A TÖRVÉNYSZÉK ÍTÉLETE (harmadik tanács)

2018. szeptember 26.(*)

„EMGA – Területalapú támogatások – A valamely tagállam számára teljesítendő havi kifizetésekre irányuló felfüggesztési eljárás – Az 1306/2013/EU rendelet 41. cikke (2) bekezdésének b) pontja – A nemzeti ellenőrzési rendszer kulcselemei – A feltárt hiányosságok – A Bizottsággal folytatott konzultációt követően kidolgozott egyértelmű eredménymutatókat tartalmazó cselekvési terv – Arányosság”

A T‑682/16. sz. ügyben,

a Francia Köztársaság (képviselik: F. Alabrune, D. Colas, D. Segoin, A.‑L. Desjonquères és S. Horrenberger, meghatalmazotti minőségben)

felperesnek,

támogatja:

a Portugál Köztársaság (képviselik: L. Inez Fernandes, M. Figueiredo, P. Estêvão és J. Saraiva de Almeida, meghatalmazotti minőségben)

beavatkozó fél,

az Európai Bizottság (képviselik: A. Lewis és D. Triantafyllou, meghatalmazotti minőségben)

alperes ellen

az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) terhére a Francia Köztársaság számára teljesítendő havi kifizetések felfüggesztéséről szóló, 2016. július 12‑i C(2016) 4287 final bizottsági végrehajtási határozat megsemmisítése iránt az EUMSZ 263. cikk alapján benyújtott kérelme tárgyában,

A TÖRVÉNYSZÉK (harmadik tanács),

tagjai: S. Frimodt Nielsen elnök (előadó), V. Kreuschitz és N. Półtorak bírák,

hivatalvezető: E. Coulon,

meghozta a következő

Ítéletet

 Jogi háttér és a jogvita előzményei

 A vitatott rendelkezések

1        A közös agrárpolitika finanszírozásáról, irányításáról és monitoringjáról és a 352/78/EGK, a 165/94/EK, a 2799/98/EK, a 814/2000/EK, az 1290/2005/EK és a 485/2008/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1306/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 347., 549. o.; helyesbítések: HL 2016. L 130., 7. o.; HL 2017. L 327., 83. o.; HL 2018. L 233., 3. o.) „A havi és időközi kifizetések csökkentése és felfüggesztése” című 41. cikke előírja:

„(2)      A Bizottság végrehajtási aktusok útján csökkentheti vagy felfüggesztheti a havi vagy az időközi kifizetéseket valamely tagállam részére, ha az adott tagállami kontroll rendszer kulcsfontosságú elemeiből egy vagy több hiányzik, vagy azok a feltárt hiányosságok súlyossága vagy állandósága következtében nem hatékonyak, vagy a szabálytalan kifizetések visszafizettetésére szolgáló rendszert hasonló, súlyos hiányosságok jellemzik, és ha a következő feltételek egyike teljesül:

[…]

b)      a Bizottság megállapítja, hogy az érintett tagállam a közeljövőben nem tudja – a Bizottsággal konzultálva kidolgozandó, egyértelmű eredménymutatókat tartalmazó cselekvési tervnek megfelelően – végrehajtani a helyzet orvoslásához szükséges intézkedéseket.

A csökkentéseket vagy felfüggesztéseket a kifizető ügynökség megfelelő felmerült kiadásaira kell alkalmazni abban az esetben, ha a hiányosságok az e bekezdésben említett végrehajtási jogi aktusokban meghatározandó, tizenkét hónapot meg nem haladó időszak során jelentkeznek […]

Az e bekezdésben meghatározott végrehajtási jogi aktusokat a 116. cikk (2) bekezdésében említett tanácsadó bizottsági eljárásnak megfelelően kell elfogadni.

Az e bekezdésben említett végrehajtási jogi aktusok elfogadását megelőzően a Bizottság tájékoztatja szándékáról az érintett tagállamot, és felkéri arra, hogy egy harminc napnál nem rövidebb időszakon belül tegye meg észrevételeit.

A 18. cikk (3) bekezdésében említett havi kifizetésekről vagy a 36. cikkben említett időközi kifizetésekről szóló végrehajtási jogi aktusok figyelembe veszik az e bekezdés értelmében elfogadott végrehajtási jogi aktusokat.”

2        Az 1306/2013/EU rendelet 41. cikkének (3) bekezdése így rendelkezik:

„Az e cikk értelmében végrehajtott csökkentéseket és felfüggesztéseket az arányosság elvével összhangban és a [számlaelszámolásról szóló] 51. és a [megfelelőségi vizsgálatról szóló] 52. cikk alkalmazásának sérelme nélkül kell alkalmazni.”

 A cselekvési tervek kidolgozása és jóváhagyása

3        2013. május 14‑i levelében az Európai Bizottság jelezte a francia hatóságoknak, hogy a szervezeti egységei által végzett több könyvvizsgálat is visszatérő problémákat tárt fel a közös agrárpolitika (KAP) keretében nyújtott területalapú támogatásokat illetően. E problémák különösen az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszert (a továbbiakban: IIER), a mezőgazdasági parcella azonosító rendszert (a továbbiakban: MPAR) – amelyet „földrajzi parcella‑nyilvántartásnak” (a továbbiakban: FPNY) is neveznek – az adminisztratív keresztellenőrzéseket és a helyszíni ellenőrzéseket érintették. Következésképpen a Bizottság kérte a francia hatóságoktól, hogy nyújtsanak be egy, „a megállapított gyenge pontok orvoslásához szükséges intézkedéseket bemutató cselekvési tervet”.

4        2013. november 13‑i levelükben a Bizottsággal folytatott számos levélváltást követően a francia hatóságok benyújtották cselekvési tervüket. 2013. november 28‑i levelében a Bizottság megállapította, hogy e cselekvési terv (a továbbiakban: cselekvési terv) „véglegesnek tekinthető”, megjegyezve mindemellett, hogy „a területalapú támogatások területén […] a javasolt fellépések még kiegészíthetők [és] részletezhetők a végrehajtás során”.

5        A cselekvési terv négy része közül az első a területalapú támogatásokra vonatkozott. E rész először is az MPAR naprakésszé tételére irányuló különböző fellépéseket tartalmazott, másodszor a helyszíni ellenőrzésekre irányuló fellépéseket, harmadszor pedig a kifizetések és a szankciók kiszámítására vonatkozó fellépéseket. Az MPAR naprakésszé tételét illetően a tervezett fellépések lényegében egy úgynevezett BD TOPO adatbázisban (a továbbiakban: BD TOPO adatbázis) foglalt fényképes elemek értelmezésére szolgálnak, amelyben digitalizálásra kerültek olyan tájelemek, mint erdők, vízfolyások vagy épületek. Ezen rendszertani értelmezés célja az volt, hogy lehetővé tegye a támogatásra jogosult területek – amelyeken a kifizetések alapultak – újraszámítását. A cselekvési terv többi három része, amely nem tárgya a jelen ügynek, a támogatási feltételekre, a támogatási jogosultságokra és az állattartáshoz kapcsolódó jövedelemtámogatásokra vonatkozott.

 A cselekvési terv követése, felülvizsgálatának kérelme és módosított feltételei

6        A cselekvési terv tartalmazott egy monitoringra irányuló tervet, amely alkalmazásában számos levélváltásra került sor a francia hatóságok és a Bizottság között. Így a cselekvési terv előírta, hogy a francia hatóságok a végrehajtására vonatkozó előrehaladási jelentéseket küldenek. 2014‑ben február 4‑én, április 4‑én, július 2‑án és október 14‑én küldtek ilyen jelentést.

7        2014. december 22‑i levelében a Bizottság a cselekvési terv előrehaladásának ellenőrzésére irányuló 2014 novemberi könyvvizsgálatot követően megállapította, hogy a BD TOPO adatbázis túlságosan régi és tökéletlen volt az MPAR naprakésszé tételéhez, ennélfogva nem tudta megerősíteni a cselekvési terv sikerességét. A Bizottság megjegyezte azonban, hogy megállapította, hogy a francia hatóságok kidolgoztak egy alternatív megközelítési módot, amely részben meg fogja oldani a feltárt problémákat. A Bizottság álláspontja szerint tehát a kifizetések 1306/2013 rendelet 41. cikke (2) bekezdésének b) pontja szerinti esetleges felfüggesztésének vagy megszüntetésének elkerülése érdekében „egy felülvizsgált cselekvési terv kidolgozása [volt] szükséges”, és hogy „elengedhetetlennek tűn[t] e hiányosságoknak a 2015‑ös gazdasági év végét (2015. április) megelőzően történő orvoslása”.

8        2014. december 23‑i levelükben a francia hatóságok tájékoztatták a Bizottságot „a cselekvési terv[…] 2014‑es végrehajtására vonatkozó várt tényezőkről és annak 2015‑ös folytatásáról”. E tényezőket kiegészítette a francia hatóságok által a Bizottságnak 2015. január 30‑án megküldött ötödik előrehaladási jelentés.

9        2015. február 17‑i levelében a Bizottság megállapította többek között, hogy a cselekvési terv végrehajtására vonatkozó, a francia hatóságok által a 2015. január 30‑i ötödik előrehaladási jelentést kísérő levélben előirányzott számos szempont tekintetében pontosításokra volt szükség. 2015. február 25‑i levelében a Bizottság számos tényezőt közölt a francia hatóságokkal a 2013‑as és 2014‑es igénylési évekre vonatkozó vizsgálat eredményei vonatkozásában, amely vizsgálatból kitűnik, hogy „a Franciaországban bevezetett ellenőrzési rendszer hiányos volt az MPAR hiányosságai […], a támogatható területek meghatározásához kapcsolód problémák, a helyszíni ellenőrzések hatékonyságának hiánya, valamint visszaható hatályú visszatéríttetésének hiányában a támogatás és a szankciók számítási módja okán”. Ezt követően a Bizottság küldöttsége látogatást tett Franciaországban 2015. március 11. és 13. között, és a francia hatóságok naprakésszé tették a cselekvési tervet. A francia hatóságok 2015. március 30‑i új feljegyzései kiegészítő tényezőket közöltek a Bizottsággal.

 A kifizetések felfüggesztési eljárásának végrehajtása

10      2015. április 13‑i levelében a Bizottság közleményt (a továbbiakban: 2015. április 13‑i közlemény) küldött a francia hatóságoknak az 1306/2013 rendelet 41. cikke (2) bekezdésének negyedik albekezdése szerint.

11      A közlemény első részében a Bizottság a cselekvési tervre és annak felülvizsgálatára vonatkozó különböző elemeket idézett fel.

12      Először is a Bizottság megállapította, hogy a cselekvési terv konkrétan az MPAR naprakésszé tételére irányult annak érdekében, hogy minden egyes referencia parcella tekintetében a rendeleti szabályozás szerint megállapításra kerüljön a legnagyobb támogatható terület, különösen a legfrissebb ortofotókra, a helyszíni ellenőrzések eredményeire és a meglévő adatbázisokban szereplő kizáró tényezőkre figyelemmel.

13      Másodszor a Bizottság előadta azon indokokat, amelyek okán a 2014. novemberi könyvvizsgálatot követően úgy ítélte meg, hogy nem tartották tiszteletben az előírt mérföldköveket, hogy a munka minőségét illetően hiányosságok, az egységes támogatásból kifizetésben részesülő területek vonatkozásában pedig nehézségek álltak fenn, következésképpen a 2014. december 22‑i levelében „felülvizsgált cselekvési tervet” kért a francia hatóságoktól.

14      Harmadszor a Bizottság megállapította e tekintetben, hogy „a Franciaország által a 2014. december [23‑i levél]ben benyújtott felülvizsgált cselekvési terv” a területek támogathatóságát és a szabályozással való összeegyeztethetőségét biztosító szabályok szerinti képértelmezésére vonatkozó tényezőket, az 1306/2013 rendeletnek az IIER, a kifizetések elutasítására és visszavonására vonatkozó feltételek, valamint a közvetlen kifizetésekre, a vidékfejlesztési támogatásokra és a kölcsönös megfeleltetésre alkalmazandó közigazgatási szankciók tekintetében történő kiegészítéséről szóló, 2014. március 11‑i 640/2014/EU felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelet (HL 2014. L 181., 48. o.) 10. cikke szerinti arányos rendszer (a továbbiakban: arányos rendszer) alkalmazására vonatkozó elemeket, a közös agrárpolitika keretébe tartozó támogatási rendszerek alapján a mezőgazdasági termelők részére nyújtott közvetlen kifizetésekre vonatkozó szabályok megállapításáról, valamint a 637/2008/EK és a 73/2009/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1307/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 347., 608. o.; helyesbítés: HL 2016. L 130., 8. o.) 4. cikke (1) bekezdésének h) pontja szerinti egyes állandó gyepterületek honos helyi gyakorlatok alapján történő támogathatóságára vonatkozó adatokat (a továbbiakban: egyes állandó gyepterületek honos helyi gyakorlatok alapján történő támogathatósága) és a „mezőgazdasági parcellák 2015‑től történő grafikus bejelentésére” vonatkozó adatokat tartalmazott. A Bizottság mindazonáltal megállapította, hogy a 2015. január 20‑i levelükben a francia hatóságok a felülvizsgált cselekvési terv végrehajtása tekintetében bemutatták a 2015‑ös támogatási kérelmek kezelése során tapasztalt nehézségeket, amelyek vita tárgyát képezték a 2015. márciusi franciaországi kiküldetés során.

