Language of document : ECLI:EU:C:2013:500

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

P. MENGOZZI

van 18 juli 2013 (1)

Zaak C‑285/12

Aboubacar Diakité

tegen

Commissaris-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen

[verzoek van de Raad van State (België) om een prejudiciële beslissing]

„Asielrecht – Richtlijn 2004/83/EG – Minimumnormen voor erkenning van status van vluchteling of van subsidiairebeschermingsstatus – Persoon die in aanmerking komt voor subsidiaire bescherming – Ernstige schade – Artikel 15, sub c – Begrip ‚binnenlands gewapend conflict’ – Uitlegging door verwijzing naar internationaal humanitair recht – Beoordelingscriteria”





1.        De onderhavige zaak betreft een verzoek van de Raad van State (België) om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van artikel 15, sub c, van richtlijn 2004/83/EG (hierna: „kwalificatierichtlijn”)(2). Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen A. Diakité, van Guinese nationaliteit, en de Commissaris-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen (hierna: „Commissaris-generaal”) over het besluit van laatstgenoemde om hem de subsidiairebeschermingsstatus te weigeren.

I –    Toepasselijke bepalingen

A –    Internationaal recht

2.        Artikel 3 dat de vier Verdragen van Genève van 12 augustus 1949(3) gemeen hebben (hierna: „gemeenschappelijk artikel 3 van de Verdragen van Genève”) bepaalt:

„In geval van een gewapend conflict op het grondgebied van één der Hoge Verdragsluitende Partijen, hetwelk geen internationaal karakter draagt, is ieder der Partijen bij het conflict gehouden ten minste de volgende bepalingen toe te passen:

1)      Personen, die niet rechtstreeks aan de vijandelijkheden deelnemen, met inbegrip van personeel van strijdkrachten dat de wapens heeft nedergelegd, en zij die buiten gevecht zijn gesteld door ziekte, verwonding, gevangenschap of enige andere oorzaak, moeten onder alle omstandigheden menslievend worden behandeld [...]

      Te dien einde zijn en blijven [...] ten aanzien van bovengenoemde personen verboden:

a)      aanslag op het leven en lichamelijke geweldpleging [...]

[...]

c)      aanranding van de persoonlijke waardigheid, in het bijzonder vernederende en onterende behandeling;

d)      het uitspreken en tenuitvoerleggen van vonnissen zonder voorafgaande berechting door een op regelmatige wijze samengesteld gerecht [...]

[...]”

3.        Artikel 1 van het aanvullend protocol van 8 juni 1977 bij de Verdragen van Genève van 12 augustus 1949 inzake de bescherming van de slachtoffers van niet‑internationale gewapende conflicten (hierna: „Protocol II”) bepaalt:

„1.      Dit Protocol, dat het gemeenschappelijk artikel 3 van de Verdragen van Genève van 12 augustus 1949 uitbreidt en aanvult, zonder wijziging aan te brengen in de omstandigheden waaronder deze artikelen thans worden toegepast, is van toepassing op alle gewapende conflicten, waarop artikel 1 van het Aanvullende Protocol bij de Verdragen van Genève van 12 augustus 1949 betreffende de bescherming van slachtoffers van internationale gewapende conflicten (Protocol I) niet van toepassing is, en die plaatsvinden op het grondgebied van een Hoge Verdragsluitende Partij tussen de strijdkrachten van die Partij en dissidente strijdkrachten of andere georganiseerde gewapende groepen die, staande onder een verantwoordelijk bevel, het grondgebied van die Partij gedeeltelijk onder controle hebben op een zodanige wijze dat zij in staat zijn aanhoudende en samenhangende militaire operaties uit te voeren en de bepalingen van dit Protocol toe te passen.

2.      Dit Protocol is niet van toepassing op situaties van interne ongeregeldheden en spanningen, zoals rellen, op zichzelf staande en sporadisch voorkomende daden van geweld en andere handelingen van soortgelijke aard, die niet zijn te beschouwen als gewapende conflicten.”

B –    Unierecht

4.        Volgens artikel 2, sub e, van de kwalificatierichtlijn wordt verstaan onder:

„‚persoon die voor de subsidiairebeschermingsstatus in aanmerking komt’: een onderdaan van een derde land [...] die niet voor de vluchtelingenstatus in aanmerking komt, doch ten aanzien van wie er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat, wanneer hij naar zijn land van herkomst[(4)] [...] terugkeert, een reëel risico zou lopen op ernstige schade als omschreven in artikel 15 [en] artikel 17, leden 1 en 2, en die zich niet onder de bescherming van dat land kan of, wegens dat risico, wil stellen”.

5.        Onder hoofdstuk V, „Voorwaarden om in aanmerking te komen voor subsidiaire bescherming”, bepaalt artikel 15, „Ernstige schade”, van de kwalificatierichtlijn:

„Ernstige schade bestaat uit:

a)      doodstraf of executie; of

b)      foltering of onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing van een verzoeker in zijn land van herkomst; of

c)      ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van een burger als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een internationaal of binnenlands gewapend conflict.”(5)

6.        De kwalificatierichtlijn is herschikt bij richtlijn 2011/95/EU(6) (hierna: „nieuwe kwalificatierichtlijn”). Laatstgenoemde richtlijn brengt geen inhoudelijke wijzigingen aan in artikel 2, sub e, van de kwalificatierichtlijn (thans artikel 2, sub f), noch in artikel 15 ervan.

C –    Belgisch recht

7.        Artikel 48/4 van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen(7) (hierna: „wet van 15 december 1980”), die de artikelen 2, sub e, en 15 van de kwalificatierichtlijn in nationaal recht omzet, bepaalt:

„§ 1. De subsidiairebeschermingsstatus wordt toegekend aan de vreemdeling, die niet voor de vluchtelingenstatus in aanmerking komt en die geen beroep kan doen op artikel 9 ter, en ten aanzien van wie er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat, wanneer hij naar zijn land van herkomst, of in het geval van een staatloze, naar het land waar hij vroeger gewoonlijk verbleef, terugkeert, een reëel risico zou lopen op ernstige schade zoals bepaald in paragraaf 2 en die zich niet onder de bescherming van dat land kan of, wegens dat risico, wil stellen [...]

§ 2.      Ernstige schade bestaat uit:

[...]

c)      ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van een burger als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een internationaal of binnenlands gewapend conflict”.

II – Hoofdgeding en prejudiciële vraag

8.        Op 21 februari 2008 heeft Diakité een eerste asielverzoek in België ingediend op grond van de bestraffing en de gewelddaden die hij in zijn land van herkomst zou hebben ondergaan wegens zijn deelname aan de nationale betogingen en protestbewegingen tegen de machthebbers. Op 25 april 2008 heeft de Commissaris-generaal een eerste beslissing van weigering van de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus genomen. Op 17 november 2009 is die beslissing ingetrokken en bij beslissing van 10 maart 2010 heeft de Commissaris-generaal een nieuwe beslissing van weigering van de vluchtelingenstatus en de subsidiairebeschermingsstatus genomen. De Raad voor Vreemdelingenbetwistingen heeft die beslissing bevestigd in zijn arrest van 23 juni 2010(8) na te hebben vastgesteld dat de aangevoerde feiten niet geloofwaardig waren en dat de aangevoerde vrees en het reële risico op ernstige schade dus niet gegrond waren.

9.        Zonder in de tussentijd naar zijn land van herkomst te zijn teruggekeerd, heeft Diakité op 15 juli 2010 bij de Belgische autoriteiten een tweede asielverzoek ingediend.

10.      Op 22 oktober 2010 heeft de Commissaris-generaal een nieuwe beslissing van weigering van toekenning van de vluchtelingenstatus en de subsidiairebeschermingsstatus genomen. De weigering van toekenning van de subsidiairebeschermingsstatus, de enige die in het hoofdgeding aan de orde is, beruste op de vaststelling dat er in die periode in Guinee geen sprake was van een situatie van willekeurig geweld of van een gewapend conflict in de zin van artikel 48/4, lid 2, van de wet van 15 december 1980. Tegen die beslissing is beroep ingesteld bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen, die bij arrest van 6 mei 2011(9) de twee weigeringsbeslissingen van de Commissaris-generaal heeft bevestigd.

11.      In zijn administratief cassatieberoep bij de Raad van State tegen genoemd arrest van 6 mei 2011 voert Diakité een enkel middel aan, namelijk schending van artikel 48/4 van de wet van 15 december 1980, meer in het bijzonder van § 2, sub c, ervan, en van artikel 15, sub c, van de kwalificatierichtlijn, gelezen in samenhang met artikel 2, sub e, van die richtlijn.

12.      Voor de verwijzende rechterlijke instantie komt Diakité op tegen het arrest van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen op grond dat deze, na te hebben vastgesteld dat noch de kwalificatierichtlijn noch de Belgische wet ter omzetting van die richtlijn een definitie van „gewapend conflict” bevatte, heeft geoordeeld dat „de definitie die het Internationaal Straftribunaal voor het voormalige Joegoslavië [(ICTY)] in de zaak Tadić [...] aan het begrip ‚gewapend conflict’ heeft gegeven”(10), in aanmerking moest worden genomen. Verzoeker voert aan dat die definitie te restrictief is en verzoekt om een autonome en ruimere uitlegging van het begrip „binnenlands gewapend conflict”.

13.      De Raad van State brengt in herinnering dat het Hof in zijn arrest van 17 februari 2009, Elgafaji(11), met betrekking tot het begrip „willekeurig geweld” heeft benadrukt dat artikel 15, sub c, van de kwalificatierichtlijn autonoom moet worden uitgelegd ten opzichte van artikel 3 van het Europees Verdrag voor de bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950 (hierna: „EVRM”).(12) Volgens de Raad van State kan op grond van dit arrest, hoewel het Hof daarin geen uitspraak heeft gedaan over het specifieke begrip „gewapend conflict”, niet worden uitgesloten, „zoals [Diakité] aanvoert, dat ook dit begrip in de zin van artikel 15, sub c, van de [kwalificatie]richtlijn autonoom [kan] worden uitgelegd en een specifieke invulling [kan] krijgen ten opzichte van die welke volgt uit de rechtspraak van het [ICTY], in het bijzonder die in de zaak Tadić”.

