Language of document : ECLI:EU:C:2013:500

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

PAOLO MENGOZZI

18 päivänä heinäkuuta 2013 (1)

Asia C‑285/12

Aboubacar Diakité

vastaan

Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides

(Ennakkoratkaisupyyntö – Conseil d’État (Belgia))

Turvapaikkaoikeus – Direktiivi 2004/38/EY – Pakolaisaseman tai toissijaisen suojeluaseman myöntämisen edellytyksiä koskevat vähimmäisvaatimukset – Henkilö, joka voi saada toissijaista suojelua – Vakava haitta – 15 artiklan c alakohta – Maan sisäisen aseellisen selkkauksen käsite – Tulkitseminen viittaamalla kansainväliseen humanitaariseen oikeuteen – Arviointiperusteet





1.        Käsiteltävässä asiassa on kyse Conseil d’État’n (Belgia) esittämästä ennakkoratkaisupyynnöstä, joka koskee direktiivin 2004/83/EY (jäljempänä aseman määrittelyä koskeva direktiivi) 15 artiklan c alakohdan tulkintaa.(2) Ennakkoratkaisupyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Guinean kansalainen Aboubakar Diakité ja Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (pakolaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden asiamies, jäljempänä Commissaire général) ja joka koskee viimeksi mainitun tekemää päätöstä olla myöntämättä Diakitélle toissijaista suojelua.

I       Asiaa koskevat oikeussäännöt

      Kansainvälinen oikeus

2.        12.8.1949 tehtyjen Geneven neljän yleissopimuksen(3) yhteisessä 3 artiklassa (jäljempänä Geneven yleissopimusten yhteinen 3 artikla) määrätään seuraavaa:

”Kun jonkin Korkean sopimuspuolen alueella syntyy aseellinen selkkaus, jolla ei ole kansainvälistä luonnetta, kukin selkkaukseen osallisista on velvollinen noudattamaan ainakin seuraavia määräyksiä:

1)      Henkilöitä, jotka eivät suoranaisesti ota osaa vihollisuuksiin, heihin lukien aseellisiin voimiin kuuluvat, jotka ovat laskeneet aseensa, sekä ne, jotka ovat joutuneet taistelukyvyttömiksi sairauden, haavoittumisen, pidättämisen tai muun syyn johdosta, on kaikissa olosuhteissa kohdeltava inhimillisesti – –

      Sen takia ovat ja pysyvät – – mainittujen henkilöiden suhteen kiellettyinä:

a)      henkeen ja ruumiilliseen koskemattomuuteen kohdistuvat loukkaukset – –

– –

c)      henkilökohtaisen arvon loukkaukset, erittäinkin nöyryyttävät ja alentavat kohtelut;

d)      tuomiot, joita ei ole antanut sellainen tuomioistuin, – – ja teloitukset, jotka pannaan täytäntöön sellaisen tuomioistuimen edeltävättä ratkaisutta.

– –”

3.        12.8.1949 tehtyihin Geneven yleissopimuksiin kansainvälistä luonnetta vailla olevien aseellisten selkkausten uhrien suojelemisesta 8.6.1977 tehdyn lisäpöytäkirjan (jäljempänä II pöytäkirja) 1 artiklassa määrätään seuraavaa:

”1.      Tätä pöytäkirjaa, joka kehittää ja täydentää 12 päivänä elokuuta 1949 tehtyjen Geneven yleissopimusten yhteistä 3 artiklaa muuttamatta sen nykyisiä soveltamisehtoja, sovelletaan kaikkiin aseellisiin selkkauksiin, jotka jäävät 12 päivänä elokuuta 1949 tehtyjen Geneven yleissopimusten kansainvälisten aseellisten selkkausten uhrien suojelemista koskevan lisäpöytäkirjan (I pöytäkirja) 1 artiklan ulkopuolelle ja jotka tapahtuvat korkean sopimuspuolen alueella sen asevoimien ja niitä vastustavien asevoimien tai muiden järjestettyjen aseistettujen ryhmien välillä, joilla vastuullisen päällystön johdolla on hallinnassaan niin suuri osa sen alueesta, että ne pystyvät harjoittamaan jatkuvia ja keskitettyjä sotatoimia ja toteuttamaan tämän pöytäkirjan määräykset.

2.      Tämä pöytäkirja ei koske sisäisiä häiriöitä ja jännitystiloja, kuten mellakoita tai yksittäisiä ja satunnaisia väkivaltaisuuksia, ja muita vastaavan luonteisia tekoja, joita ei katsota aseellisiksi selkkauksiksi.”

      Unionin oikeus

4.        Aseman määrittelyä koskevan direktiivin 2 artiklan e alakohdan mukaan kyseisessä direktiivissä tarkoitetaan:

”’henkilöllä, joka voi saada toissijaista suojelua’, kolmannen maan kansalaista – –, jolle ei voida myöntää pakolaisasemaa mutta jonka suhteen on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos hänet palautetaan alkuperämaahansa[(4)] – –, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä 15 artiklassa määriteltyä vakavaa haittaa, ja jota 17 artiklan 1 ja 2 kohta ei koske ja joka on kykenemätön tai sellaisen vaaran johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojaan”.

5.        Aseman määrittelyä koskevan direktiivin V luvussa, jonka otsikkona on ”Toissijaisen suojelun edellytykset”, olevassa 15 artiklassa, jonka otsikkona on ”Vakava haitta”, säädetään seuraavaa:

”Vakavalla haitalla tarkoitetaan seuraavia:

a)      kuolemanrangaistus tai teloitus; tai

b)      hakijan alkuperämaassa kokema kidutus tai epäinhimillinen tai halventava kohtelu tai rangaistus; tai

c)      siviilihenkilön henkeä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaava vakava ja henkilökohtainen vaara, joka johtuu mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä.”(5)

6.        Aseman määrittelyä koskeva direktiivi on laadittu uudelleen direktiivillä 2011/95/EU (jäljempänä aseman määrittelyä koskeva uusi direktiivi).(6) Kyseisellä direktiivillä ei muuteta oleellisesti aseman määrittelyä koskevan direktiivin 2 artiklan e alakohtaa (josta on tullut 2 artiklan f alakohta) eikä 15 artiklaa.

      Belgian oikeus

7.        Ulkomaalaisten maahantulo-oikeudesta, oleskelusta, asettautumisesta ja maasta poistamisesta 15.12.1980 annetun lain (loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers)(7) (jäljempänä 15.12.1980 annettu laki) 48/4 §:ssä, jolla aseman määrittelyä koskevan direktiivin 2 artiklan e alakohta ja 15 artikla saatetaan osaksi kansallista oikeusjärjestystä, säädetään seuraavaa:

”1 momentti. Toissijainen suojeluasema myönnetään ulkomaalaiselle, jolle ei voida myöntää pakolaisasemaa ja johon ei voida soveltaa 9 ter §:ää, jonka osalta on merkittäviä perusteita uskoa, että jos hänet palautetaan alkuperämaahansa tai kansalaisuudettoman henkilön ollessa kyseessä entiseen pysyvään asuinmaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä jäljempänä 2 momentissa määriteltyä vakavaa haittaa, ja joka on kykenemätön tai tällaisen vaaran johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojaan – –

2 momentti. Vakavalla haitalla tarkoitetaan seuraavia:

– –

c)      siviilihenkilön henkeä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaava vakava vaara, joka johtuu mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä.”

II     Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys

8.        Diakité haki Belgiassa ensimmäisen kerran turvapaikkaa 21.2.2008 vetoamalla sortotoimiin ja väkivaltaisuuksiin, joiden kohteeksi hän väitti joutuneensa alkuperämaassaan osallistuttuaan kansallisiin mielenosoituksiin ja protestiliikkeisiin vallanpitäjiä vastaan. Commissaire général teki 25.4.2008 ensimmäisen päätöksen, jolla häneltä evättiin pakolaisasema ja toissijainen suojeluasema. Kyseinen päätös peruttiin 17.11.2009, ja 10.3.2010 Commissaire général teki uuden päätöksen pakolaisaseman ja toissijaisen suojeluaseman epäämisestä. Conseil du contentieux des étrangers (ulkomaalaisasioita käsittelevä hallintotuomioistuin) vahvisti tämän päätöksen 23.6.2010 antamassaan tuomiossa(8) todeten, etteivät esitetyt tosiseikat eikä siis vakavan haitan pelon ja todellisen vaaran perusteltavuus olleet uskottavia.

9.        Diakité ei tällä välin ollut palannut alkuperämaahansa vaan teki Belgian viranomaisille toisen turvapaikkahakemuksen 15.7.2010.

10.      Commissaire général teki 22.10.2010 uuden päätöksen, jolla hänelle kieltäydyttiin myöntämästä pakolaisasemaa ja toissijaista suojeluasemaa. Toissijaisen suojeluaseman epäämistä, joka pääasiassa yksin kyseenalaistetaan, perusteltiin toteamalla, että Guineassa ei esiintynyt kyseisenä ajankohtana 15.12.1980 annetun lain 48/4 §:n 2 momentissa tarkoitettua mielivaltaista väkivaltaa tai aseellista selkkausta. Epäämispäätökseen haettiin muutosta Conseil du contentieux des étrangersilta, joka vahvisti 6.5.2011(9) antamallaan tuomiolla Commissaire généralin molemmat epäämispäätökset.

11.      Kyseisestä 6.5.2011 annetusta tuomiosta Conseil d’État’lle tekemässään hallinnollisessa kassaatiovalituksessa Diakité esittää ainoana perusteenaan sen, että asiassa on rikottu 15.12.1980 annetun lain 48/4 §:ää ja erityisesti sen 2 momentin c alakohtaa sekä aseman määrittelyä koskevan direktiivin 15 artiklan c alakohtaa, luettuna yhdessä 2 artiklan e alakohdan kanssa.

12.      Diakité arvostelee ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa Conseil du contentieux des étrangersin tuomiota siltä osin, että siinä on ensin todettu, ettei aseellista selkkausta ole määritelty aseman määrittelyä koskevassa direktiivissä eikä myöskään laissa, jolla direktiivi on saatettu osaksi Belgian kansallista oikeusjärjestystä, ja katsottu sitten, että asiassa on sovellettava ”entisen Jugoslavian alueen kansainvälisen rikostuomioistuimen asiassa Tadic esittämää – – määritelmää”.(10) Diakité väittää, että kyseinen määritelmä on liian suppea ja vaatii, että maan sisäisen aseellisen selkkauksen käsite määritellään itsenäisemmin ja laajemmin.

13.      Conseil d’État muistuttaa asiassa Elgafaji 17.2.2009 annetussa tuomiossa(11) korostetun, että aseman määrittelyä koskevan direktiivin 15 artiklan c alakohdassa tarkoitettua mielivaltaisen väkivallan käsitettä on tulkittava itsenäisesti suhteessa Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn eurooppalaisen yleissopimuksen (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) 3 artiklaan.(12) Conseil d’État’n mukaan yhteisöjen tuomioistuin ei mainitussa tuomiossaan lausunut ”aseellisen selkkauksen” erityisestä käsitteestä; ”niinpä – kuten [Diakité] väittää – ei voida sulkea pois, että myös kyseistä [aseman määrittelyä koskevan] direktiivin 15 artiklan c alakohdassa tarkoitettua käsitettä voidaan tulkita itsenäisesti ja että myös sillä voi olla erityinen merkitys verrattuna siihen, joka ilmenee entisen Jugoslavian alueen kansainvälisen rikostuomioistuimen oikeuskäytännöstä, joka perustuu erityisesti asiaan Tadic”.

