CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. PAOLO MENGOZZI
presentadas el 4 de octubre de 2018 (1)
Asunto C‑322/17
Eugen Bogatu
contra
Minister for Social Protection
[Petición de decisión prejudicial planteada por la High Court (Tribunal Superior, Irlanda)]
«Procedimiento prejudicial — Seguridad social de los trabajadores migrantes — Prestaciones familiares solicitadas por un nacional de un Estado miembro que perdió su empleo y tiene familiares que residen en un Estado miembro distinto del Estado miembro de empleo — Reglamento (CE) n.o 883/2004 — Artículo 68 — Normas de prioridad en caso de acumulación de derechos — Concepto de “actividad por cuenta ajena”»
1. El Sr. Eugen Bogatu es un nacional rumano establecido en Irlanda desde 2003. Tras perder su empleo, en febrero de 2009, percibió diversas prestaciones sociales. En particular, entre el 25 de mayo de 2010 y el 4 de enero de 2013, percibió una prestación por desempleo no contributiva (jobseeeker’s allowance). En enero de 2015, se le denegaron ciertas prestaciones familiares por sus hijos que residían en Rumanía, correspondientes al período en el que recibió la citada prestación por desempleo dado que, según el Minister for Social Protection (Ministro de Protección Social, Irlanda; en lo sucesivo, «Ministro»), no podía considerarse que el Sr. Bogatu desempeñase una actividad por cuenta ajena en el sentido del artículo 67 del Reglamento (CE) n.o 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social. (2) A continuación, el Sr. Bogatu interpuso un recurso ante la High Court (Tribunal Superior, Irlanda) mediante el que se opuso a tal interpretación del alcance del concepto de «actividad por cuenta ajena».
2. Pues bien, dado que de los autos parece desprenderse que a los hijos del Sr. Bogatu también les asiste un derecho a percibir prestaciones familiares en virtud de la legislación rumana, la cuestión de la definición del alcance del concepto de actividad por cuenta ajena se plantea más bien respecto de la aplicación de las normas de prioridad en caso de acumulación de derechos a prestaciones familiares previstas en el artículo 68 del Reglamento n.o 883/2004.
3. Si no me equivoco, es la primera vez que se invita al Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre la interpretación de esta disposición. La respuesta del Tribunal de Justicia no será de poca importancia, dado que, habida cuenta del funcionamiento de las normas de prioridad en cuestión, producirá inevitablemente el efecto de delimitar el alcance de la competencia prioritaria del Estado de empleo, por un lado, y del Estado de residencia de los miembros de la familia de la persona en cuestión, por otro, en lo que respecta al pago de prestaciones familiares.
I. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
1. Reglamento (CEE) n.o 1408/71
4. El Reglamento (CEE) n.o 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, en su versión modificada y actualizada por el Reglamento (CE) n.o 118/97, de 2 de diciembre de 1996 (en lo sucesivo, Reglamento no 1408/71 (3) fue derogado con efectos a partir del 1 de mayo de 2010.
5. El artículo 1 de este Reglamento, titulado «Definiciones» disponía, en particular:
«a) las expresiones “trabajador por cuenta ajena” […] designan […] a toda persona:
i) que esté asegurada en virtud de un seguro obligatorio o facultativo continuado contra una o varias contingencias correspondientes a las ramas de un régimen de seguridad social, que se aplique a los trabajadores por cuenta ajena […]
[…]»
6. El artículo 73 de este mismo Reglamento, titulado «Trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia cuyos miembros de familia residan en un Estado miembro distinto del Estado competente», tenía el siguiente tenor:
«El trabajador por cuenta ajena […] sometido a la legislación de un Estado miembro tendrá derecho, para los miembros de su familia que residan en el territorio de otro Estado miembro, a las prestaciones familiares previstas por la legislación del primer Estado, como si residieren en el territorio de este […]»
7. El artículo 76 del Reglamento n.o 1408/71, titulado «Normas de prioridad en caso de acumulación de derechos a prestaciones familiares en virtud de la legislación del Estado competente y en virtud de la legislación del Estado miembro de residencia de los miembros de la familia», disponía en su apartado 1:
«Cuando durante el mismo período, para el mismo miembro de la familia y debido al ejercicio de una actividad profesional, las prestaciones familiares estén previstas por la legislación del Estado miembro en cuyo territorio residan los miembros de la familia, el derecho a las prestaciones familiares debidas en virtud de la legislación de otro Estado miembro quedará suspendido, llegado el caso, en aplicación de los artículos 73 o 74, hasta el total establecido por la legislación del primer Estado miembro.»
2. Reglamento n.o 883/2004
8. El artículo 1 del Reglamento n.o 883/2004, titulado «Definiciones», establece:
«a) [se entiende por] “actividad por cuenta ajena”, toda actividad o situación asimilada considerada como tal a efectos de la legislación de seguridad social del Estado miembro en el que se ejerza dicha actividad o se produzca dicha situación;
[…]»
9. Con arreglo al artículo 2, apartado 1, de este Reglamento, titulado «Campo de aplicación personal»:
«El presente Reglamento se aplicará a las personas nacionales de uno de los Estados miembros […], así como a los miembros de sus familias […]»
10. En virtud del artículo 11 de este mismo Reglamento, titulado «Normas generales»:
«1. Las personas a las cuales sea aplicable el presente Reglamento estarán sometidas a la legislación de un único Estado miembro. Esta legislación será determinada con arreglo al presente título.