14.      In deze omstandigheden heeft de Raad van State de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag voorgelegd:

„Moet artikel 15, sub c, van de [kwalificatie]richtlijn aldus worden uitgelegd dat deze bepaling enkel bescherming biedt in een situatie van ‚binnenlands gewapend conflict’ als uitgelegd in het internationale humanitaire recht [hierna: „IHR”] en in het bijzonder onder verwijzing naar [gemeenschappelijk] artikel 3 van de vier Verdragen van Genève [...]?

Indien het in artikel 15, sub c, van de [kwalificatie]richtlijn bedoelde begrip ‚binnenlands gewapend conflict’ autonoom moet worden uitgelegd ten opzichte van [gemeenschappelijk] artikel 3 van de vier Verdragen van Genève [...], aan de hand van welke criteria dient dan te worden beoordeeld of sprake is van een dergelijk ‚binnenlands gewapend conflict’?”

III – Procesverloop voor het Hof

15.      Diakité, de Belgische regering, de Duitse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Hun vertegenwoordigers alsook de vertegenwoordiger van de Franse regering hebben pleidooi gehouden ter terechtzitting van het Hof van 29 mei 2013.

IV – Bespreking

16.      De prejudiciële vraag bestaat uit twee onderdelen, die hierna afzonderlijk zullen worden behandeld.

A –    Eerste onderdeel van de prejudiciële vraag

17.      Met het eerste onderdeel van zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het begrip „binnenlands gewapend conflict” in artikel 15, sub c, van de kwalificatierichtlijn een autonoom Unierechtelijk begrip is dan wel in overeenstemming met het IHR moet worden uitgelegd.

18.      Met uitzondering van Diakité en de regering van het Verenigd Koninkrijk, die zonder voorbehoud pleiten voor een autonome en ruime uitlegging van dat begrip(13), zijn de standpunten van de andere betrokkenen die opmerkingen bij het Hof hebben ingediend, vaag. De Franse regering en de Commissie zijn weliswaar van mening dat genoemd begrip autonoom is, maar dat de contouren ervan moeten worden bepaald op basis van de definitie die het IHR eraan geeft, onder meer om een coherentie te waarborgen tussen de verschillende beschermingsstelsels op internationaal vlak en op het vlak van de Unie. De Belgische en de Duitse regering zijn daarentegen van mening dat het IHR als belangrijkste uitleggingsbron voor dit begrip moet dienen. Zij preciseren evenwel dat de beschermingsdoelstelling van de kwalificatierichtlijn het uitzonderlijk noodzakelijk kan maken om het bestaan van een „intern gewapend conflict” in de zin van artikel 15, sub c, te erkennen, zelfs wanneer niet alle door het IHR gestelde voorwaarden zijn vervuld. Hoewel deze betrokken partijen van verschillend uitgangspunten vertrekken, komen zij in de praktijk tot begrippen die grotendeels overeenkomen.

19.      Vaststaat dat de begrippen „binnenlands gewapend conflict”, „gewapend conflict hetwelk geen internationaal karakter draagt” en „niet-internationaal gewapend conflict”, die respectievelijk zijn opgenomen in artikel 15, sub c, van de kwalificatierichtlijn, in gemeenschappelijk artikel 3 van de Verdragen van Genève en in Protocol II, semantisch gezien haast identiek zijn. Louter uit die vaststelling kan evenwel niet worden afgeleid dat die begrippen dezelfde uitlegging moeten krijgen.

20.      Dienaangaande herinner ik eraan dat het Hof in verband met de uitlegging van de bepalingen van de kwalificatierichtlijn reeds ervoor heeft gewaarschuwd in het kader van die richtlijn begrippen of definities te hanteren die zijn vastgesteld in een andere context, ook als deze binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen.(14) In casu zou voor de uitlegging van een bepaling van die richtlijn een beroep worden gedaan op een begrip dat niet alleen behoort tot een domein dat, zoals we zullen zien, aanzienlijk verschillend is, maar bovendien tot een andere rechtsorde behoort.

21.      In zijn opmerkingen ter terechtzitting heeft de Franse regering herinnerd aan de rechtspraak van het Hof volgens welke de termen van een Unierechtelijke bepaling die voor de vaststelling van haar betekenis en draagwijdte niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, in de gehele Europese Unie autonoom en op eenvormige wijze moeten worden uitgelegd, waarbij rekening moet worden gehouden met de context van de bepaling en met het doel van de betrokken regeling.(15) Volgens die regering moet in de onderhavige zaak hetzelfde criterium worden toegepast.

22.      Die stelling kan mijns inziens niet slagen. Zoals de Duitse regering terecht opmerkt, beantwoordt een uitlegging in overeenstemming met die welke in het kader van een voor alle lidstaten bindende internationale overeenkomst wordt gegeven, immers aan de belangrijkste zorg van die rechtspraak, te weten waarborgen dat het Unierecht uniform wordt uitgelegd. Daarbij komt dat, zelfs indien uit die rechtspraak een algemeen beginsel kan worden afgeleid dat niet alleen geldt in de verhouding tussen het Unierecht en het recht van de lidstaten, een dergelijk beginsel hoe dan ook niet kan dienen om de betrekkingen tussen de rechtsorde van de Unie en de internationale rechtsorde te regelen.

23.      Volgens artikel 3, lid 5, VEU „draagt de Unie bij tot de strikte eerbiediging en ontwikkeling van het internationaal recht”. Het Hof heeft herhaaldelijk geoordeeld dat de bevoegdheden van de Unie moeten worden uitgeoefend in overeenstemming met het volkenrecht.(16) Een krachtens die bevoegdheden vastgestelde handeling moet dus worden uitgelegd – en de werkingssfeer ervan moet worden afgebakend – met inachtneming van de relevante regels van het volkenrecht(17), waaronder, naast de regels die voortvloeien uit de door de Unie gesloten internationale overeenkomsten(18), ook de regels van internationaal gewoonterecht, die bindend zijn voor de instellingen van de Unie en deel uitmaken van de rechtsorde van de Unie.(19) Omdat die regels voorrang hebben boven de bepalingen van afgeleid Unierecht, moeten laatstgenoemde bepalingen zoveel mogelijk in overeenstemming met die regels worden uitgelegd.(20)

24.      Het Hof is dus verplicht het beginsel van de conforme uitlegging na te leven wanneer het de verhouding tussen het internationaal recht en het recht van de Unie onderzoekt.(21)

25.      Hoewel de toepassing van dit beginsel niet mag afhangen van het antwoord op de vraag of de uit te leggen handeling van de instellingen een uitdrukkelijke verwijzing naar de regels van internationaal recht bevat, moeten evenwel twee preciseringen worden aangebracht.

26.      Enerzijds geldt de verplichting tot conforme uitlegging in beginsel slechts voor internationale overeenkomsten die de Unie binden.(22) Hoewel vaststaat dat de Unie geen partij is bij de Verdragen van Genève van 12 augustus 1949 en bij de aanvullende protocollen erbij, heeft het Internationaal Gerechtshof (IGH) geoordeeld dat die handelingen „ beginselen van het internationaal gewoonterecht bevatten die niet mogen worden overtreden”(23). Als dusdanig zijn zij bindend voor de instellingen, daaronder begrepen het Hof, dat het Unierecht overeenkomstig die beginselen moet uitleggen.

27.      Anderzijds kan slechts dan worden geëist dat het Unierecht conform het internationaal recht wordt uitgelegd, wanneer coherentie in de uitlegging van de verschillende betrokken handelingen gerechtvaardigd is.

28.      Dit is volgens mij in de onderhavige zaak niet het geval, met name gelet op het feit dat het IHR en de door de kwalificatierichtlijn ingevoerde subsidiairebeschermingsregeling een verschillend voorwerp en verschillende doelstellingen en middelen hebben, zoals hierna zal worden aangetoond.

1.      Voorwerp, doelstellingen en middelen van het IHR

29.      In zijn advies met als opschrift „Rechtmatigheid van de dreiging met en het gebruik van kernwapens” omschrijft het IGH het IHR als een „complex [en eenvormig] stelsel” waarin twee takken van het bij gewapende conflicten toepasselijke recht samenkomen, te weten „het recht van den Haag”(24), dat „de wetten en gebruiken van de oorlog te land codificeert, de rechten en verplichtingen van de strijdende partijen bij het uitvoeren van militaire operaties vastlegt en de middelen begrenst waarmee de vijand in internationale gewapende conflicten schade mag worden toegebracht, en het „recht van Genève”, met name de vier Verdragen van 12 augustus 1949 en de aanvullende protocollen van 1977(25), „dat oorlogsslachtoffers beschermt en het personeel van strijdkrachten dat buiten gevecht is gesteld en personen die niet aan de vijandelijkheden deelnemen, beoogt te beschermen”(26).

30.      Volgens de uitdrukking waarmee vaak naar het IHR wordt verwezen, betreft het dus een „oorlogsrecht” (jus in bello), dat uit humanitaire overwegingen de gevolgen van gewapende conflicten wil beperken, zowel door beperkingen aangaande de middelen en de methoden van oorlogsvoering in te voeren als door bepaalde categorieën van personen en goederen te beschermen.