14.      Näissä olosuhteissa Conseil d’État päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

”Onko [aseman määrittelyä koskevan] direktiivin 15 artiklan c alakohtaa tulkittava siten, että tässä säännöksessä tarjotaan suojelua vain ’maan sisäisen aseellisen selkkauksen’ tilanteessa, sellaisena kuin sitä on tulkittu kansainvälisessä humanitaarisessa oikeudessa, ja erityisesti neljän – – Geneven yleissopimuksen – – yhteisen 3 artiklan kannalta?

Jos [aseman määrittelyä koskevan] direktiivin 15 artiklan c alakohdassa tarkoitettua ’maan sisäisen aseellisen selkkauksen’ käsitettä on tulkittava itsenäisesti suhteessa neljän – – Geneven yleissopimuksen yhteiseen 3 artiklaan, mitkä ovat tällöin kriteerit, joilla on arvioitava, onko kyse tällaisesta ’maan sisäisestä aseellisesta selkkauksesta’?”

III  Oikeudenkäyntimenettely unionin tuomioistuimessa

15.      Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Diakité, Belgian, Saksan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset sekä Euroopan komissio. Unionin tuomioistuin on kuullut Diakitén edustajaa ja muiden edellä mainittujen asiamiehiä sekä Ranskan hallituksen asiamiestä 29.5.2013 pidetyssä istunnossa.

IV     Asian tarkastelu

16.      Ennakkoratkaisukysymys jakautuu kahteen osaan, joita tarkastellaan jäljempänä erikseen.

      Ennakkoratkaisukysymyksen ensimmäinen osa

17.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa kysymyksensä ensimmäisessä osassa tietää, onko aseman määrittelyä koskevan direktiivin 15 artiklan c alakohdassa esiintyvä käsite ”maan sisäinen aseellinen selkkaus” unionin oikeuden itsenäinen käsite vai onko sitä tulkittava kansainvälisen humanitaarisen oikeuden mukaisesti.

18.      Lukuun ottamatta Diakitéta ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitusta, jotka asettuvat varauksetta kyseisen käsitteen itsenäisen ja laajan tulkinnan kannalle,(13) muiden unionin tuomioistuimelle huomautuksia esittäneiden asianosaisten ja osapuolten esittämät kannat jäävät epämääräisiksi. Ranskan hallitus ja komissio, jotka kylläkin vakuuttavat mainitun käsitteen olevan itsenäinen, katsovat, että se pitäisi rajata muun muassa kansainvälisessä humanitaarisessa oikeudessa annetun määritelmän perusteella, jotta voitaisiin yhtenäistää kansainvälisen tason ja unionin suojelujärjestelmä, jotka poikkeavat toisistaan. Belgian ja Saksan hallitukset katsovat sen sijaan, että kyseistä käsitettä olisi tulkittava pääasiallisesti kansainvälisen humanitaarisen oikeuden perusteella, mutta ne täsmentävät kuitenkin, että aseman määrittelyä koskevan direktiivin suojelutavoitteen vuoksi saatetaan poikkeuksellisesti joutua katsomaan kyseessä olevan mainitun direktiivin 15 artiklan c alakohdassa tarkoitettu ”maan sisäinen aseellinen selkkaus”, vaikka kaikki kansainvälisessä humanitaarisessa oikeudessa vaaditut edellytykset eivät täyttyisikään. Vaikka asianosaiset ja muut osapuolet perustavat näkemyksensä toisistaan poikkeaviin olettamuksiin, ne päätyvät käytännössä hyvin samalle kannalle.

19.      Todettakoon, että aseman määrittelyä koskevan direktiivin 15 artiklan c alakohdassa esiintyvä käsite ”maan sisäinen aseellinen selkkaus”, Geneven yleissopimusten yhteisessä 3 artiklassa esiintyvä käsite ”aseellinen selkkaus, jolla ei ole kansainvälistä luonnetta” ja II pöytäkirjassa esiintyvä käsite ”kansainvälistä luonnetta vailla oleva aseellinen selkkaus” ovat merkitykseltään lähes samanlaiset. Pelkän tämän toteamuksen perusteella ei voida kuitenkaan katsoa, että kyseisiä käsitteitä on tulkittava samalla tavalla.

20.      Muistutan tässä yhteydessä, että unionin tuomioistuin on jo saanut tilaisuuden varoittaa direktiivin säännösten tulkinnan osalta mekanismeista, joilla direktiivin yhteyteen otetaan käsitteitä tai määritelmiä, jotka on annettu muissa asiayhteyksissä, vaikka ne kuuluvatkin unionin oikeuden soveltamisalaan.(14) Käsiteltävässä asiassa on kyse siitä, että mainitun direktiivin säännöksen tulkinnassa vedotaan käsitteeseen, joka – kuten myöhemmin havaitaan – kuuluu selvästi eri alaan ja kaiken lisäksi eri oikeusjärjestykseen.

21.      Ranskan hallitus muistutti istunnossa esittämissään huomautuksissa vakiintuneesta oikeuskäytännöstä, jonka mukaan unionin oikeuden sellaisen säännöksen sanamuotoa, joka ei sisällä nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen sisältönsä ja soveltamisalansa määrittämiseksi, on tavallisesti tulkittava koko Euroopan unionissa itsenäisesti ja yhdenmukaisesti ja että tässä tulkinnassa on otettava huomioon säännöksen asiayhteys ja kyseisellä lainsäädännöllä tavoiteltu päämäärä.(15) Ranskan hallituksen mukaan samaa kriteeriä olisi sovellettava käsiteltävässä asiassa.

22.      Tätä väitettä ei mielestäni voida hyväksyä. Kuten Saksan hallitus perustellusti korostaa, tulkinta, joka on yhdenmukainen kaikkia jäsenvaltioita sitovan kansainvälisen yleissopimuksen yhteydessä annetun tulkinnan kanssa, poistaa nimittäin kyseisen oikeuskäytännön tärkeimmän huolenaiheen, joka on unionin oikeuden tulkitseminen yhdenmukaisesti. Vaikka kyseisestä oikeuskäytännöstä voitaisiinkin johtaa yleinen periaate, joka pätee unionin oikeuden ja jäsenvaltioiden lainsäädäntöjen välisiä suhteita laajemminkin, tällaisella periaatteella ei toisaalta voitaisi säännellä unionin oikeusjärjestyksen ja kansainvälisen oikeusjärjestyksen välisiä suhteita.

23.      SEU 3 artiklan 5 kohdan mukaan unioni ”edistää osaltaan – – kansainvälisen oikeuden tarkkaa noudattamista ja kehittämistä”. Kuten unionin tuomioistuin on toistuvasti todennut, unionin toimivaltaa on käytettävä kansainvälistä oikeutta noudattaen.(16) Tämän toimivallan nojalla toteutettua toimea on siis tulkittava ja sen soveltamisala on rajattava asian kannalta merkityksellisten kansainvälisen oikeuden sääntöjen valossa;(17) tällaisia sääntöjä ovat unionin tekemiin kansainvälisiin sopimuksiin perustuvien sääntöjen lisäksi(18) kansainvälisen tapaoikeuden säännöt, jotka sitovat unionin toimielimiä ja kuuluvat sen oikeusjärjestykseen.(19) Näiden sääntöjen ensisijaisuus unionin johdetun oikeuden säädöksiin nähden edellyttää, että mainittuja säädöksiä tulkitaan mahdollisuuksien mukaan kyseisten sääntöjen mukaisesti.(20)

24.      Unionin tuomioistuimen on siis noudatettava yhdenmukaisen tulkinnan periaatetta tutkiessaan kansainvälisen oikeuden ja unionin oikeuden välisiä suhteita.(21)

25.      Vaikka tämän periaatteen soveltaminen ei voi olla riippuvainen siitä, sisältääkö tulkittavana oleva toimielinten toimi nimenomaisen viittauksen kansainvälisen oikeuden sääntöihin, se vaatii kuitenkin kaksi täsmennystä.

26.      Yhdenmukaisen tulkinnan velvollisuus on asetettu pääsääntöisesti vain suhteessa unionia sitoviin kansainvälisiin sitoumuksiin.(22) Vaikka käsiteltävässä asiassa on selvää, ettei unioni ole 12.8.1949 tehtyjen Geneven yleissopimusten eikä niiden lisäpöytäkirjojen osapuoli, Kansainvälinen tuomioistuin on vahvistanut, että tällaiset asiakirjat ilmentävät ”kansainvälisen tapaoikeuden rikkomattomia periaatteita”.(23) Ne sitovat sellaisinaan toimielimiä sekä unionin tuomioistuinta, jonka on tulkittava unionin oikeutta kyseisten periaatteiden mukaisesti.

27.      Tulkinnan kautta tapahtuvaa unionin oikeuden yhdenmukaistamista kansainvälisen oikeuden kanssa voidaan toisaalta edellyttää vain silloin, kun kyseessä olevien eri toimien ”hermeneuttinen yhtenäisyys” on perusteltua.

28.      Käsiteltävässä asiassa näin ei mielestäni ole, varsinkin, kun otetaan huomioon, että kansainvälisellä humanitaarisella oikeudella on eri tarkoitus, päämäärät ja keinot kuin aseman määrittelyä koskevalla direktiivillä käyttöön otetulla toissijaisen suojelun järjestelmällä, kuten jäljempänä osoitetaan.

1.       Kansainvälisen humanitaarisen oikeuden tarkoitus, päämäärät ja keinot

29.      Lausunnossaan ”Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons” Kansainvälinen tuomioistuin määrittelee kansainvälisen humanitaarisen oikeuden ”monimutkaiseksi” ja yhtenäiseksi ”järjestelmäksi”, jossa yhtyvät aseellisiin selkkauksiin sovellettavan oikeuden kaksi haaraa eli ”Haagin oikeus”,(24) jolla kodifioidaan ”maasodankäynnin lait ja tavat, vahvistetaan sotivien osapuolten oikeudet ja velvollisuudet sotaoperaatioissa ja rajoitetaan vapautta valita keinoja, joilla vihollista vahingoitetaan kansainvälisissä aseellisissa selkkauksissa”, sekä ”Geneven oikeus” – eli erityisesti 12.8.1949 tehdyt neljä yleissopimusta ja vuoden 1977 lisäpöytäkirjat(25) –, ”joka suojelee sodan uhreja sekä taistelukyvyttömäksi joutuneita asevoimien jäseniä ja henkilöitä, jotka eivät ota osaa vihollisuuksiin”.(26)

30.      Kansainvälinen humanitaarinen oikeus on siis usein käytetyn ilmaisun mukaisesti ”sodankäyntiin sovellettava oikeus” (jus in bello), jonka tarkoituksena on – humanitaarisista syistä – vähentää aseellisten selkkausten vaikutuksia sekä säätämällä rajoituksia sodankäynnin keinoihin ja menetelmiin että suojelemalla tiettyjä henkilö- ja tavararyhmiä.