2. A efectos del presente título, se considerará que las personas que reciben una prestación en metálico por el hecho o como consecuencia de su actividad por cuenta ajena […] serán consideradas como si ejercieran dicha actividad. […]
3. A reserva de lo dispuesto en los artículos 12 al 16:
a) la persona que ejerza una actividad por cuenta ajena […] en un Estado miembro estará sujeta a la legislación de ese Estado miembro;
[…]
e) cualquier otra persona a la que no le sean aplicables las disposiciones de las letras a) a d) estará sujeta a la legislación del Estado miembro de residencia, sin perjuicio de otras disposiciones contenidas en el presente Reglamento que le garanticen prestaciones en virtud de la legislación de uno o varios de los demás Estados miembros.»
11. El artículo 67 del citado Reglamento, titulado «Miembros de familia residentes en otro Estado miembro», dispone:
«Cualquier persona tendrá derecho a prestaciones familiares con arreglo a la legislación del Estado miembro competente, que serán extensivas a los miembros de su familia que residan en otro Estado miembro […]»
12. Su artículo 68, titulado «Normas de prioridad en caso de acumulación» establece en su apartado 1:
«Siempre que, dentro del mismo período y para los mismos miembros de la familia, se prevean prestaciones familiares con arreglo a la legislación de más de un Estado miembro, serán de aplicación las siguientes normas de prioridad:
a) en el caso de prestaciones debidas por más de un Estado miembro por conceptos diferentes, el orden de prioridad será el siguiente: en primer lugar, los derechos adquiridos con motivo de una actividad por cuenta ajena […], en segundo lugar, los derechos adquiridos con motivo del cobro de una pensión, y por último, los derechos adquiridos por razón de la residencia;
b) en el caso de prestaciones debidas por más de un Estado miembro por el mismo concepto, el orden de prioridad se establecerá atendiendo a los siguientes criterios subsidiarios:
[…]
iii) en el caso de derechos adquiridos por razón de la residencia: el lugar de residencia de los hijos.
[…]»
II. Hechos, procedimiento principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
13. El Sr. Bogatu es un nacional rumano establecido en Irlanda desde 2003. Tiene dos hijos que residen en Rumanía.
14. El Sr. Bogatu desarrolló una actividad por cuenta ajena en Irlanda entre el 26 de mayo de 2003 y el 13 de febrero de 2009, fecha en la que perdió su empleo. Desde entonces, percibió sucesivamente una prestación por desempleo contributiva (jobseeker’s benefit) entre el 20 de febrero de 2009 y el 24 de marzo de 2010; una prestación por desempleo no contributiva (jobseeker’s allowance) entre el 25 de marzo de 2010 y el 4 de enero de 2013 y, por último, una prestación por enfermedad (illness benefit) entre el 15 de enero de 2013 y el 30 de enero de 2015.
15. El 27 de enero de 2009, solicitó el abono de prestaciones familiares. Mediante escrito de 12 de enero de 2011, el Ministro informó al Sr. Bogatu de que había decidido estimar su solicitud, si bien le denegó la prestación familiar durante una parte del período al que aquella se refería, a saber, entre el 1 de abril de 2010 y el 31 de enero de 2013 (en lo sucesivo, «período de referencia»). Al mismo tiempo, le informó de que había denegado su solicitud respecto de este último período porque el Sr. Bogatu no reunía ninguno de los requisitos alternativos necesarios para poder percibir las prestaciones familiares por sus hijos que residían en Rumanía, en la medida en que ya no ejercía una actividad por cuenta ajena en Irlanda, por un lado, y no percibía una prestación contributiva del Ministerio, por otro lado.
16. En su recurso ante la High Court (Tribunal Superior), el Sr. Bogatu no rebate los hechos en los que el Ministro basó su decisión. En cambio, aduce que la negativa del Ministro a concederle las prestaciones familiares correspondientes al período de referencia se fundamenta en una interpretación incorrecta del Derecho de la Unión.
17. A este respecto, señala que el período por el que se desestimó su solicitud está comprendido en el ámbito de aplicación del Reglamento n.o 1408/71, en la parte que abarca desde el 1 hasta el 30 de abril de 2010 y, en el del Reglamento n.o 883/2004, en la parte comprendida entre el 1 de mayo de 2010 y el 31 de enero de 2013. Además, el Sr. Bogatu sostiene el argumento de que del artículo 73 del Reglamento n.o 1408/71, en relación con su artículo 1, letra a), inciso i), se deduce que toda persona que esté asegurada en virtud del régimen de seguridad social aplicable a los trabajadores por cuenta ajena en un Estado miembro tiene derecho, para los miembros de su familia que residan en otro Estado miembro, a percibir prestaciones familiares como si residieran en el primer Estado miembro. Precisa, asimismo, que, con arreglo a las sentencias del Tribunal de Justicia de 7 de junio de 2005, Dodl y Oberhollenzer (C‑543/03, EU:C:2005:364), y de 10 de marzo de 2011, Borger (C‑516/09, EU:C:2011:136), este derecho se deriva del mero hecho de que la persona en cuestión esté asegurada y que, por consiguiente, existe aun cuando dicha persona haya dejado de ejercer una actividad por cuenta ajena en el momento en que presente su solicitud de prestaciones familiares y no reciba, en ese momento, ningún pago por su seguro.