31.      De vier Verdragen van Genève van 12 augustus 1949, die het resultaat zijn van een herziening van drie in 1929 ondertekende verdragen, bepalen aldus dat de personen die niet aan de gevechten deelnemen, zoals burgers, medisch of religieus personeel, en zij die buiten gevecht zijn gesteld, zoals zieken, gewonden, schipbreukelingen en krijgsgevangenen, recht hebben op de eerbiediging van hun leven en hun fysieke en morele integriteit, juridische waarborgen genieten en onder alle omstandigheden worden beschermd en menslievend moeten worden behandeld zonder enig nadelig onderscheid. Elk van die verdragen bevat een bepaling inzake „ernstige inbreuken”, die preciseert met betrekking tot welke inbreuken op de verdragen op de verdragsluitende partijen een universele verplichting tot strafbaarstelling rust.(27)

32.      De door de vier Verdragen van Genève van 1949 vastgestelde beginselen, die aanvankelijk waren bedoeld om alleen bij internationale conflicten te worden toegepast, zijn vervolgens uitgebreid tot situaties van burgeroorlog.

a)      Gemeenschappelijk artikel 3 van de Verdragen van Genève en uitbreiding van de beginselen ervan tot niet-internationale gewapende conflicten

33.      In 1949 zijn op initiatief van het ICRK de drie op dat moment geldende Verdragen van Genève van 1929 herzien en is een vierde Verdrag, betreffende de bescherming van burgers, ondertekend. Een van de belangrijkste wijzigingen die bij die gelegenheid zijn ingevoerd, was de uitbreiding van de werkingssfeer van de vier verdragen tot gewapende conflicten „die geen internationaal karakter hebben”(28).

34.      Aan de bespreking van de tekst van gemeenschappelijk artikel 3 van de Verdragen van Genève, dat die uitbreiding codificeert, werden 25 sessies van de Diplomatieke conferentie gewijd. Deze conferentie bereikte uiteindelijk een akkoord over een compromistekst. In afwijking van het ontwerp dat was voorgesteld op de XVIIe internationale conferentie van het Rode Kruis te Stockholm, die het uitgangspunt voor de besprekingen had gevormd, voorzag de uiteindelijk goedgekeurde tekst in geval van een binnenlands gewapend conflict slechts in de toepassing van de uitdrukkelijk in dat artikel genoemde beginselen. Omdat die bepaling uitsluitend op binnenlandse gewapende conflicten van toepassing is en alle voor dergelijke conflicten geldende beginselen vaststelt, is zij omschreven als een „mini-verdrag”.(29)

35.      Tijdens de besprekingen over genoemd artikel 3 was de grootste vrees van de staten die aan de Diplomatieke conferentie deelnamen, dat de Verdragen van Genève van 12 augustus 1949 zouden worden toegepast op „alle vormen van oproer, opstand, anarchie, ontwrichting van de staat of louter banditisme”. In dat geval zouden degenen die aansprakelijk zijn voor die handelingen, met een beroep op hun status van oorlogvoerder aanspraak kunnen maken op wettelijke erkenning en aan de gevolgen van hun handelingen te ontkomen. Die vrees kwam tot uiting in de tijdens de conferentie ingediende voorstellen, die voor de toepassing van de verdragen op binnenlandse conflicten een aantal voorwaarden wilden stellen, waaronder het feit dat de regering van de verdragsluitende staat de status van oorlogvoerder van de tegenpartij erkent, dat deze laatste over georganiseerde strijdkrachten en over een voor haar handelingen aansprakelijke autoriteit beschikt, en dat de tegenpartij over een burgerlijke autoriteit beschikt die de facto macht uitoefent over de bevolking van een bepaald deel van het nationale grondgebied of zelfs dat de tegenpartij een bestuur heeft dat aan de kenmerken van een staat beantwoordt, of ten slotte het feit dat de regering van de verdragsluitende staat genoodzaakt is om beroep te doen op een regulier leger om de oproerlingen te bestrijden.(30)

36.      Geen enkel van die voorwaarden is in de definitieve tekst opgenomen en gemeenschappelijk artikel 3 van de Verdragen van Genève preciseert enkel dat het van toepassing is „in geval van een gewapend conflict op het grondgebied van één der Hoge Verdragsluitende Partijen, hetwelk geen internationaal karakter draagt”. Het doel, de draagwijdte van die bepaling te beperken, werd nagestreefd door te bepalen dat alleen de uitdrukkelijk in die bepaling van die verdragen vermelde beginselen van toepassing zijn, en niet door de situaties te omschrijven waarin die bepaling van toepassing is.

37.      Omdat het begrip „gewapend conflict hetwelk geen internationaal karakter draagt” in gemeenschappelijk artikel 3 van de Verdragen van Genève niet is omschreven, is het potentieel van toepassing op alle soorten binnenlandse gewapende conflicten. Om die reden heeft de tenuitvoerlegging van dat artikel in de praktijk voor problemen gezorgd, waardoor de toepassing ervan vaak is geweigerd.

i)      Definitie van binnenlands gewapend conflict in het IHR

38.      Pas in 1977 is in het systeem van de Verdragen van Genève een definitie van het begrip „niet-internationaal gewapend conflict” ingevoerd bij Protocol II, dat is gesloten met het oog op de uitbreiding en de aanvulling van gemeenschappelijk artikel 3 van die verdragen „zonder wijziging aan te brengen in de voorwaarden waaronder deze artikelen thans worden toegepast”.

39.      Zoals blijkt uit artikel 1(31) van Protocol II, is de materiële werkingssfeer ervan restrictiever dan die van gemeenschappelijk artikel 3 van de Verdragen van Genève. Aangezien het „acquis” van die bepaling uitdrukkelijk is behouden, blijft genoemd artikel 3 van toepassing op conflicten die niet de in artikel 1 van Protocol II beschreven kenmerken hebben en dus niet binnen de werkingssfeer ervan vallen. Dit is bijvoorbeeld het geval met conflicten tussen verschillende rivaliserende groepen waarbij de regeringsstrijdkrachten niet betrokken zijn en die, zoals blijkt uit artikel 1, lid 1, van Protocol II niet binnen de materiële werkingssfeer van dat protocol vallen, aangezien dit uitsluitend van toepassing is op confrontaties tussen de regeringsstrijdkrachten en dissidente strijdkrachten of andere georganiseerde gewapende groepen.

40.      In Protocol II wordt het begrip „niet-internationaal gewapend conflict” om te beginnen negatief omschreven. Volgens artikel 1 van Protocol II zijn aldus geen dergelijke conflicten, enerzijds de conflicten die vallen onder artikel 1 van Protocol I, dat de internationale gewapende conflicten omschrijft, en anderzijds, de „situaties van interne ongeregeldheden en spanningen, zoals rellen, op zichzelf staande en sporadisch voorkomende daden van geweld en andere handelingen van soortgelijke aard” (zie respectievelijk leden 1 en 2).

41.      In datzelfde artikel worden vervolgens in lid 1 ervan een aantal objectieve criteria vermeld aan de hand waarvan situaties van niet-internationale conflicten kunnen worden herkend. Volgens die criteria – het zijn er drie – moeten de oproerlingen ten eerste onder een verantwoordelijk bevel staan, ten tweede een gedeelte van het grondgebied onder controle hebben waardoor zij in staat zijn aanhoudende en samenhangende militaire operaties uit te voeren, en ten derde in staat zijn het Protocol toe te passen.

42.      Zowel volgens artikel 1 van Protocol II als volgens gemeenschappelijk artikel 3 van de Verdragen van Genève kan slechts sprake zijn van een niet‑internationaal gewapend conflict wanneer aan twee voorwaarden is voldaan, te weten een zekere intensiteit van het conflict en een zekere organisatiegraad van de deelnemers aan de strijd.(32) Teneinde vast te stellen of aan die twee voorwaarden is voldaan, worden normalerwijze een aantal aanwijzingen in aanmerking genomen in het kader van een algemene beoordeling, die geval per geval moet gebeuren.

43.      Wat aldus de voorwaarde inzake de intensiteit betreft, kan rekening worden gehouden met het collectieve karakter van het conflict alsook met de middelen die door de regering worden ingezet om de orde te herstellen en met name het feit dat de regering genoodzaakt is strijdkrachten in te zetten tegen de oproerlingen in plaats van gewone politie.(33) De duur van het conflict, de frequentie en de intensiteit van het geweld, de omvang van het betrokken geografisch gebied, het type wapens dat wordt gebruikt, het aantal ingezette troepen en de aard van de gebruikte strategie, vrijwillige of gedwongen verplaatsingen van de burgerbevolking, de controle over het grondgebied door de betrokken gewapende groeperingen, de situatie van onzekerheid, het aantal slachtoffers en de omvang van de schade zijn tevens als criteria gebruikt om de intensiteit van het conflict te beoordelen.(34) Aangezien rekening moet worden gehouden met de specifieke kenmerken van elke situatie, kan geen exhaustieve of cumulatieve opsomming van die criteria worden gegeven.(35)

44.      De tweede voorwaarde, betreffende de mate waarin de partijen bij het conflict zijn georganiseerd, wordt normalerwijze geacht te zijn vervuld wat de regeringsstrijdkrachten betreft. Wat daarentegen de mate van organisatie van de oproerlingen betreft, gelden twee verschillende normen voor de toepassing van Protocol II en van het gemeenschappelijk artikel 3 van de Verdragen van Genève. Het protocol eist een bijzonder hoog niveau van organisatie en voert een voorwaarde van controle over het grondgebied in (36), terwijl het voor de toepassing van de verdragen volstaat dat de partijen bij het conflict over een „zekere commandostructuur”(37) beschikken en in staat zijn om gedurende langere tijd militaire operaties te voeren.(38)

45.      Naast de twee bovengenoemde voorwaarden bevat de door het ICTY gegeven definitie van „niet-internationaal gewapend conflict” een derde voorwaarde, betreffende de duur. In het reeds aangehaalde arrest Tadić, waarop de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen zich in het hoofdgeding heeft gebaseerd, heeft het ICTY geoordeeld dat „sprake is van een gewapend conflict telkens wanneer tussen staten gewapend geweld wordt gebruikt of wanneer er een langdurig gewapend conflict is tussen regeringsautoriteiten en georganiseerde gewapende groepen of tussen dergelijke groepen onderling”(39). Die voorwaarde is ook opgenomen in artikel 8, lid 2, sub f, van het Statuut van het Internationaal Strafhof (ICC)(40). Deze bepaling, die op de rechtspraak van het ICTY is gebaseerd, preciseert dat voor de toepassing van artikel 8, lid 2, sub e(41), van dat statuut onder „gewapende conflicten die niet internationaal van aard zijn” moet worden verstaan „gewapende conflicten die plaatsvinden op het grondgebied van een Staat in het geval van een langdurig gewapend conflict tussen overheidsautoriteiten en georganiseerde gewapende groepen of tussen deze groepen onderling”(42).