31.      Sen vuoksi 12.8.1949 tehdyissä Geneven neljässä yleissopimuksessa, jotka perustuvat vuonna 1929 allekirjoitettujen kolmen yleissopimuksen tarkistuksiin, määrätään, että siviilit, lääkintä- tai hengellinen henkilöstö ja muut taisteluihin osallistumattomat henkilöt sekä haavoittuneet tai sairaat, haaksirikkoutuneet, sotavangit ja muut henkilöt, jotka eivät enää osallistu taisteluihin ja joilla on oikeus elämänsä ja fyysisen ja henkisen koskemattomuutensa kunnioittamiseen, saavat oikeudellisia takeita, ja heitä on kaikissa olosuhteissa suojeltava ja kohdeltava inhimillisesti tekemättä mitään epäsuopeaa erottelua. Jokainen näistä yleissopimuksista sisältää ”törkeitä rikoksia” koskevan määräyksen, jossa täsmennetään ne yleissopimusten rikkomukset, joiden osalta sopimusvaltioiden kesken on olemassa niiden rankaisemista koskeva pakollinen ja yleinen toimivalta.(27)

32.      Vuonna 1949 tehdyillä Geneven neljällä yleissopimuksella vahvistetut periaatteet, joita oli alun perin tarkoitus soveltaa ainoastaan kansainvälisissä selkkauksissa, on sittemmin ulotettu koskemaan sisällissodan tilanteita.

a)       Geneven yleissopimusten yhteinen 3 artikla ja niiden periaatteiden ulottaminen koskemaan kansainvälistä luonnetta vailla olevia aseellisia selkkauksia

33.      Vuonna 1929 tehtyjä kolmea Geneven yleissopimusta tarkistettiin vuonna 1949 ICRC:n aloitteesta ja allekirjoitettiin neljäs, siviilihenkilöiden suojelemista koskeva sopimus. Yksi tässä yhteydessä tehdyistä tärkeimmistä muutoksista oli neljän yleissopimuksen soveltamisalan laajentaminen aseellisiin selkkauksiin, ”[joilla] ei ole kansainvälistä luonnetta”.(28)

34.      Keskusteluille Geneven yleissopimusten yhteisen 3 artiklan tekstistä, jolla soveltamisalan laajentaminen kodifioidaan, omistettiin 25 istuntoa diplomaattikonferenssissa, jonka päätteeksi hyväksyttiin kompromissiteksti. Toisin kuin Punaisen Ristin XVII:ssä kansainvälisessä konferenssissa Tukholmassa esitetyssä luonnoksessa, jonka perusteella keskustelut aloitettiin, lopulta hyväksytyssä tekstissä määrätään, että maan sisäiseen aseelliseen selkkaukseen sovelletaan ainoastaan artiklassa erikseen lueteltuja periaatteita. Kyseinen määräys on määritelty ”minisopimukseksi”(29) sen vuoksi, että sitä sovelletaan vain sisäisiin aseellisiin selkkauksiin ja että siinä vahvistetaan kaikki tällaisiin selkkauksiin sovellettava periaatteet.

35.      Mainitusta 3 artiklasta käydyissä keskusteluissa diplomaattikonferenssiin osallistuneiden valtioiden suurimpana pelkona oli, että 12.8.1949 tehtyjä Geneven yleissopimuksia sovellettaisiin ”kaikenlaisiin kansannousuihin ja kapinoihin sekä kaikenlaiseen anarkiaan, valtiota hajottavaan toimintaan tai pelkkään rikollisuuteen”, jolloin tällaisiin tekoihin syyllistyneet olisivat voineet vedota asemaansa sotivina osapuolina vaatiakseen sen laillista tunnustamista ja säästyäkseen vehkeilyjensä seurauksilta. Tämä pelko kuvastui konferenssissa esitellyissä ehdotuksissa, joilla pyrittiin asettamaan yleissopimusten soveltamiselle sisäisiin selkkauksiin tiettyjä ehtoja, kuten se, että sopimusvaltio tunnustaa vastapuolen aseman sotivana osapuolena, se, että sopimusvaltiolla on järjestäytyneet sotavoimat ja toimista vastaava viranomainen, että sillä on siviiliviranomainen, joka käyttää tosiasiallista valtaa tietyn kansallisen alueen osan väestöön, tai että sillä on järjestelmä, joka täyttää valtion tunnusmerkit, ja että sopimusvaltion hallitus joutuu turvautumaan vakinaiseen armeijaan kapinallisten torjumiseksi.(30)

36.      Lopulliseen tekstiin ei hyväksytty yhtäkään näistä ehdoista, vaan Geneven yleissopimusten yhteisessä 3 artiklassa täsmennettiin ainoastaan, että artiklaa sovelletaan ”kun jonkin Korkean sopimuspuolen alueella syntyy aseellinen selkkaus, jolla ei ole kansainvälistä luonnetta”. Kyseisen artiklan ulottuvuuden rajaamistavoitetta oli ajettu rajoittamalla mainittujen yleissopimusten soveltaminen yksin kyseisessä artiklassa nimenomaisesti lueteltuihin periaatteisiin sen sijaan, että olisi määritelty tilanteet, joihin sitä sovelletaan.

37.      Koska Geneven yleissopimusten yhteisessä 3 artiklassa ei ole määritelty käsitettä ”aseellinen selkkaus, jolla ei ole kansainvälistä luonnetta”, artiklaa voidaan soveltaa kaikentyyppisiin maan sisäisiin aseellisiin selkkauksiin. Tämän vuoksi kyseisen artiklan täytäntöönpanossa on ilmennyt käytännön ongelmia, jotka ovat johtaneet usein sen soveltamisen kieltämiseen.

i)       Maan sisäisen aseellisen selkkauksen käsitteen määritteleminen kansainvälisessä humanitaarisessa oikeudessa

38.      Käsitteen ”kansainvälistä luonnetta vailla oleva aseellinen selkkaus” määritelmä sisällytettiin Geneven yleissopimusten järjestelmään vasta vuonna 1977 II pöytäkirjalla, jonka tarkoituksena on kehittää ja täydentää kyseisten yleissopimusten yhteistä 3 artiklaa ”muuttamatta sen nykyisiä soveltamisehtoja”.

39.      Kuten II pöytäkirjan 1 artiklasta(31) käy ilmi, pöytäkirjan asiallinen soveltamisala on Geneven yleissopimusten yhteisen 3 artiklan soveltamisalaa suppeampi. Koska tähän määräykseen sisältyvä tieto on nimenomaisesti säilytetty, sitä sovelletaan edelleen selkkauksiin, jotka eivät täytä pöytäkirjan II 1 artiklassa esitettyjä tunnusmerkkejä ja jotka siis jäävät kyseisen artiklan ulkopuolelle. Tällaisia selkkauksia ovat esimerkiksi useiden keskenään kilpailevien ryhmittymien väliset selkkaukset, joihin hallituksen asevoimat eivät sekaannu ja jotka eivät, kuten II pöytäkirjan 1 artiklan 1 kappaleesta käy ilmi, kuulu sen asialliseen soveltamisalaan, sillä kyseistä artiklaa sovelletaan ainoastaan yhteenottoihin hallituksen asevoimien ja niitä vastustavien asevoimien tai muiden järjestettyjen aseistettujen ryhmien välillä.

40.      Käsite ”kansainvälistä luonnetta vailla oleva aseellinen selkkaus” määritellään II pöytäkirjassa ensinnäkin kielteisesti. Sen 1 artiklan mukaan tällaisia selkkauksia eivät ole selkkaukset, joihin sovelletaan I pöytäkirjan 1 artiklaa, jossa määritellään aseelliset kansainväliset selkkaukset, eivätkä toisaalta ”sisäiset häiriöt ja jännitystilat, kuten mellakat tai yksittäiset ja satunnaiset väkivaltaisuudet ja muut vastaavan luonteiset teot” (ks. II pöytäkirjan 1 ja 2 kappale).

41.      Saman artiklan 1 kappaleessa luetellaan tämän jälkeen eräitä objektiivisia kriteerejä, joiden avulla kansainvälistä luonnetta vailla olevat aseelliset selkkaukset voidaan yksilöidä. Tällaisia kriteerejä on kolme, ja ne edellyttävät, että kapinallisilla on ensinnäkin vastuullinen päällystö, toiseksi, että niillä on hallinnassaan niin suuri osa sen alueesta, että ne pystyvät harjoittamaan jatkuvia ja keskitettyjä sotatoimia, ja kolmanneksi, että ne pystyvät toteuttamaan pöytäkirjan määräykset.

42.      II pöytäkirjan 1 artiklan sekä Geneven yleissopimusten yhteisen 3 artiklan mukaan kansainvälistä luonnetta vailla oleva aseellinen selkkaus voi olla kyseessä ainoastaan kahden ehdon täyttyessä; nämä ovat selkkauksen tietynasteinen voimakkuus ja taistelujen osapuolten tietynasteinen järjestäytyminen.(32) Jotta voitaisiin osoittaa, täyttyvätkö nämä kaksi ehtoa, otetaan yleensä huomioon joitakin indikaattoreita tapauskohtaisesti tehtävän yleisarvioinnin yhteydessä.

43.      Voimakkuusehdon osalta huomioon voidaan ottaa selkkauksen kollektiivisuus sekä keinot, joita hallitus käyttää järjestyksen palauttamiseksi, ja erityisesti se, että hallituksen on pakko turvautua kapinallisia vastaan sotavoimiin eikä pelkkiin poliisivoimiin.(33) Selkkauksen voimakkuutta arvioitaessa on käytetty myös muita kriteerejä, kuten selkkauksen kesto, väkivaltaisuuksien esiintymistiheys ja intensiteetti, kyseessä olevan maantieteellisen alueen laajuus, asetyyppi, joukkojen merkitys ja strategiatyyppi, siviiliväestön vapaaehtoiset tai pakkosiirrot, selkkaukseen osallistuvien aseellisten ryhmien hallitsema alue, tilanteen turvattomuus, uhrien lukumäärä sekä vahinkojen laatu.(34) Tarve ottaa huomioon kunkin tilanteen erityispiirteet tarkoittaa, että näitä kriteerejä ei voi luetella tyhjentävästi eikä soveltaa kumulatiivisesti.(35)

44.      Selkkauksen osapuolten järjestäytymisastetta koskeva toinen ehto katsotaan tavallisesti täyttyneeksi hallituksen asevoimien osalta. Kapinallisten järjestäytymisasteen osalta II pöytäkirjan ja Geneven yleissopimusten yhteisen 3 artiklan soveltaminen edellyttää kahden eri vaatimuksen täyttymistä. Kun II pöytäkirja edellyttää erityisen suurta järjestäytymisastetta ja siinä otetaan käyttöön alueen hallintaa koskeva ehto,(36) yhteisen 3 artiklan soveltamiseksi riittää, että selkkauksen osapuolilla on ”tietty komentorakenne”(37) ja että ne kykenevät toteuttamaan vahvoja sotilasoperaatioita.(38)

45.      Tulkinnassa, jonka entisen Jugoslavian alueen kansainvälinen rikostuomioistuin on antanut käsitteestä ”kansainvälistä luonnetta vailla oleva aseellinen selkkaus” esiintyy edellä mainitun kahden ehdon lisäksi kolmas, ajallinen ehto. Edellä mainitussa asiassa Tadic annetussa tuomiossa, johon Conseil du contentieux des étrangers pääasian käsittelyssä nojautuu, entisen Jugoslavian alueen kansainvälinen rikostuomioistuin katsoo, että ”kyseessä on aseellinen selkkaus aina, kun valtioiden välillä turvaudutaan asevoimiin tai kun hallituksen viranomaisten ja järjestäytyneiden aseistettujen ryhmien välillä tai tällaisten ryhmien kesken valtion sisällä käytävä aseellinen selkkaus pitkittyy”.(39) Sama ehto esiintyy Kansainvälisen rikostuomioistuimen perussäännön 8 artiklan 2 kappaleen f alakohdassa.(40) Kyseisessä määräyksessä, joka on saanut vaikutteita entisen Jugoslavian alueen kansainvälisen rikostuomioistuimen oikeuskäytännöstä, todetaan, että perussäännön 8 artiklan 2 kappaleen e alakohdan soveltamiseksi(41) ”aseellisilla selkkauksilla, joilla ei ole kansainvälistä luonnetta” tarkoitetaan ”aseellisia selkkauksia, joita käydään tietyn valtion alueella pitkittyneesti kyseisen valtion hallituksen viranomaisten ja järjestäytyneiden aseistettujen ryhmien välillä tai järjestäytyneiden aseellisten ryhmien kesken”.(42)

46.      On tärkeää korostaa, että tällaisen ajalliseen kestoon liittyvän kriteerin käyttäminen on vahvistettu melko tarkassa asiayhteydessä eli Kansainvälisen rikostuomioistuimen ja muiden kansainvälisten rikostuomioistuinten toimivaltaan kuuluvien kansainvälisen humanitaarisen oikeuden loukkausten määrittelemiseksi ja että tällaisessakin asiayhteydessä kyseinen kriteeri vaikuttaa asianmukaiselta ainakin Kansainvälisen rikostuomioistuimen perussäännön perusteella vain silloin, kun tarkoituksena on kriminalisoida muita kuin Geneven yleissopimusten yhteisen 3 artiklan loukkauksia.(43)

47.      Viittaus selkkauksen kestoon esiintyy myös kannanotossa, jonka ICRC antoi vuonna 2008 havainnollistaakseen ”vallitsevan oikeuden perusteella annettua lausuntoa” kansainvälistä luonnetta vailla olevan aseellisen selkkauksen käsitteen määrittelemisestä humanitaarisessa oikeudessa.(44) Tällainen selkkaus määriteltiin lausunnossa ”hallituksen asevoimien ja yhden tai useamman aseistetun ryhmän väliseksi tai aseistettujen ryhmien keskinäiseksi pitkittyneeksi yhteenotoksi, joka tapahtuu tietyn valtion alueella – – Tällaisella aseellisella yhteenotolla on oltava vähintään tietty voimakkuus, ja selkkauksen osapuolten on osoitettava omaavansa vähintään tietynlaisen organisaation”.