15      A közlemény második részében a Bizottság a cselekvési terv helyzetét mérte fel, amelyben hivatkozott többek között az arányos rendszer francia hatóságok által történő alkalmazásának módjára, és azon kockázatokra, amelyek álláspontja szerint bizonyos területek honos helyi gyakorlatok alapján történő támogathatóságának meghatározása vonatkozásában álltak fenn. E kérdés összegzéseként a Bizottság úgy vélte, hogy „nem tartották tiszteletben a cselekvési tervet […], mivel az FPNY‑ben felsorolt területek nem mind rendelkez[t]ek az uniós rendelkezések szerint megállapított legnagyobb támogatható területtel”.

16      A közlemény harmadik részében a Bizottság hivatkozott a benyújtott 2015‑ös támogatási kérelmek – egyébiránt – francia hatóságok által bemutatott kezelésének módjára is.

17      A fentiekre tekintettel a Bizottság megjegyezte, hogy „a kezelési és az ellenőrzési rendszer [éppen jellemző] belső minőségének és a támogatási kérelmek benyújtásának a szabályai alóli, Franciaország által a 2015‑ös kérelmek vonatkozásában alkalmazni tervezett eltérések gyenge pontjainak összeadódó hatása” „nem nyújt[ott] észszerű megkövetelt biztosítékot a támogatások hatékony és eredményes kezeléséhez, és tehát a kiadások jogszerűségéhez és szabályszerűségéhez”, és „fokoz[ta] a [Bizottság] kétségeit a megfelelő kifizetések francia hatóságok által meghatározott határidőben történő teljesíthetőségét illetően”. Következésképpen a Bizottság a kifizetések felfüggesztését vagy 5%‑os csökkentését tervezte, ha a francia hatóságok 2015. október 16‑át megelőzően nem orvosolják a cselekvési terv helyzetét és a 2015‑ös támogatási kérelmek kezelési módját illetően megállapított bizonytalanságokat.

18      A francia hatóságok a 2015. április 13‑i közleményre a cselekvési terv „Cselekvési terv […] – A 2015‑ös KAP ütemezett célkitűzése” című 2015. április 24‑i naprakésszé tételével, és „a cselekvési terv követés[ére irányuló]” 2015. május 7‑i levéllel válaszoltak, amely összefoglalta a helyzetüket.

19      Ezt követően számos levélváltásra került sor a Bizottság és a francia hatóságok között: kétoldalú megbeszélésre került sor 2015. június 10‑én, egy időközi előrehaladási jelentést nyújtottak be a Bizottsághoz 2015. július 13‑án, 2015. október 9‑én megküldték a hatodik szakasztervet, 2015. december 1‑jére pedig megszervezték a Bizottság szervezeti egységeinek franciaországi látogatását.

20      A 2015. december 22‑i levelében a Bizottság kiegészítő észrevételeket nyújtott be a kifizetések felfüggesztési eljárása alapján. Emlékeztetett arra, hogy nem nyújtották be határidőben az előrehaladási jelentést, és hogy az arányos rendszer alkalmazása, valamint az egyes állandó gyepterületek honos helyi gyakorlatok alapján történő támogathatóságának megállapítása és a helyszíni ellenőrzések tekintetében észrevételeket tett.

21      2016. január 13‑i levelükkel a francia hatóságok válaszoltak e kiegészítő észrevételekre. Először is összefoglalták a Bizottságnak megküldött összes információt. Ezt követően részletezték a cselekvési tervben szereplő elemek végrehajtását, emlékeztetve arra, hogy a 2013 novemberében jóváhagyott cselekvési terv szerint e fellépéseket 2016‑ban be kell fejezni. A Bizottság tehát 2015‑ben nem hivatkozhat a cselekvési terv teljesítésének hiányára a kifizetések felfüggesztésére irányuló intézkedés elfogadása érdekében. A francia hatóságok emlékeztettek továbbá a 2015‑től bevezetett új képkiértékelési módszerekre. Végül a francia hatóságok válaszoltak a Bizottság különböző, az arányos rendszer alkalmazására és az egyes állandó gyepterületek honos helyi gyakorlatok alapján történő támogathatóságára, valamint a helyszíni ellenőrzések megvalósítása vonatkozásában megfogalmazott kritikákra irányuló észrevételeire. Végül a francia hatóságok úgy érveltek, hogy teljes mértékben figyelembe vették vagy veszik a 2013 novemberében jóváhagyott cselekvési tervben előírt kötelezettségvállalásokat.

22      E levélváltásokat követően megküldték a Bizottságnak 2016. január 28‑án, február 26‑án, április 4‑én és 29‑én az előrehaladási jelentéseket. Egyébiránt a Bizottság küldöttségének újabb látogatását tervezték Franciaországban 2016. április 11. és 15. között.

23      2016. május 20‑i levelében a Bizottság kiegészítő közleményt küldött az 1306/2013 rendelet 41. cikke (2) bekezdésének negyedik albekezdése szerint (a továbbiakban: 2016. május 20‑i kiegészítő közlemény). Hivatkozott a helyszíni ellenőrzések minősége és a támogatási jogosultságok helyes odaítélése ellenőrzésének szükségességére. A Bizottság továbbá a „gyors látogatások minőségéhez kapcsolódó hiányosságokat” állapított meg, és megemlítette „a honos helyi gyakorlatok alá tartozó »állandó gyepterületek« fogalommeghatározásával való összeegyeztethetőség problémáját” és „az [arányos rendszer] bevezetéséhez kapcsolódó problémákat”. Ezen az alapon a Bizottság tájékoztatta a francia hatóságokat, hogy a kifizetések felfüggesztését vagy 3%‑os csökkentését tervezi.

24      2016. június 16‑i levelükben a francia hatóságok válaszoltak a 2016. május 20‑i kiegészítő közleményre. Megállapították, hogy álláspontjuk szerint a kötelezettségvállalásaiknak megfelelően hajtották végre a cselekvési tervet, és hogy a gyepterületek kezelésének a KAP reformja keretében bevezetett új módszereit illetően tett megállapítások megalapozatlan értékeléseken alapultak.

25      2016. július 12‑én a Bizottság elfogadta az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) terhére a Francia Köztársaság számára teljesítendő havi kifizetések felfüggesztéséről szóló végrehajtási határozatot (a továbbiakban: megtámadott határozat). E határozatban a Bizottság úgy határozott, hogy a Francia Köztársaság számára az 1306/2013 rendelet 18. cikke szerint teljesítendő havi kifizetéseket 2015. évi területalapú támogatások havi kifizetései 3%‑os felfüggesztési arányának alkalmazásából eredő összeg erejéig felfüggeszti, és hogy a felfüggesztéseket az 1306/2013 rendelet 18. cikkének (2) bekezdése szerint a Francia Köztársaság számára 2016 júliusától a 2017 júniusáig teljesítendő havi kiadások Agence de services et de paiement (Szolgáltatási és Fizetési Ügynökség, Franciaország) kifizető ügynökség által teljesített kifizetéseire kell alkalmazni. E határozatot 2016. július 13‑án közölték a francia hatóságokkal.

 Az eljárás és a felek kérelmei

26      A Törvényszék Hivatalához 2016. szeptember 23‑án benyújtott keresetlevelével a Francia Köztársaság megindította a jelen keresetet.

27      2016. december 22‑én a Bizottság előterjesztette ellenkérelmét. A választ és a viszonválaszt az előírt határidőkön belül nyújtották be.

28      A Törvényszék Hivatalához 2016. december 7‑én benyújtott beadványában a Portugál Köztársaság kérelmezte, hogy a jelen eljárásban beavatkozóként részt vehessen a Francia Köztársaság kérelmeinek támogatása végett. 2017. január 12‑i végzésében a Törvényszék harmadik tanácsának elnöke megengedte a beavatkozást. A Portugál Köztársaság a beadványát, a felperes és az alperes pedig az e beadványra vonatkozó észrevételeit az előírt határidőkön belül előterjesztette.

29      A Törvényszék eljárási szabályzata 89. cikkének (3) bekezdése szerint 2018. január 26‑án elfogadott pervezető intézkedések útján a feleket több kérdés megválaszolására hívták fel. A felek e kérelemnek az előírt határidőn belül eleget tettek.

30      Az előadó bíró jelentése alapján a Törvényszék (harmadik tanács) úgy határozott, hogy tekintettel arra, hogy a felek nem kérték tárgyalás tartását, az eljárási szabályzat 106. cikke (3) bekezdésének alapján a kereset elbírálására a szóbeli szakasz mellőzésével kerül sor. A Törvényszék ugyanis úgy ítélte meg, hogy az ügyiratok alapján elegendő információ áll a rendelkezésére ahhoz, hogy az eljárás folytatása nélkül határozzon.

31      A Francia Köztársaság azt kéri, hogy a Törvényszék:

–        semmisítse meg a megtámadott határozatot;

–        a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.

32      A Francia Köztársaság támogatására beavatkozó Portugál Köztársaság azt kéri, hogy a Törvényszék semmisítse meg a megtámadott határozatot.

33      A Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:

–        utasítsa el a keresetet;

–        a Francia Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére.

 A jogkérdésről

34      A Francia Köztársaság a keresetében két jogalapra hivatkozik. Az elsődlegesen bemutatott első jogalap az 1306/2013 rendelet 41. cikke (2) bekezdése b) pontjának megsértésén alapul, mivel egyrészt a francia hatóságok teljes mértékben végrehajtották a cselekvési tervet, amely a Bizottsággal folytatott konzultációt követően kidolgozott egyértelmű eredménymutatókat tartalmazott, másrészt pedig mivel a megtámadott határozat a cselekvési tervben elő nem írt tényezőkön alapult. A második másodlagosan előterjesztett jogalap az arányosság elvének megsértésén alapul.

 Az első, az 1306/2013 rendelet 41. cikke (2) bekezdése b) pontjának megsértésére alapított jogalapról

35      Előzetesen a Francia Köztársaság emlékeztet arra, hogy az 1306/2013 rendelet 52. cikkében előírt megfelelőségi vizsgálati eljárás (a továbbiakban: megfelelőségi vizsgálati eljárás) annak biztosítását teszi lehetővé, hogy a mezőgazdasági kiadásokra az uniós joggal összhangban került sor. Ezen eljárás lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy rendelkezzenek a megkövetelt biztosítékokkal az álláspontjuk bemutatásához, és bizottsági iránymutatások határolják körül, amelyek pontosítják többek között, hogy hogyan kerülnek kiszámításra egy megfelelőségi vizsgálat pénzügyi következményei. Ezzel szemben a kifizetéseknek az 1306/2013 rendelet 41. cikkében előírt felfüggesztési eljárását (a továbbiakban: felfüggesztési eljárás) gyakorlatilag sosem vezették be, és azt nem határolják körül bizottsági iránymutatások.

36      A Francia Köztársaság szerint a felfüggesztési eljárás nem érinti az egyrészt az arányos rendszer alkalmazása, másrészt pedig egyes területek honos helyi gyakorlatok alapján történő támogathatóságának megállapítása közötti nézeteltérés esetét. Annak elfogadása, hogy ilyen nézeteltérésre két külön eljárás során lehet hivatkozni, a megfelelőségi vizsgálati eljárás keretében az érintett tagállamot megillető eljárási garanciák megsértésének a veszélyével járna, és arra kötelezné ezen államot, hogy változtassa meg a felfüggesztési eljárási gyakorlatát, jóllehet a kötelezettségszegés fennállását még nem állapították meg, vagy megfosztaná hatékonyságától a megfelelőségi vizsgálati eljárást. Ha ilyen nézeteltérésre hivatkozott volna a Bizottság a felfüggesztési eljárás keretében, megakadályozta volna a megfelelőségi vizsgálati eljárás során történő levélváltások megfelelő lefolytatását.

37      Ugyanígy a Portugál Köztársaság szerint az 1306/2013 rendelet 41. cikke nem teszi lehetővé a havi kifizetések felfüggesztéséről szóló olyan tényezőkre alapított határozat elfogadását, amelyeket az érintett tagállam nem javasolt a cselekvési tervében. Az ilyen határozat a pénzügyi korrekcióval egyenértékű következménnyel járna, anélkül hogy tiszteletben tartották volna a megfelelőségi vizsgálati eljárás során biztosított garanciákat. A tagállam kötelezettségvállalásai szigorú megfogalmazását egyoldalú módosításával vagy felülvizsgálatával a Bizottság olyan eljárást alkalmazott volna, amely jelentősen kevesebb garanciákat nyújt. Új, később felmerülő elemek okán a Bizottságnak meg kellett volna indítania a megfelelőségi vizsgálati eljárást.

38      Elsődlegesen a Francia Köztársaság úgy érvel, hogy a megtámadott határozat sérti az 1306/2013 rendelet 41. cikke (2) bekezdésének b) pontját, mivel a Bizottság nem állapíthatta meg, hogy az érintett tagállam „nem tudta végrehajtani a Bizottsággal folytatott konzultációt követően kidolgozandó egyértelmű eredménymutatókat tartalmazó cselekvési tervben előírt intézkedéseket”. E feltétel ennélfogva nem teljesült, mivel egyrészt a cselekvési terv teljes egészében végrehajtásra került, másrészt pedig a megtámadott határozat a cselekvési tervben elő nem írt elemeken alapult.