46.      Benadrukt moet worden dat voor een dergelijk criterium van duur is gekozen in een vrij specifieke context, namelijk om uit te maken welke schendingen van het IHR onder de rechtsmacht van het ICC en de andere internationale strafhoven vallen, en dat zelfs in die context dat criterium, althans in het kader van het Statuut van het ICC, alleen relevant lijkt voor de strafbaarstelling van andere dan de in gemeenschappelijk artikel 3 van de Verdragen van Genève genoemde schendingen.(43)

47.      Ook in het standpunt dat het Rode Kruis in 2008 heeft bepaald ter illustratie van de „heersende rechtsopvatting” over de definitie van het begrip „niet‑internationaal gewapend conflict” in het humanitaire recht wordt verwezen naar de duur van het conflict.(44) Een dergelijk conflict wordt daarin omschreven als een „langdurige confrontatie tussen regeringsstrijdkrachten en één of meer gewapende groeperingen, of tussen groeperingen onderling op het grondgebied van een staat [...] Die gewapende confrontatie moet een minimumintensiteit bereiken en de bij het conflict betrokken partijen moeten blijk geven van een minimumorganisatie.”

48.      Zoals ik hierboven heb aangegeven, is in situaties van „interne onlusten” en „interne spanningen” niet voldaan aan de voorwaarden om te kunnen spreken van een niet-gewapend internationaal conflict. Die twee begrippen komen voor in artikel 1, lid 2, van Protocol II zonder er echter te worden omschreven. De inhoud van die begrippen is beschreven in de documenten die het ICRK heeft opgesteld ter voorbereiding van de Diplomatieke conferentie van 1971.(45) „Interne onlusten” worden er omschreven als „situaties waarin er geen sprake is van een niet‑internationaal conflict in eigenlijke zin, maar er intern een confrontatie plaatsvindt die wordt gekenmerkt door een zekere mate van ernst of een zekere duur en door gewelddaden. Die gewelddaden kunnen verschillende vormen aannemen, gaande van spontane verzetsdaden tot de strijd tussen min of meer georganiseerde groeperingen en de machthebbers. In dergelijke situaties, die niet noodzakelijkerwijze in een open strijd ontaarden, doen de machthebbers een beroep op een grote politiemacht of zelfs op strijdkrachten om de interne orde te herstellen. Het grote aantal slachtoffers heeft de toepassing van een minimum aan humanitaire voorschriften noodzakelijk gemaakt”. „Interne spanningen” hebben betrekking op „situaties van ernstige spanning (van politieke, religieuze, raciale, sociale, economische aard, enz.) of op de nasleep van een gewapend conflict of van interne onlusten. Die situaties vertonen een of andere van de hierna volgende kernmerken, zo niet alle tegelijkertijd: grootschalige arrestaties; een groot aantal ‚politieke’ gevangenen; vermoedelijke mishandeling of onmenselijke detentieomstandigheden; opschorting van de fundamentele juridische waarborgen wegens het afkondigen van de noodtoestand of van een feitelijke toestand; verklaringen van verdwijningen”.

49.      De begrippen „interne onlusten” en „interne spanningen” stellen de minimumdrempel van het begrip niet-internationaal gewapend conflict vast voor de toepassing van zowel Protocol II als gemeenschappelijk artikel 3 van de Verdragen van Genève.(46) Tot op heden vallen die situaties niet binnen de werkingssfeer van het IHR.

ii)    Functie van het begrip niet-internationaal gewapend conflict in het IHR

50.      Uit een en ander volgt dat het begrip niet-internationaal gewapend conflict verschillende functies vervult in het IHR en dat de in die context gegeven definitie van dat begrip beantwoordt aan de specifieke doelstellingen van die tak van het internationaal recht en van het internationaal strafrecht.

51.      Allereerst is het begrip een middel om te bepalen op welke categorie van conflicten het IHR van toepassing is. Bij die afbakening van de werkingssfeer van het IHR heeft de definitie van het begrip niet-internationaal gewapend conflict in wezen tot doel ervoor te zorgen dat de bescherming van slachtoffers van dergelijke conflicten niet afhangt van een willekeurige beslissing van de betrokken autoriteiten. Bijgevolg bevat deze definitie een aantal objectieve materiële criteria die er vooral toe dienen elke subjectieve beoordelingsmarge zo veel als mogelijk te vermijden en de voorzienbaarheid van het IHR te verhogen. De criteria van organisatorische aard strekken er voorts toe te bepalen in welke situaties de voorschriften van het IHR concreet kunnen worden toegepast, omdat de partijen bij het conflict over een minimale infrastructuur beschikken die hen in staat stelt te verzekeren dat die voorschriften worden nageleefd.

52.      Naast het afbakenen van de werkingssfeer van het IHR, is een andere functie van het betrokken begrip, het op het conflict toepasselijke rechtsstelsel te bepalen. Zoals ik hierboven heb uiteengezet, verschilt dit stelsel niet alleen naargelang van de internationale of interne dimensie van het conflict(47), maar ook naargelang dit conflict onder de restrictievere definitie van Protocol II dan wel onder de ruimere definitie van gemeenschappelijk artikel 3 van de Verdragen van Genève valt. Behalve een gemeenschappelijke kern, die de minimumvereisten inzake intensiteit en organisatie van de partijen bij het conflict betreft, lijkt er in het IHR geen unitair begrip „niet-internationaal gewapend conflict” te bestaan, aangezien de criteria die de inhoud ervan bepalen, verschillen naargelang van de toe te passen handeling.

53.      Ten slotte vormen de handelingen die tijdens een binnenlands gewapend conflict in strijd met het IHR worden begaan, zoals ik hierboven heb aangegeven, onder bepaalde voorwaarden „oorlogsmisdaden”, die op grond van het internationaal strafrecht kunnen worden vervolgd.(48) De strafrechtelijke aansprakelijkheid die uit het stellen van dergelijke handelingen kan voortvloeien, vereist dat de inhoud van de begrippen aan de hand waarvan de beschuldiging wordt geformuleerd, op voldoende nauwkeurige wijze is vastgesteld. De criteria inzake de mate van organisatie die in het IHR worden gehanteerd om het begrip „niet-internationaal gewapend conflict” te omschrijven, zijn van bijzonder belang in deze context, waar het er om gaat de strafrechtelijke aansprakelijkheid van personen op de verschillende trappen in de hiërarchie van de betrokken groep vast te stellen.

54.      Tot slot herinner ik er meer algemeen aan dat het begrip „niet-internationaal gewapend conflict” in het IHR tot stand komt in fasen die de actuele stand van de toepassing en de ontwikkeling van die tak van het internationaal recht weerspiegelen. In dat verband is in elke fase het belangrijkste vereiste, overeenstemming te bereiken om de doeltreffendheid van het systeem te bewaren, wat, zoals blijkt uit de documenten van de diplomatieke conferenties die tot de vaststelling van gemeenschappelijk artikel 3 van de Verdragen van Genève en van Protocol II hebben geleid, onvermijdelijk compromisoplossingen meebrengt.

55.      Kortom, de definitie van het begrip niet-internationaal gewapend conflict in het IHR beantwoordt aan specifieke doelstellingen die eigen zijn aan die tak van het internationaal recht en, zoals hierna zal worden aangetoond, vreemd zijn aan de subsidiairebeschermingsregeling in het Unierecht.

2.      Voorwerp, doelstellingen en middelen van de subsidiairebeschermingsregeling

56.      De kwalificatierichtlijn is de eerste fase van de harmonisering van het asielbeleid van de Unie. Deze harmonisering moet leiden tot een gemeenschappelijk Europees asielstelsel dat „behoort tot de doelstelling van de Europese Unie geleidelijk een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid tot stand te brengen die openstaat voor degenen die onder druk van de omstandigheden op legale wijze om bescherming in de [Unie] verzoeken” (punt 1 van de considerans van de kwalificatierichtlijn).(49)

57.      Het hoofddoel van deze eerste fase was met name „te verzekeren dat er in alle lidstaten een minimaal niveau aan bescherming wordt geboden aan personen die werkelijk bescherming behoeven”(50), en de verschillen tussen de wetgeving en praktijken van de lidstaten op dit gebied te verminderen.(51)

58.      In punt 14 van de conclusies van de Europese Raad van Tampere van 15 en 16 oktober 1999, waaraan de kwalificatierichtlijn uitvoering wil geven, werd onder meer de vaststelling aanbevolen van „maatregelen inzake subsidiaire vormen van bescherming” die de regels inzake de vluchtelingenstatus moeten aanvullen en een „passende status” moeten verlenen aan eenieder die, ofschoon hij niet voldoet aan de voorwaarden om als vluchteling te worden erkend, niettemin internationale bescherming behoeft.

59.      Overeenkomstig die conclusies beklemtoont de kwalificatierichtlijn dat de maatregelen uit hoofde van de subsidiaire bescherming moeten worden beschouwd als een aanvulling van de beschermingsregeling die is ingevoerd bij het Verdrag van Genève van 28 juli 1951 betreffende de status van vluchteling(52), zoals aangevuld bij het Protocol betreffende de status van vluchtelingen, gesloten te New York op 31 januari 1967.(53)

60.      Meer in het bijzonder worden in het stelsel van de kwalificatierichtlijn de vluchtelingenstatus en de subsidiairebeschermingsstatus als twee afzonderlijke, maar nauw met elkaar verbonden bestanddelen van het begrip „internationale bescherming”(54) beschouwd. Een dergelijke geïntegreerde benadering laat toe, de bepalingen van die richtlijn, zoals aangevuld door de regeling van richtlijn 2001/55/EG(55), waarbij wordt voorzien in een tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden (hierna: „richtlijn betreffende de tijdelijke bescherming”), uit te leggen als een naar volledigheid strevende regeling, die elke situatie kan dekken waarin een derdelander of een staatloze die geen bescherming van zijn land van herkomst kan verkrijgen, om internationale bescherming verzoekt op het grondgebied van de Unie.