18. Al ser análogo al artículo 73 del Reglamento n.o 1408/71, el artículo 67 del Reglamento n.o 883/2004 debe interpretarse del mismo modo.
19. En su contestación al recurso, el Ministro alega que, a efectos de la interpretación del artículo 67 del Reglamento n.o 883/2004, es necesario tener en cuenta el artículo 11, apartado 2, de dicho Reglamento, que no tiene equivalente en el Reglamento n.o 1408/71.
20. En estas circunstancias, el órgano jurisdiccional remitente decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Exige el Reglamento n.o 883/2004 y, en concreto, su artículo 67, en relación con su artículo 11, apartado 2, que, para poder optar a “prestaciones familiares” en el sentido del artículo l, letra z), del Reglamento, el solicitante trabaje por cuenta ajena o por cuenta propia en el Estado miembro competente [según se define en el artículo 1, letra s), del Reglamento] o, en su caso, que perciba prestaciones en metálico, en el sentido del artículo 11, apartado 2, del Reglamento?
2) ¿Debe interpretarse la expresión “prestación en metálico” recogida en el artículo 11, apartado 2, del Reglamento en el sentido de que únicamente hace referencia al período durante el cual el solicitante percibe efectivamente prestaciones en metálico, o debe considerarse que se extiende también a cualquier período futuro en que el solicitante pueda acceder a una prestación en metálico, al margen de que la hubiera solicitado en el momento en que presentó su solicitud de prestación familiar?»
21. Han presentado observaciones escritas el Sr. Bogatu, el Ministro, el Gobierno del Reino Unido y la Comisión Europea. Estas partes interesadas también formularon observaciones orales en la vista celebrada el 6 de junio de 2018.
III. Análisis jurídico
A. Sobre las cuestiones prejudiciales
1. Observaciones preliminares
22. Antes de nada, es preciso señalar que las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente no versan sobre la interpretación de las disposiciones pertinentes del Reglamento n.o 1408/71 aplicables a las prestaciones familiares correspondientes al primer mes del período de referencia, es decir, entre el 1 y el 30 de abril de 2010, (4) sino sobre la interpretación de las disposiciones pertinentes del Reglamento n.o 883/2004, aplicables entre el 1 de mayo de 2010 y el 31 de enero de 2013.
23. Además, ha de observarse que la petición del órgano jurisdiccional remitente se circunscribe a la interpretación del artículo 67 del Reglamento n.o 883/2004, que garantiza a todas las personas el derecho a obtener prestaciones familiares del Estado miembro en el que estén aseguradas respecto de los miembros de su familia que residan en otro Estado miembro, en relación con el artículo 11, apartado 2, de dicho Reglamento, que se refiere al concepto de «actividad por cuenta ajena». Esto se explica por el hecho de que, en el asunto principal, el Sr. Bogatu alegaba que tenía derecho a recibir prestaciones familiares del Estado Irlandés en la medida en que debía considerarse que desempeñaba una actividad por cuenta ajena.
24. En cambio, de los autos del presente asunto se desprende que los miembros de la familia para los que el Sr. Bogatu había solicitado esas prestaciones familiares, a saber, sus dos hijos, también tienen derecho a percibirlas con arreglo a la legislación rumana, pues según esta última deben pagarse dichas prestaciones a todos los menores de 18 años que residan legalmente en Rumanía, como parece suceder en este asunto.
25. En estas circunstancias, estoy de acuerdo con las observaciones del Ministro, del Gobierno del Reino Unido y de la Comisión, según las cuales procede ampliar el objeto de la interpretación solicitada por el órgano jurisdiccional remitente.
26. Más concretamente, dado que en estas circunstancias los mismos miembros de la familia tienen, en principio, derecho a percibir las prestaciones en cuestión durante el mismo período con arreglo a la legislación de más de un Estado miembro, considero que el Tribunal de Justicia, en el marco de su respuesta al órgano jurisdiccional remitente, debe tener en cuenta necesariamente el artículo 68 del Reglamento n.o 883/2004, (5) que establece los criterios para determinar qué Estado es prioritariamente competente para pagar las prestaciones familiares.
27. A modo de recordatorio, esta disposición recoge las normas de prioridad aplicables en caso de acumulación de derechos a prestaciones familiares en varios Estados miembros y su aplicación implica examinar si la persona titular de tales derechos puede invocarlos «por el mismo concepto» en los distintos Estados miembros (es decir, por ejercer una «actividad por cuenta ajena», por el «cobro de pensiones» o por «residencia») o «por conceptos diferentes». La respuesta a esta cuestión permitirá identificar el Estado prioritariamente competente para efectuar el pago de las prestaciones familiares a la persona de que se trata.
28. En el presente asunto, que el Estado obligado al pago de tales prestaciones a favor del Sr. Bogatu sea Irlanda o Rumanía dependerá, por tanto, de la determinación del concepto en el que el solicitante podía apoyarse para pedir el pago de prestaciones familiares al Estado irlandés y, en particular, del alcance que se atribuya a la expresión «derechos adquiridos con motivo de una actividad por cuenta ajena» recogida en el artículo 68, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004.
