzymywał się w okresie objętym dochodzeniem przeglądowym. W rzeczywistości bowiem instytucje powinny były stwierdzić, że znaczna większość przywozu ze Stanów Zjednoczonych, to znaczy ponad 85% wielkości została dokonana bez dumpingu. Taka sytuacja powinna była ponadto doprowadzić do stwierdzenia, że średnioważony margines dla przywozu tego produktu pochodzącego ze Stanów Zjednoczonych był ujemny (co oznacza brak dumpingu), tak jak to wynika z obliczeń dokonanych przez skarżącą, które nie zostały podważone przez Radę. W tych okolicznościach Rada nie mogła dojść do wniosku, że dumping utrzymywał się w okresie objętym dochodzeniem przeglądowym, ani też, że istniała możliwość kontynuacji dumpingu. Rada powinna była zatem wykazać, że istniało prawdopodobieństwo ponownego pojawienia się dumpingu.
46 W każdym razie, nawet jeżeliby przyjąć, że wyrażenie kontynuacja dumpingu, jakie zostało zawarte w art. 11 ust. 2 rozporządzenia podstawowego, mogłoby być interpretowane jako rzeczywiście obejmujące dumping przedsiębiorstw branych pod uwagę indywidualnie lub niektóre z nich, to jednak należy zauważyć, że w odniesieniu do skarżącej instytucje nie mogły stwierdzić utrzymywania się dumpingu, czego zresztą nie uczyniły. Ponadto w motywie 25 zaskarżonego rozporządzenia Rada wyjaśnia, że w przypadku zniesienia środków dumping „w przypadku [skarżącej] nadal utrzymałby się […] na poziomie zerowym”. W tych okolicznościach należałoby, aby instytucje poza wykazaniem możliwości kontynuacji dumpingu (dla dwóch pozostałych eksportujących producentów) wykazały w odniesieniu do skarżącej prawdopodobieństwo ponownego pojawienia się dumpingu. Tymczasem zaskarżone rozporządzenie nie zawiera żadnego dowodu w tym zakresie.
47 Z powyższych względów należy stwierdzić, że Rada popełniła oczywisty błąd w ocenie, stwierdzając utrzymywanie się dumpingu w okresie objętym dochodzeniem przeglądowym, a w związku z tym na tej podstawie, przyjmując prawdopodobieństwo kontynuacji dumpingu. Tym samym należy uwzględnić pierwszą część jedynego zarzutu i stwierdzić nieważność zaskarżonego rozporządzenia w części dotyczącej skarżącej.
W przedmiocie części trzeciej jedynego zarzutu dotyczącej niewykorzystanych mocy produkcyjnych etanoloamin w Stanach Zjednoczonych
Argumenty stron
48 Skarżąca uważa, że twierdzenie Rady ujęte w motywie 28 zaskarżonego rozporządzenia, które stwierdza istnienie niewykorzystanych mocy produkcyjnych w Stanach Zjednoczonych, nie jest uzasadnione. Chodzi o istotny dowód, który pozwala na oparcie wniosku instytucji, zgodnie z którym środki antydumpingowe powinny zostać utrzymane przez dodatkowy dwuletni okres, o czym stanowi motyw 117 zaskarżonego rozporządzenia. Skarżąca wskazała w trakcie postępowania administracyjnego, że obliczenia przedstawione przez instytucje (70 000 ton) opierały się na błędnych obliczeniach, ponieważ porównano maksymalną możliwą produkcję (to znaczy rzeczywistą moc przemysłu) z łączną konsumpcją amerykańską. W wyniku komentarzy skarżącej instytucje zaznaczyły, iż zmieniły sposób obliczeń. Niemniej jednak Rada odwołała się w 26 motywie zaskarżonego rozporządzenia do danych uzasadniających pierwotne obliczenie niewykorzystanych mocy. W rzeczywistości bowiem sprawozdanie ekonomiczne, o którym mowa w 26 motywie zaskarżonego rozporządzenia wskazuje, że brak jest niewykorzystanych mocy produkcyjnych w Stanach Zjednoczonych, wówczas gdy zdolność produkcyjna jest porównywana z rzeczywistą produkcją amerykańską. Przemysł amerykański funkcjonuje na maksymalnym poziomie swoich mocy produkcyjnych. Skarżąca dodaje, że w pismach do Sądu Rada nadal myliła niewykorzystane moce produkcyjne z nadmierną podażą na rynku amerykańskim. Ponadto, jeżeli chodzi o okoliczność podniesioną przez Radę, zgodnie z którą skarżąca działa w 80% swojej zwykłej mocy nominalnej, to należy wziąć pod uwagę huragany, które dotknęły stany Luizjana i Teksas (Stany Zjednoczone) w trakcie okresu objętego dochodzeniem przeglądowym, i które spowodowały zamknięcie fabryk, co potwierdzają publikacje cytowane w zaskarżonym rozporządzeniu. W tym kontekście rzeczywista moc produkcyjna spadła i procent wykorzystania możliwości produkcyjnych skarżącej wyniósł 98,7%.