61.      Dit is overigens ook de strekking van de tekst van artikel 78, lid 1, VWEU, dat artikel 63, punt 1, EG, heeft vervangen en de rechtsgrondslag van de nieuwe kwalificatierichtlijn vormt. Volgens lid 1 van dat artikel „[ontwikkelt] [d]e Unie [...] een gemeenschappelijk beleid inzake asiel, subsidiaire bescherming en tijdelijke bescherming, teneinde iedere onderdaan van een derde land die internationale bescherming behoeft, een passende status te verlenen en de naleving van het beginsel van non-refoulement te garanderen”.

62.      In het kader van deze regeling strekt de subsidiaire bescherming er volgens artikel 2, sub e, van de kwalificatierichtlijn toe, internationale bescherming te verlenen aan eenieder die niet voor de vluchtelingenstatus in aanmerking komt, maar die in geval van repatriëring een reëel risico zou lopen op schending van zijn meest fundamentele rechten.(56)

63.      Uit de voorstukken van de kwalificatierichtlijn blijkt dat het begrip „subsidiaire bescherming” grotendeels is gebaseerd op de internationale instrumenten betreffende mensenrechten die ter zake het meest dienend zijn, met name artikel 3 van het EVRM, artikel 3 van het door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties op 10 december 1984 aangenomen Verdrag tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing en artikel 7 van het op 16 december 1966 door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties vastgestelde Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten.(57) De keuze van de categorieën van begunstigden van die bescherming is ingegeven door het EVRM en de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens als „ wettelijk bindend kader” alsmede door de door de lidstaten vastgestelde regelingen inzake „subsidiaire” of „aanvullende” bescherming.(58)

64.      Voorts blijkt uit de voorstukken van de kwalificatierichtlijn dat het altijd de bedoeling is geweest om de personen die niet naar hun land van herkomst kunnen terugkeren wegens de daar heersende situatie van algemene gewelddadigheid en onveiligheid, onder de categorieën van begunstigden van de subsidiairebeschermingsregeling te laten vallen.

65.      De opname van deze personen strekte er enerzijds toe, de bij de richtlijn inzake tijdelijke bescherming ingevoerde regeling aan te vullen door te verzekeren dat die personen zelfs buiten gevallen van massale toestroom worden opgevangen(59), en gaf anderzijds gehoor aan de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, volgens welke een uitzetting naar een land waar een veel groter gevaar en onveiligheid en/of geweld heerst, als een onmenselijke en vernederende behandeling in de zin van het EVRM kan worden beschouwd.(60)

3.      Tussenconclusie

66.      Uit een en ander volgt dat het IHR en de subsidiairebeschermingsregeling waarin de kwalificatierichtlijn voorziet, ofschoon beide op humanitaire overwegingen zijn gebaseerd, een verschillend oogmerk hebben en verschillende doelstellingen nastreven.

67.      Terwijl het IHR vooral de gevolgen van gewapende conflicten voor de betrokken bevolking wil verminderen, is de subsidiaire bescherming bedoeld voor personen die de plaats waar het conflict zich voordoet, hebben verlaten – ongeacht of zij dit wegens dat conflict dan wel om andere redenen deden(61) − en er niet naar terug kunnen keren wegens de daar heersende situatie van algemene gewelddadigheid.

68.      Het IHR is hoofdzakelijk gericht tot de staat of de staten die rechtstreeks bij het conflict zijn betrokken, terwijl de subsidiaire bescherming een vorm van „vervangende bescherming” is, die wordt verleend door een niet bij het conflict betrokken staat wanneer er voor de verzoeker geen reële mogelijkheid bestaat om in zijn land van herkomst bescherming te verkrijgen.

69.      Het IHR werkt op twee niveaus: door het voeren van de vijandelijkheden te regelen en door de strijdende partijen te verplichten een bepaalde gedragscode na te leven jegens de slachtoffers van het conflict. Het gaat om een oorlogsrecht dat als dusdanig, naast de beschermingsbehoeften van de slachtoffers van het conflict, ook de militaire eisen van de strijdende partijen in aanmerking neemt. De subsidiaire bescherming is vooral een op het beginsel van non-refoulement gebaseerde bescherming. Voor de toepassing ervan is de werkelijke behoefte aan internationale bescherming van de verzoeker bepalend.

70.      Ten slotte worden de schendingen van het IHR op internationaal niveau strafbaar gesteld en leiden zij tot een persoonlijke strafrechtelijke aansprakelijkheid. Daardoor is het IHR nauw verbonden met het internationaal strafrecht en die twee takken van het internationaal recht beïnvloeden elkaar wederzijds. Bij de subsidiairebeschermingsregeling is daarentegen geen sprake van een dergelijk verband.

71.      Wegens de verschillen is er geen grond om de begrippen „binnenlands gewapend conflict” in artikel 15, sub c, van de kwalificatierichtlijn en „niet-internationaal gewapend conflict” in de zin van het IHR coherent uit te leggen. Bijgevolg kan uit de verhouding tussen de rechtsorde van de Unie en de internationale rechtsorde geen verplichting worden afgeleid om eerstgenoemd begrip aldus uit te leggen dat het in overeenstemming is met het tweede.

72.      Een dergelijke verplichting volgt evenmin uit een verwijzing naar het IHR die in de kwalificatierichtlijn zou zijn opgenomen.

4.      Geen verwijzing naar IHR in kwalificatierichtlijn

73.      In de kwalificatierichtlijn wordt, gelet op de doelstellingen ervan, meermaals verwezen naar de internationale rechtsinstrumenten, waarbij de lidstaten partij zijn en die verplichtingen van de lidstaten vaststellen jegens personen die om internationale bescherming verzoeken. Zoals het Hof meermaals heeft beklemtoond, geven die verwijzingen aan, hoe de bepalingen van die richtlijn moeten worden uitgelegd.(62)

74.      Naast het Verdrag van Genève van 1951 en het Protocol van 1967, die in punt 3 van de considerans van de richtlijn „de hoeksteen van het internationale rechtsstelsel ter bescherming van vluchtelingen” worden genoemd, vermeldt de kwalificatierichtlijn op algemene wijze de verplichtingen van de lidstaten uit hoofde van „de instrumenten van internationaal recht [...] die discriminatie verbieden” (punt 11 van de considerans) en van de „instrumenten op het gebied van de mensenrechten” (punt 25 van de considerans) alsmede hun verplichtingen inzake non-refoulement (punt 36 van de considerans en artikel 21, lid 1). Punt 22 van de considerans bevat tevens een verwijzing naar de preambule en de artikelen 1 en 2 van het Handvest van de Verenigde Naties, alsmede naar de resoluties van de Verenigde Naties betreffende maatregelen ter bestrijding van het internationale terrorisme.

75.      Deze richtlijn bevat daarentegen geen uitdrukkelijke verwijzing naar het IHR. Noch de considerans noch een van de artikelen ervan maakt melding van instrumenten die onder die tak van het internationaal recht vallen.(63)

76.      In de toelichting bij haar voorstel voor een richtlijn, had de Commissie weliswaar verwezen naar de verplichtingen van de lidstaten uit hoofde van het IHR als aanleiding voor de op nationaal vlak ingevoerde regelingen inzake „subsidiaire” of „aanvullende” bescherming, maar die verwijzing – die bovendien indirect en erg algemeen was – is uiteindelijk niet behouden.(64) Een voorstel van het voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie om in artikel 15, sub c, een verwijzing op te nemen naar het Verdrag van Genève van 12 augustus 1949 betreffende de bescherming van burgers in oorlogstijd, en, op advies van de juridische dienst van de Raad, ook naar de bijlagen en de protocollen daarbij, is evenmin aangenomen.

77.      Bijgevolg pleit niets in de kwalificatierichtlijn ervoor, het begrip „binnenlands gewapend conflict” in de zin van artikel 15, sub c, van de richtlijn af te stemmen op het begrip „niet-internationaal gewapend conflict” in het IHR. Integendeel, de omstandigheid dat in de tekst van die richtlijn nergens uitdrukkelijk naar het IHR wordt verwezen, pleit tegen een uitlegging van die bepaling die strikt in overeenstemming zou zijn met het IHR.

5.      Conclusie wat het eerste onderdeel van de prejudiciële vraag betreft

78.      Gelet op bovenstaande overwegingen kom ik tot de conclusie dat het begrip „binnenlands gewapend conflict” in de zin van artikel 15, sub c, van de kwalificatierichtlijn autonoom moet worden uitgelegd ten opzichte van het overeenkomstige begrip in het IHR.

79.      In het reeds aangehaalde arrest Elgafaji heeft het Hof reeds kunnen oordelen dat artikel 15, sub c, van de kwalificatierichtlijn autonoom is ten opzichte van artikel 3 van het EVRM. Het heeft zich daarvoor gebaseerd op de verschillende inhoud van die twee bepalingen en op argumenten die verband houden met de opzet ervan.

80.      In de onderhavige zaak geef ik het Hof in overweging om die autonomie ook te bevestigen ten opzichte van het IHR, met name gemeenschappelijk artikel 3 van de Verdragen van Genève, op grond dat de bepalingen van de kwalificatierichtlijn en die van het IHR verschillende rechtsgebieden betreffen.

B –    Tweede onderdeel van de prejudiciële vraag

81.      Met het tweede onderdeel van zijn vraag wenst de verwijzende rechterlijke instantie van het Hof te vernemen – voor het geval dat op het eerste onderdeel van die vraag zou worden geantwoord dat het begrip „binnenlands gewapend conflict” in artikel 15, sub c, van de kwalificatierichtlijn autonoom moet worden uitgelegd ten opzichte van het IHR, – aan de hand van welke criteria moet worden beoordeeld of sprake is van een dergelijk binnenlands gewapend conflict.

