SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Cuarta
ampliada)
de 17 de junio de 1998 (1)
«Acceso a la información - Decisión 93/731/CE del Consejo - Denegación de
una solicitud de acceso a documentos del Consejo - Recurso de anulación -
Admisibilidad - Título VI del Tratado de la Unión Europea - Alcance de la
excepción relativa a la protección de la seguridad pública - Secreto de las
deliberaciones del Consejo - Motivación - Publicación del escrito de
contestación en la red Internet - Abuso de procedimiento»
En el asunto T-174/95,
Svenska Journalistförbundet, asociación sueca, con domicilio en Estocolmo,
representada por el Sr. Onno W. Brouwer, Abogado de Amsterdam, y Me Frédéric
P. Louis, Abogado de Bruselas, asistidos por la Sra. Deirdre Curtin, Profesora de
la Universidad de Utrecht, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho
de Mes Loesch y Wolter, 11, rue Goethe,
apoyada por
Reino de Suecia, representado por la Sra. Lotty Nordling, rättschef för
EU-frågor, Utrikesdepartamentet, en calidad de Agente,
Reino de Dinamarca, representado por los Sres. Peter Biering, kontorschef del
Udenrigsministeriet, y Laurids Midaelsen, ambassadoer, en calidad de Agentes, que
designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la embajada de Dinamarca, 4,
boulevard Royal,
y
Reino de los Países Bajos, representado por los Sres. Marc Fierstra y Johannes
Steven van den Oosterkamp, juridisch adviseurs, en calidad de Agentes, que
designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la embajada de los Países Bajos,
5, rue C.M. Spoo,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado por los Sres. Giorgio Maganza y Diego
Canga Fano, Consejeros Jurídicos, en calidad de Agentes, que designa como
domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Alessandro Morbilli, Director
General de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Banco Europeo de Inversiones,
100, boulevard Konrad Adenauer,
apoyada por
República Francesa, representada por la Sra. Catherine de Salins, sous-directeur
de la direction des affaires juridiques del ministère des Affaires étrangères, y el Sr.
Denys Wibaux, sécrétaire des affaires étrangères del mismo Ministerio, en calidad
de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la embajada
de Francia, 8 B, boulevard Joseph II,
y
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado por el Sr. John
Collins, del Treasury Solicitor's Department, en calidad de Agente, que designa
como domicilio en Luxemburgo la sede de la embajada del Reino Unido, 14,
boulevard Roosevelt,
que tiene por objeto la anulación de la decisión del Consejo de 6 de julio de 1995
por la que se deniega a la demandante el acceso a determinados documentos
relativos a la Oficina Europea de Policía (Europol), solicitados con arreglo a la
Decisión 93/731/CE del Consejo, de 20 de diciembre de 1993, relativa al acceso del
público a los documentos del Consejo (DO L 340, p. 43),
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Cuarta ampliada),
integrado por el Sr. K. Lenaerts, Presidente, y por la Sra. P. Lindh y los Sres. J.
Azizi, J.D. Cooke y M. Jaeger, Jueces;
Secretario: Sr. H. Jung;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 17 de
septiembre de 1997;
dicta la siguiente
Sentencia
Contexto jurídico
- 1.
- En el acta final del Tratado de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Tratado UE»),
firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, los Estados miembros incluyeron
una declaración (n. 17) relativa al derecho de acceso a la información, del siguiente
tenor literal:
«La Conferencia estima que la transparencia del proceso de decisión refuerza el
carácter democrático de las Instituciones, así como la confianza del público en la
Administración. La Conferencia recomienda, por consiguiente, que la Comisión
presente al Consejo, a más tardar en 1993, un informe sobre medidas destinadas
a mejorar el acceso del público a la información de que disponen las Instituciones.»
- 2.
- El 8 de junio de 1993, la Comisión publicó la Comunicación 93/C 156/05, relativa
al acceso de los ciudadanos a los documentos de las Instituciones (DO C 156, p. 5),
presentada el 5 de mayo de 1993 al Consejo, al Parlamento y al Comité Económico
y Social. El 17 de junio de 1993 publicó la Comunicación 93/C 166/04, relativa a la
transparencia en la Comunidad (DO C 166, p. 4), presentada el 2 de junio de 1993
también al Consejo, al Parlamento y al Comité Económico y Social.
- 3.
- El 6 de diciembre de 1993 el Consejo y la Comisión aprobaron un Código de
conducta relativo al acceso del público a los documentos del Consejo y de la
Comisión (DO L 340, p. 41; en lo sucesivo, «Código de conducta») y se
comprometieron a adoptar respectivamente las medidas necesarias para la
aplicación de los principios enunciados por el Código de conducta antes del 1 de
enero de 1994.
- 4.
- Para garantizar la ejecución de este compromiso, el 20 de diciembre de 1993 el
Consejo adoptó la Decisión 93/731/CE, relativa al acceso del público a los
documentos del Consejo (DO L 340, p. 43; en lo sucesivo, «Decisión 93/731»), con
el fin de aplicar los principios establecidos por el Código de conducta. Adoptó esta
decisión sobre la base del apartado 3 del artículo 151 del Tratado CE, a cuyo tenor
«el Consejo establecerá su reglamento interno».
- 5.
- El artículo 1 de la Decisión 93/731 dispone lo siguiente:
«1. El público tendrá acceso a los documentos del Consejo en las condiciones
que se establecen en la presente Decisión.
2. Por documento del Consejo se entenderá todo escrito, sea cual fuere su
soporte, que contenga datos y que obre en poder de esta Institución, sin perjuicio
del apartado 2 del artículo 2.»
- 6.
- El apartado 2 del artículo 2 prevé que las solicitudes de documentos cuyo autor no
sea el Consejo deberán dirigirse directamente al autor de los documentos de que
se trate.
- 7.