49 Rada wskazuje, że instytucje rzeczywiście zmieniły sposób obliczania w trakcie postępowania (tak że w ostatecznym rozrachunku osiągnęły 60 000 ton niewykorzystanej mocy produkcyjnej). Niemniej jednak, przeciwnie do tego, co można by pomyśleć na podstawie pism skarżącej, przyjęta w zaskarżonym rozporządzeniu metoda obliczenia jest metodą, która wynika ze zmiany, a nie metodą pierwotną, która zdaniem skarżącej zawierała błąd. Wynika to z wyrażeń zastosowanych w motywie 26 zaskarżonego rozporządzenia oraz z dowodów przedstawionych przez skarżącą w trakcie postępowania. Rada wyjaśnia w tym zakresie, że niewykorzystane moce zostały obliczone poprzez odliczenie od rzeczywistej mocy produkcyjnej rzeczywistej wielkości produkcji. Instytucje uznały, że poziom rzeczywistej mocy produkcyjnej wynosi 90% nominalnej łącznej mocy. W celu ustalenia rzeczywistej wielkości produkcji instytucje oparły się na informacjach, zgodnie z którymi skarżąca działała w 80% swojej zwykłej mocy. Procent ten zdaniem Rady został również zastosowany do eksportujących producentów, którzy nie uczestniczyli w postępowaniu. Ponadto okoliczność, że w tym samym motywie Rada wskazała na znaczną różnicę pomiędzy nominalną łączną mocą w Stanach Zjednoczonych, i popytem w tym kraju, w żaden sposób nie dowodzi, że oparła ona swoje obliczenia niewykorzystanych mocy produkcyjnych na porównaniu pomiędzy tymi dwoma elementami.
50 Jeżeli chodzi o okoliczność podniesioną przez skarżącą, zgodnie z którą przemysł amerykański funkcjonował na maksymalnym poziomie swoich możliwości produkcyjnych, to zaprzeczają jej dowody przedstawione przez nią w trakcie postępowania dotyczące wykorzystania jej mocy produkcyjnych (to znaczy 80% w trakcie okresu objętego dochodzeniem przeglądowym). Ponadto dowody zawarte przez skarżącą w jej pismach w tym zakresie nie przemawiają za jej wnioskiem. Dodatkowo dowody przedstawione przez skarżącą dotyczące huraganów, które dotknęły stany Luizjana i Teksas w trakcie okresu objętego dochodzeniem przeglądowym, nie zostały przedstawione w trakcie postępowania administracyjnego. Skarżąca nie może w związku z tym opierać się na tych dowodach w celu stwierdzenia istnienia oczywistego błędu w ustaleniach popełnionego przez instytucje. Twierdzenie skarżącej nie są ponadto poparte dowodami. W każdym razie 26 motyw zaskarżonego rozporządzenia wskazuje na to, ze instytucje uwzględniły wpływ huraganów, które dotknęły stany Luizjana i Teksas w trakcie okresu objętego dochodzeniem przeglądowym. Skarżąca nie kwestionuje tego punktu.
51 Jeżeli chodzi o sprawozdanie ekonomiczne wskazane przez skarżącą w pismach i wspomniane w 26 motywie zaskarżonego rozporządzenia, to potwierdza on istnienie potencjalnych niewykorzystanych możliwości produkcyjnych w Stanach Zjednoczonych. W szczególności sprawozdanie to wskazuje na to, że istnieje nadmierna podaż na rynku amerykańskim. Owa nadmierna podaż, poza niewykorzystanymi możliwościami produkcyjnymi, potwierdza istnienie niewykorzystanych możliwości produkcyjnych w stosunku do krajowej konsumpcji. Rada podkreśla wreszcie, że twierdzenie zawarte w 117 motywie zaskarżonego rozporządzenia ma na celu uzasadnić „ograniczenie” utrzymania środków antydumpingowych do dwuletniego okresu w miejsce pięcioletniego.