82.      Uit de tot dusver geformuleerde overwegingen kunnen een aantal elementen worden afgeleid die nuttig zijn voor het antwoord op dat onderdeel van de vraag.

83.      In de eerste plaats passen de voorschriften van de Unie inzake internationale bescherming, daaronder begrepen de bepalingen van de kwalificatierichtlijn betreffende de subsidiaire bescherming, in het kader van het stelsel van bescherming van de grondrechten van de Unie. Zij zijn overgenomen uit de voornaamste internationale instrumenten betreffende mensenrechten op Europees vlak en op internationaal vlak en moeten worden uitgelegd en toegepast met inachtneming van de waarden waarop zij zijn gebaseerd.

84.      In de tweede plaats vormen die voorschriften een naar volledigheid strevende regeling, die is gericht op de totstandbrenging van „een gemeenschappelijke en solidaire ruimte waarin bescherming wordt geboden”(65) voor allen die op rechtmatige wijze internationale bescherming zoeken op het grondgebied van de Unie. Die voorschriften moeten aldus worden uitgelegd en toegepast dat de flexibiliteit van dat stelsel wordt gewaarborgd.

85.      In de derde plaats heeft de subsidiairebeschermingsregeling tot doel, een passende status te verlenen aan iedere derdelander die, zonder Europees asiel te verkrijgen, internationale bescherming nodig heeft. De behoefte aan bescherming van de verzoeker is dus het belangrijkste criterium dat de bevoegde nationale autoriteiten waarbij een verzoek om subsidiaire bescherming is ingediend, of voor de rechterlijke instanties van een lidstaat bij wie beroep is ingesteld tegen de afwijzing van een dergelijk verzoek, als leidraad moet dienen.

86.      Om vast te stellen of er een behoefte aan bescherming bestaat die verband houdt met het gevaar van schade als omschreven in artikel 15, sub c, van de kwalificatierichtlijn, dat degene die om subsidiaire bescherming verzoekt, zou lopen indien hij zou worden uitgezet naar zijn land van herkomst, moeten de bevoegde nationale autoriteiten en rechterlijke instanties overeenkomstig de bepalingen van artikel 4, lid 3, van die richtlijn rekening houden met alle relevante omstandigheden betreffende zowel het land van herkomst van de verzoeker op het ogenblik dat over het verzoek wordt beslist, als diens persoonlijke situatie.

87.      Een dergelijke beoordeling geval per geval, de enige manier om te beoordelen of er een werkelijk behoefte aan bescherming bestaat, staat in de weg aan de vaststelling van criteria waaraan de situatie in het land van herkomst van de verzoeker noodzakelijkerwijze moet beantwoorden om onder het begrip „binnenlands gewapend conflict” van genoemd artikel 15, sub c, te vallen.

88.      Om een nuttig antwoord te geven op het tweede onderdeel van de prejudiciële vraag, zal ik mij dus tot een aantal algemene methodologische aanwijzingen beperken.

89.      In de context van artikel 15, sub c, van de kwalificatierichtlijn, zijn de begrippen „willekeurig geweld” en „gewapend conflict” nauw met elkaar verbonden en dient laatstgenoemd begrip in wezen om eerstgenoemd begrip af te bakenen.

90.      Daarbij komt dat, anders dan in het IHR, waar het bestaan van een binnenlands of internationaal gewapend conflict op zich bepalend is voor de toepasselijkheid van de beschermingsregeling, is het beslissend element voor de toepassing van de subsidiairebeschermingsregeling van artikel 15, sub c, van de kwalificatierichtlijn, gelezen in samenhang met artikel 2, sub e, ervan, het gevaar dat de verzoeker loopt wegens de situatie van algemene gewelddadigheid in zijn land van herkomst.

91.      Dit houdt in dat in de context van die bepalingen, het onderzoek naar de intensiteit van het geweld en naar het gevaar dat dit voor de verzoeker meebrengt, een centrale rol speelt, terwijl de vaststelling en beoordeling van de feiten die aan de oorsprong van dat geweld liggen, van minder belang zijn.

92.      Bijgevolg kan de toepassing van artikel 15, sub c, van de kwalificatierichtlijn, gelezen in samenhang met artikel 2, sub e, ervan, niet worden uitgesloten op de enkele grond dat de situatie in het land van herkomst van de verzoeker niet voldoet aan alle criteria die in het IHR of in de betrokken lidstaat voor de definitie van het begrip „binnenlands gewapend conflict” worden gehanteerd. Kunnen dus niet worden geacht automatisch van de werkingssfeer van die bepalingen te zijn uitgesloten, situaties waarin, bijvoorbeeld, het gewapend geweld eenzijdig wordt uitgeoefend, de strijdende partijen niet over de door het IHR geëiste organisatiegraad beschikken of geen controle over het grondgebied uitoefenen, de regeringsstrijdkrachten niet bij het conflict zijn betrokken, er geen „langdurige confrontatie” in de zin van het IHR is, het conflict op zijn einde loopt of de situatie volgens het IHR onder de begrippen „interne onlusten” of „interne spanningen” valt.(66)

93.      Al die situaties kunnen onder artikel 15, sub c, van de kwalificatierichtlijn vallen wanneer de mate van willekeurig geweld in het betrokken derde land op het ogenblik waarop over het verzoek om subsidiaire bescherming wordt beslist, zodanig groot is dat er een reëel gevaar bestaat voor het leven of de persoon van de verzoeker in geval van repatriëring. Bij die beoordeling dient rekening te worden gehouden met de precisering die het Hof in punt 39 van het reeds aangehaalde arrest Elgafaji heeft gegeven, te weten dat „hoe meer de verzoeker eventueel het bewijs kan leveren dat hij specifiek wordt geraakt om redenen die te maken hebben met zijn persoonlijke omstandigheden, hoe lager de mate van willekeurig geweld zal zijn die vereist is opdat hij in aanmerking komt voor subsidiaire bescherming”.

94.      De voorgestelde uitlegging weerspiegelt de zienswijze die lijkt te kunnen worden afgeleid uit het reeds aangehaalde arrest Elgafaji, waarin het Hof, dat om verduidelijking van het begrip „individuele bedreiging” in de zin van artikel 15, sub c, van de kwalificatierichtlijn was verzocht, een uitdrukkelijk en rechtstreeks verband heeft gelegd tussen het door degene die om subsidiaire bescherming verzoekt, gelopen gevaar op de in dat artikel bedoelde schade enerzijds en de mate van willekeurig geweld in het aan de gang zijnde gewapende conflict anderzijds.(67) Diezelfde uitlegging wordt gevolgd door de bevoegde autoriteiten en rechterlijke instanties van sommige lidstaten – met name Nederland en het Verenigd Koninkrijk, die hun eerdere praktijk naar aanleiding van genoemd arrest hebben aangepast(68) −, en lijkt ook door de Commissie te zijn overgenomen in de toelichting van haar voorstel tot herschikking van de kwalificatierichtlijn.(69)

95.      Tot slot wijs ik erop dat, zoals ter terechtzitting is beklemtoond, de omstandigheid dat de kwalificatierichtlijn een minimale harmonisering nastreeft, het Hof er niet mag toe brengen, de voorkeur te geven aan een restrictieve uitlegging van de bepalingen ervan, in het bijzonder wanneer de draagwijdte moet worden bepaald van de begrippen die worden gebruikt om de werkingssfeer van de subsidiairebeschermingsregeling af te bakenen.

96.      Integendeel, bij de uitlegging van die begrippen moet rekening worden gehouden met de humanitaire overwegingen die aan de grondslag van die regeling liggen en uiting geven aan de waarden van eerbied voor de menselijke waardigheid en eerbiediging van de mensenrechten waarop de Unie volgens artikel 2 VEU berust.

V –    Conclusie

97.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de vraag van de Raad van State te beantwoorden als volgt:

„Artikel 15, sub c, van richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming, gelezen in samenhang met artikel 2, sub e, ervan, moet aldus worden uitgelegd dat,

–        opdat er sprake is van een ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van degene die om subsidiaire bescherming verzoekt, het niet noodzakelijk is dat de situatie in diens land van herkomst of, voor staatlozen, van diens vroegere gewone verblijfplaats, kan worden aangemerkt als een binnenlands gewapend conflict in de zin van het internationaal humanitair recht en met name van gemeenschappelijk artikel 3 van de vier Verdragen van Genève van 12 augustus 1949, te weten het Verdrag (I) voor de verbetering van het lot der gewonden en zieken zich bevindende bij de strijdkrachten te velde, het Verdrag (II) voor de verbetering van het lot der gewonden, zieken en schipbreukelingen van de strijdkrachten ter zee, het Verdrag (III) voor de behandeling van krijgsgevangenen en het Verdrag (IV) voor de bescherming van burgers in oorlogstijd;

–        of er sprake is van een dergelijke bedreiging, moet worden beoordeeld op grond van de mate van willekeurig geweld in het land van herkomst van de verzoeker of, voor staatlozen, van diens vroegere gewone verblijfplaats, op het ogenblik dat over het verzoek om subsidiaire bescherming wordt beslist.”


1 – Oorspronkelijke taal: Frans.


2 – Richtlijn van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming (PB L 304, blz. 12, en rectificatie PB 2005, L 204, blz. 24).


3 – Respectievelijk: Verdrag (I) voor de verbetering van het lot der gewonden en zieken zich bevindende bij de strijdkrachten te velde; Verdrag (II) voor de verbetering van het lot der gewonden, zieken en schipbreukelingen van de strijdkrachten ter zee; Verdrag (III) voor de behandeling van krijgsgevangenen en Verdrag (IV) voor de bescherming van burgers in oorlogstijd.