29. A la luz de las consideraciones que preceden, considero, al igual que la Comisión, que las dos cuestiones prejudiciales planteadas por la High Court (Tribunal Superior) deben entenderse en el sentido de que se refieren a la interpretación de la expresión «con motivo de una actividad por cuenta ajena» en el marco de la aplicación de las normas de prioridad establecidas en el artículo 68 del Reglamento n.o 883/2004.
30. Por consiguiente, es preciso reformular ambas cuestiones prejudiciales. Mediante ellas, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 68, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004 debe interpretarse en el sentido de que una persona que, tras haber estado trabajando en el Estado miembro de acogida, únicamente recibe prestaciones no contributivas de dicho Estado, permaneciendo asegurada en el sistema de seguridad social de este último Estado, tiene derecho a percibir prestaciones familiares en virtud de tal estatuto, a efectos de determinar el Estado miembro prioritariamente competente para pagar dichas prestaciones.
31. Dado que, como se ha señalado anteriormente, la respuesta a esta pregunta depende de cuál sea el alcance de la expresión «con motivo de una actividad por cuenta ajena» que figura en el artículo 68 del Reglamento n.o 883/2004, en las presentes conclusiones identificaré los elementos de interpretación en los que debe basarse una lectura correcta de dicho concepto.
32. Con este objetivo, empezaré desestimando la alegación formulada por el Ministro, el Reino Unido y la Comisión, según la cual dicho concepto, tal como figura en el artículo 68 del Reglamento n.o 883/2004, debería interpretarse a la luz del artículo 11, apartado 2, de este mismo Reglamento [sección a)]. A continuación comprobaré si, en su caso, el citado concepto debe interpretarse de conformidad con la normativa nacional que regula los requisitos para que nazca un derecho a prestaciones familiares [sección b)]. Por último, tras exponer las razones por las que no puede prosperar, a la luz del artículo 68 del Reglamento n.o 883/2004, la alegación del Sr. Bogatu según la cual el concepto de «trabajador por cuenta ajena» resultante de la jurisprudencia relativa al Reglamento n.o 1408/71 puede extrapolarse al contexto del Reglamento n.o 883/2004, propondré una interpretación de la expresión «con motivo de una actividad por cuenta ajena» que permita garantizar que las normas de prioridad previstas en el artículo 68 del Reglamento n.o 883/2004 operen conforme a la voluntad del legislador de la Unión [sección c)].
2. Interpretación de la expresión «derechos adquiridos con motivo de una actividad por cuenta ajena»
a) Artículo 11, apartado 2, del Reglamento n.o 883/2004
33. Como se ha señalado anteriormente, todas las partes interesadas, con la excepción del demandante en el litigio principal, alegan que la determinación del concepto por el que el Sr. Bogatu tenía derecho a obtener prestaciones familiares en Irlanda a efectos de la aplicación de las normas de prioridad previstas en el artículo 68 del Reglamento n.o 883/2004 debe realizarse con arreglo a las normas generales para determinar la legislación aplicable que se recogen en el artículo 11 de este mismo Reglamento y, en particular, en su apartado 2.
34. A este respecto, procede recordar que el artículo 11 del Reglamento n.o 883/2004, que constituye la «piedra angular» del título II, (6) permite determinar cuál es la legislación nacional aplicable a toda persona que esté comprendida en el ámbito de aplicación de dicho Reglamento, en particular, al establecer una distinción entre las personas que ejercen una actividad por cuenta ajena, (7) sujetas a la legislación del Estado miembro de empleo, y las personas inactivas, sujetas a la legislación del Estado miembro de residencia. (8) En este contexto, el artículo 11, apartado 2 de este Reglamento indica claramente que el concepto de actividad por cuenta ajena debe interpretarse en sentido amplio, dado que la percepción de una prestación en metálico «por el hecho o como consecuencia de su actividad por cuenta ajena» se equipara al ejercicio de una actividad por cuenta ajena propiamente dicha.
35. Pues bien, la Comisión señala en sus observaciones escritas que, en el marco del sistema previsto por el Reglamento n.o 883/2004, el artículo 11 debe aplicarse cada vez que haya de determinarse cuál es la legislación nacional en materia de seguridad social aplicable a la persona en cuestión de entre dos posibles, como ocurre en el caso del artículo 68 del Reglamento n.o 883/2004. Dicho de otro modo, en opinión de dicha institución, únicamente después de aplicar los principios consagrados en el artículo 11 se puede determinar, a la luz del artículo 68 del Reglamento n.o 883/2004, por qué concepto el Sr. Bogatu tiene derecho a percibir prestaciones familiares en Irlanda.
36. Por tanto, según la Comisión, es preciso comprobar en primer lugar si, durante el período de referencia, el Sr. Bogatu puede considerarse una «persona que ejer[ce] una actividad por cuenta ajena» en el sentido de dicho artículo 11, habida cuenta del carácter amplio que el apartado 2 de este mismo artículo atribuye a dicho concepto. A este respecto, la Comisión estima, al igual que el Ministro y el Reino Unido, que, en la medida en que la prestación percibida por el Sr. Bogatu durante el período de referencia era no contributiva y, en consecuencia, no la percibió «por el hecho o como consecuencia» de la actividad por cuenta ajena que había ejercido anteriormente, el Sr. Bogatu no podía considerarse una persona que ejerce una actividad por cuenta ajena a efectos del artículo 11 del Reglamento n.o 883/2004. Pues bien, en opinión de la Comisión, si el vínculo de conexión que permitía al Sr. Bogatu percibir prestaciones familiares en Irlanda no era la condición de «persona que ejer[ce] una actividad por cuenta ajena», de ello se deduce que el único vínculo posible era el de la residencia.