48.      Kuten edellä jo totesin, kansainvälistä luonnetta vailla olevan aseellisen selkkauksen ehdot eivät täyty silloin, kun kyseessä ovat ”sisäiset jännitystilat” ja ”sisäiset häiriöt”. Nämä kaksi käsitettä esiintyvät II pöytäkirjan 1 artiklan 2 kappaleessa, mutta niitä ei määritellä. Niiden sisältö on kuvattu asiakirjoissa, joita ICRC laati vuoden 1971 diplomaattikonferenssin valmistelemiseksi.(45) ”Sisäiset jännitystilat” määritellään niissä ”tilanteiksi, jotka eivät ole varsinaisesti kansainvälistä luonnetta vailla olevia aseellisia selkkauksia mutta joissa tapahtuu maan sisäinen yhteenotto, jolla on tietty vakavuusaste tai tietty kesto ja johon sisältyy väkivallantekoja. Tällaiset yhteenotot voivat vaihdella spontaaneista kapinoista enemmän tai vähemmän järjestäytyneiden ryhmien ja vallanpitäjien välisiin taisteluihin. Tällaisissa tilanteissa, jotka eivät välttämättä voimistu avoimiksi taisteluiksi, vallanpitäjät turvautuvat suuriin poliisivoimiin tai jopa asevoimiin sisäisen järjestyksen palauttamiseksi. Uhrien suuren määrän vuoksi on jouduttu soveltamaan joitakin humanitaarisen oikeuden sääntöjä”. ”Sisäisillä häiriöillä” tarkoitetaan puolestaan ”erittäin kireitä (mm. poliittisia, uskonnollisia, rotupoliittisia, yhteiskunnallisia, taloudellisia) tilanteita tai aseellisen selkkauksen tai sisäisten jännitystilojen jälkiseurauksia. Tällaisissa tilanteissa esiintyy yksi tai toinen edellä mainituista ominaispiirteistä tai jopa kaikki samalla kerralla: massiivisia pidätyksiä, suuri määrä ʼpoliittisiaʼ vankeja, todennäköisiä kaltoinkohteluita tai epäinhimillisiä vankeusoloja, perustavanlaatuisten oikeudellisten takeiden lakkauttamista poikkeustilan tai tietyn tosiasiallisen tilanteen julistamisen vuoksi ja väitteitä ihmisten katoamisesta”.

49.      ”Sisäisten jännitystilojen” ja ”sisäisten häiriöiden” käsitteet toimivat kansainvälistä luonnetta vailla olevan aseellisen selkkauksen käsitteen vähimmäisrajana sovellettaessa sekä II pöytäkirjaa että Geneven yleissopimusten yhteistä 3 artiklaa.(46) Tähän mennessä tällaisia tilanteita ei ole sisällytetty kansainvälisen humanitaarisen oikeuden soveltamisalaan.

ii)     Kansainvälistä luonnetta vailla olevan aseellisen selkkauksen käsitteen tehtävä kansainvälisessä humanitaarisessa oikeudessa

50.      Edellä olevasta alustuksesta käy ilmi, että käsitteellä ”kansainvälistä luonnetta vailla oleva aseellinen selkkaus” on useita tehtäviä kansainvälisessä humanitaarisessa oikeudessa ja että käsitteelle tuossa asiayhteydessä annettu määritelmä vastaa kyseisen kansainvälisen oikeuden alan sekä kansainvälisen rikosoikeuden erityistarkoituksia.

51.      Käsitteen tehtävänä on ennen kaikkea määritellä tietty ryhmä selkkauksia, joihin sovelletaan kansainvälistä humanitaarista oikeutta. Kun kansainvälistä luonnetta vailla olevan aseellisen selkkauksen käsitteen määritelmä rajaa kansainvälisen humanitaarisen oikeuden soveltamisalan, sillä on perustavanlaatuinen tavoite varmistaa, että tällaisten selkkausten uhrien suojelu ei ole riippuvainen kyseessä olevien viranomaisten mielivaltaisesta päätöksestä. Käsitteen yhteydessä onkin vahvistettu joitakin objektiivisia aineellisia kriteerejä, joiden pääasiallisena tehtävänä on poistaa mahdollisuuksien mukaan kaikki subjektiivinen harkintavalta ja vahvistaa kansainvälisen humanitaarisen oikeuden ennakoitavuutta. Järjestäytymiseen liittyvillä kriteereillä pyritään lisäksi määrittämään ne tilanteet, joissa kansainvälisen humanitaarisen oikeuden sääntöjen soveltaminen on konkreettisesti mahdollista, sillä selkkauksen osapuolilla on tietty vähimmäisinfrastruktuuri, jonka avulla ne voivat toimia humanitaarisen oikeuden mukaisesti.

52.      Sen lisäksi, että kyseisellä käsitteellä rajataan kansainvälisen humanitaarisen oikeuden soveltamisala, sen avulla myös määritetään selkkaukseen sovellettava oikeudellinen järjestelmä. Kuten edellä jo mainitsin, tämä järjestelmä vaihtelee sen mukaan, onko selkkauksella kansainvälinen vai kansallinen ulottuvuus,(47) mutta myös sen mukaan, vastaako se II pöytäkirjalla asetettua suppeampaa määritelmää vai Geneven yleissopimusten yhteisen 3 artiklan mukaista laajempaa määritelmää. Selkkausten voimakkuutta ja niiden osapuolten järjestäytymistä koskevien vähimmäisehtojen muodostamaa yhteistä ydintä lukuun ottamatta kansainvälisessä humanitaarisessa oikeudessa ei mielestäni ole kansainvälistä luonnetta vailla olevan aseellisen selkkauksen yhtenäistä käsitettä, sillä käsitteen sisältöä täsmentävät kriteerit vaihtelevat sovellettavan säädöksen mukaan.

53.      Kuten edellä totesin, maan sisäisen aseellisen selkkauksen aikana tehdyt kansainvälisen humanitaarisen oikeuden vastaiset teot ovat tietyissä olosuhteissa ”sotarikoksia”, joista voidaan nostaa syyte kansainvälisen rikosoikeuden nojalla.(48) Rikosoikeudellinen vastuu, joka voi syntyä tällaisiin tekoihin syyllistymisestä, edellyttää, että syytteen määrittelemiseen vaikuttavien käsitteiden sisältö esitetään riittävän yksityiskohtaisesti. Järjestäytymiseen liittyvät kriteerit, joita kansainvälisessä humanitaarisessa oikeudessa käytetään kansainvälistä luonnetta vailla olevan aseellisen selkkauksen käsitteen määrittelemiseksi, ovat erityisen tärkeitä tässä yhteydessä, jossa on osoitettava kyseessä olevan ryhmän arvohierarkian eri tasoilla olevien henkilöiden rikosoikeudellinen vastuu.

54.      Totean lopuksi yleisesti, että kansainvälistä luonnetta vailla olevan aseellisen selkkauksen käsite muodostuu kansainvälisessä humanitaarisessa oikeudessa eri vaiheissa, jotka kuvastavat vallitsevaa tilannetta tämän kansainvälisen oikeuden alan soveltamisessa ja kehityksessä. Jokaisen vaiheen yhteydessä on tärkeintä päästä yksimielisyyteen järjestelmän tehokkuuden säilyttämiseksi, mikä johtaa väistämättä kompromissiratkaisuihin, kuten Geneven yleissopimusten yhteisen 3 artiklan ja II pöytäkirjan hyväksymiseen johtaneet diplomaattikonferenssien aikaansaannokset osoittavat.

55.      Voidaankin todeta, että kansainvälisessä humanitaarisessa oikeudessa sovellettava kansainvälistä luonnetta vailla olevan aseellisen selkkauksen käsitteen määritelmä vastaa tälle kansainvälisen oikeuden alalle ominaisia tarkoituksia, jotka – kuten jäljempänä osoitetaan – eivät kuulu unionin oikeuden mukaiseen toissijaisen suojelun järjestelmään.

2.       Toissijaisen suojelun järjestelmän tarkoitus, päämäärät ja keinot

56.      Aseman määrittelyä koskeva direktiivi on ensimmäinen vaihe unionin turvapaikkapolitiikan yhdenmukaistamisprosessissa. Tämän prosessin on määrä johtaa eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän perustamiseen ”olennai[sena] osa[na] Euroopan unionin tavoitetta muodostaa asteittain vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuva alue, joka on avoin henkilöille, jotka olosuhteiden pakosta joutuvat oikeutetusti hakemaan suojelua [unionissa]” (aseman määrittelyä koskevan direktiivin johdanto-osan ensimmäinen perustelukappale).(49)

57.      Ensimmäisen vaiheen pääasiallisena tavoitteena oli ”varmistaa se, että jäsenvaltioissa sovelletaan yhteisiä perusteita kansainvälistä suojelua todella tarvitsevien henkilöiden yksilöimiseen”(50) vähentämällä jäsenvaltioiden lainsäädäntöjen ja käytäntöjen välisiä eroja tällä alalla.(51)

58.      Tampereella 15. ja 16.10.1999 pidetyn Eurooppa-neuvoston kokouksen päätelmien 14 kohdassa, joka aseman määrittelyä koskevan direktiivin on tarkoitus panna täytäntöön, suositeltiin muun muassa ”toissijaista suojelua koskevi[a] toimenpitei[tä]”, joiden tarkoituksena on täydentää pakolaisasemaa koskevia sääntöjä ja myöntää ”asianmukainen asema” kaikille henkilöille, jotka eivät täytä pakolaisaseman saamisen edellytyksiä mutta tarvitsevat kuitenkin kansainvälistä suojelua.

59.      Kyseisten päätelmien mukaisesti aseman määrittelyä koskevassa direktiivissä korostetaan, että toissijaista suojelua koskevien toimenpiteiden on katsottava täydentävän Genevessä 28.7.1951 tehdyllä pakolaisten oikeusasemaa koskevalla yleissopimuksella(52) käyttöön otettua suojelujärjestelmää, sellaisena kuin sitä puolestaan on täydennetty New Yorkissa 31.1.1967 tehdyllä pakolaisten oikeusasemaa koskevalla pöytäkirjalla.(53)

60.      Tarkemmin sanottuna pakolaisen asemaa ja toissijaista suojelua pidetään aseman määrittelyä koskevan direktiivin mukaisessa järjestelmässä erillisinä mutta tiiviisti toisiinsa liittyvinä osina kansainvälisen suojelun käsitettä.(54) Tällaisen kokonaisvaltaisen lähestymistavan avulla mainitun direktiivin säännöksiä, joita on täydennetty vähimmäisvaatimuksia tilapäisen suojelun antamiseksi siirtymään joutuneiden henkilöiden joukoittaisen maahantulon tilanteissa koskevalla direktiivillä 2001/55/EY(55) (jäljempänä tilapäistä suojelua koskeva direktiivi) perustetulla järjestelmällä, voidaan tulkita täydellisyyteen pyrkiväksi normatiiviseksi järjestelmäksi, jossa kyetään käsittelemään kaikki tilanteet, joissa kolmannen maan kansalainen tai kansalaisuudeton henkilö, joka ei voi saada suojelua alkuperämaassaan, hakee kansainvälistä suojelua unionin alueella.