39      Először is a Francia Köztársaság felidézi, hogy kötelezettséget vállalt a 2013 novemberében jóváhagyott cselekvési terv alkalmazására. Mivel az MPAR naprakésszé tételéhez eredetileg előírt módszerek nem tűntek kielégítőnek, a Francia Köztársaság emlékeztet arra, hogy a 2014. december 23‑i levelében alternatív módszereket javasolt, amelyeket jóváhagyott a Bizottság.

40      Másodszor a Francia Köztársaság állítja, hogy a 2013 novemberében jóváhagyott és 2014 decemberében módosított cselekvési terv teljes mértékben végrehajtásra került.

41      Az MPAR naprakésszé tételét illetően a Francia Köztársaság felidézi, hogy eredetileg a fényképek naprakésszé tételét és a meglévő adatbázis – különösen a BD TOPO adatbázis – használatát tervezték az értelmezésének megkönnyítése érdekében, és hogy a 2014 decemberében javasolt felülvizsgált módszerek célja a felmerült nehézségek – amikor kiderült, hogy a BD TOPO adatbázis nem kellően megbízható – legyőzésére irányult. E naprakésszé tételre az előírt határidőben került sor. A fényképek régisége által okozott nehézségeket megoldották 2014 végén, amint azt a francia hatóságok 2014. december 23‑i levele jelezte, és a fényképek értelmezési munkálatait 2016‑ban befejezték, amint azt a 2016. szeptember 1‑jei tizennegyedik előrehaladási jelentés említi.

42      Ami a helyszíni ellenőrzéseket illeti, a Francia Köztársaság megállapítja, hogy felrótták terhére, hogy nem támogatható elemeket és területeket is belefoglalt. E nehézség megoldása érdekében a cselekvési terv a tárgykörre vonatkozó prefektusi rendeletekről a központi ügyvezetés e rendeletek aláírását megelőző tájékoztatását írta elő. E fellépésre az előírt határidőben, nevezetesen a 2014‑gazdasági ében került sor.

43      Ami a kifizetések és a szankciók kiszámítását illeti, a Francia Köztársaság hangsúlyozza, hogy felrótták terhére, hogy helytelen számításokat végez, hogy nem követi a visszaható hatályú visszatéríttetéseket, és nem hajtja be a jogosulatlan kifizetéseket. E probléma megoldása érdekében a 2013‑as és a 2014‑es gazdasági évre előírták a hatáskörrel rendelkező szervezeti egységeknek adott útmutatók megerősítését, és a felülvizsgálat javítását, valamint a 2015‑ös gazdasági évtől kezdődően a független támogatásra kiszabott büntetések számítási módszerének felülvizsgálatát, és mivel e távolabbi időpont lehetővé tette a számítási mód KAP reform okán szükségessé vált módosításának figyelembevételét. Ezen intézkedések elfogadására az előírt határidőben sor került. Különösen, bár csak 2016 augusztusában lehetett megerősíteni a számítási mód felülvizsgálatának megfelelő végrehajtását a 2015‑ös gazdasági év kifizetéseinek tényleges teljesítésével, ezen esetben csak az új számítási mód hatásainak legkorábbi megállapításáról volt szó. A cselekvési tervben foglalt kötelezettségvállalás, amely a 2015‑ös számítási mód felülvizsgálatában állt, határidőben teljesítésre került.

44      E tekintetben a Francia Köztársaság megállapítja, hogy még ha a cselekvési tervben előírt intézkedések végrehajtása, úgymint az MPAR naprakésszé tétele vagy a számítási mód felülvizsgálata késedelmet okozott a 2015‑ös gazdasági év kifizetéseinek teljesítésekor, e kérdés nem tartozik maga a cselekvési terv hatálya alá, amely nem vonatkozott e gazdasági év vagy bármely más gazdasági év végrehajtási ütemtervére.

45      Harmadszor a Francia Köztársaság állítja, hogy a Bizottság nem alapíthat a cselekvési tervben nem foglalt tényezőkre a kifizetések felfüggesztését elrendelő határozat elfogadása érdekében. Csak a 2013 novemberében jóváhagyott és 2014 decemberében felülvizsgált cselekvési tervben előírt intézkedések figyelmen kívül hagyása tenné lehetővé egy ilyen határozat elfogadását.

46      E kérdést illetően először is a Francia Köztársaság elismeri, hogy a Bizottsággal történő, a cselekvési terv végrehajtására vonatkozó levélváltások során az arányos rendszer alkalmazásáról vagy az egyes állandó gyepterületek honos helyi gyakorlatok alapján történő támogathatóságáról folyt a vita. A Francia Köztársaság megállapítja, hogy ugyanis az uniós jogban a 2015‑ös gazdasági évtől előírt új lehetőségek végrehajtása azzal járhat, hogy az MPAR naprakésszé tétele érdekében a cselekvési tervben előírt képkiértékelés munkálatait egyes helyszíni látogatásokkal egészíti ki a területek igen korlátozott száma vonatkozásában. Mindazonáltal az arányos rendszer alkalmazását és az egyes állandó gyepterületek honos helyi gyakorlatok alapján történő támogathatóságát sosem vették volna figyelembe a francia hatóságok maguk a cselekvési terv eredménymutatói között, és nem a Bizottság feladata, hogy e tervet egyoldalú módosítsa azok figyelembevétele érdekében. Semmilyen eredménymutató nem utal e kérdésekre a Bizottságnak megküldött szakaszjelentésekben, valamint a cselekvési terv – például 2015. március 12‑i és április 24‑i – naprakésszé tételeiben.

47      Ezt követően a Francia Köztársaság megjegyzi, hogy a megtámadott határozatban a Bizottság megállapította, hogy továbbra is jelentős késés állt fenn a támogatási kérelmek – különösen az állandó gyepterületekre vonatkozó iratok – elbírálását illetően. A Bizottság ebből azt a következtetést vonta le, hogy a cselekvési terv céljai nem érhetők el a közeljövőben. A Francia Köztársaság szerint azonban a cselekvési terv – amelyre kötelezettséget vállalt – végrehajtására az előírt határidőben került sor. A 2015‑ös gazdasági év kifizetéseinek teljesítése vonatkozásában bekövetkező késedelmek nem a cselekvési terv alá tartoztak, amely terv nem vonatkozott sem ezen, sem bármely más gazdasági év végrehajtási ütemtervére. Annak oka, hogy a Bizottság azt állapította meg, hogy valószínűtlen a cselekvési terv közeli határidőben történő végrehajtása, és így elfogadhatta a megtámadott határozatot, az, hogy belefoglalta a cselekvési tervbe az arányos rendszer alkalmazását és az egyes állandó gyepterületek honos helyi gyakorlatok alapján történő támogathatóságának megállapítását, azon két kérdést, amelyek vonatkozásában a cselekvési terv nem tartalmazott eredménymutatókat.

48      Először is ugyanis a 2015. február 17‑i levelében a Bizottság megállapítja „a cselekvési terv végrehajtása és a KAP javasolt reformja közötti szoros kapcsolatot, különösen a területek támogathatóságát és egyes tájelemeket illetően”. Az ilyen kapcsolat nem teszi lehetővé annak megállapítását, hogy a cselekvési terv szükségképpen kibővül ezen elemek lefedése érdekében. A cselekvési terv és a KAP reformja két elkülönülő dolog. Ugyanezen levélben a Bizottság egyoldalúan az általa „felülvizsgált cselekvési tervnek” nevezett tervbe foglalja az arányos rendszer összeegyeztethetőségére vonatkozó intézkedéseket és egyes területek támogathatóságának megállapítását. A Bizottság azonban nem rendelkezett hatáskörrel a cselekvési terv ilyen egyoldalú módosításához.

49      Másodszor a 2015. április 13‑i közleményében a Bizottság továbbra is belefoglalja a felülvizsgált cselekvési terv kulcselemeként, az arányos rendszer alkalmazására és az állandó gyepterületek honos helyi gyakorlatok alapján történő figyelembevételére vonatkozó tényezőket, amelyek azonban nem szerepelnek a 2013 novemberében jóváhagyott cselekvési tervben vagy a 2014 decemberében felülvizsgált cselekvési tervben. Márpedig ezen állítólagos gyenge pontok „összeadódó hatására” alapítva határozott úgy a Bizottság, hogy a cselekvési terv végrehajtása „nem nyújt[ott] észszerű megkövetelt biztosítékot a támogatások hatékony és eredményes kezeléséhez”.

50      Harmadszor a 2015. december 22‑i bizottsági levélben az arányos rendszer alkalmazására és az egyes állandó gyepterületek honos helyi gyakorlatok alapján támogatható területekként történő figyelembevételére vonatkozó vita meghatározó szempontja a Bizottság érvelésének.

51      Negyedszer, bár a megtámadott határozatban a Bizottság a támogatási kérelmek elbírálását érintő jelentős késedelemre alapít, ezt az arányos rendszer alkalmazására és az egyes állandó gyepterületek honos helyi gyakorlatok alapján támogatható területekként történő figyelembevételére vonatkozó vita hosszú ismertetését követően teszi. A megtámadott határozatban a Bizottság a 2015. márciusi „felülvizsgált” cselekvési tervre hivatkozik, jóllehet az utolsó felülvizsgálat 2014 decemberében történt. Tehát e vita fennállása alapozza meg a Bizottság azon végkövetkeztetését, amely szerint a francia hatóságok nem tudták végrehajtani a cselekvési tervet.

52      Végül a Francia Köztársaság úgy érvel, hogy az arányos rendszer alkalmazására és bizonyos területek támogathatóságának meghatározására vonatkozó jogvita teljes mértékben eltér a cselekvési terv alapjául szolgáló, az ellenőrzési rendszer hiányosságaira vonatkozó vitától. Ugyanis egyrészt a cselekvési terv lényegét tekintve az MPAR kidolgozásának alapjául szolgáló földrajzi tényezők naprakésszé tételére irányuló technikai munkának felel meg. Másrészt a KAP reformjával előre meg lehetett jósolni a szóban forgó területek bizonyos hányadának mezőgazdasági támogatathatóságát vagy támogathatóvá lehetett tenni bizonyos állattartási tevékenység folytatására alkalmas területeket, még akkor is, ha a füves területek nem voltak döntőek, ha a honos helyi gyakorlatok lehetővé tették annak megállapítását, hogy e területek alkalmasak állattartásra.

53      Egyébiránt egyrészt a Francia Köztársaság emlékeztet arra, hogy kitűnik a vitatott rendelkezésből, hogy a megtámadott határozat csak annak bizonyításán alapulhat, hogy a francia hatóságok nem tudták végrehajtani a cselekvési tervben foglalt intézkedéseket. A Bizottságnak a cselekvési tervben foglalt intézkedések végrehajtási hiányosságaira kellett volna alapítania, nem pedig az általánosságban hivatkozott „gyenge pontok és a hiányosságok összességére”. Másrészt a Bizottság által hivatkozott egyetlen tényező sem bizonyítja a cselekvési tervben foglalt intézkedések végrehajtásával kapcsolatos hiányosságok fennállását. Így az MPAR naprakésszé tételét illetően, amelynek a cselekvési terv szerint 2016‑ban kellett volna működésbe lépnie, vagy a helyszíni ellenőrzéseket és a kifizetések számítását illetően a Bizottság nem állítja, hogy ezen intézkedéseket nem hajtották végre, hanem annak állítására szorítkozik, hogy a tapasztalt késedelmek a cselekvési tervben foglalt kötelezettségvállalások megsértésének minősülnek.

54      Végül a Francia Köztársaság úgy érvel, hogy bár igaz, hogy az arányos rendszer alkalmazására irányuló választása a kifizetési rendszer és különösen az MPAR felülvizsgálatával jár, ez nem azt jelenti, hogy az arányos rendszer elválaszthatatlan a cselekvési terv végrehajtásától, vagy, hogy a cselekvési terv dinamikusnak tekinthető. A támogatható területek megállapítását lehetővé tevő eszköznek a túl réginek minősített adatbázisok naprakésszé tétele érdekében történő korszerűsítését el kell különíteni a szabályozásból eredő új szempont figyelembevétele érdekében történő felülvizsgálatától. E két fellépés elválasztható egymástól. Nem a cselekvési terv dinamikus jellegű és fejlődőképes, hanem a támogatható területek megállapítását lehetővé tevő eszköz.