37. Esta alegación no me parece convincente.
38. En efecto, considero que la alegación en cuestión se basa en una apreciación incorrecta de la estructura del Reglamento n.o 883/2004. A este respecto, he de precisar, antes de nada, que no pretendo cuestionar el papel fundamental que el artículo 11 desempeña en el marco de este Reglamento a efectos de determinar la legislación nacional aplicable. Sin embargo, desde mi punto de vista, de dicha estructura parece desprenderse que el ámbito de aplicación de esta disposición es bastante más limitado de lo que le atribuye la Comisión. En efecto, el Reglamento parece establecer una distinción entre las normas de conflicto generales («Determinación de la legislación aplicable»), previstas en el título II, y las normas de conexión particulares, que figuran en el título III («Disposiciones particulares para las distintas categorías de prestaciones»). (9) Esta distinción implica, a mi juicio, que cuando la situación objeto de examen se rige por una de las normas de conexión particulares, el artículo 11 no debe aplicarse, (10)de conformidad con el principio «lex specialis derogat legi generali». (11)
39. Pues bien, dado que es evidente que la situación del Sr. Bogatu en el litigio principal se rige por normas de conexión particulares, a saber, las disposiciones en materia de prestaciones familiares (artículos 67 y 68 del Reglamento n.o 883/2004), estas son las únicas normas que interpretaré al objeto de determinar la legislación aplicable a dicha situación.
40. En cualquier caso, el propio artículo 11, apartado 2, del Reglamento n.o 883/2004, al que todos los interesados, salvo el Sr. Bogatu, se remiten para interpretar la expresión «con motivo de una actividad por cuenta ajena», precisa que su contenido únicamente debe tenerse en cuenta «a efectos del presente título». Habida cuenta de la claridad de este elemento textual, es indudable que el artículo 11, apartado 2, no puede servir de apoyo para interpretar disposiciones que figuran en un título distinto del título II del Reglamento. Por consiguiente, esta norma no puede incidir en ningún caso sobre la interpretación del artículo 68 del Reglamento n.o 883/2004, que forma parte de su título III. (12)
41. A la vista de lo anterior, considero que el Tribunal de Justicia debería desestimar, en su futura sentencia, la alegación formulada por todos los interesados, con la excepción del Sr. Bogatu, según la cual la expresión «con motivo de una actividad por cuenta ajena», tal como está prevista en el artículo 68 del Reglamento n.o 883/2004, debe interpretarse a la luz del artículo 11 de este mismo Reglamento y, en particular, de su apartado 2.
b) Legislaciones de los Estados miembros en materia de derecho a prestaciones familiares
42. Llegados a este punto, considero que, aunque ninguno de los interesados haya abordado esta cuestión, resulta útil examinar si la expresión «con motivo de una actividad por cuenta ajena» constituye más bien una remisión a las legislaciones nacionales que regulan el derecho a la percepción de prestaciones familiares.
43. Tal interpretación podría parecer, a simple vista, acorde a los principios subyacentes a la legislación de la Unión en la materia, según los cuales las normas de la Unión tratan de establecer un sistema de coordinación de los regímenes nacionales de seguridad social, (13) mientras que los Estados miembros son competentes para definir los requisitos necesarios para la concesión de las prestaciones de seguridad social. (14) En efecto, la expresión «con motivo de una actividad por cuenta ajena» podría entenderse en el sentido de que atribuye a los Estados miembros la competencia para determinar el «concepto» en virtud del cual la persona en cuestión tiene derecho a percibir prestaciones familiares (actividad por cuenta ajena, pensión o residencia), mientras que el Derecho de la Unión se limitaría a establecer la legislación aplicable en caso de acumulación de derechos a tales prestaciones por medio de los criterios establecidos en esta misma disposición.
44. Ahora bien, en mi opinión, procede rechazar esta interpretación por dos motivos.
45. En primer lugar, una mera apreciación literal del tenor del artículo 68, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004 pone de manifiesto que esta disposición no se remite expresamente a las legislaciones de los Estados miembros.
46. En segundo lugar, las consecuencias que dicha interpretación tiene para la protección de los nacionales que ejercen su derecho a la libre circulación son algo problemáticas.
47. Ello queda patente si se tiene en cuenta el resultado que se obtiene al aplicar esa interpretación a la situación objeto del presente asunto.
48. A tal efecto, resulta, pues, necesario saber a qué motivo supeditan la legislación irlandesa, por un lado, y la legislación rumana, por otro lado, el nacimiento del derecho al pago de prestaciones familiares por los hijos del Sr. Bogatu.
49. En lo que concierne a la legislación rumana, como ya se ha señalado anteriormente y como se desprende de los autos, se reconoce este derecho a todos los menores de 18 años, con la condición de que residan legalmente en Rumanía. Por consiguiente, el concepto al que la primera legislación nacional examinada supedita el nacimiento del derecho es la residencia.
50. Por lo que atañe a la legislación irlandesa, con arreglo al artículo 220, apartado 3, del capítulo IV de la Social Welfare Consolidation Act de 2005 (Ley refundida sobre protección social de 2005), para beneficiarse del derecho al pago de asignaciones familiares, la persona que las haya solicitado deberá tener su residencia habitual en el Estado irlandés en el momento de la presentación de la solicitud. (15) En consecuencia, el concepto al que la segunda legislación nacional examinada supedita el nacimiento del derecho es también la residencia.