Ocena Sądu
52 Rada wskazała w 26 motywie zaskarżanego rozporządzenia, że niewykorzystane moce produkcyjne etanoloamin w Stanach Zjednoczonych wynosiły 60 000 ton w trakcie okresu objętego dochodzeniem przeglądowym.
53 Po pierwsze, należy zaznaczyć, że 26 motyw zaskarżonego rozporządzenia jest niespójny, jeżeli chodzi o stosowane dowody brane pod uwagę przy ustalaniu niewykorzystanych mocy produkcyjnych w Stanach Zjednoczonych. W rzeczywistości bowiem, podczas gdy Rada wskazuje w tym motywie, że oparła swoje obliczenia „na wielkości wyprodukowanych przez dwóch producentów eksportujących współpracujących w postępowaniu, uwzględniając także fakt, że przewidywane w zwykłych warunkach wskaźniki produkcji stanowią około 90% mocy nominalnych, założenie, że przy obecnym tempie produkcji aktualna wydajność produkcji niewspółpracujących producentów amerykańskich nie kształtuje się poniżej 80% mocy nominalnych, jak również na podstawie informacji z wiodących czasopism dotyczących tego sektora rynku”, tak Rada odsyła również dwukrotnie do oceny opartej na krajowej konsumpcji w Stanach Zjednoczonych. Dokładniej, w pierwszej kolejności Rada wskazuje, że „w porównaniu z szacowanymi całkowitymi mocami nominalnymi w USA wynoszącymi 732 000 ton, szacowany łączny popyt, włącznie z konsumpcją na potrzeby własne, wyniósł 588 000 ton” oraz że „stosunkowo niski wskaźnik wykorzystania mocy produkcyjnych wynikał z wielu zdarzeń”. Kolejno Rada wyjaśnia, że „niewykorzystane potencjalne moce produkcyjne w USA w 2007 r. i 2008 r., czyli w czasie objętym [dochodzeniem przeglądowym], potwierdza także wiodąca coroczna publikacja z przeglądem rynku etanoloaminy” oraz że „według szacunków przytoczonych w tej publikacji nadwyżka podaży w 2007 r. na rynku w USA wyniosła 65 000 ton”. Tymczasem, tak jak to co do zasady przyznaje Rada w swoich pismach, obliczenie poziomu wykorzystania mocy produkcyjnej nie uwzględnia konsumpcji krajowej. Rada wskazała ponadto w trakcie rozprawy, że treść motywu 26 zaskarżonego rozporządzenia może wydawać się w tym zakresie mało jasna.
54 Po drugie, z pisemnych odpowiedzi Rady na pytania postawione przez Sąd wynika, że metodologia, jaką posłużono się przy obliczaniu niewykorzystanych mocy produkcyjnych w Stanach Zjednoczonych, nie jest jasna, to znaczy nie jest spójna z dowodami przywołanymi w niniejszej sprawie. W rzeczywistości bowiem w pierwszej kolejności, o ile Rada stwierdza po pierwsze, że rzeczywista produkcja skarżącej i Ineos została wywnioskowana na podstawie rzeczywistej produkcji w Stanach Zjednoczonych, o tyle ostatecznie wyjaśnia ona, że rzeczywista produkcja Ineos została wywnioskowana z nominalnej łącznej mocy produkcyjnej w Stanach Zjednoczonych, przed obliczeniem rzeczywistej mocy produkcyjnej w tym kraju. Wreszcie, o ile rzeczywista produkcja Ineos została wywnioskowana na podstawie łącznej nominalnej mocy produkcyjnej w Stanach Zjednoczonych, tak rzeczywista produkcja skarżącej i innych producentów, którzy nie uczestniczyli w dochodzeniu, została wywnioskowana zdaniem Rady na podstawie rzeczywistej mocy produkcyjnej w tym kraju. Jednakże nie przedstawiono żadnego odnośnego dowodu, który mógłby uzasadnić okoliczność, że rzeczywista produkcja odnośnych przedsiębiorstw została wywnioskowana w odniesieniu do niektórych z nich na podstawie łącznej nominalnej mocy produkcyjnej w Stanach Zjednoczonych, a w odniesieniu do innych na podstawie rzeczywistej produkcji w tym kraju.