- El apartado 1 del artículo 4 dispone lo siguiente:
«No podrá concederse el acceso a un documento del Consejo cuando su
divulgación pudiera menoscabar:
- la protección del interés público (seguridad pública, relaciones
internacionales, estabilidad monetaria, procedimientos judiciales, actividades
de inspección e investigación),
- la protección del individuo y de la intimidad,
- la protección del secreto en materia comercial e industrial,
- la protección de los intereses financieros de la Comunidad,
- la protección de la confidencialidad solicitada por la persona física o jurídica
que haya proporcionado alguno de los datos contenidos en ese documento
o exigida por la legislación del Estado miembro que haya facilitado alguno
de los datos.»
- 8.
- El apartado 2 del artículo 4 agrega que «el acceso a un documento del Consejo
podrá denegarse para proteger el secreto de las deliberaciones del Consejo».
- 9.
- El apartado 1 del artículo 2 y los artículos 3, 5 y 6 regulan particularmente el
procedimiento que debe seguirse para la presentación de solicitudes de acceso a
documentos y la respuesta del Consejo a tales solicitudes.
- 10.
- El artículo 7 dispone:
«1. Los servicios competentes de la Secretaría general informarán por escrito
al solicitante en el plazo de un mes, bien del curso positivo que va a darse a su
solicitud, bien de su intención de darle una respuesta negativa. En este último caso,
también informarán al solicitante de los motivos de tal intención y de que dispone
de un plazo de un mes para presentar una solicitud de confirmación destinada a
obtener la revisión de esta postura; si el solicitante no hace uso de esta posibilidad,
se entenderá que ha renunciado a su solicitud inicial.
2. La falta de respuesta a una solicitud en el mes siguiente a la presentación
de la misma se entenderá como decisión de denegación, excepto en caso de que
el solicitante presente, en el mes siguiente, la solicitud de confirmación
anteriormente citada.
3. La decisión de denegar una solicitud de confirmación que deberá producirse
en el mes siguiente a la presentación de dicha solicitud, se motivará debidamente.
Se pondrá en conocimiento del solicitante a la mayor brevedad y por escrito,
informándole además del contenido de las disposiciones de los artículos 138 E y
173 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, relativos respectivamente
a las condiciones de acceso al Defensor del Pueblo por parte de las personas físicas
y al control de la legalidad de los actos del Consejo por el Tribunal de Justicia.
4. La falta de respuesta en el mes siguiente a la presentación de la solicitud
de confirmación se entenderá como decisión de denegación.»
Hechos que originaron el recurso
- 11.
- Tras la adhesión del Reino de Suecia a la Unión Europea, el 1 de enero de 1995,
la demandante decidió examinar de qué manera las autoridades suecas aplicaban
el derecho de acceso a la información de los ciudadanos suecos en lo tocante a los
documentos relacionados con la actividad de la Unión Europea. Para ello se puso
en contacto con 46 autoridades suecas, entre las cuales se encuentra el Ministerio
de Justicia sueco y la Dirección Nacional de Policía (Rikspolisstyrelsen). Les solicitó
acceso a un determinado número de documentos del Consejo relativos al
establecimiento de la Oficina Europea de Policía (en lo sucesivo, «Europol»), de
los cuales, 8 estaban en poder de la Dirección Nacional de Policía y 12, en poder
del Ministerio de Justicia. Como respuesta, se concedió a la demandante el acceso
a 18 de los 20 documentos solicitados. El Ministerio de Justicia le denegó el acceso
a dos documentos a causa de su relación con la postura adoptada durante las
negociaciones por los Gobiernos neerlandés y alemán, respectivamente. Además,
habían sido borrados algunos pasajes de los documentos a los que se le había
concedido acceso. Respecto a algunos documentos, era difícil saber si se habían
borrado algunos pasajes o no.
- 12.
- El 2 de mayo de 1995, la demandante solicitó también al Consejo el acceso a los
mismos 20 documentos antes mencionados.
- 13.
- Mediante escrito de fecha 1 de junio de 1995, la Secretaría General del Consejo
acogió favorablemente la solicitud de acceso tan sólo respecto a 2 documentos que
contienen comunicaciones sobre las prioridades de una futura presidencia francesa
del Consejo en materia de asilo e inmigración y en materia de justicia. Denegó el
acceso a los 18 restantes documentos porque «los documentos 1 a 15 y 18 a 20
[estaban] sujetos al principio de confidencialidad, según lo recoge el apartado 1 del
artículo 4 de la Decisión [93/731]».
- 14.
- El 8 de junio de 1995 la demandante presentó al Consejo una solicitud de
confirmación a fin de que se reconsiderara la decisión de denegación de acceso.
- 15.
- El servicio competente de la Secretaría General, conjuntamente con el Servicio
Jurídico del Consejo, preparó entonces una nota a la atención del grupo
«Información» del Comité de Representantes Permanentes (en lo sucesivo,
«Coreper») y del Consejo. Se distribuyó un proyecto de respuesta acompañado de
la correspondencia cruzada anteriormente entre la demandante y la Secretaría
General del Consejo, así como una nota de 15 de mayo de 1995 del Sr. Elsen,
Director General de la Dirección General Justicia y Asuntos de Interior (DG H)
del Consejo, preparada al examinar la primera solicitud (en lo sucesivo, «nota del
Sr. Elsen»). Esta nota contenía un breve resumen del contenido de los documentos,
así como una apreciación preliminar sobre la posibilidad de divulgarlos. Dicha nota
ha sido comunicada por primera vez a la demandante durante el presente
procedimiento, como Anexo de la contestación del Consejo a la demanda. El 3 de
julio de 1995, el grupo «Información» decidió divulgar otros 2 documentos, pero
denegar el acceso a los 16 restantes. En una reunión celebrada el 5 de julio
de 1995, el Coreper aprobó los términos del proyecto de respuesta propuesto por
dicho grupo.
- 16.
- El Consejo señala que todos los documentos de que se trata estaban en poder de
los miembros del Consejo y que asimismo se habían podido examinar copias de los
documentos durante la reunión del grupo «Información» de 3 de julio.
- 17.