61.      Tämän asian puolesta puhutaan myös SEUT 78 artiklan 1 kohdassa, joka on korvannut EY 63 artiklan 1 kohdan ja joka muodostaa aseman määrittelyä koskevan uuden direktiivin oikeudellisen perustan. Kyseisen artiklan 1 kohdan mukaan ”unioni kehittää turvapaikka-asioita sekä toissijaista ja tilapäistä suojelua koskevan yhteisen politiikan, jonka tarkoituksena on antaa asianmukainen asema kaikille kansainvälistä suojelua tarvitseville kolmansien maiden kansalaisille ja varmistaa palauttamiskiellon periaatteen noudattaminen”.

62.      Tässä normatiivisessa järjestelmässä toissijaista suojelua koskevan järjestelmän tarkoituksena on aseman määrittelyä koskevan direktiivin 2 artiklan e alakohdan mukaan myöntää kansainvälistä suojelua kaikille sellaisille henkilöille, jotka eivät voi saada pakolaisasemaa mutta joiden osalta jokin heidän kaikkein perustavanlaatuisimmista oikeuksistaan on todellisessa vaarassa tulla loukatuksi.(56)

63.      Aseman määrittelyä koskevan direktiivin valmistelutöistä käy ilmi, että toissijaisen suojelun käsite perustuu pääasiallisesti tärkeimpiin toissijaista suojelua koskeviin kansainvälisiin ihmisoikeusasiakirjoihin ja erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklaan, Yhdistyneiden Kansakuntien yleiskokouksen 10.12.1984 hyväksymän, kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastaisen yleissopimuksen 3 artiklaan sekä Yhdistyneiden Kansakuntien yleiskokouksen 16.12.1966 hyväksymän, kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 7 artiklaan.(57) Tällaista suojelua tarvitsevien henkilöryhmien määrittelyssä hyödynnetään puolestaan Euroopan ihmisoikeussopimusta ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä ”oikeudellisesti sitovana kehyksenä” ja lisäksi jäsenvaltioiden kehittämiä ”toissijaisen” tai ”täydentävän” suojelun järjestelmiä.(58)

64.      Aseman määrittelyä koskevan direktiivin valmistelutöistä käy ilmi myös, että tavoitteena on aina ollut sisällyttää toissijaisen suojelun järjestelmistä hyötyviin henkilöryhmiin ne henkilöt, jotka eivät voi palata alkuperämaahansa siellä vallitsevan laajalle levinneen yleisen väkivallan ja turvattomuuden vuoksi.

65.      Heidän liittämisensä tarkoituksena oli täydentää järjestelmää, joka oli perustettu tilapäistä suojelua koskevalla direktiivillä ja joka takasi tällaisten henkilöiden vastaanottamisen jopa heidän joukoittaisen maahantulonsa lisäksi;(59) toisaalta näin voitiin noudattaa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä, jonka mukaan karkotus maahan, jossa vallitsee erittäin vaarallinen ja turvaton ja/tai väkivaltainen tilanne, voidaan katsoa Euroopan ihmisoikeussopimuksessa tarkoitetuksi epäinhimilliseksi tai halventavaksi kohteluksi.(60)

3.       Välipäätelmä

66.      Edellä esitetyn tarkastelun perusteella voidaan päätellä, että kansainvälisellä humanitaarisella oikeudella ja aseman määrittelyä koskevassa direktiivissä säädetyllä toissijaisen suojelun järjestelmällä, jotka molemmat perustuvat humanitaarisiin näkökohtiin, on eri tarkoitukset ja päämäärät.

67.      Kansainvälisen humanitaarisen oikeuden pääasiallisena tarkoituksena on vähentää aseellisten selkkausten vaikutusta väestöryhmiin, joita ne koskettavat, kun taas toissijainen suojelu kohdistuu henkilöihin, jotka ovat lähteneet selkkauksen tapahtuma-alueelta – joko itse selkkauksen tai muiden syiden takia(61) – eivätkä voi palata sinne siellä vallitsevan laajalle levinneen yleisen väkivallan vuoksi.

68.      Kansainvälinen humanitaarinen oikeus koskee pääasiallisesti selkkaukseen suoraan osallistuvia valtiota tai valtioita, kun taas toissijainen suojelu on eräänlaista ”korvaavaa suojelua”, jota selkkauksen ulkopuolinen valtio myöntää, jos hakijalla ei ole realistisia mahdollisuuksia saada suojelua alkuperämaassaan.

69.      Kansainvälinen humanitaarinen oikeus toimii kahdella tasolla eli sääntelemällä sitä, miten vihollisuuksien aikana on toimittava, ja vaatimalla, että sotivat osapuolet noudattavat tiettyjä sääntöjä selkkauksen uhrien kohtelussa. Kyseessä on sodankäyntiin sovellettava oikeus, jossa otetaan huomioon selkkauksen uhrien suojelutarpeiden lisäksi taistelevien osapuolten sotilaalliset vaatimukset. Toissijainen suojelu on puolestaan ennen kaikkea suojelua, joka perustuu palauttamiskiellon periaatteeseen ja jonka myöntämisessä on ratkaisevaa hakijan todellinen tarve saada kansainvälistä suojelua.

70.      Kansainvälisen humanitaarisen oikeuden loukkaukset ovat kansainvälisellä tasolla rangaistavia ja johtavat henkilökohtaiseen rikosoikeudelliseen vastuuseen. Kansainvälinen humanitaarinen oikeus on siis tiiviisti yhteydessä kansainväliseen rikosoikeuteen, ja nämä molemmat oikeudenalat vaikuttavat toisiinsa. Toissijaisen suojelun järjestelmässä tällaista yhteyttä ei sen sijaan ole.

71.      Näiden erojen vuoksi aseman määrittelyä koskevan direktiivin 15 artiklan c alakohdassa tarkoitetun ”maan sisäisen aseellisen selkkauksen” ja kansainvälisessä humanitaarisessa oikeudessa tarkoitetun ”kansainvälistä luonnetta vailla olevan aseellisen selkkauksen” välistä ”hermeneuttista yhtenäisyyttä” ei siis voida osoittaa. Velvollisuus tulkita ensimmäistä käsitettä yhdenmukaisesti toisen käsitteen kanssa ei näin ollen voi perustua unionin oikeusjärjestyksen ja kansainvälisen oikeusjärjestyksen väliseen yhteyteen.

72.      Tällainen velvollisuus ei perustu myöskään kansainväliseen humanitaariseen oikeuteen tehtävään viittaukseen, jonka väitetään sisältyvän aseman määrittelyä koskevaan direktiiviin.

4.       Aseman määrittelyä koskevassa direktiivissä ei viitata kansainväliseen humanitaariseen oikeuteen

73.      Aseman määrittelyä koskeva direktiivi sisältää tavoitteidensa mukaisesti useita viittauksia kansainvälisen oikeuden välineisiin, joissa jäsenvaltiot ovat osapuolina ja joissa määritellään niiden velvoitteet kansainvälistä suojelua hakevia kohtaan. Kuten unionin tuomioistuin on useasti korostanut, tällaiset viittaukset antavat ohjeistusta siitä, miten kyseisen direktiivin säännöksiä on tulkittava.(62)

74.      Aseman määrittelyä koskevan direktiivin johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa ”pakolaisten suojelua koskevan kansainvälisen oikeudellisen järjestelmän kulmakiv[iksi]” määriteltyjen, vuonna 1951 tehdyn Geneven yleissopimuksen ja vuoden 1967 pöytäkirjan lisäksi direktiivissä on yleinen maininta jäsenvaltioiden velvoitteista, jotka johtuvat ”kansainvälisen oikeuden välineistä – – jotka kieltävät syrjinnän” (johdanto-osan 11 perustelukappale) ja ”kansainvälisis[tä] ihmisoikeusasiakirjois[ta]” (johdanto-osan 25 perustelukappale), sekä palauttamiskieltoa koskevista jäsenvaltioiden velvoitteista (johdanto-osan 36 perustelukappale ja 21 artiklan 1 kohta). Johdanto-osan 22 perustelukappaleessa on myös viittaus Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan johdanto-osaan ja 1 ja 2 artiklaan sekä terrorismintorjuntaan liittyvistä toimenpiteistä annettuihin Yhdistyneiden Kansakuntien päätöslauselmiin.

75.      Direktiivissä ei sen sijaan ole nimenomaista viittausta kansainväliseen humanitaariseen oikeuteen. Tähän kansainvälisen oikeuden alaan kuuluvia välineitä ei mainita direktiivin johdanto-osan perustelukappaleissa eikä sen artikloissa.(63)

76.      Vaikka komissio olikin maininnut direktiiviehdotuksensa perusteluissa, että kansainväliseen humanitaariseen oikeuteen perustuvat jäsenvaltioiden velvoitteet ovat peräisin kansallisella tasolla käyttöön otetuista ”toissijaisen” tai ”täydentävän” suojelun välineistä, tätä mainintaa – joka on sitä paitsi epäsuora ja hyvin yleinen – ei lopulta säilytetty.(64) Myöskään Euroopan unionin neuvoston puheenjohtajan ehdotusta siitä, että direktiivin 15 artiklan c alakohtaan lisättäisiin viittaus Genèven sopimukseen siviilihenkilöiden suojelemisesta sodan aikana 12 päivältä elokuuta 1949, ja – neuvoston oikeudellisen yksikön lausunnon perusteella – sen liitteisiin ja pöytäkirjoihin, ei hyväksytty.

77.      Aseman määrittelyä koskevan direktiivin perusteella ei näin ollen voida päätellä, että sen 15 artiklan c alakohdassa tarkoitettu käsite ”maan sisäinen aseellinen selkkaus” ja kansainvälisen humanitaarisen oikeuden käsite ”kansainvälistä luonnetta vailla oleva aseellinen selkkaus” olisivat keskenään yhdenmukaiset. Kansainvälistä humanitaarista oikeutta koskevan nimenomaisen viittauksen puuttuminen direktiivistä ja direktiivin hyväksymisprosessi puhuvat sitä vastoin sitä vastaan, että mainittua säännöstä tulkittaisiin tiukan yhdenmukaisesti kansainvälisen humanitaarisen oikeuden kanssa.

5.       Ennakkoratkaisukysymyksen ensimmäistä osaa koskeva päätelmä

78.      Kaikki edellä esitetyt näkökohdat saavat minut katsomaan, että aseman määrittelyä koskevan direktiivin 15 artiklan c alakohdassa tarkoitettua maan sisäisen aseellisen selkkauksen käsitettä on tulkittava itsenäisesti suhteessa kansainvälisen humanitaariseen oikeuden vastaavaan käsitteeseen.

79.      Edellä mainitussa asiassa Elgafaji annettu tuomio tarjosi tilaisuuden vahvistaa aseman määrittelyä koskevan direktiivin 15 artiklan c alakohdan itsenäisyys suhteessa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklaan. Itsenäisyyttä perusteltiin kyseisen säännöksen ja kyseisen määräyksen sisältöerolla sekä systeemisillä argumenteilla.