4 –      Volgens artikel 2, sub k, van de richtlijn, wordt onder „land van herkomst” verstaan: het land of de landen van de nationaliteit of, voor staatlozen, van de vroegere gewone verblijfplaats. Voor de onderhavige conclusie wordt dezelfde definitie gebruikt.


5 –      Zie de in voetnoot 2 van de onderhavige conclusie aangehaalde rectificatie.


6 – Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (PB L 337, blz. 9).


7Belgisch Staatsblad van 31 december 1980, blz. 14584. Genoemd artikel 48/4 is ingevoerd bij een wijzigingswet van 15 september 2006 (Belgisch Staatsblad van 6 oktober 2006, blz. 53533).


8 – Arrest nr. 45.299.


9 – Arrest nr. 61.019.


10 – Zie arrest van 2 oktober 1995, Tadić, betreffende het door de verdediging ingestelde hoger beroep betreffende de prejudiciële exceptie van onbevoegdheid. Het ICTY is opgericht door de Veiligheidsraad krachtens hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties en volgens artikel 1 van zijn statuut bevoegd rechtsmacht uit te oefenen over personen die ervan worden verdacht ernstige schendingen van het internationaal recht op het grondgebied van het voormalige Joegoslavië te hebben gepleegd sinds 1991.


11 – C‑465/07, Jurispr. blz. I‑921.


12 – Dit artikel, met als opschrift „Verbod van foltering”, bepaalt: „Niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen.”


13 – Het Hoog Commissariaat van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen (UNHCR) heeft zich in dezelfde zin uitgesproken in het document „Safe at last? Law and practice in selected EU members States with respect to asylum-seekers fleeing indiscriminate violence”, juli 2001, blz. 103 en 104, te raadplegen op de website van het UNHCR (www.unhcr.org/refworld/docid/4e2ee0022.html) alsmede in de in het kader van de onderhavige zaak opgestelde nota, die als bijlage bij de door Diakité bij het Hof ingediende opmerkingen is gevoegd.


14 – Zie arrest van 9 november 2010, B en D (C‑57/09 en C‑101/09, Jurispr. blz. I‑10979, punten 89‑94).


15 – Zie met name arresten van 18 januari 1984, Ekro (327/82, Jurispr. blz. 107, punt 11); 19 september 2000, Linster (C‑287/98, Jurispr. blz. I‑6917, punt 43); 21 oktober 2010, Padawan (C‑467/08, Jurispr. blz. I‑10055, punt 32), en 1 maart 2012, González Alonso (C‑166/11, punt 25). Zie ook arresten van 1 februari 1977, Verbond van Nederlandse Ondernemingen (51/76, Jurispr. blz. 113, punten 10 en 11); 14 januari 1982, Corman (64/81, Jurispr. blz. 13, punt 8); 2 april 1998, EMU Tabac e.a. (C‑296/95, Jurispr. blz. I‑1605, punt 30); 22 mei 2003, Commissie/Duitsland (C‑103/01, Jurispr. blz. I‑5369, punt 33), en 18 december 2007, Société Pipeline Méditerranée en Rhône (C‑314/06, Jurispr. blz. I‑12273, punt 21).


16 – Zie arresten van 24 november 1992, Poulsen en Diva Navigation (C‑286/90, Jurispr. blz. I‑6019, punt 9); 16 juni 1998, Racke (C‑162/96, Jurispr. blz. I‑3655, punt 45); 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie (C‑402/05 P en C‑415/05 P, Jurispr. blz. I‑6351, punt 291), en in diezelfde zin arrest van 21 december 2011, Air Transport Association of America e.a. (C‑366/10, Jurispr. blz. I‑13755, punt 101).


17 – Reeds aangehaalde arresten Poulsen en Diva Navigation (punt 9), Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie (punt 291) en Air Transport Association of America e.a. (punt 123).


18 – Artikel 216, lid 2, VWEU bepaalt dat de door de Unie gesloten overeenkomsten verbindend zijn voor de instellingen van de Unie en voor de lidstaten.


19 – Zie reeds aangehaalde arresten Poulsen en Diva Navigation (punt 10) betreffende de voorschriften van het internationaal gewoonterecht van de zee, en Racke (punt 46), dat betrekking had op de in artikel 62 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 23 mei 1969 gecodificeerde regels betreffende de beëindiging van de uit een verdrag voortvloeiende betrekkingen wegens veranderde omstandigheden. Dezelfde stelling komt voor – met een meer algemene draagwijdte – in het arrest Air Transport Association of America e.a., reeds aangehaald (punt 101).


20 – Zie in die zin, wat de door de Unie gesloten overeenkomsten betreft, arresten van 10 september 1996, Commissie/Duitsland (C‑61/94, Jurispr. blz. I‑3989, punt 52); 9 januari 2003, Petrotub en Republica (C‑76/00 P, Jurispr. blz. I‑79, punt 57); 1 april 2004, Bellio F.lli (C‑286/02, Jurispr. blz. I‑3465, punt 33); 12 januari 2006, Algemene Scheeps Agentuur Dordrecht (C‑311/04, Jurispr. blz. I‑609, punt 25); 8 maart 2007, Thomson en Vestel France (C‑447/05 en C‑448/05, Jurispr. blz. I‑2049, punt 30); 7 juni 2007, Řízení Letového Provozu (C‑335/05, Jurispr. blz. I‑4307, punt 16), en 6 juli 2010, Monsanto Technology (C‑428/08, Jurispr. blz. I‑6765, punt 72).


21 – Zie in die zin laatstelijk Simon D., „La panacée de l’interprétation conforme: injection homéopathique ou thérapie palliative?, De Rome à Lisbonne: les juridictions de l’Union européenne à la croisée des chemins”, Mélanges en l’honneur de P. Mengozzi, Bruylant, 2013, blz. 279 e.v., blz. 285.


22 – In het arrest van 3 juni 2008, Intertanko e.a. (C‑308/06, Jurispr. blz. I‑4057) heeft het Hof evenwel het beginsel bekrachtigd volgens hetwelk het Hof, gelet op het gewoonterechtelijke beginsel van de goede trouw, dat deel uitmaakt van het algemene volkenrecht, en op het beginsel van loyale samenwerking, de bepalingen van een richtlijn moet uitleggen „onder inaanmerkingneming” van een verdrag dat niet bindend is voor de Unie en waarbij alle lidstaten van de Unie partij zijn.


23 – Advies IGH van 8 juli 1996, „Rechtmatigheid van de dreiging met en het gebruik van kernwapens” (ICJ Reports 1996, blz. 226, punt 79; zie eveneens punt 80).


24 – Met name de verdragen van 29 juli 1899 en van 18 oktober 1907.


25 – Deze tak van het IHR zou zijn ontstaan naar aanleiding van de oproep van Henry Dunant in zijn boek Un souvenir de Solferino, waarin hij getuigt van de gruweldaden die hij tijdens de oorlog van Solferino had meegemaakt. Na de publicatie van het boek in 1862 werd het Internationale Permanente Comité van hulpverlening aan gewonde militairen opgericht, dat later het Internationaal Comité van het Rode Kruis (ICRK) zou worden en werd in 1864 het eerste Verdrag van Genève ondertekend.


26 – Zie IGH, in voetnoot 23 aangehaald advies (punt 75). De door het IGH vastgelegde kern van het IHR is aangevuld door andere internationale verdragen die het gebruik van bepaalde wapens en militaire strategieën verbieden of bepaalde personen of goederen beschermen, zoals het Verdrag van Den Haag van 14 mei 1954 inzake de bescherming van culturele goederen in geval van een gewapend conflict en de twee protocollen erbij, het Verdrag van 10 april 1972 inzake het verbod van biologische wapens, het Verdrag van de Verenigde Naties van 1980 inzake bepaalde conventionele wapens en de vijf protocollen erbij, het Verdrag van 13 januari 1993 inzake chemische wapens en het Verdrag van Ottawa van 1997 inzake antipersoonsmijnen en het facultatief protocol van 2000 bij het Verdrag inzake de rechten van het kind, betreffende de betrokkenheid van kinderen bij gewapende conflicten.


27 – Verdrag (I), artikel 50; Verdrag (II), artikel 51; Verdrag (III), artikel 130; Verdrag (IV), artikel 147; zie eveneens Protocol I, artikelen 11, lid 4, 85 en 86.


28 – Voor een overzicht van de verschillende stappen die tot die uitbreiding hebben geleid en voor de discussies waartoe die uitbreiding aanleiding heeft gegeven tijdens de Diplomatieke conferentie van 1949, zie de bespreking van gemeenschappelijk artikel 3 van de Verdragen van Genève, die kan worden geraadpleegd op de website van het ICRK (http://www.icrc.org/applic/ihl/dih.nsf/vwTreaties1949.xsp).


29 – Ibidem.


30 –      Idem.


31 – Zie punt 4 van deze conclusie. Dit artikel is „het resultaat van een subtiel evenwicht, waarover langdurig is onderhandeld, en waarvan het lot het gehele protocol tot aan de definitieve vaststelling ervan in voltallige zitting van de Conferentie afhankelijk was”, zie Sandoz, Y., e.a., Commentaire des Protocoles additionnels du 8 juin 1977 aux Conventions de Genève, ICRK, Genève, 1986, te raadplegen op de website van het ICRK (http://www.icrc.org/applic/ihl/dih.nsf/vwTreaties1949.xsp).


32 – De relevantie van de door de strijdende partijen nagestreefde doelstellingen is uitdrukkelijk uitgesloten in het arrest van het ICTY van 30 november 2005, The Prosecutor/Fatmir Limaij (IT‑03‑66-T, punt 170).


33 – Zie ICRK, Comment le terme ‘conflit armé’ est-il défini en droit international humanitaire?, standpuntbepaling, maart 2008, beschikbaar op de website van het ICRK (http://www.icrc.org/fre/resources/documents/article/other/armed-conflict-article-170308.htm).


34 – ICTY, arrest The Prosecutor/Fatmir Limaij, reeds aangehaald (met name punten 136‑168).