- Tras la reunión del Coreper, el Consejo respondió a la solicitud de confirmación
mediante escrito de fecha 6 de julio de 1995 (en lo sucesivo, «decisión
impugnada»), en la cual el Consejo concedió el acceso a otros dos documentos,
pero denegó la solicitud relativa a los restantes 16 documentos.
- 18.
- Explicó que:
«A juicio del Consejo, no puede concederse el acceso a dichos documentos ya que
su divulgación podría suponer un perjuicio para el interés público (seguridad
pública) y porque tales documentos se refieren a deliberaciones del Consejo,
incluidas las opiniones sostenidas por miembros del Consejo, y están sujetos a la
obligación de confidencialidad.
Por último, quisiera llamar su atención sobre lo dispuesto en los artículos 138 E y
173 del Tratado CE, relativos, respectivamente, a los requisitos para que una
persona física pueda presentar una reclamación ante el Defensor del Pueblo, o un
recurso ante el Tribunal de Justicia contra los actos del Consejo.»
Procedimiento
- 19.
- Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el
22 de septiembre de 1995, la parte demandante interpuso el presente recurso.
- 20.
- Mediante escrito presentado el 9 de febrero de 1996, el Parlamento Europeo
solicitó intervenir en apoyo de las pretensiones de la demandante. Posteriormente,
desistió de su intervención.
- 21.
- Mediante auto del Presidente de la Sala Cuarta del Tribunal de Primera Instancia
de 23 de abril de 1996, se admitieron las intervenciones del Reino de Dinamarca,
del Reino de los Países Bajos y del Reino de Suecia en apoyo de las pretensiones
de la parte demandante, mientras que se admitieron las intervenciones de la
República Francesa y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte en
apoyo de las pretensiones de la parte demandada.
- 22.
- Mediante escrito recibido el 3 de abril de 1996, el Consejo puso de relieve al
Tribunal de Primera Instancia el hecho de que determinados documentos
pertinentes, en particular, su escrito de contestación en el presente asunto, habían
sido divulgados a través de la red Internet. A su juicio, el comportamiento de la
demandante iba en detrimento del desarrollo normal del procedimiento. Pidió al
Tribunal de Primera Instancia que tomara las medidas adecuadas a fin de evitar
otros actos similares por parte de la demandante.
- 23.
- El Tribunal de Primera Instancia decidió tratar este hecho como un incidente
procesal a efectos del apartado 1 del artículo 114 del Reglamento de
Procedimiento y pidió a las partes que presentaran sus observaciones sobre dicho
incidente. Mientras se esperaba su respuesta, se suspendió la fase escrita. Se
recibieron observaciones de la demandante, así como de los Gobiernos danés,
francés, neerlandés, sueco y del Reino Unido.
- 24.
- A la luz de dichas observaciones, el Tribunal de Primera Instancia decidió levantar
la suspensión, sin perjuicio del tratamiento que se proponía dar a dicho incidente
(véanse los apartados 135 a 139 supra).
- 25.
- Mediante resolución de 4 de junio de 1996, decidió atribuir el asunto a la Sala
Cuarta ampliada. No admitió una demanda del Consejo de 20 de junio de 1996 en
la que se pedía la atribución del asunto al Pleno del Tribunal de Primera Instancia.
- 26.
- La fase escrita finalizó el 7 de abril de 1997.
Pretensiones de las partes
- 27.
- La demandante, apoyada por el Reino de Dinamarca y el Reino de los Países
Bajos, solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Anule la decisión impugnada.
- Condene en costas al Consejo.
- 28.
- El Reino de Suecia solicita al Tribunal de Primera Instancia que anule la decisión
impugnada.
- 29.
- El Consejo solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Declare la inadmisibilidad del recurso en su integridad.
- Con carácter subsidiario, declare su inadmisibilidad en la medida en que se
refiere a documentos que la demandante ya consiguió y que no contienen
pasajes borrados.
- Con carácter subsidiario en segundo grado, desestime el recurso por
infundado.
- Condene en costas a la parte demandante.
- 30.
- La República Francesa solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Desestime el recurso.
- Condene en costas a la parte demandante.
- 31.
- El Reino Unido solicita al Tribunal de Primera Instancia que declare la
inadmisibilidad del recurso o, con carácter subsidiario, lo desestime por infundado.
Sobre la admisibilidad
- 32.
- El Consejo propone varias excepciones de inadmisibilidad basadas,
respectivamente, en la identidad de la demandante, en la inobservancia del plazo
para presentar el recurso, en falta de interés de la demandante para ejercitar la
acción y en la incompetencia del Tribunal de Primera Instancia. Dichas excepciones
de inadmisibilidad serán examinadas sucesivamente.
Sobre la identidad de la demandante
- 33.
- Svenska Journalistförbundet es la Unión de Periodistas sueca. Publica y es titular
de un diario denominado Tidningen Journalisten. El encabezamiento de la demanda
se refiere a «Svenska Journalisbörbundets tidning» y «Tidningen Journalisten». La
demanda indica que la demandante es la revista de Svenska Journalistförbundet,
pero no se explica claramente el vínculo entre ambas entidades. Por lo tanto,
durante la fase escrita se ha designado a Tidningen Journalisten como la
«demandante».
Alegaciones de las partes
- 34.
- En respuesta a una pregunta escrita del Tribunal de Primera Instancia, los
Abogados de la demandante indicaron, mediante fax de 4 de agosto de 1997, que
debía considerarse que el recurso había sido presentado por Svenska
Journalistförbundet, como propietaria de la revista, ya que era la única de las dos
entidades con capacidad de obrar con arreglo al Derecho sueco.
- 35.
- En el acto de la vista añadieron que cualquier distinción entre Svenska
Journalistförbundet y Tidningen Journalisten era artificial. La solicitud y la solicitud
de confirmación remitidas al Consejo se presentaron en papel con membrete de
Svenska Journalistförbundet y Tidningen Journalisten, y el Consejo respondió a
Svenska Journalistförbundets tidning. Por lo tanto, Svenska Journalistförbundet ha
sido parte del asunto desde su inicio.
- 36.