55      A Portugál Köztársaság a maga részéről úgy érvel, hogy a megtámadott határozat – a Bizottság megnevezése szerint – egy „felülvizsgált cselekvési terven” alapul, amely egyoldalúan határozza meg a feltételeket a francia hatóságok által a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 10. cikke szerint végrehajtott arányos rendszer bevezetését követően. Márpedig az arányos rendszer alkalmazására vagy az egyes állandó gyepterületek honos helyi gyakorlatok alapján történő támogathatóságának megállapítására vonatkozó uniós jog rendelkezéseinek végrehajtása nincs összefüggésében az ellenőrzési rendszer – cselekvési terv alapjául szolgáló – hiányosságaival. A megtámadott határozat sérti az 1306/2013 rendelet 41. cikke (2) bekezdésének b) pontját, mivel az MPAR arányos rendszer bevezetése miatti esetleges módosításainak szükségessége a cselekvési terv kialakítását követően került említésre, és nem vonták megfelelőségi vizsgálati eljárás alá annak megállapításához, hogy hiányoznak vagy működésképtelenek a nemzeti ellenőrzési rendszer kulcselemei a megállapított hiányosságok súlya vagy tartóssága okán. A megtámadott határozat sérti továbbá a vitatott rendelkezést, mivel konkrétan nem a cselekvési tervben foglalt kötelezettségvállalásokon alapul – amelyek végrehajtására az érintett tagállam kötelezettséget vállalt –, hanem az e kötelezettségvállalásoktól eltérő elemeken, mint például az arányos rendszer bevezetésén.

56      Egyébiránt a Portugál Köztársaság a bizalomvédelem elvére hivatkozik. E tekintetben a 2006. június 22‑i Belgium és Forum 187 kontra Bizottság ítélet (C‑182/03 és C‑217/03, EU:C:2006:416) 71., 161. és 167. pontjára hivatkozva a Portugál Köztársaság állítja, hogy abban az esetben, ha a Bizottság csak a jogszabályok szigorúbb alkalmazása alapján változtatja meg értékelését, mint a jelen esetben, extra legem, anélkül hogy rászánná a szükséges időt az értékelés ezen megváltoztatása figyelembevételéhez, sérül az említett elv. A Portugál Köztársaság emlékeztet arra továbbá, hogy uniós jognak egyértelműnek és alkalmazásának a jogalanyok számára előreláthatónak kell lennie. A jogbiztonság elve megköveteli, hogy az intézmények minden aktusa, amely joghatást vált ki, világos és pontos legyen, valamint, hogy úgy hozzák azokat az érdekeltek tudomására, hogy azok pontosan megállapíthassák azt az időpontot, amelytől fogva az adott jogi aktus létezik és joghatásokat vált ki. Az 1997. január 22‑i Opel Ausztria kontra Tanács ítélet (T‑115/94, EU:T:1997:3) 124. pontjára utalva a Portugál Köztársaság megállapítja, hogy a jogbiztonság ezen követelményének szigorúan kell érvényesülnie a pénzügyi következményekkel járó aktusok esetén annak érdekében, hogy az érintettek pontosan megismerhessék a rájuk rótt kötelezettségek mértékét.

57      A Bizottság a jogvita előzményeire utalva vitatja ezen érvelést. Lényegében úgy érvel, hogy még ha a Francia Köztársaság hivatkozik is a cselekvési terv végrehajtása érdekében tett intézkedésekre, e végrehajtás késéseket és hiányokat mutatott, amelyek igazolják a megtámadott határozat elfogadását.

58      A jelen esetben meg kell állapítani, hogy a megtámadott határozatban a Bizottság az 1306/2013 rendelet 41. cikk (2) bekezdés b) pontja alapján felfüggesztette az EMGA terhére a Francia Köztársaság számára teljesítendő havi kifizetéseket.

59      A megtámadott határozat (1) preambulumbekezdésében a Bizottság felidézte, hogy e rendelkezés lehetővé tette számára a valamely tagállam számára teljesítendő havi kifizetések felfüggesztését abban az esetben, ha egyrészt „hiányz[ott] vagy működésképtelen [volt] a nemzeti ellenőrzési rendszer egy vagy több kulcseleme a megállapított hiányosságok súlya vagy tartóssága okán”, vagy másrészt „azt állapította meg, hogy az érintett tagállam nem tud[t]a végrehajtani a szükséges intézkedéseket a helyzet azonnali orvoslása érdekében, az egyértelmű eredménymutatókat tartalmazó cselekvési terv alapján, amelyet a vele történő konzultációt követően állapít[ottak] meg”.

60      E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a felfüggesztési eljárás tárgya nem egyezik meg a megfelelőségi vizsgálati eljárás tárgyával. Ugyanis a felfüggesztési eljárás lehetővé teszi, hogy a Bizottság ideiglenesen felfüggessze a valamely tagállam számára az EMGA és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére teljesítendő havi kifizetéseket, különösen a nemzeti ellenőrzési vagy a szabálytalan kifizetések visszafizettetésére szolgáló rendszer súlyos hiányosságai esetében. Ezzel szemben a megfelelőségi vizsgálati eljárás azt teszi lehetővé a Bizottság számára, hogy megállapítsa az uniós finanszírozásból véglegesen kizárandó összegeket, amennyiben az EMGA és az EMVA alá tartozó kiadásokat nem az uniós jognak megfelelően teljesítették. A Francia Köztársaság és a Portugál Köztársaság érvelésével ellentétben az uniós finanszírozásból kizárandó összegeket megállapítását lehetővé tevő megfelelőségi vizsgálati eljárás fennállásából nem vonható le, hogy a Bizottság előtte vagy egy időben nem alkalmazhat felfüggesztési eljárást az ilyen összegeknek megfelelő havi kifizetések tekintetében. Ugyanis az 1306/2013 rendelet 41. cikkének (3) bekezdése kifejezetten előírja, hogy az e rendelkezésben előírt felfüggesztéseket az 1306/2013 rendelet számlaelszámolásról szóló 51. és a megfelelőségi vizsgálatról szóló 52. cikk alkalmazásának sérelme nélkül kell alkalmazni.

61      Egyébiránt meg kell állapítani, hogy csakúgy, mint a megfelelőségi vizsgálati eljárás, a havi kifizetések felfüggesztési eljárása eljárási garanciákat nyújt az érintett állam számára annak érdekében, hogy előterjessze észrevételeit a kifizetések felfüggesztéséről szóló határozat elfogadását megelőzően. A jelen ügyben a Francia Köztársaságot két alkalommal – a 2015. április 13‑i közleményben és a 2016. május 20‑i kiegészítő közleményben – tájékoztatták a Bizottság havi kifizetések e közleményekben előadott okok miatti felfüggesztéséről szóló határozat elfogadására irányuló szándékáról. A Francia Köztársaság szintén előadhatta észrevételeit e tekintetben 2015. április 24‑én és 2016. június 16‑án.

62      Ugyanígy a Francia Köztársaságnak a megfelelőségi vizsgálati eljárás szerint az érintett államot megillető eljárási garanciák sérelmének veszélyére vagy azon tényre vonatkozó állításait illetően, hogy a Bizottság által a felfüggesztési eljáráshoz előadott okok megakadályozták a megfelelőségi vizsgálati eljárás szerinti levélváltások megfelelő lefolytatását, meg kell állapítani, hogy az ilyen állítások, amelyek nincsenek bizonyítékokkal alátámasztva, egy külön eljárás hatálya alá tartoznak, amely nem képezi a jelen eljárás tárgyát. Ugyanez a helyzet a megtámadott határozatban felfüggesztett havi összegek kifizetését illetően is, amelyet Törvényszék a 2018. január 26‑án elfogadott pervezető intézkedésben vetett fel, amely – amint azt a Bizottság hangsúlyozza – a megfelelőségi vizsgálati eljárás tárgyát képezi.

63      Ennélfogva először is a fentiekből következik, hogy a megtámadott határozatnak nem tárgya összegek uniós finanszírozásból történő véglegesen kizárása, és így a megfelelőségi vizsgálati eljárás megkerülése, amint lényegében a Francia Köztársaság és a Portugál Köztársaság érvel, hanem csak a havi kifizetéseknek az ennek érdekében előírt eljárás szerinti felfüggesztése.

64      A havi kifizetések felfüggesztésére irányuló határozat elfogadásához a Bizottságnak meg kell tehát bizonyosodnia arról, hogy teljesülnek az 1306/2013 rendelet 41. cikke (2) bekezdésének b) pontjában meghatározott feltételek.

65      A jelen esetben a havi kifizetések felfüggesztésének első feltétele, hogy „a kérdéses nemzeti ellenőrzési rendszer egy vagy több kulcseleme hiányzik vagy nem működik hatékonyan a feltárt hiányosságok súlya vagy állandósága miatt”.

66      E tekintetben a megtámadott határozat (2) preambulumbekezdésében a Bizottság megállapította, hogy „a Bizottság által végzett több könyvvizsgálat többek között az [IIER‑hez], az [MPAR‑hoz], az adminisztratív keresztellenőrzésekhez és a helyszíni ellenőrzésekhez kapcsolódó problémákat tárt fel”, és hogy „a cselekvési tervet a francia hatóságok 2013 novemberében dolgoz[t]ák ki az [EMGA‑ból] finanszírozott területalapú támogatások kezelési és ellenőrzési rendszere gyenge pontjainak orvoslása érdekében[, amely] tartalmazta egyéb szempontok mellett a Franciaországban az MPAR által nyújtott tájékoztatás minőségének naprakésszé tételét és javítását”.

67      Így a 2013. május 14‑i levelében (lásd a lenti 3. pontot), a Bizottság megállapította az ismétlődő problémákat, különösen a területalapú támogatások tekintetében. Az e területen megállapított három alapvető gyenge pont a következő:

–        először is, ami az MPAR‑t illeti, a nem támogatható legnagyobb terület nem volt naprakész, a használt fényképek régisége okán és a tájelemekre (legeltetésre alkalmas bozótosok, tavak, sziklák) vonatkozó rendeleti szabályozás helytelen értelmezése okán;

–        másodszor a helyszíni ellenőrzéseket illetően a tájelemek és a nem támogatható területek támogatható területeknek minősültek (legeltetésre alkalmas bozótosok, tavak, sziklák, kertek, parkok, parkolóhelyek, olyan fás területek, mint a kizárólag fával szegélyezett utak);

–        harmadszor, ami a kifizetések és a szankciók kiszámítását illeti, a kifizetések helytelen kiszámítását, a visszaható hatályú behajtások követésének hiányát és bizonyos esetekben a jogosulatlan kifizetések visszafizettetésének hiányát állapították meg.

68      Ennélfogva és másodszor meg kell állapítani, hogy a Francia Köztársaság a jelen ügyben nem vitatja, hogy számos kulcselem tekintetében hibás volt az ellenőrzési rendszere a cselekvési terv elfogadását megelőző évek során megállapított hiányosságok súlya vagy tartóssága okán, ami többek között „a Franciaországban az MPAR által nyújtott tájékoztatás minőségének naprakésszé tételét és javítását” illeti. E hiányosságok azzal a következménnyel jártak, hogy figyelembevételre kerültek olyan tényezők, amelyek nem voltak támogathatók a területalapú támogatások vonatkozásában, jóllehet ki azokat kellett volna zárni, mind kezdetben az MPAR alapján, mind pedig később a helyszíni ellenőrzések vagy a kifizetések és a szankciók kiszámítását követően. Ez konkrétan azt jelenti, hogy azon területek, amelyeket a támogatások kedvezményezettjei bejelentettek, olyan elemeket tartalmaztak, amelyeket ki kellett volna zárni – mivel e terület képkiértékelése azonosította ezen elemeket – már a támogatási kérelem szakaszában, vagy ezen elemek későbbi elfogadhatatlanságának megállapításakor.

69      Az 1306/2013 rendelet 41. cikke (2) bekezdésének b) pontjában a havi kifizetések felfüggesztése érdekében előírt második feltétel az, hogy a Bizottság meg tudja állapítani, hogy „az érintett tagállam nem tud[t]a végrehajtani a szükséges intézkedéseket a helyzet azonnali orvoslása érdekében, az egyértelmű eredménymutatókat tartalmazó cselekvési terv alapján, amelyet a vele történő konzultációt követően állapít[ottak] meg”.

70      A jelen esetben a Bizottság által leírt helyzet orvoslása érdekében a Francia Köztársaság meghatározta a cselekvési tervet, amelyet 2013. november 13‑i levélben küldtek meg a Bizottságnak. A cselekvési terv az alábbi intézkedéseket és szakaszokat írta elő.

71      Először is, ami az MPAR‑t illeti, a francia hatóságok a fényképek régi voltát kívánták orvosolni, a legnagyobb mértékben biztosítva régiségük tiszteletben tartását, és a leggyorsabban megújítva a felvételeket. A francia hatóságok e tekintetben megállapították, hogy a fényképek 100%‑a 2013‑ban öt évnél korábban készült. Egy monitoringmutató meghatározását irányozták elő 2013 decemberére, és a cél a 2016‑ban működőképesség volt.

72      A tájelemekre vonatkozó rendeleti szabályozás helytelen értelmezését illetően a francia hatóságok megjegyezték, hogy már megerősítették a 2012‑es gazdasági évben végzett ellenőrzések eredményei figyelembevételére irányuló utasításokat. Tervezték továbbá a 2013‑as gazdasági évtől végzett helyszíni ellenőrzések eredményeinek automatikus figyelembevételét, és az volt a cél, hogy a mezőgazdasági termelők a 2014‑es bejelentéseiket az ezen ellenőrzések eredményeivel teljes mértékben naprakésszé tett FPNY‑nyel tegyék meg.