51. Por tanto, la situación objeto del presente asunto estaría comprendida en ámbito del artículo 68, apartado 1, letra b), del Reglamento n.o 883/2004, dado que Irlanda y Rumanía deben abonar las prestaciones familiares relativas a los hijos del Sr. Bogatu por un mismo concepto. En consecuencia, la legislación aplicable sería la del lugar de residencia de los hijos, siendo pues Rumanía el Estado miembro prioritariamente competente para pagar las prestaciones familiares a favor del Sr. Bogatu.
52. En la medida en que el importe de las prestaciones familiares previstas por la legislación irlandesa rebasase el importe garantizado por la legislación rumana, lo cual no parece improbable, Irlanda estaría obligada, en principio, a abonar la diferencia mediante un complemento diferencial, de conformidad con el artículo 68, apartado 2, del Reglamento n.o 883/2004. Sin embargo, dado que el caso de autos versa sobre un derecho a prestaciones familiares que se basa únicamente en el lugar de residencia, en virtud de la última frase del citado artículo 68, apartado 2, el Estado irlandés ni siquiera estaría obligado a otorgar dicho complemento. En consecuencia, el Sr. Bogatu únicamente percibiría el importe de las prestaciones familiares previsto por la legislación rumana, probablemente menos elevado.
53. Pues bien, habida cuenta del considerable número de legislaciones nacionales que prevén el derecho a prestaciones familiares sobre la base de la residencia, (16) este mismo resultado podría producirse, en mi opinión, en muchos otros casos.
54. Esto no es compatible, a mi juicio, con la lógica del artículo 68 del Reglamento n.o 883/2004, tal como se desprende de los trabajos preparatorios de dicho Reglamento.
55. Soy consciente de que, durante el procedimiento que dio lugar a la reforma del Reglamento n.o 1408/71, el Consejo modificó la redacción del artículo 68 del Reglamento n.o 883/2004 propuesta la Comisión, que permitía a las personas migrantes recibir, en todos los casos de acumulación de derechos a dichas prestaciones, el importe más elevado, (17) y lo sustituyó por la formulación actualmente en vigor. (18) Sin embargo, ha de señalarse, como hace, por otra parte, la Comisión en su comunicación sobre la posición común del Consejo, que las modificaciones introducidas por este último no pueden alterar el principio establecido por la propuesta de la Comisión, esto es, el de garantizar al asegurado el pago del importe más elevado de prestaciones, (19) versando únicamente sobre el reparto de la responsabilidad de realizar dicho pago entre los Estados miembros afectados.
56. En estas circunstancias, la última frase del artículo 68, apartado 2, del Reglamento n.o 883/2004 debe interpretarse, en mi opinión, como una excepción a ese principio, lo cual implica que las situaciones en las que no ha de pagarse el complemento diferencial a un migrante deberían ser residuales. Pues bien, como he indicado antes, si se considera que la expresión «con motivo de una actividad por cuenta ajena» contiene una remisión a las legislaciones nacionales, los requisitos de aplicación de la última frase del artículo 68, apartado 2, se cumplirían en un número considerable de situaciones, de modo que los supuestos cubiertos por esta disposición perderían su carácter residual.
57. A este respecto, sin perjuicio de la apreciación que se haga de la situación del Sr. Bogatu, ha de señalarse además que, así interpretada, esta disposición también se aplicaría a la situación de las personas que ejercen una actividad por cuenta ajena en el Estado de acogida. Esta consecuencia no puede aceptarse por los motivos que detallaré en el examen exhaustivo que figura en la sección c) de las presentes conclusiones.
58. Las consideraciones que preceden confirman lo que ya se había avanzado, esto es, que no puede sostenerse que la expresión «con motivo de una actividad por cuenta ajena», en el sentido del artículo 68, apartado 2, contenga una remisión a las legislaciones de los Estados miembros reguladoras del derecho a prestaciones familiares.
c) Interpretación propuesta
59. Habida cuenta de las conclusiones que he extraído en las secciones a) y b), considero necesario proponer una interpretación diferente de la expresión «con motivo de una actividad por cuenta ajena». Antes de exponerla, conviene rechazar la tesis formulada por el Sr. Bogatu en sus observaciones escritas.
60. Como ya se ha señalado, el Sr. Bogatu aduce, a diferencia del resto de los interesados, que el concepto por el que es titular de un derecho a prestaciones familiares en Irlanda debe determinarse sobre la base de la jurisprudencia relativa al Reglamento n.o 1408/71 y, en particular, de la que interpretó el artículo 73 de dicho Reglamento, que reconoce a los «trabajadores por cuenta ajena» el derecho a prestaciones familiares por los miembros de la familia que residen en el territorio de otro Estado miembro.
61. A este respecto, el Sr. Bogatu señala que el Tribunal de Justicia ha declarado que el concepto de «trabajador por cuenta ajena» debe entenderse en el sentido de que engloba a todas las personas que estén comprendidas en el ámbito de aplicación del Reglamento n.o 1408/71, tal como se define en su artículo 1, letra a), es decir, toda persona que esté asegurada en virtud de un régimen de seguridad social aplicable en un Estado miembro, con independencia de la existencia de una relación de trabajo.