35 – Zie Vité, S., „Typology of armed conflicts in international humanitarian law: legal concepts and actual situation”, International Review of the Red Cross, vol 91, nr. 873, maart 2009, blz. 69-94.


36 – Volgens Sandoz, Y., e.a., op. cit. (voetnoot 31), punt 4467, vereist deze voorwaarde „een zekere bestendigheid in de controle van een deel, zelfs een bescheiden deel, van het grondgebied”.


37 – In zijn reeds aangehaalde arrest The Prosecutor tegen Fatmir Limaij vestigt het ICTY niet alleen de aandacht op de hiërarchische structuur van het Kosovaarse bevrijdingsleger maar ook op het feit dat dit over organen beschikt en over methoden voor de communicatie met het publiek, op de omstandigheid dat het over reglementen beschikt waarbij een militaire hiërarchie wordt ingevoerd tussen de verschillende bevelniveaus en dat het een militaire politie in het leven had geroepen die onder meer verantwoordelijk was voor de discipline van de soldaten, op het vermogen van het Bevrijdingsleger om nieuwe soldaten aan te werven en deze op te leiden, op het dragen van een uniform alsmede op diens rol bij de onderhandelingen met de vertegenwoordigers van de Europese Gemeenschappen en met de in Belgrado gevestigde buitenlandse missies (punten 94‑134).


38 – Zie ICRK, Comment le terme ‘conflit armé’ est-il défini en droit international humanitaire, op. cit. [punt II, 1, a)].


39 – Punt 70, cursivering door mij. Die definitie wordt voortdurend herhaald in de rechtspraak van het ICTY, zie bijvoorbeeld arrest The Prosecutor/Fatmir Limaij, reeds aangehaald (met name punt 84).


40 – Ondertekend te Rome op 17 juli 1998 en in werking getreden op 1 juli 2002, Verenigde Naties, Recueil des traités des Nations unies, deel 2187, nr. 38544.


41 – Die bepaling geeft een opsomming van de ernstige schendingen van de wetten en gewoonten die gelden ingeval van gewapende conflicten die niet internationaal van aard zijn, andere dan de in artikel 8, lid 2, sub c, bedoelde ernstige schendingen van gemeenschappelijk artikel 3 van de Verdragen van Genève.


42 – Cursivering van mij.


43 – Zie in die zin Vité, S., op. cit, blz. 81‑83.


44 – Het ICRK heeft gehandeld op basis van het mandaat dat hem was gegeven door de staten die partij waren bij de Verdragen van Genève van 12 augustus 1949 via de statuten van de Internationale Beweging van het Rode Kruis en de Rode Halve Maan.


45 – Het betreft documenten die door het ICRK zijn voorgelegd ter gelegenheid van de eerste sessie van de Conferentie van regeringsdeskundigen in 1971 (zie Sandoz, Y., e.a., op. cit.).


46 – Zie ook artikel 8, lid 2, sub d en f, van het Statuut van het ICC.


47 – In het eerste geval zijn alle bepalingen van de vier Verdragen van Genève van 12 augustus 1949 alsook Protocol I van toepassing, terwijl in het tweede geval alleen gemeenschappelijk artikel 3 van die Verdragen en Protocol II van toepassing zullen zijn. De grens tussen die twee soorten conflicten is echter vaag en verdwijnt zelfs in de recente rechtspraak van het ICTY, zie in dat verband, Sassoli M. en Olson L. M., „The judgement of the ICTY appeals chamber on the merits in the Tadic case”, International Review of the Red Cross, 2000, nr. 839, te raadplegen op de website van het ICRK (http://www.icrc.org/eng/resources/documents/misc/57jqqc.htmp).


48 – Noch gemeenschappelijk artikel 3 van de Verdragen van Genève, noch Protocol II bevat bepalingen die de schending van die instrumenten strafbaar stellen. Bovendien is de in de vier Verdragen van Genève opgenomen regeling voor de bestraffing van ernstige inbreuken, waaraan in punt 31 hierboven is herinnerd, alleen van toepassing op internationale gewapende conflicten. Het beginsel van strafrechtelijke aansprakelijkheid voor inbreuken op het recht dat van toepassing is op niet-internationale gewapende conflicten is evenwel bevestigd door het ICTY in zijn arrest Tadić over het hoger beroep van de verdediging betreffende de prejudiciële exceptie van onbevoegdheid, die in voetnoot 10 van de onderhavige conclusie is aangehaald (met name punt 134). Anders dan het Statuut van het ICTY, voorziet het Statuut van het Internationaal Strafhof voor Rwanda, opgericht bij resolutie 955 (1994) van de VN-Veiligheidsraad van 8 november 1994, uitdrukkelijk in de bevoegdheid van deze rechterlijke instantie voor ernstige inbreuken op gemeenschappelijk artikel 3 van de Verdragen van Genève en van Protocol II (artikel 4). Hetzelfde geldt, zoals ik hierboven heb uiteengezet, voor het Statuut van het ICC (zie punt 45 hierboven).


49 – Tot de belangrijkste fasen van die harmonisering van het asielbeleid van de lidstaten van de Unie behoren de programma’s die zijn aangenomen tijdens de Europese Raad van Tampere van 15 en 16 oktober 1999, de Europese Raad van Den Haag van 4 en 5 november 2004 en de Europese Raad van Stockholm van 10 en 11 december 2009, die werd voorafgegaan door het Europees Pact inzake migratie en asiel van 24 september 2008.


50 – Zie punt 6 van de considerans van de kwalificatierichtlijn (cursivering van mij).


51 – Zie het voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende minimumnormen voor de erkenning en de status van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchtelingen of als personen die anderszins internationale bescherming behoeven [COM(2001) 510 definitief, PB 2002, C 51E, blz. 325, deel 2].


52Recueil des traités des Nations Unies, deel 189, blz. 150, nr. 2545 (1954).


53 – Zie met name punt 24 van de considerans van de kwalificatierichtlijn.


54 – Zie in die zin punten 1, 5, 6 en 24 van de considerans van de kwalificatierichtlijn alsmede de artikelen 1 en 2, sub a en e, ervan.


55 – Richtlijn van de Raad van 20 juli 2001 betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van deze personen (PB L 212, blz. 12).


56 – Zie in die zin punt 33 van de conclusie van advocaat-generaal Poiares Maduro van 9 september 2008 in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het reeds aangehaalde arrest Elgafaji.


57 – Zie reeds aangehaald voorstel voor een richtlijn COM(2001) 510 definitief (deel 3).


58 – Ibidem. Zie tevens punt 25 van de considerans van de kwalificatierichtlijn.


59 – De aanvankelijk door de Commissie voorgestelde tekst van artikel 15, sub c, wilde de definitie van deze categorie van begunstigden van de subsidiaire bescherming afstemmen op die van artikel 2, sub c, van de richtlijn inzake tijdelijke bescherming en dekte eenieder die vreesde voor „een bedreiging van het leven, de veiligheid of de vrijheid van de betrokkenen als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een gewapend conflict of als gevolg van stelselmatige of algemene schendingen van hun mensenrechten”. Die tekst is uitgebreid besproken tijdens de vaststelling van de richtlijn en is meerdere malen gewijzigd zodat uiteindelijk alleen wordt verwezen naar situaties die worden gekenmerkt door „willekeurig geweld in het kader van een internationaal of binnenlands gewapend conflict”.


60 – Zie met name EHRM, arrest Vilvarajah tegen het Verenigd Koninkrijk van 30 oktober 1991. Zie tevens de nota van het voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie aan het Strategisch Comité immigratie, grenzen en asiel van 25 september 2002, 12148/02, die als bijlage bij de opmerkingen van de Commissie is gevoegd.


61 – Zie artikel 5 van de kwalificatierichtlijn, betreffende de ter plaatse ontstane behoefte aan bescherming.


62 – Arresten van 2 maart 2010, Salahadin Abdulla e.a. (C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 en C‑179/08, Jurispr. blz. I‑1493, punten 52, 53 en 54), en 17 juni 2010, Bolbol (C‑31/09, Jurispr. blz. I‑5539, punten 37 en 38), alsmede arrest B en D, reeds aangehaald (punt 78).


63 – De artikelen 12, lid 2, sub a, en 17, lid 1, sub a, van de kwalificatierichtlijn, betreffende de gronden voor uitsluiting van de vluchtelingenstatus en de subsidiairebeschermingsstatus, verwijzen, om te bepalen welke handelingen als misdrijven tegen de vrede, oorlogsmisdrijven of misdrijven tegen de menselijkheid kunnen worden beschouwd, naar „de internationale instrumenten waarmee wordt beoogd regelingen te treffen ten aanzien van dergelijke misdrijven”.


64 – Zie reeds aangehaald voorstel voor een richtlijn COM(2001) 510 definitief (deel 3).


65 – Zie punt 6.2 van het reeds aangehaalde programma van Stockholm.


66 – Dienaangaande wijs ik erop dat de kwalificatierichtlijn zelf een minimumdrempel voor de toepassing van artikel 15, sub e, noemt in punt 26 van de considerans van de richtlijn, volgens hetwelk „[g]evaren waaraan de bevolking van een land of een deel van de bevolking in het algemeen is blootgesteld, [...] normaliter op zich geen individuele bedreiging [vormen] die als ernstige schade kan worden aangemerkt”.


67 – Zie met name punten 33-38 en dictum van het arrest.


68 – Zie UNHCR, Safe at last? Law and practice in selected EU members States with respect to asylum-seekers fleeing indiscriminate violence, op. cit., blz. 65-71.


69 – Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, en de inhoud van de verleende bescherming, COM(2009) 551 definitief. In deel 2 van dat voorstel, verwijst de Commissie naar de door het Hof in het reeds aangehaalde arrest Elgafaji gegeven uitlegging ter rechtvaardiging van het feit dat niet wordt voorgesteld om de toepassingsvoorwaarden van artikel 15, sub c, van de kwalificatierichtlijn te verduidelijken, ondanks talrijke verzoeken in die zin.