55 Po trzecie, „informacje z wiodących czasopism dotyczących tego sektora rynku” (to znaczy Chemical Economics Handbook Product Review, „Ethanolamines”, SRI Consulting, zwany dalej „sprawozdaniem SRI”), na które powołuje się Rada w motywie 26 zaskarżonego rozporządzenia, zaprzeczają istnieniu niewykorzystanych mocy produkcyjnych w Stanach Zjednoczonych w wysokości 60 000 ton. W rzeczywistości z uwagi na dane zawarte w sprawozdaniu SRI oraz metodę zastosowaną przez Radę przy ustalaniu rzeczywistej mocy produkcyjnej etanoloamin w Stanach Zjednoczonych (to znaczy nominalna moc pomnożona przez 90%), niewykorzystana moc produkcyjna w tym kraju wyniosła 8000 ton w listopadzie 2008 r. (to znaczy w miesiąc po zakończeniu okresu objętego dochodzeniem przeglądowym), co słusznie podnosi skarżąca w swych pismach, a czemu nie zaprzecza Rada. Nawet przy uwzględnieniu stawki 95% przy obliczaniu rzeczywistej mocy produkcyjnej – i nawet jeżeliby przyjąć, że należałoby dokonać takiej substytucji – rezultatem byłyby 45 400 tony, to znaczy cyfra stanowiąca prawie połowę 85 000 ton, o których mowa w motywie 26 zaskarżonego rozporządzenia, odpowiadająca obliczeniom dokonanym „bardziej ambitnym stawkom produkcji”, to znaczy stawce 95%, tak jak stwierdziła Rada w pismach. Ponadto, jeżeli chodzi o 2007 r. (okres dochodzenia przeglądowego obejmujący miesiące październik, listopad i grudzień 2007 r.), dane ze sprawozdania SRI pozwalają na ustalenie niewykorzystanej mocy produkcyjnej w maksymalnej wysokości 5650 ton.
56 Po czwarte, należy podnieść, że ww. sprawozdanie SRI wielokrotnie wspomina o tym, ze stawka niewykorzystanych mocy produkcyjnych w Stanach Zjednoczonych jest bardzo wysoka.
57 Po piąte należy podkreślić, że na poziom produkcji w trakcie okresu objętego dochodzeniem przeglądowym miały wpływ huragany Gustav i Ike (wrzesień 2008 r.), co wyraźnie przyznaje Rada w 26 motywie zaskarżonego rozporządzenia. Dokładniej, Rada wskazała, że stosunkowo niski wskaźnik wykorzystania mocy produkcyjnych wynika z kilku zdarzeń, które miały miejsce w ostatnich latach, między innymi „ze skutków huraganów Gustav i Ike dla niektórych zakładów produkcyjnych lub zakładów produkujących surowce”. Wyjaśnia, że „[n]iektóre skutki huraganów Ike i Gustav były nadal odczuwalne w okresie objętym dochodzeniem przeglądowym, ale po tym okresie zostały wyeliminowane”. Rada podnosi następnie, odnosząc się do informacji zawartych w wiodących czasopismach dotyczących sektora, że „[w wyniku huraganów Ike i Gustaw] według szacunków PCI Consulting Group (»PCI«) z 2008 r., wielkość utraconej produkcji wyniosła 39 000 ton”. Niemniej jednak z zaskarżonego rozporządzenia, a w szczególności z 26 motywu, nie wynika, że Rada uwzględniła przy ocenie niewykorzystanych mocy zjawiska koniunkturalne, a w szczególności skutki huraganów Ike i Gustav. Rada stwierdziła jednak w duplice, że „instytucje uwzględniły skutki huraganów Ike i Gustaw dla ogólnej produkcji amerykańskiej przy obliczaniu poziomu niewykorzystanych mocy w Stanach Zjednoczonych oraz że oparły się one na szacunku stwierdzającym utratę produkcji w wysokości 39 000 ton w tym kraju”. Niemniej jednak nie został przedstawiony przed Sądem żaden dowód pozwalający na stwierdzenie, że wysokość 39 000 ton, o której mowa w 26 motywie zaskarżonego rozporządzenia, rzeczywiście została włączona do obliczenia niewykorzystanych mocy produkcyjnych w Stanach Zjednoczonych. W odpowiedzi na pytanie skierowane przez Sąd w tym zakresie Rada w pierwszej kolejności wskazała, że