62. Al considerar que el ámbito de aplicación del Reglamento n.o 1408/71 se corresponde con el del Reglamento n.o 883/2004, el Sr. Bogatu concluye que el derecho a prestaciones familiares previsto en el artículo 67 de este último Reglamento también debe considerarse adquirido por todos los nacionales de un Estado miembro que están asegurados en virtud de un régimen de seguridad social aplicable en otro Estado miembro, inclusive cuando su relación de trabajo en el segundo Estado miembro haya concluido.
63. En estas circunstancias, el Sr. Bogatu considera que tiene derecho a percibir las prestaciones familiares correspondientes a dicho período, debido a que, durante el período de referencia, siguió estando cubierto para determinadas prestaciones, como la enfermedad.
64. A este respecto, ha de observarse antes de nada que, en sus alegaciones, el Sr. Bogatu se refiere a la interpretación del artículo 67 del Reglamento n.o 883/2004. Sin embargo, dada la reformulación de las cuestiones prejudiciales que propongo en las presentes conclusiones, es evidente que la interpretación que sugiere el Sr. Bogatu debe apreciarse respecto del artículo 68, y no del artículo 67, del Reglamento n.o 883/2004.
65. Desde mi punto de vista, esta apreciación entraña comprobar, en primer lugar, si la jurisprudencia relativa al Reglamento n.o 1408/71 que aparece citada en reiteradas ocasiones en las observaciones del Sr. Bogatu sigue siendo pertinente en el contexto del Reglamento n.o 883/2004.
66. A tal fin, me parece necesario exponer algunas consideraciones preliminares en relación con el alcance de la revisión de las normas de coordinación de los sistemas de seguridad social resultante de la adopción del Reglamento n.o 883/2004.
67. De su considerando 3 se deduce que el Reglamento n.o 883/2004 tiene como objetivo sustituir las normas de coordinación previstas por el Reglamento n.o 1408/71, que resultaban complejas y sumamente extensas por las numerosas modificaciones y actualizaciones realizadas con la finalidad de tener en cuenta la evolución experimentada en el seno de la Unión Europea y los cambios producidos en las legislaciones nacionales, mediante su simplificación (20) y su modernización. (21)
68. En este contexto, la modificación más importante con respecto a su predecesor afectó sin duda al ámbito de aplicación personal de estas normas.
69. He de recordar que el artículo 2 del Reglamento n.o 1408/71 («Campo de aplicación personal») establecía sin ambigüedades que dicho Reglamento se aplicaba a los trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia. (22) Como se deduce del segundo considerando del Reglamento, ello se debe a que, en aquella época, la libre circulación de personas únicamente concernía a los trabajadores por cuenta ajena en el marco de la libre circulación de los trabajadores por cuenta ajena, y a los trabajadores por cuenta propia en relación con el derecho de establecimiento y de libre prestación de servicios. En estas circunstancias, para evitar que las diferencias entre las diversas legislaciones nacionales a la hora de definir una relación de trabajo produjesen limitaciones en su campo de aplicación personal, el Reglamento n.o 1408/71 optó por extender los conceptos de «trabajador por cuenta ajena» y «trabajador por cuenta propia» de modo que estos últimos comprenden todas las personas aseguradas dentro del marco de los regímenes de seguridad social de un Estado miembro instituidos en beneficio de los trabajadores por cuenta ajena y de los trabajadores por cuenta propia. (23)
70. El Reglamento n.o 883/2004 amplió este ámbito de aplicación personal gracias al impulso de la afirmación progresiva del derecho a la libre circulación y de la libertad de residencia en la Unión, derivada de la introducción de la ciudadanía europea. Más concretamente, este cambio se introdujo mediante la sustitución, en el artículo 2, apartado 1, del citado Reglamento («Campo de aplicación personal»), de los conceptos de «trabajador por cuenta ajena» y «trabajador por cuenta propia» por el de «personas nacionales de uno de los Estados miembros». Esto implica que el sistema de coordinación que fue objeto de revisión por el Reglamento n.o 883/2004 se extiende, asimismo, a personas que no forman parte de la «población activa» propiamente dicha, al margen de la contingencia por la que estén aseguradas. (24)
71. Pues bien, en mi opinión, dado que el Reglamento n.o 883/2004 ahora se aplica a todos los nacionales de alguno de los Estados miembros, ya no está justificado interpretar de forma extensiva el concepto de «actividad por cuenta ajena» en el marco de este Reglamento, como se hacía con el concepto de «trabajador por cuenta ajena» en el sentido del Reglamento n.o 1408/71.
72. En efecto, el concepto de «actividad por cuenta ajena», en combinación con otros, se utiliza en gran número de disposiciones del nuevo Reglamento con el objetivo de distinguir el régimen jurídico aplicable a las personas activas de aquel que regula la situación de las personas inactivas.
73. Si la expresión «con motivo de una actividad por cuenta ajena» que figura en el artículo 68 del Reglamento n.o 883/2004 se interpretase de la misma manera que se interpretaba el concepto de «trabajador por cuenta ajena» en el marco del Reglamento n.o 1408/71, es decir, en el sentido de que únicamente es necesario que la persona en cuestión esté asegurada en un régimen de seguridad social de uno de los Estados miembros aplicables a los trabajadores por cuenta ajena, la distinción entre los regímenes aplicables a las personas activas e inactivas que, a mi juicio, es fundamental a efectos de la aplicación del artículo 68 del Reglamento n.o 883/2004, carecería de sentido.