- El Gobierno neerlandés estima que sería dar muestras de un formalismo excesivo
considerar que un recurso promovido por una división independiente de una
persona jurídica no pueda atribuirse a esa persona jurídica, habida cuenta de que
en este momento resulta patente que se otorgó poder bastante para promover el
recurso y que en modo alguno se han lesionado los intereses de las partes del
procedimiento.
- 37.
- En un escrito de 9 de septiembre de 1997, el Consejo alega que, atendida la
respuesta de los Abogados de la demandante, Tidningen Journalisten, a quien
había considerado la demandante en el presente asunto, carece de capacidad de
obrar según el Derecho sueco.
- 38.
- Alega además que, aunque Svenska Journalistförbundet pudiera sustituir a
Tidningen Journalisten, no podría ser considerada la destinataria de la respuesta
del Consejo de 6 de julio de 1995, de modo que esta decisión no la afecta directa
e individualmente.
- 39.
- Por consiguiente, solicita al Tribunal de Primera Instancia que declare la
inadmisibilidad del recurso.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 40.
- La primera página del recurso hace referencia a Tidningen Journalisten y a
«Svenska journalistförbundets tidning».
- 41.
- El Sr. Lennart Lund, redactor jefe de la revista Tidningen Journalisten, firmó en
nombre de Svenska Journalistförbundet el poder otorgado a los Abogados de la
demandante con arreglo a la letra b) del apartado 5 del artículo 44 del Reglamento
de Procedimiento. A este respecto, se trajo a los autos, como Anexo del telefax de
4 de agosto de 1997 (véase el apartado 34 supra) un certificado confirmatorio de
que Svenska Journalistförbundet había efectivamente encomendado al Sr. Lennart
Lund la interposición del presente recurso.
- 42.
- En estas circunstancias, en realidad, el recurso fue interpuesto por Svenska
Journalistförbundet en su calidad de propietaria de Tidningen Journalisten.
- 43.
- Dado que Svenska Journalistförbundet es una persona jurídica con capacidad de
obrar según el Derecho sueco, el Consejo no puede proponer la inadmisibilidad del
recurso por este motivo.
- 44.
- Por lo demás, dado que dirigió sus dos respuestas negativas de los días 1 de junio
y 6 de julio de 1995 al «Sr. Christoph Andersson, Svenska Journalistförbundets
tidning», no puede alegar que Svenska Journalistförbundets no era la destinataria
de la decisión impugnada.
Sobre el plazo de presentación del recurso
Alegaciones de las partes
- 45.
- El Consejo duda de que el recurso haya sido interpuesto dentro de plazo. Alega
que la demandante recibió la decisión impugnada el 10 de julio de 1995. Entonces
dispuso de un plazo de dos meses a contar de esta fecha para ejercitar la acción
de anulación.
- 46.
- El Consejo señala que, en su versión aplicable a la sazón, el artículo 1 del Anexo II
del Reglamento de Procedimiento establecía que los plazos procesales se
ampliarían, en favor de las partes que no tuvieran su residencia habitual en el Gran
Ducado de Luxemburgo, de la siguiente manera:
- Para el Reino de Bélgica: en dos días.
- Para la República Federal de Alemania, para el territorio europeo de la
República Francesa y para el territorio europeo del Reino de los Países
Bajos: en seis días.
- Para el territorio europeo del Reino de Dinamarca, para el Reino de
España, para Irlanda, para la República Helénica, para la República
Italiana, para la República Portuguesa (con excepción de las Azores y de
Madeira) y para el Reino Unido: en diez días.
- Para los demás países y territorios de Europa: en dos semanas.
- 47.
- El Consejo, apoyado por el Gobierno francés, duda de que la norma aplicable a
los demás países deba aplicarse también a los Estados miembros de la Unión
Europea y considera que la demandante debería haber interpuesto su recurso
observando un plazo por razón de la distancia de diez días con el fin de evitar toda
discriminación entre los demandantes de países más alejados de Luxemburgo que
Suecia, quienes dispondrían tan sólo de un plazo de diez días.
- 48.
- La demandante invoca el tenor literal del artículo 1 del Anexo II en su versión
anteriormente referida y considera que no corrobora la afirmación del Consejo. No
existe ninguna referencia a «Estados miembros» o «Estados no miembros». A falta
de plazos por razón de la distancia específica establecidos para Suecia, este país
disponía del plazo de dos semanas aplicable a todos los Estados europeos no
específicamente citados. La argumentación del Consejo relativa a la discriminación
no resulta convincente, ya que numerosas localidades de Bélgica están más alejadas
de Luxemburgo que algunas localidades de los Países Bajos, sin embargo todos los
habitantes de Bélgica disponen de un plazo de dos días, mientras que todos los
habitantes de los Países Bajos disponen de un plazo de seis días. Unicamente la
interpretación de la demandante puede ajustarse a las exigencias de la seguridad
jurídica.
- 49.
- Los Gobiernos sueco y neerlandés sostienen esta interpretación. En la vista, el
Agente del Gobierno sueco señaló que con anterioridad éste disponía de un plazo
de dos semanas.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 50.
- Según reiterada jurisprudencia, la normativa comunitaria relativa a los plazos de
procedimiento debe observarse rigurosamente en aras de la seguridad jurídica y de
la necesidad de evitar cualquier discriminación o trato arbitrario en la
administración de la justicia (auto del Tribunal de Justicia de 5 de febrero de 1992,
Francia/Comisión, C-59/91, Rec. p. I-525, apartado 8).
- 51.
- El texto del artículo 1 del Anexo II del Reglamento de Procedimiento, en su
versión aplicable al interponerse el recurso, no permite considerar que el plazo de
procedimiento por razón de la distancia aplicable a Suecia fuera de diez días y no
de dos semanas. En efecto, el plazo de diez días se aplicaba únicamente a
determinados países designados por su nombre, entre los que no figuraba Suecia.
Por lo tanto, el plazo de dos semanas se aplicaba a los países y territorios de
Europa respecto a los cuales no se había establecido un plazo más breve, o sea,
también a Suecia.