instytucje posłużyły się przy obliczaniu nominalną mocą produkcji (to jest 732 000 ton) znajdującą się w sprawozdaniu SRI, która uwzględniała już skutki huraganów Gustaw i Ike. Rada następnie wyjaśniła, że jej odpowiedź była nieprawidłowa i wskazała, że jedynie informacje znajdujące się w sprawozdaniu SRI w przedmiocie rzeczywistych mocy produkcyjnych (a nie dotyczące nominalnej mocy produkcyjnej) uwzględniały zakłócenia spowodowane huraganami Gustaw i Ike. Niemniej jednak Rada wyjaśniła również w ramach pytań pisemnych postawionych przez Sąd, że instytucje nie posłużyły się danymi ze sprawozdania SRI, z wyjątkiem danych dotyczących nominalnej mocy produkcji. W związku z tym wiadomo, że Rada nie posłużyła się danymi znajdującymi się w sprawozdaniu SRI dotyczącymi rzeczywistych mocy produkcyjnych. Z powyższego wynika, że w przeciwieństwie do tego, co może sugerować pierwsza odpowiedź udzielona przez Radę, którą następnie poprawiła, nic nie pozwala na stwierdzenie, ze instytucje posłużyły się danymi, które uwzględniały już skutki huraganów Gustav i Ike dla produkcji etanoloamin w Stanach Zjednoczonych, lub też że skutki te zostały uwzględnione przy obliczaniu niewykorzystanych mocy produkcyjnych w Stanach Zjednoczonych.
58 Po szóste, żaden inny dowód nie został przedstawiony Sądowi, który mógłby uzasadniać wysokość 60 000 ton niewykorzystanych mocy produkcyjnych etanoloamin w Stanach Zjednoczonych przedstawioną przez Radę w zaskarżonym rozporządzeniu, biorąc pod uwagę w szczególności wskazane powyżej niespójności i sprzeczności.
59 Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że dowody przedstawione przez Radę na poparcie twierdzenia, że istniało 60 000 ton niewykorzystanych mocy produkcyjnych w Stanach Zjednoczonych, są bądź to niespójne, bądź sprzeczne z właściwymi dowodami, które należy uwzględnić. Z powyższego wynika, że Rada popełniła w niniejszej sprawie oczywisty błąd w ustaleniach poprzez określenie poziomu niewykorzystanych mocy produkcyjnych etanoloamin w Stanach Zjednoczonych na 60 000 ton. Należy dodać, że błąd ten ma wpływ na ogólny wniosek zawarty w 26 motywie zaskarżonego rozporządzenia, ponieważ na tej podstawie Rada wskazała, że „powyższe informacje wskazują na możliwość zwiększenia wywozu z USA i częściowego przejęcia rynku unijnego”.
60 W związku z tym należy uwzględnić trzecią część jedynego zarzutu i również na tej podstawie stwierdzić nieważność zaskarżonego rozporządzenia w części, w jakiej dotyczy ono skarżącej.
W przedmiocie kosztów
61 Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Rada przegrała sprawę, należy zgodnie z żądaniami skarżącej obciążyć ją kosztami postępowania.
62 Zgodnie z art. 87 § 4 akapit pierwszy regulaminu postępowania przed Sądem instytucje, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty. Komisja, która przystąpiła do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Rady, pokrywa zatem własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (druga izba)
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność rozporządzenia wykonawczego Rady (UE) nr 54/2010 z dnia 19 stycznia 2010 r. nakładającego ostateczne cło antydumpingowe na przywóz etanoloamin pochodzących ze Stanów Zjednoczonych Ameryki w części, w jakiej dotyczy ono The Dow Chemical Company.
2) Rada Unii Europejskiej pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez The Dow Chemical Company.
3) Komisja Europejska ponosi koszty własne.
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 8 maja 2011 r.
Podpisy