80.      Ehdotan, että unionin tuomioistuin vahvistaa käsiteltävässä asiassa tämän saman itsenäisyyden suhteessa kansainväliseen humanitaariseen oikeuteen ja erityisesti suhteessa Geneven yleissopimusten yhteiseen 3 artiklaan nojautumalla siihen, että aseman määrittelyä koskevan direktiivin ja kansainvälisen humanitaarisen oikeuden säännökset kuuluvat eri oikeudenaloihin.

      Ennakkoratkaisukysymyksen toinen osa

81.      Jos unionin tuomioistuin vastaa kysymyksen ensimmäiseen osaan katsomalla, että aseman määrittelyä koskevan direktiivin 15 artiklan c alakohdassa tarkoitettua maan sisäisen aseellisen selkkauksen käsitettä on tulkittava itsenäisesti suhteessa kansainväliseen humanitaariseen oikeuteen, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksensä toisessa osassa, mitkä ovat kriteerit, joilla on arvioitava, onko kyse tällaisesta maan sisäisestä aseellisesta selkkauksesta.

82.      Tähän mennessä esitetystä pohdiskelusta käy ilmi joitakin seikkoja, joista on hyötyä kysymyksen toiseen osaan annettavassa vastauksessa.

83.      Kansainvälistä suojelua koskevat unionin oikeussäännöt, toissijaista suojelua koskevat aseman määrittelyä koskevan direktiivin säännökset mukaan luettuina, kuuluvat ensinnäkin perusoikeuksien suojelua koskevaan unionin järjestelmään. Ne on kopioitu Euroopan tasolla ja maailmanlaajuisella tasolla laadituista ihmisoikeuksien tärkeimmistä kansainvälisistä välineistä, ja niitä on tulkittava ja sovellettava ottamalla huomioon arvot, joista ne ovat saaneet vaikutteita.

84.      Nämä oikeussäännöt muodostavat lisäksi täydellisyyteen pyrkivän normatiivisen järjestelmän, jonka tarkoituksena on luoda ”yhteinen suojelun ja solidaarisuuden alue”(65) kaikille niille, jotka hakevat oikeutetusti kansainvälistä suojelua unionin alueella. Niitä on tulkittava ja sovellettava tavalla, joka mahdollistaa kyseisen järjestelmän joustavuuden.

85.      Toissijaisen suojelun järjestelmän tarkoituksena on myös antaa asianmukainen asema kaikille kansainvälistä suojelua tarvitseville kolmansien maiden kansalaisille, jotka eivät saa turvapaikkaa unionissa mutta jotka tarvitsevat kansainvälistä suojelua. Hakijan suojelutarve on siis tärkein kriteeri, joka ohjaa toimivaltaisia kansallisia viranomaisia, joiden käsiteltävänä on hakemus toissijaisen suojeluaseman myöntämiseksi, tai jäsenvaltioiden tuomioistuimia, joiden käsiteltäväksi tällaisen hakemuksen hylkäämispäätös on siirretty.

86.      Jotta toimivaltaiset kansalliset viranomaiset ja tuomioistuimet voisivat osoittaa, että henkilöllä on suojelutarve, joka liittyy aseman määrittelyä koskevan direktiivin 15 artiklan c alakohdassa määritellyn haitan vaaraan, johon toissijaisen suojelun myöntämistä hakeva henkilö joutuisi, jos hänet palautettaisiin alkuperämaahansa, niiden on otettava huomioon kyseisen direktiivin 4 artiklan 3 kohdassa vahvistettujen sääntöjen mukaisesti kaikki asiaan vaikuttavat olosuhteet, jotka luonnehtivat sekä hakijan alkuperämaan tilannetta hakemuksen ratkaisuvaiheessa että tämän henkilökohtaista tilannetta.

87.      Tällainen tapauskohtainen lähestymistapa, joka on ainoa mahdollinen arvioitaessa suojelun todellista tarvetta, estää vahvistamasta kriteerejä, jotka hakijan alkuperämaan tilanteen on ehdottomasti täytettävä, jotta se voidaan määritellä mainitun 15 artiklan c alakohdassa tarkoitetuksi maan sisäiseksi aseelliseksi selkkaukseksi.

88.      Voidakseni antaa hyödyllisen vastauksen ennakkoratkaisukysymyksen toiseen osaan esitän siis ainoastaan joitakin metodologisia yleishavaintoja.

89.      Käsitteet ”mielivaltainen väkivalta” ja ”aseellinen selkkaus” liittyvät aseman määrittelyä koskevan direktiivin 15 artiklan c alakohdan asiayhteydessä tiiviisti toisiinsa, sillä jälkimmäistä käytetään pääasiallisesti edellisen rajojen määrittelemiseen.

90.      Lisäksi on todettava, että toisin kuin kansainvälisessä humanitaarisessa oikeudessa, jossa suojelujärjestelmän soveltaminen määräytyy yksin maan sisäisen tai kansainvälisen selkkauksen perusteella, ratkaiseva seikka toissijaisen suojelun järjestelmän käynnistämiseksi vetoamalla aseman määrittelyä koskevan direktiivin 15 artiklan c alakohtaan, luettuna yhdessä 2 artiklan e alakohdan kanssa, on se vaara, johon hakija on joutunut alkuperämaassaan vallitsevan laajalle levinneen yleisen väkivallan vuoksi.

91.      Direktiivin säännösten asiayhteydessä väkivallan ja hakijalle siitä johtuvan vaaran tutkiminen on siis keskeisessä asemassa, kun taas väkivaltaan johtaneiden tosiseikkojen yksilöiminen ja määrittäminen ovat toisarvoisempia.

92.      Päätöstä jättää soveltamatta aseman määrittelyä koskevan direktiivin 15 artiklan c alakohtaa, luettuna yhdessä 2 artiklan e alakohdan kanssa, ei näin ollen pidä tehdä suoraa päätä vain sillä perusteella, että hakijan alkuperämaan tilanne ei täytä kaikkia kriteerejä, joita kansainvälisessä humanitaarisessa oikeudessa tai asianomaisessa jäsenvaltiossa käytetään maan sisäisen aseellisen selkkauksen käsitteen määrittelemiseksi. Kyseisten säännösten soveltamisalan ulkopuolisina ei siis voida pitää automaattisesti esimerkiksi sellaisia tilanteita, joissa aseellista väkivaltaa käytetään yksipuolisesti, sotivilla osapuolilla ei ole kansainvälisessä humanitaarisessa oikeudessa edellytettyä järjestäytymisastetta tai alue ei ole niiden hallinnassa, hallituksen joukot eivät osallistu selkkaukseen, kyseessä ei ole kansainvälisessä humanitaarisessa oikeudessa tarkoitettu ”pitkittynyt yhteenotto”, selkkaus on loppuvaiheessa tai tilanne kuuluu kansainvälisessä humanitaarisessa oikeudessa käsitteiden ”sisäinen jännitystila” tai ”sisäinen häiriö” piiriin.(66)

93.      Kaikki tällaiset tilanteet voivat kuulua aseman määrittelyä koskevan direktiivin 15 artiklan c alakohdan soveltamisalaan silloin, kun asianomaisessa kolmannessa maassa vallitsee toissijaista suojelua koskevan hakemuksen ratkaisuajankohtana niin voimakas mielivaltainen väkivalta, että hakijan henkeen tai ruumiilliseen koskemattomuuteen kohdistuu todellinen vaara, jos hänet palautetaan. Tätä arvioitaessa on otettava huomioon täsmennys, joka on esitetty edellä mainitussa asiassa Elgafaji annetun tuomion 39 kohdassa ja jonka mukaan on niin, että ”mitä paremmin hakija pystyy mahdollisesti näyttämään toteen, että vaara koskee juuri häntä hänen henkilökohtaisille olosuhteillensa ominaisten seikkojen takia, sitä pienempää mielivaltaisen väkivallan astetta vaaditaan, jotta hän voisi saada toissijaista suojelua”.

94.      Tuomiossa ehdotettu tulkinta kuvastaa menettelytapaa, joka ilmenee edellä mainitussa asiassa Elgafaji annetusta tuomiosta, jossa yhteisöjen tuomioistuin, jota oli pyydetty selventämään aseman määrittelyä koskevan direktiivin 15 artiklan c alakohdassa tarkoitettua käsitettä ”henkilökohtainen vaara”, osoitti, että se vaara, jossa toissijaisen suojelun hakija on kärsiä kyseisessä artiklassa määritellystä vakavasta haitasta, on yksiselitteisesti ja suoraan yhteydessä käynnissä olevalle aseelliselle selkkaukselle tyypillisen mielivaltaisen väkivallan asteeseen.(67) Samaa tulkintalinjaa noudattavat viranomaiset ja toimivaltaiset tuomioistuimet tietyissä jäsenvaltioissa – erityisesti Alankomaissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa, joissa aiempaa käytäntöä on muutettu edellä mainitussa asiassa Elgafaji annetun tuomion perusteella(68) – ja sen on omaksunut myös komissio aseman määrittelyä koskevan direktiivin uudelleen laatimista koskevan ehdotuksensa perusteluissa.(69)

95.      Huomautan lopuksi, että istunnossa tähdennetty seikka, jonka mukaan aseman määrittelyä koskevalla direktiivillä pyritään saamaan aikaan yhdenmukaistamisen vähimmäistaso, ei saa ajaa unionin tuomioistuinta suosimaan asianomaisten säännösten suppeaa tulkintaa, varsinkin, kun sen tehtävänä on selvittää niissä käytettävien käsitteiden ulottuvuus toissijaista suojelua koskevan järjestelmän soveltamisalan määrittelemiseksi.

96.      Kyseisiä määritelmiä tulkittaessa on sen sijaan otettava huomioon ne humanitaariset näkökohdat, jotka ovat perustana tälle järjestelmälle, joka ilmentää SEU 2 artiklan mukaan unionin perustana olevia ihmisarvoa ja ihmisoikeuksia kunnioittavia arvoja.

V       Ratkaisuehdotus

97.      Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Conseil d’État’n esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:

Kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä 29.4.2004 annetun neuvoston direktiivin 2004/83/EY 15 artiklan c alakohtaa, luettuna yhdessä tämän saman direktiivin 2 artiklan e alakohdan kanssa, on tulkittava seuraavasti:

–        toissijaista suojelua hakevan henkeä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaava vakava ja henkilökohtainen vaara ei edellytä, että hänen alkuperämaansa tai kansalaisuudettoman henkilön ollessa kyseessä entisen pysyvän asuinmaansa tilanne voidaan määritellä maan sisäiseksi aseelliseksi selkkaukseksi, jota tarkoitetaan kansainvälisessä humanitaarisessa oikeudessa ja erityisesti 12.8.1949 tehtyjen Geneven neljän yleissopimuksen eli 1) maasotavoimiin kuuluvien haavoittuneiden ja sairaiden aseman parantamisesta tehdyn sopimuksen, 2) merisotavoimiin kuuluvien haavoittuneiden, sairaiden ja haaksirikkoutuneiden aseman parantamisesta tehdyn sopimuksen, 3) sotavankien kohtelusta tehdyn sopimuksen ja 4) siviilihenkilöiden suojelemisesta sodan aikana tehdyn sopimuksen yhteisessä 3 artiklassa

–        tällaisen vaaran olemassaolo on arvioitava ottamalla huomioon hakijan alkuperämaalle tai kansalaisuudettoman henkilön ollessa kyseessä entiselle pysyvälle asuinmaalle tyypillisen mielivaltaisen väkivallan aste toissijaista suojelua koskevan hakemuksen ratkaisuajankohtana.


1 – Alkuperäinen kieli: ranska.


2 – Kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä 29.4.2004 annettu neuvoston direktiivi (EUVL L 304, s. 12 ja oikaisu EUVL 2005, L 204, s. 24).