73      A francia hatóságok pontosították, hogy vizsgálják az új ortofotók automatikus képkiértékelésének lehetőségét, amelyet fokozatosan használnának a 2012 és 2015 közötti gazdasági években és legkésőbb 2016‑ban. Javasolták a BD TOPO adatbázis használatát különböző eredmények elérése érdekében:

–        a BD TOPO adatbázis kezelési rendszerbe történő foglalásának lehetővé kell tennie keresztellenőrzés kidolgozását a beépített elemek tekintetében a 2012‑es gazdasági évre (5 ár a küszöb) és a 2013‑as gazdasági évre (a küszöb 2 árra történő csökkentése), e beépített elemeket fel kell venni az FPNY nem elfogadható területrétegei közé;

–        maga a BD TOPO adatbázisnak a terület valamennyi beépített eleme tekintetében, a terület korlátozása nélkül történő felvétele elhalasztható volt 2015‑ig, figyelembe véve a 2 árnál kisebb méretű átfedett területeket (összesen kevesebb mint 800 hektár), az erre vonatkozó határozatot 2013 novemberében vagy decemberében kellett meghozni;

–        2013 októberétől vagy novemberétől tervezték, hogy keresztellenőrzés kidolgozása érdekében felveszik az IIR‑be a BD TOPO adatbázis „erdő” rétegét a 2014‑es gazdasági évben kezdődő munkálatok során, amelyet az átfedések számától függően 2015‑ben vagy legkésőbb 2016‑ban folytathatnak;

–        2013 decemberétől vagy 2014 januárjától tervezték, hogy keresztellenőrzés kidolgozása érdekében felveszik az IIR‑be a BD TOPO adatbázisban szereplő „vízrétegeket” és sziklákat, mivel e rétegek kiaknázási éve a műszaki elemzés és az átfedések megszámlálásának eredményei szerint kerül megállapításra.

74      Egyébiránt a francia hatóságok kötelezettséget vállaltak az ortofotók minőségének javítására, amit a 2013‑as gazdasági évre kellett teljesíteni vagy 2014 áprilisára a bejelentési időszak kezdetére, az FPNY minőségének értékelésére, ideértve az új grafikai rétegeket is egy, 2014 első negyedévében a 2013‑as gazdasági évről készült első éves jelentés alkalmával, és hogy 2014‑ben bevezetik a mezőgazdasági termelők tájékoztatási és kísérő tervét a bejelentések minőségét illetően.

75      Másodszor a helyszíni ellenőrzéseket illetően a francia hatóságok jelezték, hogy az aláírásukat megelőzően prefektusi rendeletek felfelé történő továbbítási és jóváhagyási eljárását vezetik be és egyebekben a BD TOPO adatbázissal történő fokozatosan bevezetett keresztellenőrzésekre utaltak az átfedett és a végleges elemek tekintetében.

76      Harmadszor, ami a kifizetések és a szankciók kiszámítását illeti, a francia hatóságok jelezték, hogy a független támogatásra kiszabott büntetések számítási módszerét eltérés esetén felülvizsgálják a KAP 2015‑ös reformjának végrehajtása során, mivel annak kidolgozására a 2015‑ös gazdasági év során került sor a 2015. őszi alkalmazás érdekében, az egyéb nehézségek orvoslására szánt egyéb intézkedések bevezetésére pedig a 2013‑as gazdasági évben és a 2014‑es gazdasági év során kerül sor.

77      2013. november 28‑i levelében (lásd a fenti 4. pontot), a Bizottság jelezte a francia hatóságoknak, hogy a cselekvési terv „véglegesnek tekinthető”, megállapítva, hogy „a területalapú támogatások esetén még kiegészíthetők [és] részletezhetők a javasolt fellépések a terv végrehajtása során”.

78      Ennélfogva hangsúlyozni kell, hogy a cselekvési terv kiegészíthető és részletezhető volt a végrehajtása során. Ezen összefüggésben a megtámadott határozat (3) preambulumbekezdésében a Bizottság az alábbiakat állapította meg:

„A francia hatóságok által benyújtott [előrehaladási] jelentésekből és a Bizottság által 2014 novemberében elvégzett könyvvizsgálatból kiderült, hogy jelentős késedelem áll fenn a cselekvési terv alapvető kérdéseinek végrehajtása során, amely 2015. év kezelésére is kiterjedő hatással bírhat. Következésképpen az eredeti cselekvési tervet 2015 márciusában felülvizsgálták.”

79      Ugyanis a 2014. december 22‑i levélben (lásd a fenti 7. pontot), a Bizottság közölte a francia hatóságokkal a cselekvési terv előrehaladására vonatkozó megállapításait. Az alábbiakat állapította meg:

–        „a [cs]elekvési terv előrehaladása […] nem felel meg teljes mértékben a valóságnak. Például, amint azt a francia hatóságok tisztázták, a »beépített« rétegek átlagéletkorát két évvel meg kell növelni minden egyes tartomány tekintetében (e réteg 2012 óta került figyelembevételre), ami azt jelenti, hogy 2014‑re az FPNY naprakésszé tételéhez használt ortofotók több mint [öt] évesek”;

–        „[a] mai napi nem áll rendelkezésre az FPNY‑nek a »beépített« és a 0 küszöbértékű »növényzettel borított« réteggel történő keresztezése által létrehozott rendellenességekkel rendelkező összes terület tekintetében fennálló becslés (amely munkát a [cs]elekvési terv szerint 2013‑ban be kellett volna fejezni a »beépített« és 2014‑ben a »növényzettel borított« réteg tekintetében)”;

–        „[a] BD TOPO [adatbázisban] hibákat és hiányzó elemeket állapítottak meg (a »növényzettel borított« és a »beépített« elemeinek körülhatárolása során), ami azzal a következménnyel jár, hogy nem indították be a riasztást a lehetséges átfedések kezelése érdekében, többek között a több mint 2 ár nagyságú beépített területek és a több mint 50 ár nagyságú növényzettel borított területek vonatkozásában (a francia hatóságok által meghatározott küszöbértékek szerint)”;

–        „[a] megerősített, a leírt küszöbnek megfelelő átfedések pénzügyi hatását a francia hatóságok még nem számították ki. Az előadott magyarázatok szerint a szóban forgó küszöbértékek tekintetében kifizetésekre kerül sor átfedések esetén”;

–        „a 2 árat meghaladó »beépített« és az 50 árat meghaladó »növényzettel borított« területek kezelésére még nem került sor, és a pénzügyi hatás kiszámítására sem. Ezenkívül a »víz« és »a lineáris elemek« réteg figyelembevételének 2015‑re történő elhalasztása a kezdetekben előírtakhoz viszonyítva (2014 nyara az egyes elemek tekintetében és a 2014 vége a vízi területek tekintetében)”;

–        „a helyszíni látogatások megmutatták, hogy az első pillérből közvetlenül támogathatónak elismert területek nem vették figyelembe az uniós rendeleti szabályozást. Különösen ez a helyzet az állandó legelők és a pusztai legelők […] esetében Tágabb értelemben a prefektusi rendeletek és vagy végrehajtásuk nem egyeztethető össze az uniós jogszabályokkal”.

80      E levélben a Bizottság megjegyezte továbbá, hogy a fent hivatkozott megállapítások okán a cselekvési terv tényleges előrehaladása, valamint sikere nem erősíthető meg. Amennyiben a Bizottság megjegyezte, hogy szervezeti egységei megállapították, hogy a francia hatóságok egy alternatív megközelítési módot dolgoztak ki, amely részben megoldja majd a feltárt problémákat. A Bizottság álláspontja szerint „szükséges [volt] egy felülvizsgált cselekvési terv elfogadására”.

81      A Bizottság felhívta tehát a francia hatóságokat arra, hogy közöljék e tervet, amely legalább az alábbi elemeket tartalmazza: „a határidők pontos (év és hónap) megjelölése; [a]z IGN‑ből kapott adatok ISIS kezelési eszközbe történő közvetlen felvétele, háztömbök újrarajzolása; a mezőgazdasági földterület helyes, a 2015‑től alkalmazandó rendeleti szabályozással összhangban történő képkiértékelése, [különösen akkor, ha] a francia hatóságoknak meg kell fontolniuk a kiküldetéseket [követően] tett helyszíni látogatások eredményeire tekintettel, hogy minden egyes legelő és pusztai legelővel borított parcella vonatkozásában arányos rendszert alkalmaznak”.

82      Összefoglalva a Bizottság megállapította, hogy „elkerülhetetlennek tűn[t] e hiányosságok orvoslása a 2015‑ös gazdasági év kezdetét (2015 áprilisa) megelőzően, különösen a rendeletek értelmezésének rendszerszintű problémáit illetően”. A Bizottság pontosította e tekintetben, hogy „a jogsértés az 1306/2013 [rendelet] 41. cikke [2) bekezdésének b) pontjára] tekintettel kerül megítélésre, amely megállapítja, hogy a cselekvési terv végrehajtásának hiánya a kifizetése csökkentéséhez vagy felfüggesztéséhez vezethet”. Következésképpen a Bizottság megállapította, hogy „a következő […] 2015. január végéig megküldendő előrehaladási jelentésnek tartalmaz[nia kell] a szükséges módosításokat”.

83      2014. december 23‑i levelükben (lásd a fenti 8. pontot) a francia hatóságok tájékoztatták a Bizottságot „a cselekvési terv 2014‑es végrehajtására vonatkozó várt tényezőkről és annak 2015‑ös folytatásáról”.

84      Előzetesen a francia hatóságok felidézték, hogy a cselekvési terv a 2014‑es és a 2015‑ös gazdasági éveket érintette, ami azt jelenti, hogy a 2015‑ös gazdasági évben teljesítendő kifizetések időpontjában zárul le.

85      Az FPNY naprakésszé tételét illetően a francia hatóságok megjegyezték, hogy folytak a munkálatok annak képkiértékeléssel és az Institut national de l’information géographique et forestière (IGN) [földrajzi és erdészeti adatok nemzeti hivatala] területalapú adatbázisainak keresztezésével történő biztosítása érdekében, hogy a nem támogatható összes területet kizárják azon területek alapjából, amelyek tekintetében kifizetések teljesíthetők. A munkálatok teljesítésének módjai részletezésre kerültek. E munkálatoknak lehetővé kellett tenniük a KAP támogatásaira jogosult területek, továbbá „ökológiai jelentőségű területnek (EFA)” meghatározását a zöldítés címén teljesítendő jövőbeni kifizetések keretében. A francia hatóságok megállapították, hogy az ütemezés „kifejezetten feszélyezett” volt, mivel a munkálatokat a 2015‑ös gazdasági évvel összhangban kellett teljesíteni. Megjegyezték, hogy e munkálatok „hatalmas méreteket öltöttek, figyelembe véve a vizsgálandó KAP iratok számát[, azaz] a 2014‑ben benyújtott KAP iratok 80%‑át, vagyis a 372 000 iratból több mint 300 000 iratot”. A grafikai rétegek bevitelének ideiglenes határidejeként a francia hatóságok a következő ütemtervet jelentették be: 2015 januárja a háztömbök határai; 2015 márciusa a háztömbökben a nem mezőgazdasági területek és 2015 júniusa a háztömbökhöz kapcsolódó nem mezőgazdasági területek vonatkozásában. Egyébiránt a francia hatóságok megállapították, hogy „e munkálatok két év alatt történő teljesítésének egyik nehézsége azon tényhez kapcsol[ódott], hogy a KAP reformjával összefüggő döntéseket követően a közvetlen kifizetésekre való jogosultság feltételeinek szabályait [majd] módosítani kell”.

86      Ezen okoknál fogva a francia hatóságok megállapították továbbá, hogy a Bizottság úgy határozott, hogy az FPNY teljes körű megújítását hajtja végre 2015‑re. Pontosították e tekintetben, hogy a cselekvési terv eredményeit belefoglalva a 2015‑ben bevezetett terv már nem a BD TOPO adatbázis rétegeit használná, hanem az IGN által a KAP szükségleteihez kidolgozott különös grafikai rétegeket. A francia hatóságok megállapították tehát, hogy: „Más szavakkal a 2015[‑ben végrehajtandó cselekvési] terv, nem a 2014[‑ben végrehajtandó cselekvési] terv egyszerű megismétlése lesz (a küszöböket csökkentésével), hanem a képkiértékelés egy új, grafikai rétegek kidolgozásához vezető kimerítő gyakorlata”.

87      A 2014. december 23‑i levélben foglalt elemeket kiegészítették a francia hatóságok által a Bizottságnak 2015. január 30‑án megküldött ötödik előrehaladási jelentéssel (lásd a fenti 8. pontot). E jelentésben a francia hatóságok válaszolni kívántak a Bizottság 2014. december 22‑i levelére, és új elemeket kívántak közölni.

88      A cselekvési terv 2014‑es végrehajtását illetően a francia hatóságok felidézték, hogy e terv FPNY‑részének véglegesítésére vállaltak kötelezettséget „kettő (vagy három) év: a 2014‑es és a 2015‑ös (vagy 2016‑os) gazdasági év alatt”. Így 2014‑ben úgy határoztak, hogy elsőbbséget adnak az EMGA‑ra legnagyobb veszélyt jelentő tényezők: a „beépített” 2 árat meghaladó réteg és a „növényzettel borított” 50 árat meghaladó réteg kezelésének. A 2014‑ben nem kezelt elemeket belefoglalják a 2015‑ben végrehajtandó cselekvési tervbe.