- 52.
- De ello se deduce que el recurso se interpuso dentro de plazo.
Sobre el interés de la demandante en ejercitar la acción de nulidad
Alegaciones de las partes
- 53.
- El Consejo duda asimismo de la admisibilidad del recurso en relación con los
documentos que la demandante ya había obtenido de las autoridades suecas, al
menos en la medida en que no contienen pasajes borrados. No se informó al
Consejo de que la finalidad de la solicitud de la demandante fuera obtener los
posibles pasajes borrados de dichos documentos. El interés de la demandante tiene
un carácter general y político, y su intención es asegurar que el Consejo ejecute
correctamente su propio Código de conducta y la Decisión 93/731.
- 54.
- En estas circunstancias, el Consejo, aunque le consta que la demandante es la
destinataria de la decisión impugnada, duda de que realmente ésta la haya afectado
en el sentido del artículo 173 del Tratado CE, el cual no autoriza acciones
individuales de interés público, sino que permite únicamente a los particulares
impugnar los actos que les afectan de una manera especial con respecto a otros.
- 55.
- En el presente asunto, el acceso de la demandante a documentos que ya estaban
en su poder no podía reportarle ningún beneficio. La insuficiencia del interés en
obtener dicho resultado supone una utilización de procedimiento inadecuado.
- 56.
- Apoyado por el Gobierno francés, el Consejo alega además que la entrega de los
referidos documentos por las autoridades suecas a la demandante infringe la
legislación comunitaria, ya que no había decidido previamente autorizar esta
divulgación y ni siquiera se le había solicitado que decidiera al respecto. Es
contrario al sistema de recursos establecido por la legislación comunitaria
aprovecharse de una violación del Derecho comunitario para, a continuación, pedir
al Tribunal de Primera Instancia que anule una decisión cuyos efectos han sido
soslayados mediante dicha violación. Por lo tanto, el hecho de que los documentos
de que se trata hayan pasado a ser de dominio público por efecto de un acto
contrario al Derecho comunitario debería impedir a la demandante interponer un
recurso en este asunto.
- 57.
- La demandante contesta que, entre las normas relativas a la admisibilidad, el
Consejo confunde las referentes a los recursos de anulación de decisiones
interpuestos por sus destinatarios y las referentes a los recursos de anulación de
Reglamentos interpuestos por determinados particulares. A su juicio, los
destinatarios de decisiones deben probar que tienen un interés en interponer un
recurso, pero no están obligados a probar que son individualmente afectados.
- 58.
- En el caso de autos la demandante tiene un interés suficiente para ejercitar la
acción, y este interés no tiene carácter político ni general. Señala que Tidningen
Journalisten publica artículos sobre temas específicos de interés general, así como
sobre el funcionamiento de las Administraciones públicas y sobre otras cuestiones
relativas a la manera en que los periodistas suecos pueden desarrollar sus
actividades. Por este motivo, a su juicio, tiene un interés directo en acceder a los
documentos del Consejo y, en caso de denegación por motivos que revelan una
aplicación errónea de las normas pertinentes, en conseguir la anulación de la
decisión de que se trate para asegurarse de que en el futuro la Institución
modificará su postura. El hecho de haber recibido documentos de otra fuente no
significa, por lo tanto, una falta de interés para ejercitar la acción por parte de la
demandante.
- 59.
- El hecho de que el Consejo considere que los documentos recabados de las
autoridades suecas sin su autorización previa fueron obtenidos ilegalmente,
proporciona a la demandante otro motivo justificativo de que se declare la
admisibilidad de su recurso, incluso en lo que atañe a los documentos remitidos
íntegramente por las autoridades suecas. En otro caso, se pondría en duda el uso
que la demandante pudiera hacer de tales documentos.
- 60.
- La demandante rebate también el argumento del Consejo según el cual la
insuficiencia de su interés en el presente asunto supone un abuso de
procedimiento. Expone que en el momento en que solicitó acceder a los
documentos del Consejo sólo había pedido y recibido de la Dirección Nacional de
Policía 8 de los 20 documentos controvertidos. Los otros 12 documentos se
solicitaron al Ministerio de Justicia sueco el mismo día de la solicitud presentada
al Consejo para acceder a los 20 documentos. Además, una parte importante de
los documentos recabados parecía contener pasajes borrados. Por lo tanto, la
demandante no tenía seguridad alguna de haber recibido el texto completo de
todos los documentos. El propio Consejo no ha indicado al Tribunal de Primera
Instancia qué documentos contienen pasajes borrados, aunque sugiere al Tribunal
de Primera Instancia declarar la inadmisibilidad del recurso en la medida en que
se refiere a los documentos facilitados que no contienen tales pasajes. Por lo tanto,
la demandante no puede, en su opinión, saber qué documentos no contienen
ningún pasaje borrado.
- 61.
- El Gobierno sueco apoya las alegaciones de la demandante sobre la admisibilidad.
No comparte el criterio del Consejo en cuanto a la ilegalidad de la entrega de
documentos en Suecia con arreglo al Derecho comunitario. No existe ninguna
norma comunitaria implícita, basada en una tradición jurídica común, según la cual
el autor de un documento sea el único competente para decidir sobre la entrega
de ese documento.
- 62.
- El Gobierno neerlandés rebate la argumentación del Consejo en cuanto a la falta
de interés de la demandante para ejercitar la acción. La Decisión 93/731 se adoptó
explícitamente en interés público. Por lo tanto, la demandante no está obligada a
justificar un interés particular para invocarla. En el caso de autos, el objeto del
recurso consiste en preservar sus derechos como destinataria de la decisión
controvertida. No se trata de una acción entablada en interés general. Asiste a la
demandante un interés en evitar la futura aplicación por parte del Consejo de una
política restrictiva con respecto a sus solicitudes de acceso a documentos. Además,
la alegación del Consejo según la cual la demandante dispone de documentos en
violación del Derecho comunitario implica ya la existencia de un interés legítimo
en ejercitar la acción. Ni que decir tiene que el interés que reconoce la
Decisión 93/731 se refiere al acceso legal a un documento.