3 – Seuraavat sopimukset: 1) sopimus maasotavoimiin kuuluvien haavoittuneiden ja sairaiden aseman parantamisesta, 2) sopimus merisotavoimiin kuuluvien haavoittuneiden, sairaiden ja haaksirikkoutuneiden aseman parantamisesta, 3) sopimus sotavankien kohtelusta ja 4) sopimus siviilihenkilöiden suojelemisesta sodan aikana.


4 –      Kyseisen direktiivin 2 artiklan k alakohdan mukaan ”alkuperämaalla” tarkoitetaan yhtä tai useampaa kansalaisuusmaata tai, kansalaisuudettomien henkilöiden osalta, entistä pysyvää asuinmaata. Tässä ratkaisuehdotuksessa käytetään samaa määritelmää.


5 –      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 2 mainittu oikaisu.


6 – Vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle, 13.12.2011 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL L 337, s. 9).


7 – Moniteur belge 31.12.1980, s. 14584. Mainittu 48/4 § on otettu käyttöön 15.9.2006 annetulla muutoslailla (Moniteur belge 6.10.2006, s. 53533).


8 – Tuomio nro 45.299.


9 – Tuomio nro 61.019.


10 – Ks. asiassa Tadic 2.10.1995 annettu tuomio, joka koskee puolustuksen vetoamista toimivallan puuttumista koskevaan esikysymyksenä ratkaistavaan oikeudenkäyntiväitteeseen. Entisen Jugoslavian alueen kansainvälisellä rikostuomioistuimella, jonka turvallisuusneuvosto on perustanut Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan VII luvun nojalla, on perussääntönsä 1 artiklan perusteella valtuus tuomita henkilöitä, joiden epäillään olevan vastuussa kansainvälisen humanitaarisen oikeuden vakavista rikkomisista entisen Jugoslavian alueella vuoden 1991 jälkeen.


11 – C‑465/07 (Kok., s. I-921).


12 – Kyseisessä artiklassa, jonka otsikkona on ”Kidutuksen kielto”, määrätään, että ”ketään ei saa kiduttaa, eikä kohdella tai rangaista epäinhimillisellä tai halventavalla tavalla”.


13 – Yhdistyneiden Kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun virasto (UNHCR) on esittänyt samanlaisen näkemyksen asiakirjassa Safe at last? Law and practice in selected EU members States with respect to asylum-seekers fleeing indiscriminate violence (heinäkuu 2001, s. 103 ja 104), joka on saatavilla UNHCR:n internetsivustolla osoitteessa www.unhcr.org/refworld/docid/4e2ee0022.html sekä käsiteltävän asian yhteydessä laaditussa muistiossa, joka on unionin tuomioistuimelle esitettyjen Diakitén huomautusten liitteenä.


14 – Ks. yhdistetyt asiat C‑57/09 ja C‑101/09, B ja D, tuomio 9.11.2010 (Kok., s. I‑10979, 89–94 kohta).


15 – Ks. mm. asia 327/82, Ekro, tuomio 18.1.1984 (Kok., s. 107, 11 kohta); asia C-287/98, Linster, tuomio 19.9.2000 (Kok., s. I-6917, 43 kohta); asia C-467/08, Padawan, tuomio 21.10.2010 (Kok., s. I-10055, 32 kohta) ja asia C-166/11, González Alonso, tuomio 1.3.2012, 25 kohta. Ks. myös asia 51/76, Verbond van Nederlandse Ondernemingen, tuomio 1.2.1977 (Kok., s. 113, 10 ja 11 kohta); asia 64/81, Corman, tuomio 14.1.1982 (Kok., s. 13, 8 kohta); asia C-296/95, EMU Tabac ym., tuomio 2.4.1998 (Kok., s. I-1605, 30 kohta); asia C-103/01, komissio v. Saksa, tuomio 22.5.2003 (Kok., s. I-5369, 33 kohta) ja asia C-314/06, Société Pipeline Méditerranée et Rhône, tuomio 18.12.2007 (Kok., s. I-12273, 21 kohta).


16 – Ks. asia C-286/90, Poulsen ja Diva Navigation, tuomio 24.11.1992 (Kok., s. I-6019, Kok. Ep. XIII, s. I-191, 9 kohta); asia C-162/96, Racke, tuomio 16.6.1998 (Kok., s. I-3655, 45 kohta); yhdistetyt asiat C-402/05 P ja C-415/05 P, Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja komissio, tuomio 3.9.2008 (Kok., s. I-6351, 291 kohta) ja vastaavasti asia C-366/10, Air Transport Association of America ym., tuomio 21.12.2011 (Kok., s. I‑13755, 101 kohta).


17 – Em. asia Poulsen ja Diva Navigation, tuomion 9 kohta; em. yhdistetyt asiat Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja komissio, tuomion 291 kohta ja em. asia Air Transport Association of America ym., tuomion 123 kohta.


18 – SEUT 216 artiklan 2 kohdan mukaan unionin tekemät sopimukset sitovat unionin toimielimiä ja jäsenvaltioita.


19 – Ks. em. asia Poulsen ja Diva Navigation (tuomion 10 kohta), joka koskee merioikeusalan kansainvälisen tapaoikeuden säännöksiä, sekä em. asia Racke (tuomion 46 kohta), jossa oli kyse säännöistä, jotka on kodifioitu 23.5.1969 tehdyn, valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen 62 artiklassa ja jotka koskevat sopimussuhteiden lakkaamista olosuhteiden muuttumisen vuoksi. Sama, joskin yleisempi toteamus on em. asiassa Air Transport Association of America ym. annetussa tuomiossa (101 kohta).


20 – Ks. unionin tekemistä sopimuksista asia C-61/94, komissio v. Saksa, tuomio 10.9.1996 (Kok., s. I-3989, 52 kohta); asia C-76/00 P, Petrotub ja Republica, tuomio 9.1.2003 (Kok., s. I-79, 57 kohta); asia C-286/02, Bellio F.lli, tuomio 1.4.2004 (Kok., s. I-3465, 33 kohta); asia C-311/04, Algemene Scheeps Agentuur Dordrecht, tuomio 12.1.2006 (Kok., s. I-609, 25 kohta); yhdistetyt asiat C-447/05 ja C-448/05, Thomson ja Vestel France, tuomio 8.3.2007 (Kok., s. I-2049, 30 kohta) ja asia C-428/08, Monsanto Technology, tuomio 6.7.2010 (Kok., s. I-6765, 72 kohta).


21 – Ks. vastaavasti viimeisimpänä asiaa käsittelevänä teoksena Simon, D., La panacée de l’interprétation conforme: injection homéopathique ou thérapie palliative?, De Rome à Lisbonne: les juridictions de l’Union européenne à la croisée des chemins, Mélanges en l’honneur de P. Mengozzi, Bruylant, 2013, s. 279 ja sitä seuraavat sivut, s. 285.


22 – Asiassa C-308/06, Intertanko ym., 3.6.2008 annetussa tuomiossa (Kok., s. I-4057) on vahvistettu kuitenkin periaate siitä, että kun otetaan huomioon tapaoikeuden vilpittömän mielen periaate, joka kuuluu yleiseen kansainväliseen oikeuteen, ja vilpittömän yhteistyön periaate, unionin tuomioistuimen on tulkittava direktiivin säännöksiä ”ottamalla huomioon” yleissopimus, joka ei sido unionia mutta jonka jäseninä kaikki jäsenvaltiot ovat.


23 – 8.7.1996 annettu Kansainvälisen tuomioistuimen neuvoa-antava lausunto ”Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons” (ICJ Reports 1996, s. 226, 79 kohta; ks. myös 80 kohta).


24 – Erityisesti 29.7.1899 ja 18.10.1907 tehdyt yleissopimukset.


25 – Tämän kansainvälisen humanitaarisen oikeuden alan katsotaan syntyneen vetoomuksesta, jonka Henry Dunant esitti teoksessaan Solferinon muisto; hän kertoo teoksessaan kokemuksistaan avustustyöntekijänä Solferinon taistelun julmuuksissa. Vuonna 1862 julkaistun teoksen jälkeen perustettiin haavoittuneiden kansainvälinen avustuskomitea (International Committee for Aid to Wounded Soldiers), josta tuli Punaisen Ristin kansainvälinen komitea (ICRC), ja allekirjoitettiin, vuonna 1864, ensimmäinen Geneven yleissopimus.


26 – Ks. edellä alaviitteessä 23 mainittu Kansainvälisen tuomioistuimen neuvoa-antava lausunto (75 kohta). Kansainvälisen tuomioistuimen ydinajatusta kansainvälisestä humanitaarisesta oikeudesta on täydennetty muilla kansainvälisillä valtiosopimuksilla, joilla kielletään tiettyjen aseiden ja sotataktiikoiden käyttö tai suojellaan tiettyihin ryhmiin kuuluvia henkilöitä tai tavaroita. Tällaisia sopimuksia ovat muun muassa 14.5.1954 tehty Haagin yleissopimus kulttuuriomaisuuden suojelemisesta aseellisen selkkauksen sattuessa ja sen kaksi pöytäkirjaa; 10.4.1972 tehty yleissopimus bakteriologisten (biologisten) aseiden kieltämisestä; tiettyjen tavanomaisten aseiden käytön kielloista 1980 tehty Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimus ja sen viisi pöytäkirjaa; 13.1.1993 tehty kemiallisten aseiden kieltosopimus; vuonna 1997 tehty Ottawan miinakieltosopimus sekä vuonna 2000 tehty lapsen oikeuksista tehtyä yleissopimusta koskeva valinnainen pöytäkirja lasten osallistumisesta aseellisiin selkkauksiin.


27 – Yleissopimus (I), 50 artikla; yleissopimus (II), 51 artikla; yleissopimus (III), 130 artikla; yleissopimus (IV), 147 artikla; ks. myös I pöytäkirjan 11 artiklan 4 kappale sekä 85 ja 86 artikla.


28 – Tietoa soveltamisalan laajentamiseen johtaneista eri vaiheista ja keskusteluista, joita laajentamisesta käytiin vuoden 1949 diplomaattikonferenssissa, on Geneven yleissopimusten yhteistä 3 artiklaa koskevassa selvityksessä, joka on saatavissa ICRC:n internetsivustolla osoitteessa http://www.icrc.org/applic/ihl/ihl.nsf/vwTreaties1949.xsp.


29 – Ibid.


30 – Ibid.


31 – Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 4 kohta. Tämä artikla on ”pitkien neuvottelujen jälkeen vaivoin saavutettu kompromissi, johon koko pöytäkirjan kohtalo on ollut sidottu siihen saakka, kun se hyväksyttiin lopullisesti konferenssin täysistunnossa”. Ks. Sandoz, Y. ym., Commentary on the Additional Protocols of 8 June 1977 to the Geneva Conventions of 12 August 1949, ICRC, Geneve, 1986. Teos on saatavissa ICRC:n internetsivustolla osoitteessa http://www.icrc.org/applic/ihl/ihl.nsf/vwTreaties1949.xsp.


32 – Sotivien osapuolten tavoittelemien päämäärien merkitys on suljettu nimenomaisesti pois asiassa IT-03-66-T, The Prosecutor v. Fatmir Limaij, 30.11.2005 annetussa entisen Jugoslavian alueen kansainvälisen rikostuomioistuimen tuomiossa (tuomion 170 kohta).


33 – Ks. ICRC, How is the term ”Armed Conflict” defined in international humanitarian law?, kannanotto, maaliskuu 2008, saatavilla ICRC:n internetsivustolla osoitteessa http://www.icrc.org/eng/resources/documents/article/other/armed-conflict-article-170308.htm.


34 – Em. asia The Prosecutor v. Fatmir Limaij, entisen Jugoslavian alueen kansainvälisen rikostuomioistuimen tuomio (erityisesti 136–168 kohta).