89      A „2015‑ös felülvizsgált cselekvési terv” végrehajtását illetően a francia hatóságok egyrészt megjegyezték, hogy tudomásul vették „a Bizottság szervezeti egységeinek elméleti jóváhagyását”, másrészt pedig felidézték „a tárgykörben ([2014.] december 23‑án) már megküldött elemeket”. A tájelemekre és bizonyos területek támogathatóságára vonatkozó rendeleti szabályozást illetően a francia hatóságok tájékoztatták továbbá a Bizottságot „a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 10. cikkén alapuló választásukról, hogy egy arányos rendszert alkalmaznak az állandó gyepterületen belüli támogatható terület meghatározására”, valamint az e tekintetben tervezett módszerről, amely többek között tartalmazott egy ötkategóriás arányos táblát.

90      Végül a francia hatóságok felidézték azon javaslatukat, hogy (Franciaország) szerveznek egy technikai megbeszélést Párizsban a Bizottság szervezeti egységeinek képviselőivel „a cselekvési terv új részletszabályainak [bemutatása érdekében] […], amely terv végrehajtására 2015‑ben kerül sor”.

91      2015. február 17‑i levelében (lásd a fenti 9. pontot) a Bizottság felvilágosítást kért a cselekvési terv francia hatóságok által történő végrehajtásának az ötödik előrehaladási jelentés 2015. január 30‑i kísérőlevelében foglalt számos szempontját illetően. Így a Bizottság megállapította, hogy figyelme kiterjed a pénzügyi hatásra és a számadatok véglegesítésének időpontjára a 2 árat meghaladó „beépített” réteg, az 50 árat meghaladó „növénnyel borított” réteg és a „vízi” és a „lineáris” elemeket illetően.

92      Ezen 2015. február 17‑i levelében a Bizottság jelezte továbbá, hogy álláspontja szerint a képkiértékelés technikája – a 2014 novemberében elvégzett könyvvizsgálat alapján szerzett adatokra tekintettel – nem volt összhangban a szabályozással a tájelemeket és bizonyos területek támogathatóságát illetően. A Bizottság kiemelte továbbá, hogy tisztázni kell a nemzeti ötkategóriás arányos táblát, valamint az olyan területek támogathatóságát, mint bozótosok vagy a tavak, hogy kétség esetén helyszíni látogatásokat kell végezni, és hogy sürgősen egy „felülvizsgált cselekvési tervet” kell küldeni a célok és a mérföldkövek részletezéséhez.

93      2015. február 25‑i levelében (lásd a fenti 9. pontot) a Bizottság a Franciaországban folytatott vizsgálat eredményére vonatkozó számos elemet közölt a francia hatóságokkal a 2013. és a 2014. évet illetően, amely vizsgálatból kitűnik, hogy az MPAR hiányosságokat mutatott az ortofotók régiségét és a hiányos képértelmezést illetően. A Bizottság megállapította továbbá, hogy nehézségek álltak fenn a támogatható területek meghatározását illetően a tájelemek és a tájképi jellegzetességek, valamint a „pusztai legelők” vonatkozásában, hogy nem voltak hatékonyak a helyszíni ellenőrzések, és hogy problémás volt a kifizetések és a szankciók kiszámítása, valamint a visszaható hatályú visszafizettetés.

94      2015. március 12‑i levelében (lásd a fenti 9. pontot) a francia hatóságok megküldték a Bizottságnak a „különböző naprakésszé tételeket” tartalmazó cselekvési tervet. Ezen, „Cselekvési terv […] – A KAP 2015‑ös gazdasági évének ütemterve” című dokumentum három „MPAR/FPNY – Az ortofotók régi jellegének csökkentése”, „MPAR/FPNY – Az FPNY minőségi értékelésének elvégzése” és „Az FPNY kezelésének módosítása és a helyszíni ellenőrzésekkel fennálló összefonódás” című részből állt. A francia hatóságok a 2015. március 30‑i új feljegyzésükben (lásd a fenti 9. pontot) kiegészítő elemeket közöltek a Bizottsággal.

95      A cselekvési terv módosításainak vizsgálata lehetővé teszi annak megállapítását, hogy a különböző fellépések tekintetében előírt határidők – az új ortofotók 2015‑ös FPNY létrehozásához történő elkészítését illetően – 2015. január 15‑től a kifizetések teljesítése vonatkozásában 2015 végéig tartottak.

96      Ennélfogva és harmadszor a fentiekből kitűnik, hogy a 2013 novemberében jóváhagyott cselekvési tervben eredetileg tervezett fellépéseket azt követően a végrehajtása során felülvizsgálták, annak érdekében, hogy figyelembe vegyék többek között azon nehézségeket, amelyekkel a francia hatóságok a BD TOPO adatbázis használatát illetően szembesültek. Különösen, mivel az MPAR javításának naprakésszé tételét illetően a 2013‑as vagy a 2014‑es gazdasági évben nem tudták végrehajtani a megállapított hiányosságokkal kapcsolatos helyzet orvoslásához szükséges intézkedéseket, a francia hatóságok kötelezettséget vállaltak annak a 2015‑ös gazdasági évben történő végrehajtására.

97      Ezen összefüggésben nem fogadható el a Francia Köztársaság azon érvelése, amely szerint fontos megállapítani, hogy a cselekvési tervre vonatkozó kötelezettségvállalása annak 2016‑ban történő befejezésére irányult. Amint az a fentiekből kitűnik, a cselekvési tervben említett több mutató időben fokozatos végrehajtást írt elő, figyelembe véve az egyes gazdasági évek végéig elérendő célokat. A végrehajtás fokozatos volt tehát, és nem csak a 2016‑os célkitűzések teljesítésétől függött.

98      Különösen, ami cselekvési tervnek egyrészt a francia hatóságok által a BD TOPO adatbázis használata során tapasztalt nehézségekhez, másrészt pedig az arányos rendszer alkalmazásáról és az egyes állandó gyepterületek honos helyi gyakorlatok alapján támogatható területként történő felvételéről szóló rendelkezések hatálybalépése által kínált lehetőségekhez fűződő felülvizsgálatához kapcsolódó módosításait illeti, meg kell állapítani, hogy ezen intézkedések 2015‑ös gazdasági évben történő végrehajtásán volt a hangsúly.

99      A cselekvési terv elégtelen végrehajtásának alátámasztására a Bizottság a megtámadott határozat (3)–(7) preambulumbekezdésében az alábbiakat állapította meg:

„(3) […]      A Bizottság által 2015 márciusában elvégzett könyvvizsgálat megerősítette, hogy a cselekvési terv végrehajtását illetően jelentős hiányosságok állnak fenn.

(4)      Következésképpen az 1306/2013 […] rendelet 41. cikke (2) bekezdésének negyedik albekezdése szerint a Bizottság a 2015. április 13‑i levelében tájékoztatta Franciaországot arról, hogy kiegészítő információk benyújtásának hiányában, vagy amennyiben e kiegészítő információk nem kielégítőek, csökkenteni fogja vagy fel fogja függeszteni a havi kifizetéseket. Franciaország 2015. május 7‑i levelében válaszolt, megjegyezve, hogy korrekciós intézkedéseket tett a cselekvési terv 2015‑ig történő befejezése érdekében.

(5)      A 2015. április 13‑i levélben említett hiányosságok egyebek mellett azon módszerre irányultak, amely szerint Franciaország bevezette az arányos rendszert az állandó gyepterületek tekintetében legnagyobb támogatható terület értékelése érdekében a […] 640/2014 […] felhatalmazáson alapuló rendelet 10. cikke szerint, ami nem volt összeegyeztethető a Bizottság iránymutatásainak ajánlásaival, és jelentős veszélyt jelentett kezelési és ellenőrzési szempontból; bizonyos területek – különösen a jelentős fasűrűséggel és/vagy gyenge takarmányforrással rendelkezők, például a gesztenyések, a páfrányosok vagy az 50%‑nál alacsonyabb aránnyal rendelkező parcellák – támogathatóságának megállapítására; annak módjára, ahogy Franciaország kezelni tudja majd a például az állandó gyepterületek támogathatóságához szükséges arány megállapításához, valamint a zöldítés címén ökológiai jelentőségű területek (EFA) megállapításához fűződő rendellenességeket. Általában véve megállapításra került, hogy továbbra sem hajtották végre a cselekvési tervet, mivel az MPAR‑ben felsorolt területek nem mind rendelkeztek a rendeleti követelmények szerinti legnagyobb támogatható területtel. Kérték a francia hatóságoktól a levélben foglalt kérdések 2015. október 16. előtt történő rendezését.

(6)      A fent hivatkozott elemek összessége, különösen az MPAR Franciaországban történő naprakésszé tételének és végrehajtásának határidői és elégtelenségei, jelentős hátrányos következményekkel jártak a 2015. évi támogatási kérelmek kezelésére, különösen a legnagyobb támogatható területre és a nem mezőgazdasági területre (az EFA‑t is ideértve) vonatkozó információ kedvezményezett számára történő rendelkezésére bocsátását illetően.

(7)      A Franciaország által 2015. október 9‑én küldött ellenőrző jelentés és a Bizottság által a 2015. november 30‑i héten végzett új könyvvizsgálat lehetővé tette annak megállapítását, hogy továbbra is jelentős késedelem áll fenn a támogatási kérelmek közigazgatási vizsgálatát, a mezőgazdasági termelők bejelentésükből eredő adatokról történő tájékoztatását, a támogatható területek és a SIE‑k kiszámítását, az adminisztratív és a helyszíni ellenőrzésekből kitűnő rendellenességek kezelését, az állandó gyepterületek támogathatóságának értékelésére irányuló gyors helyszíni látogatásokat és helyszíni ellenőrzéseket illetően. E késedelmeket később megerősítette a Bizottság által 2016. április 11. és 15. között elvégzett könyvvizsgálat. Így a helyszíni ellenőrzések befejezésére leghamarabb 2016 júliusában kerül sor, ami befolyásolja hatékonyságukat, következésképpen hatékony érvényesülésüket, különösen a területek támogathatóságára vagy a zöldítés keretében a növénytermesztés diverzifikálásával kapcsolatos követelmények tiszteletben tartására irányuló kétely esetében. Ez megerősíti azt, hogy a cselekvési terv céljai nem érhetők el a közeljövőben, ami nem nyújtja a támogatások hatékony és eredményes kezeléséhez, és a 2015‑ös kifizetések jogszerűségéhez és szabályszerűségéhez megkövetelt észszerű biztosítékot. Egyébiránt e késedelmek befolyásolják a támogatási jogosultságok végleges értékének megállapítását, amelyre legkésőbb 2016. április 1‑jén sor kellett, hogy kerüljön a 639/2014[…] felhatalmazáson alapuló rendelet 18. cikke szerint, valamint magát a kifizetések teljesítését. Következésképpen megfelelő a kifizetések felfüggesztése.”

100    A megtámadott határozatban említett különböző dokumentumok vizsgálata, amelyekre a fenti 69–98. pont is hivatkozik, lehetővé teszi a cselekvési terv végrehajtása ott említett elégtelenségének megállapítását. Ugyanis kitűnik e dokumentumokból, hogy amint arra a Bizottság hivatkozik, az MPAR naprakésszé tétele és javítása során megállapított határidők és elégtelenségek jelentős hátrányos hatással bírtak a 2015. évi támogatási kérelmek kezelésére, különösen a legnagyobb támogatható területre és a nem mezőgazdasági területre vonatkozó információ kedvezményezett számára történő rendelkezésére bocsátását illetően.

101    Így az először a 2013 novemberében jóváhagyott cselekvési tervben elfogadott, majd másodszor a cselekvési terv kiigazításai alkalmával megújított kötelezettségvállalásokkal szemben, a francia hatóságok által a BD TOPO adatbázis használatával és a KAP reformban előírt rendelkezések hatálybalépésével nyújtott lehetőségek összefüggésében tapasztalt nehézségek okán a francia hatóságok a 2015‑ös gazdasági évben nem tudták kielégítően teljesíteni e kötelezettségvállalásokat.

102    A megtámadott határozatban említett különböző dokumentumokban hivatkozott okok miatt, amelyekre a fenti 69–98. pont is hivatkozik a Bizottság joggal ítélte meg úgy, hogy a megállapított hiányosságok késedelmet és nehézségeket okoztak a 2015‑ös gazdasági év zavartalan megvalósítása során a francia hatóságok által e tekintetben vállalt kötelezettségei ellenére.

103    Így, amint az a Bizottság által a 2015. április 13‑i közleményben tett megállapításokból kitűnik, számos kérdés merült fel a cselekvési terv végrehajtása tekintetében, különösen „a 2015. évi támogatási kérelmek kezelési módjait” illetően. A Bizottság e tekintetben megállapította, hogy „való bizonytalanság áll[t] fenn azon területet illetően, amelyre a támogatási kérelem vonatkoz[ott], és amely tekintetében a mezőgazdasági termelő kötelezettséget vállal[t]”, mégpedig a kedvezményezett által a közigazgatástól a támogatási kérelme benyújtásához kapott információk minősége okán. A Bizottság megjegyezte továbbá, hogy ennélfogva nehéz volt megállapítani, hogy „a kifizető ügynökség milyen mértékben tudja kezelni a különböző, az iratok közigazgatási vizsgálatát követően feltárt rendellenességeket”, és hogy „fennáll annak a veszélye, hogy ez befolyásolja a támogatási jogosultságok szétosztását és odaítélését, és potenciálisan hatással lesz a későbbi gazdasági évekre”.