- 63.
- El Gobierno del Reino Unido alega que debe declararse la inadmisibilidad del
recurso porque la demandante no tiene un interés suficiente en la solución de la
controversia. Por lo tanto, este recurso constituye una desviación de procedimiento.
Ninguna de las razones esgrimidas por la demandante basta para justificar un
interés en entablar un recurso en virtud del artículo 173 del Tratado CE.
Apreciación del Tribunal
- 64.
- La demandante es la destinataria de la decisión impugnada. Como tal no está
obligada a probar que dicha decisión la afecta individual y directamente. Basta que
demuestre un interés en la anulación de dicha decisión.
- 65.
- En relación con la Decisión 94/90/CECA, CE, Euratom de la Comisión, de 8 de
febrero de 1994, sobre el acceso del público a los documentos de la Comisión (DO
L 46, p. 58; en lo sucesivo, «Decisión 94/90»), el Tribunal de Primera Instancia ya
declaró que de su sistema se desprende que esta norma puede aplicarse en
términos generales a las solicitudes de acceso a los documentos, y que conforme
a esta Decisión, toda persona puede solicitar tener acceso a cualquier documento
de la Comisión no publicado, sin que sea necesario motivar la solicitud (véase la
sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 6 de febrero de 1998,
Interporc/Comisión, T-124/96, aún no publicada en la Recopilación, apartado 48).
- 66.
- El objetivo de la Decisión 93/731 es traducir el principio que postula por un acceso
de los ciudadanos a la información lo más amplio posible con el fin de reforzar el
carácter democrático de las Instituciones, así como la confianza del público en la
Administración. No supedita a una justificación particular el acceso del público a
los documentos solicitados, como tampoco lo hace la Decisión 94/90.
- 67.
- Por consiguiente, una persona a quien se le deniega el acceso a un documento o
a una parte de un documento, ya tiene, por este simple hecho, un interés en la
anulación de la decisión denegatoria.
- 68.
- En el caso de autos, la decisión impugnada denegó el acceso a 16 de los 20
documentos solicitados. Por lo tanto, la demandante tiene un interés en la
anulación de esta decisión.
- 69.
- El hecho de que los documentos solicitados hayan pasado a ser de dominio público
carece de pertinencia a este respecto.
Sobre la competencia del Tribunal de Primera Instancia
Alegaciones de las partes
- 70.
- El Gobierno francés alega que la decisión impugnada se refiere al régimen de
acceso a documentos adoptados sobre la base de las disposiciones del Título VI del
Tratado UE. Ahora bien, ninguna disposición de este Título establece las
condiciones de acceso a los documentos adoptados basándose en sus disposiciones.
A falta de disposición expresa, la Decisión 93/731, adoptada sobre la base del
apartado 3 del artículo 151 del Tratado CE, no es aplicable a los actos adoptados
con arreglo al Título VI del Tratado UE.
- 71.
- El Gobierno del Reino Unido alega que la competencia del Tribunal de Primera
Instancia no se extiende a la materia del Título VI del Tratado UE y, por lo tanto,
tampoco a la cuestión, planteada en el presente asunto, relativa al acceso a
documentos sobre tales materias. La justicia y los asuntos de interior no están
comprendidos en el ámbito de aplicación del Tratado CE, sino en el ámbito de la
cooperación intergubernamental. Se desprende claramente del artículo E del
Tratado UE que, en lo que atañe a la justicia y los asuntos de interior, las
Instituciones a que se refiere dicho artículo ejercen sus competencias en las
condiciones y para los fines previstos en el Título VI del Tratado UE. Cuando
ejercen tales competencias, éstas están comprendidas en el ámbito de aplicación
de este Título y no en el del Tratado CE. Del artículo L del Tratado UE se
desprende que las disposiciones del Tratado CE relativas a la atribución de
competencias no son aplicables al Título VI del Tratado UE. Por lo tanto, está
excluida la competencia del Tribunal de Primera Instancia respecto tanto a las
cuestiones de procedimiento como a las cuestiones de fondo. En cualquier caso, a
juicio del Gobierno del Reino Unido, frecuentemente es imposible distinguir ambos
tipos de cuestiones.
- 72.
- El Gobierno del Reino Unido admite que la Decisión 93/731 se aplica a
documentos comprendidos en el ámbito de aplicación del Título VI, pero considera
que de ello no se deriva que el Tribunal de Primera Instancia pueda conocer de
una negativa a conceder acceso a tales documentos. En particular, considera que
el Tribunal de Primera Instancia no puede ejercer su jurisdicción por haberse
adoptado la Decisión 93/731 sobre la base del artículo 151 del Tratado CE. El
apartado 3 del artículo 7 de dicha Decisión carece de pertinencia a este respecto
por cuanto la referencia a la posibilidad de un recurso en virtud del artículo 173
del Tratado CE no puede producir el efecto de ampliar la competencia del
Tribunal de Primera Instancia.
- 73.
- Según la demandante, se deduce expresamente de la propia Decisión 93/731 que
el Tribunal de Primera Instancia es competente para conocer de los litigios que se
refieren a la aplicación de dicha Decisión, dado que ésta precisa que sus
disposiciones son aplicables a todo documento que esté en poder del Consejo. Por
lo tanto, el criterio para la aplicación de la Decisión 93/731 es, a juicio de la
demandante, el hecho de que un documento esté en poder del Consejo,
independientemente de su objeto, a excepción de los documentos extendidos por
personas ajenas al Consejo. En su sentencia de 19 de octubre de 1995, Carvel y
Guardian Newspapers/Consejo (T-194/94, Rec. p. II-2765), el Tribunal de Primera
Instancia anuló una decisión por la cual el Consejo había denegado a las partes
demandantes el acceso a decisiones adoptadas por el Consejo «Justicia y Asuntosde Interior», sin que, en ese asunto, el Consejo excepcionara la incompetencia del
Tribunal de Primera Instancia para examinar una denegación de acceso a
documentos comprendidos en el ámbito de aplicación del Título VI del
Tratado UE.