35 – Ks. Vité, S., ”Typology of armed conflicts in international humanitarian law: legal concepts and actual situation”, International Review of the Red Cross, nide 91, nro 873, maaliskuu 2009, s. 69–94.


36 – Em. Sandoz, Y., teoksen 4467 kappaleen mukaan tämä ehto edellyttää, että ”alueen pientäkin osaa hallitaan jokseenkin pysyvästi”.


37 – Entisen Jugoslavian alueen kansainvälinen rikostuomioistuin korostaa em. asiassa The Prosecutor v. Fatmir Limaij antamassaan tuomiossa Kosovon vapautusarmeijan hierarkiarakenteen lisäksi sitä, että armeijan sisällä oli yleisötiedotukseen käytettäviä yksiköitä ja menetelmiä, että Limaij oli laatinut ohjesääntöjä, joissa vahvistettiin sotilasarvoasteikko eri komentotasojen välille, ja perustanut sotilaspoliisin, jonka tehtäviin kuului muun muassa sotilaiden kurinpito, että hän kykeni värväämään uusia sotilaita ja kouluttamaan heitä, että hän kantoi univormua ja että hän oli mukana Euroopan yhteisöjen edustajien ja Belgradissa toimivien ulkomaanedustustojen kanssa käydyissä neuvotteluissa (ks. 94–134 kohta).


38 – Ks. em. ICRC:n teos How is the term ”Armed Conflict” defined in international humanitarian law? (II kohdan 1 alakohdan a alakohta).


39 – Tuomion 70 kohta, kursivointi tässä. Tämä määritelmä esiintyy jatkuvasti entisen Jugoslavian alueen kansainvälisen rikostuomioistuimen oikeuskäytännössä, ks. esim. em. asia The Prosecutor v. Fatmir Limaij (erityisesti tuomion 84 kohta).


40 – Allekirjoitettu Roomassa 17.7.1998 ja tullut voimaan 1.7.2002, Yhdistyneet Kansakunnat, Yhdistyneiden Kansakuntien sopimuskokoelma, nide 2187, nro 38544.


41 – Kyseisessä määräyksessä luetellaan muut aseellisiin selkkauksiin, joilla ei ole kansainvälistä luonnetta, sovellettavien lakien ja tapojen vakavat loukkaukset kuin 8 artiklan 2 kappaleen c alakohdassa tarkoitetut Geneven yleissopimusten yhteisen 3 artiklan vakavat loukkaukset.


42 – Kursivointi tässä.


43 – Ks. vastaavasti em. Vité, S., s. 81–83.


44 – ICRC:n lausunto perustui toimeksiantoon, jonka 12.8.1949 tehtyjen Geneven yleissopimusten sopimusvaltiot olivat sille antaneet Punaisen Ristin ja Punaisen Puolikuun kansainvälisen liikkeen perussääntöjen avulla.


45 – Kyseessä ovat asiakirjat, jotka ICRC esitteli hallitusten asiantuntijoiden konferenssin ensimmäisessä istunnossa vuonna 1971 (ks. em. Sandoz, Y.).


46 – Ks. myös Kansainvälisen rikostuomioistuimen perussäännön 8 artiklan 2 kappaleen d ja f alakohta.


47 – Ensimmäisessä tapauksessa sovelletaan 12.8.1949 tehtyjen Geneven neljän yleissopimuksen ja I pöytäkirjan kaikkia määräyksiä, kun taas toisessa tapauksessa sovelletaan yksinomaan kyseisten yleissopimusten yhteistä 3 artiklaa ja II pöytäkirjaa. Näiden kahdentyyppisten selkkausten raja kuitenkin rikkoutuu ja jopa häviää entisen Jugoslavian alueen kansainvälisen rikostuomioistuimen hiljattaisessa oikeuskäytännössä. Ks. tästä Sassoli, M. ja Olson, L. M., The judgement of the ICTY appeals chamber on the merits in the Tadic case, International Review of the Red Cross, 2000, n. 839. Teos on saatavissa ICRC:n internetsivustolla osoitteessa http://www.icrc.org/eng/resources/documents/misc/57jqqc.htmp.


48 – Geneven yleissopimusten yhteisessä 3 artiklassa ja II pöytäkirjassa ei ole määräyksiä, joilla niiden rikkominen kriminalisoidaan. Lisäksi edellä 31 kohdassa esitettyä Geneven neljän yleissopimuksen mukaista törkeiden rikosten rangaistusjärjestelmää sovelletaan ainoastaan kansainvälisiin aseellisiin selkkauksiin. Entisen Jugoslavian alueen kansainvälinen rikostuomioistuin on kuitenkin vahvistanut periaatteen kansainvälistä luonnetta vailla oleviin aseellisiin selkkauksiin sovellettavan oikeuden rikkomista koskevasta rikosoikeudellisesta vastuusta asiassa Tadic antamassaan tuomiossa, joka koskee puolustuksen vetoamista toimivallan puuttumista koskevaan ennakkoratkaisuväitteeseen ja joka on mainittu tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 10 (ks. erityisesti tuomion 134 kohta). Toisin kuin entisen Jugoslavian alueen kansainvälisen rikostuomioistuimen perussäännössä, 8.11.1994 annetulla Yhdistyneiden Kansakuntien päätöslauselmalla nro 955 (1994) perustetun Ruandan kansainvälisen rikostuomioistuimen perussäännössä määrätään nimenomaisesti, että kyseinen tuomioistuin on toimivaltainen tuomitsemaan Geneven yleissopimusten yhteisen 3 artiklan ja II pöytäkirjan vakavia rikkomisia (perussäännön 4 artikla). Kuten edellä totesin, sama pätee Kansainvälisen rikostuomioistuimen perussääntöön (ks. edellä 45 kohta).


49 – Unionin jäsenvaltioiden turvapaikkapolitiikkojen yhdenmukaistamisprosessin olennaisia vaiheita ovat ohjelmat, jotka Eurooppa-neuvosto on hyväksynyt kokouksissaan Tampereella 15. ja 16.10.1999, Haagissa 4. ja 5.11.2004 sekä Tukholmassa 10. ja 11.12.2009, jota ennen tehtiin 24.9.2008 Euroopan maahanmuutto- ja turvapaikkasopimus.


50 – Ks. aseman määrittelyä koskevan direktiivin johdanto-osan kuudes perustelukappale (kursivointi tässä).


51 – Ks. ehdotus neuvoston direktiiviksi vähimmäisvaatimuksista siitä, milloin kolmansien maiden kansalaisia ja kansalaisuudettomia henkilöitä on pidettävä pakolaisina tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitsevina henkilöinä, ja näiden henkilöiden asemasta (KOM(2001) 510 lopullinen; EYVL 2002, C 51E, 2 jakso).


52 – Yhdistyneiden Kansakuntien sopimuskokoelma, nide 189, s. 150, nro 2545 (1954).


53 – Ks. erityisesti aseman määrittelyä koskevan direktiivin johdanto-osan 24 perustelukappale.


54 – Ks. vastaavasti aseman määrittelyä koskevan direktiivin johdanto-osan 1, 5 ja 24 perustelukappale sekä 1 artikla ja 2 artiklan a ja e alakohta.


55 – Vähimmäisvaatimuksista tilapäisen suojelun antamiseksi siirtymään joutuneiden henkilöiden joukoittaisen maahantulon tilanteissa, ja toimenpiteistä näiden henkilöiden vastaanottamisen ja vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakautumisen edistämiseksi, 20.7.2001 annettu neuvoston direktiivi (EYVL L 212, s. 12).


56 – Ks. vastaavasti julkisasiamies Poiares Maduron em. asiassa Elgafaji 9.9.2008 esittämän ratkaisuehdotuksen 33 kohta.


57 – Ks. em. direktiiviehdotus, KOM(2001) 510 lopullinen (3 jakso).


58 – Ibid. Ks. myös aseman määrittelyä koskevan direktiivin johdanto-osan 25 perustelukappale.


59 – Komission alun perin ehdottamalla 15 artiklan c alakohdan tekstillä pyrittiin yhtenäistämään tämän toissijaista suojelua saavan henkilöryhmän määritelmä tilapäistä suojelua koskevan direktiivin 2 artiklan c alakohdan kanssa, ja teksti kattoi kaikki henkilöt, jotka pelkäsivät ”elämää[nsä], turvallisuutta[an] tai vapautta[an] koskeva[a] uhka[a], joka johtuu mielivaltaisesta väkivallasta, joka puolestaan johtuu aseellisesta konfliktista taikka järjestelmällisistä tai laajoista ihmisoikeusloukkauksista”. Tekstistä keskusteltiin pitkään direktiivin hyväksymisprosessin aikana, ja siihen tehtiin lukuisia muutoksia, jotka johtivat siihen, että tekstissä säilytettiin ainoastaan maininta tilanteista, joille on luonteenomaista ”mielivaltai[nen] väkival[ta] kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä”.


60 – Ks. erityisesti asia Vilvarajah v. Yhdistynyt kuningaskunta, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 30.10.1991. Ks. myös komission huomautuksiin liitetty muistio 12148/02, jonka Euroopan unionin neuvosto laati 25.9.2002 maahanmuutto-, raja- ja turvapaikka-asioiden strategiselle komitealle.


61 – Ks. aseman määrittelyä koskevan direktiivin 5 artikla, joka koskee suojelun tarpeen ilmenemistä sur place ‑tilanteessa.


62 – Yhdistetyt asiat C-175/08, C-176/08, C-178/08 ja C-179/08, Salahadin Abdulla ym., tuomio 2.3.2010 (Kok., s. I-1493, 52, 53 ja 54 kohta); asia C-31/09, Bolbol, tuomio 17.6.2010 (Kok., s. I-5539, 37 ja 38 kohta) ja em. yhdistetyt asiat B ja D, tuomion 78 kohta.


63 – Aseman määrittelyä koskevan direktiivin 12 artiklan 2 kohdan a alakohdassa, joka koskee pakolaisaseman poissulkemisperusteita, ja 17 artiklan 1 kohdan a alakohdassa, joka koskee toissijaisen suojeluaseman poissulkemisperusteita, viitataan ”asiaankuuluvi[iin] kansainvälisi[iin] sopimuksi[iin]”, sellaisten toimien määrittelemiseksi, joita pidetään rikoksina rauhaa vastaan, sotarikoksina tai rikoksina ihmisyyttä vastaan.


64 – Ks. em. direktiiviehdotus, KOM(2001) 510 lopullinen (3 jakso).


65 – Ks. em. Tukholman ohjelma, 6.2 kohta.


66 – Huomautan tästä, että aseman määrittelyä koskevassa direktiivissä itsessään määritellään 15 artiklan e alakohdan alin soveltamiskynnys, kun direktiivin johdanto-osan 26 perustelukappaleessa todetaan, että ”vaarat, joille jonkin maan väestö tai väestön osa on yleisesti alttiina, eivät tavallisesti itsessään aiheuta henkilökohtaista uhkaa, joka täyttäisi vakavan haitan edellytykset”.


67 – Ks. erityisesti kyseisen tuomion tuomiolauselma ja 33–38 kohta.


68 – Ks. em. UNHCR, Safe at last? Law and practice in selected EU members States with respect to asylum-seekers fleeing indiscriminate violence, s. 65–71.


69 – Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi vähimmäisvaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi sekä myönnetyn suojelun sisällöstä, KOM(2009) 551 lopullinen. Kyseisen ehdotuksen 2 kohdassa komissio viittaa yhteisöjen tuomioistuimen edellä mainitussa asiassa Elgafaji antamaan tulkintaan perustellakseen sitä, ettei se ole tehnyt ehdotuksia, joiden tarkoituksena on täsmentää aseman määrittelyä koskevan direktiivin 15 artiklan c alakohdan soveltamisedellytyksiä, vaikka se on saanut tästä useita pyyntöjä.