104    Ugyanígy a 2015. december 22‑i levelében (lásd a fenti 20. pontot), a Bizottság felidézte, hogy a francia hatóságok kötelezettséget vállaltak arra, hogy a 2015. év vége előtt teljesítik a felülvizsgált cselekvési tervben meghatározott fellépéseket. A Bizottság e tekintetben úgy érvel, hogy miután a 2015. december 1‑jén végrehajtott kiküldetés alkalmával megállapította, hogy e fellépések teljesítésére csak 2016 áprilisában vagy májusában kerülhet sor, a francia hatóságok második alkalommal késleltették a cselekvési terv végrehajtását. Márpedig a Bizottság szerint az ilyen késedelem azzal járt, hogy az MPAR naprakésszé tételét érintő hiányosságok és jelentős számú, még kezelendő rendellenesség maradt fenn.

105    Végül a Franciaországban 2016 áprilisában végzett könyvvizsgálatot követően elfogadott 2016. május 20‑i kiegészítő közleményben a Bizottság megállapította, hogy „új késedelmek” álltak fenn, különösen „a támogatási jogosultságok […] végleges értékének és számának meghatározása, a gyors helyszíni látogatások és helyszíni ellenőrzések vonatkozásában, amelyek alapján a 2015‑ös gazdasági év kifizetéseinek teljesítését csak 2016 júniusát követően tervez[ték]”. A Bizottság tartott attól is, hogy a „bekövetkezett késedelem a helyszíni ellenőrzések és a 2016‑os gazdasági év kifizetéseinek teljesítését is befolyásolja”.

106    A Francia Köztársaság által felhozott egyetlen érv sem cáfolja e következtetést. Ugyanis azon kívül, hogy a Francia Köztársaság hivatkozik arra a tényre, hogy teljes mértékben eleget tett a kötelezettségvállalásainak, ami azonban nem akadályozza meg a Bizottságot abban, hogy a megtámadott határozat tekintetében megállapítsa a tervezett határidők vonatozásában bekövetkezett késedelmeket és azok következményeit, a Francia Köztársaság lényegében annak állítására szorítkozik, hogy a megtámadott határozat olyan jogvitán alapul, amelyben nem értett egyet a Bizottsággal az arányos rendszer alkalmazása és az egyes állandó gyepterületek honos helyi gyakorlatok alapján történő támogathatóságának megállapítása vonatkozásában.

107    Márpedig, ha úgy is tűnik valójában, amint azt a Francia Köztársaság megjegyzi, hogy az arányos rendszer alkalmazása és az egyes állandó gyepterületek honos helyi gyakorlatok alapján történő támogathatóságának meghatározása nem szerepel – sem az eredeti, sem pedig a felülvizsgált – cselekvési tervben előírt eredménymutatók között, a Bizottság e két kérdésre vonatkozó észrevételei csak járulékosan merültek fel a megtámadott határozatban a megállapított különböző hiányosságok felsorolása során (lásd a megtámadott határozat (5) preambulumbekezdését).

108    Amint az a megtámadott határozatból, és különösen annak (6) és (7) preambulumbekezdésből, valamint a hivatkozott határozatban említett dokumentumokból kitűnik, a Bizottság megállapíthatta, hogy 2015‑ben a cselekvési terv nem került végrehajtásra az MPAR naprakésszé tétele és javítása határidőinek és elégtelenségeinek az okán, és e hiányosság jelentős hátrányos hatással bírtak az ez évi kérelmek kezelésére. A Bizottság joggal vonhatta le azt a következtetést, hogy a Francia Köztársaság nem tudta végrehajtani a helyzet azonnali orvoslása érdekében szükséges intézkedéseket.

109    A Portugál Köztársaság által a bizalomvédelem elvének megsértésére és a jogbiztonság elvének megsértésére alapított jogalapok támogatására előadott érveket illetően meg kell állapítani, hogy ilyen jogalapokra nem hivatkozott a Francia Köztársaság a keresetlevelében, amely elsődlegesen az 1306/2013 rendelet 41. cikke (2) bekezdése b) pontjának megsértését veti fel, másodlagosan pedig az arányosság elvének megsértését. Nem kell tehát válaszolni ezen elfogadhatatlan jogalapokra, mivel a beavatkozó fél nem hivatkozhat a felperes által fel nem hozott jogalapra (lásd ebben az értelemben: 1998. június 25‑i British Airways és társai kontra Bizottság ítélet, T‑371/94 és T‑394/94, EU:T:1998:140, 75. pont).

110    A fentiekből következik, hogy a Portugál Köztársaság által támogatott Francia Köztársaság nem megalapozottan hivatkozik arra, hogy a megtámadott határozat sérti az 1306/2013 rendelet 41. cikke (2) bekezdésének b) pontját.

111    Az első jogalapot tehát el kell utasítani.

 Az arányosság elvének megsértésére alapított második jogalapról

112    Másodlagosan a Francia Köztársaság kéri a megtámadott határozatnak az arányosság elvének megsértése okán történő megsemmisítését. Először is emlékeztet arra, hogy a megtámadott határozatban a Bizottság úgy határozott, hogy felfüggeszti a Francia Köztársaság számára történő kifizetéseket „a 2015. évi, a Francia Köztársaság által 2016 júliusa és 2017 júliusa között havonként teljesített kiadásoknak megfelelő, független területalapú támogatásokhoz kapcsolódó havi összes kifizetés 3%‑a arányában”. A Francia Köztársaság megállapítja továbbá, hogy e 3%‑os mérték igazolásához a Bizottság megállapította egyrészt, hogy 5%‑os kiigazítás felel meg a megfelelőségi vizsgálati eljárás keretében a kulcsfontosságú ellenőrzések hiányossága esetében alkalmazandó kiigazításnak, másrészt pedig figyelembe kell venni a Francia Köztársaság által a helyzet orvoslása érdekében elfogadott bizonyos intézkedéseket is.

113    Ezen összefüggésben a Francia Köztársaság hangsúlyozza, hogy nem a havi kifizetések felfüggesztési aránya Bizottság által történő megállapításának módját vitatja, hanem „a felfüggesztés alapját”, azaz „a 2015. évi területalapú támogatásokhoz kapcsolódó havi kifizetések összességét”. Ugyanis a megtámadott határozat lényegében azon vita fennállásán alapul, amely a Bizottság és a francia hatóságok között alakult ki az arányos rendszerre vonatkozó szabályozással, valamint egyes területek honos helyi gyakorlatok alapján állandó gyepterületként történő figyelembevételével összefüggésében. Egyrészt ugyanis az FPNY által érintett összes területet hozzávetőleg 27 millió hektárra becslik, és azon állandó gyepterületek, amelyekre alkalmazható az arányos rendszer, vagy a honos helyi gyakorlatok alapján támogatónak minősíthetők, a mezőgazdasági támogatásra jogosult összterületeknek csak csekély részét tették ki. Másrészt az állandó gyepterületek összességét 8,6 millió hektárra becslik, és ezen összesség eltérő valóságot fed le. Lényegében ezen összességet fűvel befedett gyepterületek alkotják, amelyek tehát nyilvánvalóan – az arányos rendszer alkalmazása vagy a helyi legeltetési gyakorlat fennállásának vizsgálata nélkül –, a takarmányforrás gyengesége ellenére támogathatók. Az arányos rendszer alá tartozó vagy a honos helyi gyakorlatok alapján támogathatónak bejelentett területek 2015‑ben legfeljebb hozzávetőleg 520 000 hektárt tettek ki, azaz az FPNY‑nyel érintett területek összességének közel 2%‑át, és megjegyzendő, hogy 2015‑ben 500 283 hektárt jelentettek be fás legelőterületként, 20 852 hektárt pedig sertések vagy kis kérődzők által fenntartott tölgyerdőként és gesztenyésként. Következésképpen a megtámadott határozatnak a 3%‑os mértéket csak a Francia Köztársaság által 2016 júliusa és 2017 júliusa között havonként teljesített kiadásokra vonatkozó havi kifizetések összessége 2%‑ának megfelelő alapra kellett volna alkalmaznia.

114    Egyébiránt azon érvre válaszul, amely szerint a Bizottság nemcsak a cselekvési terv végrehajtását, hanem a fizetési rendszer egészét érintő hiányosságra hivatkozhatott, a Francia Köztársaság úgy érvel, hogy az ilyen érv minden ténybeli alapot nélkülöz. Ugyanígy a Bizottság azon állítására válaszként, hogy a francia hatóságoknak a 2016. május 20‑i kiegészítő közleményre adott válaszukban fel kellett volna hozniuk az arányosság elve megsértésének kérdését, a Francia Köztársaság megállapítja, hogy semmilyen szabály nem ír elő ilyen kötelezettséget.

115    A Portugál Köztársaság arra is hivatkozik, hogy a megtámadott határozat sérti az arányosság elvét, mivel az összes havi kifizetésre irányul, nem pedig csak az arányos rendszer hatálya alá tartozó területekre. Ugyanis a havi kifizetések felfüggesztését elrendelő határozat célja a jövőbeni kifizetéseket érintő veszély elkerülése, és ennélfogva hozzávetőlegesen a szabálytalannak tekintett kiadások összegének kellene megfelelnie. Ellenkező esetben a szabálytalansághoz nem kacsolódó kifizetések is felfüggesztésre kerülhetnek, ami veszélyeztetné a KAP kiadásainak finanszírozását. Márpedig a megtámadott határozatban a Bizottság a kifizetések 3%‑os átalánynak megfelelő felfüggesztésére szorítkozott, a szabálytalannak minősített kiadások összegének értékelése nélkül. A Portugál Köztársaság az Európai Unió Számvevőszéke által 2010‑ben kiadott, „A számlaelszámolási eljárás vizsgálata” című különös jelentésre hivatkozva úgy véli, hogy az érdemben okozott vagyoni kár pontos becslésén alapuló analógia útján megalapozott azonban az átalánykorrekció.

116    Előzetesen, a Bizottság megjegyzi, hogy a megtámadott határozat csak az arányos rendszer figyelembevételének hibája alapján nem megalapozott. Az említett határozatban hivatkozott okok sokkal tágabbak. A megállapított hiányosságok minden területre kihatnak, nem pedig csak az állandó gyepterületekre. Az érintett kifizetések tehát nemcsak a támogatható területek arányos rendszerben történő meghatározását érintik, „hanem minden területet, azaz [a] 8,6 millió hektár állandó gyepterületet”. Egyébiránt a hivatkozott veszély nem ugyanúgy hat minden területre, és többek között emiatt az 5%‑os arány helyett a 3%‑os arány került elfogadásra. A Bizottság úgy érvel továbbá, hogy a Francia Köztársaság a közigazgatási eljárás szakaszában hivatkozhatott volna és hivatkoznia kellett volna az arányosság elvének megsértésére. Márpedig a 2016. május 20‑i kiegészítő közleményt követően – amely világosan tartalmazza a fizetések felfüggesztésének alapját, valamint, hogy 3%‑os arány alkalmazandó – a Francia Köztársaság a 2016. június 16‑i válaszában nem említette e kérdést.

117    A Bizottság felidézi továbbá, hogy a nehézség, amellyel találkozott, a támogatható területek azonosítására vonatkozott. Az MPAR hiányokat mutatott, így nem volt lehetséges a támogatható területek pontosítása, ami jelentős pénzügyi kockázatot jelentett az EMGA számára. Ugyanígy a megállapított hiányosságokra tekintettel a Bizottság nem tudta kiszámítani az érintett területeket, a Francia Köztársaság pedig a 2016. június 16‑i válaszában nem küldte meg számára az ezzel kapcsolatos információkat. Egyébiránt a felfüggesztés alapjának és a felfüggesztés elfogadott mértékének kiszámítására a pénzügyi korrekcióknak a megfelelőségvizsgálati eljárás és a számviteli vizsgálati eljárás keretében történő kiszámítására vonatkozó iránymutatásokról szóló C(2015) 3675 final bizottsági közleményben foglalt módszerre hivatkozással került sor. A francia hatóságok – megfelelőségi vizsgálati eljárás címén – bemutathattak volna annak bizonyítására alkalmas objektív tényezőket, hogy az EMGA legnagyobb vesztesége egy alacsonyabb összegre korlátozódott, ami a javasoltnál alacsonyabb átalánymérték alkalmazásából ered, ezt azonban nem tették meg.