- 74.
- Los Gobiernos sueco, danés y neerlandés sostienen esta argumentación. Aunque
incompetente para apreciar la legalidad de los documentos comprendidos en el
ámbito de aplicación del Título VI del Tratado UE, a juicio de estos Gobiernos,
el Tribunal de Primera Instancia es competente para pronunciarse en materia de
acceso del público a dichos documentos.
- 75.
- El Gobierno neerlandés añade que la decisión impugnada no se adoptó sobre la
base del Título VI del Tratado UE, y que este Título tampoco constituye la base
jurídica de la Decisión 93/731. Por lo tanto, no se pide al Tribunal de Primera
Instancia que se pronuncie en un litigio relativo a la cooperación en los ámbitos de
la justicia y de los asuntos de interior como tal.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 76.
- Antes de examinar la excepción de inadmisibilidad propuesta por los Gobiernos
francés y del Reino Unido, procede apreciar su admisibilidad con arreglo al
Reglamento de Procedimiento.
- 77.
- El Consejo no propuso esta excepción de inadmisibilidad durante la fase escrita.
Ahora bien, las pretensiones de una demanda de intervención no pueden tener
otro fin que el apoyo de las pretensiones de una de las partes del litigio [último
párrafo del artículo 37 del Estatuto (CE) del Tribunal de Justicia, aplicable al
Tribunal de Primera Instancia en virtud del artículo 46 de dicho Estatuto].
- 78.
- De ello resulta que los Gobiernos francés y del Reino Unido carecen de
legitimación para proponer una excepción de inadmisibilidad y que, por lo tanto,
el Tribunal de Primera Instancia no está obligado a examinar los motivos que han
invocado al respecto (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de marzo
de 1993, CIRFS y otros/Comisión, C-313/90, Rec. p. I-1125, apartado 22).
- 79.
- No obstante, en virtud del artículo 113 del Reglamento de Procedimiento, el
Tribunal de Primera Instancia puede examinar de oficio en cualquier momento las
causas de inadmisión de la demanda por motivos de orden público, incluidas las
invocadas por las partes coadyuvantes (sentencia del Tribunal de Primera Instancia
de 24 de octubre de 1997, EISA/Comisión, T-239/94, Rec. p. II-1839, apartado 26).
- 80.
- La excepción de inadmisibilidad propuesta por los Gobiernos francés y del Reino
Unido plantea una cuestión de orden público en la medida en que se refiere a la
competencia del Tribunal de Primera Instancia. Por lo tanto, este Tribunal puede
examinarla de oficio.
- 81.
- A este respecto, se deduce expresamente del apartado 2 del artículo 1 y del
apartado 2 del artículo 2 de la Decisión 93/731 que ésta es aplicable a todo
documento del Consejo. Por lo tanto, la aplicación de la Decisión 93/731 es
independiente del objeto de dicho documento.
- 82.
- Además, de conformidad con el apartado 1 del artículo K.8 del Tratado UE, los
actos adoptados con arreglo al apartado 3 del artículo 151 del Tratado CE, que
constituye la base jurídica de la Decisión 93/731, son aplicables a las disposiciones
relativas a las materias a que se refiere el Título VI del Tratado UE.
- 83.
- Así, la Decisión 93/662/CE del Consejo, de 6 de diciembre de 1993, por la que se
adopta su Reglamento interno (DO L 304, p. 1), adoptada, particularmente, sobre
la base del apartado 3 del artículo 151 del Tratado CE, se aplica asimismo a las
reuniones del Consejo que guarden relación con el Título VI del Tratado UE.
- 84.
- Del mismo modo, la Decisión 93/731 debe aplicarse a los documentos
comprendidos en el ámbito de aplicación del Título VI del Tratado UE, por no
existir disposición en contra de dicha Decisión.
- 85.
- La circunstancia de que, en virtud del artículo L del Tratado UE, el Tribunal de
Primera Instancia no sea competente para apreciar la legalidad de los actos
comprendidos en el ámbito de aplicación del Título VI de dicho Tratado, no obsta
a su competencia para pronunciarse en materia de acceso del público a dichos
actos. La apreciación de la legalidad de la decisión impugnada está dentro de su
competencia para controlar, con arreglo al artículo 173 del Tratado CE, la
legalidad de las decisiones adoptadas por el Consejo con arreglo a la
Decisión 93/731. En modo alguno se refiere, en cuanto tal, a la cooperación
intergubernamental en los ámbitos de la justicia y de los asuntos de interior. Por
lo demás, el propio Consejo sugirió a la demandante la posibilidad de impugnar su
decisión mediante un recurso basado en el artículo 173 del Tratado CE (véase el
apartado 18 supra).
- 86.
- La circunstancia de que los documentos estén comprendidos en el ámbito de
aplicación del artículo VI del Tratado UE debe tenerse en cuenta únicamente en
la medida en que su contenido podría, eventualmente, estar incluido en una o
varias de las excepciones establecidas por la Decisión 93/731. En tal supuesto, se
trata del examen de fondo de la legalidad de la decisión de denegación de acceso
adoptada por el Consejo y no de la admisibilidad del recurso como tal.
- 87.
- De todo lo que precede, se deduce que procede admitir el recurso.
Sobre el fondo
- 88.
- La demandante invoca cinco motivos de anulación de la decisión controvertida,
basados, respectivamente, en violación del principio fundamental del Derecho
comunitario que reconoce a los ciudadanos de la Unión Europea el acceso más
amplio y completo posible a los documentos de las Instituciones comunitarias,
violación del principio de protección de la confianza legítima, infracción del
apartado 1 del artículo 4 de la Decisión 93/731, infracción del apartado 2 del
artículo 4 de la misma Decisión e infracción del artículo 190 del Tratado CE.
- 89.
- El Tribunal de Primera Instancia examinará, en primer lugar, los motivos tercero
y quinto conjuntamente.