74. A la luz de lo anterior, considero que, para interpretar correctamente la expresión «con motivo de una actividad por cuenta ajena», ha de adoptarse un enfoque diferente, fundamentado en los conceptos que utiliza el artículo 68 del Reglamento n.o 883/2004.
75. Para determinar qué Estado miembro es prioritariamente competente para pagar las prestaciones familiares a la persona en cuestión, el artículo 68 del Reglamento n.o 883/2004 se refiere a tres conceptos, a saber, los de «actividad por cuenta ajena», «pensión» y «residencia», cuya combinación da lugar a distintos resultados en función de que las prestaciones familiares sean debidas «por conceptos diferentes» o «por un mismo concepto».
76. En particular, en el caso de prestaciones debidas por conceptos diferentes, la disposición en cuestión clasifica dichos conceptos por orden de prioridad: en primer lugar, la actividad por cuenta ajena; a continuación, la pensión y, por último, la residencia. Por consiguiente, el Estado miembro prioritariamente competente para pagar las prestaciones familiares es el Estado de empleo, mientras que el Estado en el que se percibe una pensión únicamente será prioritariamente competente en caso de que el concepto concurrente sea el de la residencia.
77. Pues bien, en mi opinión, la única razón plausible de este orden de prioridad es que, al suponer una mayor aportación a la vida económica del Estado miembro en cuestión, el ejercicio de una actividad por cuenta ajena refleja un grado de vinculación con dicho Estado miembro superior a la percepción de una pensión o a la residencia y que el grado de vinculación asociado a la percepción de una pensión es asimismo superior al asociado a la residencia.
78. Esta conclusión no se ve desvirtuada por el hecho de que, cuando los derechos a las prestaciones familiares se adquieren por un mismo concepto, el artículo 68, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004 prevé que el Estado miembro prioritariamente competente será el del lugar de residencia de los hijos. En efecto, si los conceptos y, por consiguiente, los criterios de vinculación, no difieren, es legítimo considerar que el lugar de residencia de los hijos refleja el mayor grado de vinculación.
79. Para preservar el efecto útil de la jerarquización entre los conceptos de «actividad por cuenta ajena», «pensión» y «residencia» previstos en el artículo 68 del Reglamento n.o 883/2004 y la función de criterios de conexión que desempeñan estos conceptos en el marco de dicho artículo, en mi opinión, a efectos de la interpretación del concepto de «con motivo de», es necesario remitirse a las definiciones que figuran en el artículo 1 del citado Reglamento. (25)
80. En particular, el concepto de actividad por cuenta ajena, objeto de la cuestión prejudicial de la High Court (Tribunal Superior), tal y como la he reformulado, se refiere a «toda actividad o situación asimilada considerada como tal a efectos de la legislación de seguridad social del Estado miembro en el que se ejerza dicha actividad o se produzca dicha situación». (26)
81. De ello se deduce que es el desempeño de tal actividad o la existencia de una situación asimilada lo que permite considerar al Estado miembro de empleo como el Estado miembro prioritariamente competente para el pago de las prestaciones familiares.
82. Incumbe al órgano jurisdiccional remitente comprobar si existe este vínculo de conexión en el litigio principal.
83. Más concretamente, el órgano jurisdiccional remitente deberá determinar si, a efectos de la aplicación de la legislación irlandesa en materia de seguridad social en su conjunto, debe considerarse que el Sr. Bogatu ejercía una actividad por cuenta ajena o se encontraba en una situación asimilada durante el período de referencia. En caso afirmativo, deberá concluir que Irlanda es el Estado prioritariamente competente para pagar las prestaciones familiares debidas al demandante en el litigio principal, de modo que el Sr. Bogatu tendrá derecho a obtener las prestaciones familiares durante el período de referencia, en contra de lo alegado por el Ministro en su contestación a la demanda presentada por el Sr. Bogatu.
84. En el marco de esta apreciación, puede resultar pertinente el hecho de que el Sr. Bogatu permaneciera asegurado en Irlanda durante el período de referencia, siempre que ello tenga como consecuencia que se considere que este último ejercía una «actividad por cuenta ajena» o que se hallaba en una situación asimilada, en el sentido del artículo 1, letra a), del Reglamento n.o 883/2004.
IV. Conclusión
85. A la luz del conjunto de consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por la High Court (Tribunal Superior, Irlanda), tal y como las he reformulado en las presentes conclusiones, del siguiente modo:
«El artículo 68, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social, debe interpretarse en el sentido de que una persona que, tras haber estado trabajando en el Estado miembro de acogida, únicamente recibe prestaciones no contributivas de dicho Estado, permaneciendo asegurada en el sistema de seguridad social de este último Estado, tiene derecho a percibir prestaciones familiares en virtud de tal estatuto, a efectos de determinar el Estado miembro prioritariamente competente para pagar dichas prestaciones, siempre que su situación esté comprendida en los conceptos de “actividad por cuenta ajena” o de “actividad asimilada”, tal y como se definen en el artículo 1, letra a), del Reglamento n.o 883/2004. Incumbe al órgano jurisdiccional remitente comprobar ese extremo.»