118    Meg kell állapítani, hogy az állandó ítélkezési gyakorlatból következik, hogy az arányosság elve – az uniós jog alapelveként – megköveteli, hogy az uniós intézmények jogi aktusai ne lépjék túl azt a mértéket, amely alkalmas és szükséges a szóban forgó szabályozás által elérni kívánt célok megvalósításához. Így amikor több alkalmas intézkedés közül lehet választani, a legkevésbé kényszerítőt kell igénybe venni, és az okozott hátrányok nem lehetnek túlzottak az elérni kívánt célokhoz képest (lásd: 2014. november 6‑i Görögország kontra Bizottság ítélet, T‑632/11, nem tették közzé, EU:T:2014:934, 59. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

119    E tekintetben kitűnik az 1306/2013 rendelet 41. cikke (2) bekezdésének második albekezdéséből, hogy a Bizottság által a tagállam számára teljesítendő havi kifizetések felfüggesztése érdekében hozott végrehajtási aktust „a kifizető ügynökség megfelelő felmerült kiadásaira kell alkalmazni abban az esetben, ha a hiányosságok a […] meghatározandó, tizenkét hónapot meg nem haladó időszak során jelentkeznek”. Az 1306/2013 rendelet 41. cikkének (3) bekezdése kifejezetten pontosítja továbbá, hogy az ilyen végrehajtási aktust „az arányosság elvével összhangban” kell alkalmazni.

120    E kérdést illetően a Bizottság érvelésével szemben a tagállam azon lehetősége, hogy hivatkozzon az uniós bíróság előtt az arányosság elvének megsértésére, nem feltételezi, hogy a Bizottság előtt előzetesen hivatkozzon e kifogásra a havi kifizetések felfüggesztése érdekében hozott végrehajtási aktus elfogadását megelőző közigazgatási eljárás során. Ugyanis az uniós jog nem tartalmaz olyan szabályt, miszerint amennyiben egy tagállam a Bizottság előtt folyamatban lévő közigazgatási eljárásban nem hivatkozik bizonyos jogi kérdésekre, akkor e kérdésekre való hivatkozási joga megszűnne (lásd analógia útján: Mengozzi főtanácsnok Archer Daniels Midland kontra Bizottság ügyre vonatkozó indítványa, C‑511/06 P, EU:C:2008:604, 123. pont). Amint az az 1306/2013 rendelet 41. cikkének (3) bekezdéséből kitűnik, a Bizottság feladata az arányosság elvének való megfelelés, és az uniós bíróság ellenőrzi azt, kérelemre, mint a jelen ügyben is. A Bizottság jogszerű végső döntés meghozatalára köteles, függetlenül attól, hogy e határozat címzettje ténylegesen gyakorolta–e a védelemhez való jogát a közigazgatási eljárásban, illetve hogy ezt milyen mértékben gyakorolta (lásd ebben az értelemben: Mengozzi főtanácsnok Archer Daniels Midland kontra Bizottság ügyre vonatkozó indítványa, C‑511/06 P, EU:C:2008:604, 123. pont).

121    Azon tény, hogy a Francia Köztársaság nem hozta fel a közigazgatási eljárás szakaszában az arányosság elvének megsértését – ahogyan tehette volna –, nem fosztja azonban meg a megtámadott határozat e tekintetben történő vitatásának jogától, amint e kérdésben állást foglalt a Bizottság, mivel a fent említett rendelkezések szerint köti őt ezen állásfoglalás.

122    A jelen esetben a megtámadott határozatban a Bizottság úgy döntött, hogy „[a] Francia Köztársaság számára az 1306/2013 rendelet 18. cikke szerint teljesítendő havi kifizetések felfüggesztésre kerül[t]ek a jelen határozat mellékletében szereplő, a 2015. évre vonatkozó területalapú támogatásokkal kapcsolatos havi kifizetések 3%‑os felfüggesztésének alkalmazásából eredő összeg erejéig” (a megtámadott határozat 1. cikkének első albekezdése). A Bizottság úgy határozott továbbá, hogy „[f]el kell függeszteni a Francia Köztársaság számára az 1306/2013 rendelet 18. cikkének (2) bekezdése szerint teljesítendő havi kifizetéseket a Szolgáltatási és Fizetési Ügynökség kifizető ügynökség által 2016 júliusa és 2017 júniusa között teljesített havi kiadások vonatkozásában” (a megtámadott határozat (8) preambulumbekezdése és 1. cikkének második albekezdése).

123    Ami az intézkedésnek az arányosság elvével összeegyeztethetőségét illeti, a Bizottság a megtámadott határozat (9) preambulumbekezdésében megállapította:

„Az arányosság elvének megfelelően a megállapított hiányosságok súlyára és tartósságára tekintettel és a könyvvizsgálatok során tett következtetések alapján a Bizottság megállapítja, hogy a felfüggesztés mértéke az érintett összkiadások 3%‑ában határozandó meg. Jóllehet a hiányosságok a kulcsfontosságú ellenőrzési és másodlagos ellenőrzési hiányosságok, amelyek tekintetében 5%‑os átalánykorrekciót írtak elő [a pénzügyi korrekciók megfelelőségvizsgálati eljárás keretében történő kiszámításáról szóló iránymutatások], 3%‑os mértékű felfüggesztés indokolt. Ugyanis, jóllehet a cselekvési terv végrehajtása késedelmes, és hiányosságokban szenved, 2015 eleje óta a Francia Köztársaság további intézkedéseket tett a helyzet kezelése érdekében, ami pozitív hatással van a kifizetések elvégzésekor tett keresztellenőrzésekre, különösen a földrajzi parcella‑nyilvántartás létrehozásához készített új ortofotóknak köszönhetően. A Bizottság úgy véli, hogy a pénzügyi kockázatot csökkenti az a tény, hogy a francia hatóságok úgy határoztak, hogy csak valamennyi (adminisztratív és helyszíni) ellenőrzés elvégzését követően fizetnek.”

124    Ezen összefüggésben a Francia Köztársaság nem vitatja az érintett kiadások összegének Bizottság által elfogadott 3%‑os felfüggesztése megállapításának módját. A Francia Köztársaság csak azt a tényt vitatja, hogy a Bizottság által elfogadott „felfüggesztés alapja” „a 2015. évi területalapú támogatásokat érintő minden havi kifizetésre vonatkozik”, jóllehet a megtámadott határozat alapvetően az arányos rendszerről és egyes területek honos helyi gyakorlatok szerinti állandó gyepterületekként való figyelembevételéről szóló szabályozás alkalmazásán, nem pedig az FPNY‑nyel érintett összterületen alapul.

125    Különösen először is a Francia Köztársaság megjegyzi, hogy az FPNY‑nyel Franciaország kontinentális részén érintett területek összességében 27,272 millió hektárt tesznek ki. A Francia Köztársaság szerint a 2015. évben mezőgazdasági támogatásra jogosult területekről van szó.

126    Másodszor a Francia Köztársaság úgy érvel, hogy az állandó gyepterületek, amelyek összességükben 8,6 millió hektárt tesznek ki, a mezőgazdasági támogatásra jogosult területek csak kis részét teszik ki. A Francia Köztársaság pontosította, hogy lényegét tekintve ezen állandó gyepterületek fűvel befedett – az arányos rendszer alkalmazása vagy a helyi legeltetési gyakorlat fennállásának vizsgálata nélkül – mezőgazdasági támogatásra a takarmányforrás gyengesége ellenére nyilvánvalóan jogosult gyepterületek.

127    Harmadszor a Francia Köztársaság állítja továbbá, hogy a 2015‑ben mezőgazdasági támogatásra jogosult területek közül az arányos rendszerrel vagy a honos helyi gyakorlatok alapján támogathatónak való nyilvánítással valóban érintett területek legfeljebb hozzávetőleg 520 000 hektárt tesznek ki, azaz az FPNY‑nyel érintett területek összességének közel 2%‑át. A Francia Köztársaság szerint egyrészt 2015‑ben fás legelőterületnek nyilvánított 500 283 hektárról és a sertések vagy kis kérődzők által fenntartott tölgyerdőnek és gesztenyésnek nyilvánított 20 852 hektárról van szó.

128    Mindazonáltal a Francia Köztársaság érvelésével szemben, amely azt állítja, hogy csak a megállapított hiányosságok, következésképpen az érintett kiadások felelnek meg valójában az arányos rendszerrel vagy a honos helyi gyakorlatok alapján támogathatónak nyilvánítással valóban érintett területeknek, a megtámadott határozatból világosan kitűnik, hogy a Bizottság által megállapított hiányosságok sokkal jelentősebbek.

129    Így a megtámadott határozat (5) és (6) preambulumbekezdésében foglaltak szerint a Bizottság által említett hiányosságok „többek között” „annak módjára” vonatkoztak, „ahogyan a Francia Köztársaság kialakította az arányos rendszert az állandó gyepterületek tekintetében támogatható legnagyobb terület megállapítása érdekében”. Egyébiránt a Bizottság megállapította általában véve, hogy a cselekvési terv továbbra sem került végrehajtásra, mivel az MPAR‑ben felsorolt területek nem mind rendelkeztek a rendeleti követelmények szerint megállapított legnagyobb támogatható területtel. E tényezők, különösen az MPAR naprakésszé tételének és végrehajtásának határidői és elégtelenségei, jelentős hátrányos következményekkel jártak a 2015. évi támogatási kérelmek kezelésére, különösen a legnagyobb támogatható területre és a nem mezőgazdasági területre (az ökológiai jelentőségű területeket is ideértve) vonatkozó információ kedvezményezett számára történő rendelkezésére bocsátását illetően. Ugyanígy, amint azt a megtámadott határozat (7) preambulumbekezdése megállapítja, egyrészt e hiányosságok azzal jártak – amennyiben a cselekvési terv céljai nem voltak elérhetők a közeljövőben –, hogy nem tették lehetővé „a támogatások hatékony és eredményes kezeléséhez és a 2015‑ös kifizetések jogszerűségéhez és szabályszerűségéhez megkövetelt észszerű biztosíték” nyújtását. Másrészt e késedelmek azzal is jártak, amint azt a Bizottság hangsúlyozta, hogy „befolyásol[t]ák a támogatási jogosultságok végleges értékének megállapítását, amelyre legkésőbb 2016. április 1‑jén sor kellett, hogy kerüljön, […], valamint magát a kifizetések teljesítését”. Márpedig a fenti 100–105. pontban előadott indokok miatt a Bizottság a teljes közigazgatási eljárás során kifogásolta az MPAR naprakésszé tételének hiányosságait és azoknak az EMGA‑ból finanszírozott területalapú támogatások kezelésére és ellenőrzésére tett következményeit, anélkül hogy a francia hatóságok kielégítő választ adtak volna.

130    A Francia Köztársaság érvelése nem fogadható tehát el, amikor azt állítja, hogy a Bizottság a jelen ügyben nem hivatkozhatott az összességében vett fizetési rendszert érintő hiányosságra.

131    Következésképpen a Bizottság jogosan állapíthatta meg, hogy a 2015. évi területalapú támogatásokra vonatkozó kifizetések összessége alapul vehető a felfüggesztés mértékének alkalmazásához, amelynek értékét, azaz a 3%‑ot nem vitatja a Francia Köztársaság.

132    Mivel csak a Portugál Köztársaság kérdőjelezi meg a Bizottság által alkalmazott, a felfüggesztés 3%‑os mértékének megállapításához vezető módszert, azaz a pénzügyi korrekciók megfelelőségvizsgálati eljárás keretében történő kiszámításáról szóló iránymutatások analógia útján történő alkalmazását, az önmagában nem teszi lehetővé a jelen ügyben felfüggesztett összeg aránytalan jellegének bizonyítását. Egyébiránt az iratokban rendelkezésre álló jelentőséggel bíró minden egyéb adat hiányában a bejelentett azon területeket illetően, amelyek a megállapított hiányosságokra tekintettel valóban problematikusak, meg kell állapítani, hogy a Bizottság átalányérték alkalmazása önmagában, módszertani szempontból nem teszi lehetővé az aránytalanság bizonyítását.

133    A fentiekből következik, hogy a Portugál Köztársaság által támogatott Francia Köztársaság nem megalapozottan hivatkozik arra, hogy a megtámadott határozat sérti az arányosság elvét.

134    Tehát a második jogalapot, következésképpen pedig a keresetet teljes egészében el kell utasítani.

 A költségekről

135    Az eljárási szabályzat 134. cikkének (1) bekezdése alapján a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Mivel a Francia Köztársaság pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően őt kell kötelezni a költségek viselésére.

136    Az eljárási szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése alapján az eljárásba beavatkozó tagállamok maguk viselik saját költségeiket. Következésképpen a Portugál Köztársaság maga viseli saját költségeit.

A fenti indokok alapján

A TÖRVÉNYSZÉK (harmadik tanács),

a következőképpen határozott:

1)      A Törvényszék a keresetet elutasítja.

2)      A Francia Köztársaság saját költségein felül viseli az Európai Bizottság részéről felmerült költségeket.

3)      A Portugál Köztársaság maga viseli saját költségeit.

Frimodt Nielsen Kreuschitz Półtorak

Kihirdetve Luxembourgban, a 2018. szeptember 26‑i nyilvános ülésen.

Aláírások

Tartalomjegyzék

Jogi háttér és a jogvita előzményei

A vitatott rendelkezések

A cselekvési tervek kidolgozása és jóváhagyása

A cselekvési terv követése, felülvizsgálatának kérelme és módosított feltételei

A kifizetések felfüggesztési eljárásának végrehajtása

Az eljárás és a felek kérelmei

A jogkérdésről

Az első, az 1306/2013 rendelet 41. cikke (2) bekezdése b) pontjának megsértésére alapított jogalapról

Az arányosság elvének megsértésére alapított második jogalapról

A költségekről

*      Az eljárás nyelve: francia.