Sobre los motivos tercero y quinto, basados en la infracción del apartado 1 del
artículo 4 de la Decisión 93/731 y en la infracción del artículo 190 del Tratado CE
Alegaciones de las partes
- Sobre la infracción del apartado 1 del artículo 4 de la Decisión 93/731
- 90.
- La demandante alega que el Consejo no ha realizado una evaluación concreta del
impacto probable que el acceso a los documentos solicitados podía tener sobre la
seguridad pública en la Unión Europea. Al contrario, resulta a este respecto
particularmente sorprendente el hecho de que haya sido necesaria una solicitud de
confirmación para que el Consejo aceptara divulgar uno de los documentos, que
ya se había remitido al Parlamento Europeo y que, por lo tanto, era totalmente de
dominio público.
- 91.
- A falta de una definición del concepto de seguridad pública en la Decisión 93/731,
la demandante sugiere la siguiente definición:
«Se declararán inaccesibles, al amparo de la excepción relativa a la seguridad
pública, los documentos o extractos de documentos cuyo acceso al público
expondría a los ciudadanos de la Comunidad, a las Instituciones o a las autoridades
de los Estados miembros a actos de terrorismo, a la criminalidad, al espionaje, a
las insurrecciones, a la subversión y a la revolución, u obstaculizaría directamente
los esfuerzos de las autoridades destinados a evitar tales actividades.»
- 92.
- A continuación describe detalladamente el contenido de todos los documentos
solicitados que se hallan en su poder, en apoyo de su tesis según la cual el Consejo
aplicó de manera ilegal la excepción relativa a la protección de la seguridad
pública.
- 93.
- Rebate la afirmación del Consejo según la cual es contrario al interés de la
seguridad pública permitir a los que participan en actividades ilícitas conocer con
precisión las estructuras y medios de que dispone la cooperación policial en la
Unión Europea. Esta afirmación no tiene absolutamente ninguna relación con el
texto efectivo de los documentos de que se trata. La demandante recuerda que los
dos documentos a cuyo acceso se habían negado las autoridades suecas se referían,
no a la seguridad pública, sino a las posturas adoptadas durante las negociaciones
por el Reino de los Países Bajos y la República Federal de Alemania.
- 94.
- El Consejo niega haber considerado que a todos los documentos que tienen
relación con Europol les sea aplicable la excepción referente a la seguridad pública.
El hecho de que se divulgaran cuatro documentos demuestra que se efectuó una
evaluación concreta, cuyo resultado fue que algunos de los documentos solicitados
podían entregarse y otros no.
- 95.
- El Consejo, apoyado por los Gobiernos francés y del Reino Unido, alega que en
modo alguno resulta necesario para la aplicación de la Decisión 93/731 definir la
seguridad pública en un sentido restrictivo. El concepto de seguridad pública
debería definirse de una manera flexible con el fin de tener en cuenta los cambios
de circunstancias. En cualquier caso, únicamente el propio Consejo puede, a su
juicio, apreciar si la divulgación de un documento concreto puede o no atentar
contra la protección del interés público (seguridad pública).
- 96.
- Ello es válido, con mayor motivo, respecto a los documentos que versan
exclusivamente sobre cuestiones relativas a los Títulos V y VI del Tratado UE. El
Consejo no duda que, si el Tribunal de Primera Instancia se considerara
competente para conocer de las cuestiones relativas al acceso a documentos que
versan exclusivamente sobre cuestiones comprendidas en el ámbito de aplicación
del Título VI del Tratado UE, se abstendría, no obstante, de sustituir la apreciación
del Consejo sobre el particular por la suya propia.
- 97.
- El Consejo considera que el resumen hecho por la demandante de los documentos
de que se trata no es ni objetivo ni preciso.
- 98.
- El Gobierno sueco niega la versión del Consejo de cómo trataron el grupo
«Información» y el Coreper la solicitud de acceso a los documentos controvertidos
en el caso de autos.
- 99.
- Concretamente, los documentos solicitados no se pusieron a disposición del
representante sueco en el seno del grupo «Información» antes de la reunión de
éste. No pudo prepararse satisfactoriamente la cuestión en el breve plazo
concedido.
- 100.
- En cuanto al Coreper, la única cuestión sobre la que adoptó una posición fue la
de si la decisión relativa a la solicitud de entrega podía adoptarse según el
procedimiento escrito. Al realizarse la votación del Coreper de 5 de julio de 1995,
el Gobierno sueco se abstuvo, como hicieron otros cuatro Estados miembros. Por
otra parte, el Gobierno sueco formuló una declaración en la que expresó su
descontento en cuanto a la forma en que se trató el asunto.
- 101.
- El Gobierno danés comparte en gran parte las críticas formuladas por el Gobierno
sueco sobre dicha forma de tratamiento. La valoración de los diferentes
documentos a que procedió el Consejo fue de carácter meramente formal. En el
seno de la Secretaría del Consejo, se examinó, en primer lugar, la posibilidad de
aplicar las excepciones establecidas en el apartado 1 del artículo 4 de la
Decisión 93/731. Se consideró entonces que la excepción basada en la protección
de la seguridad pública podía en general servir de fundamento para el secreto de
documentos relativos a Europol. El examen de la solicitud de confirmación hizo
que se albergara una duda sobre si realmente se podía utilizar esta excepción de
manera general para motivar la negativa de acceso a dichos documentos. Por lo
tanto, como posición del repliegue, se decidió basar la motivación en las
consideraciones muy generales del apartado 2 del artículo 4 de la Decisión 93/731.
Los debates en la Secretaría del Consejo no se concentraron en el aspecto de si la
publicación de los documentos implicaba un riesgo de consecuencias concretas
perjudiciales para la seguridad pública o la confidencialidad.
- 102.
- Después de examinar los documentos controvertidos, el Gobierno neerlandés
considera que el interés de la seguridad pública no puede, en ningún caso, justificar
la denegación de acceso a dichos documentos. No obstante, se reserva su opinión
en lo que atañe a un documento que no tiene en su poder. A su juicio, paraapreciar si el Consejo estaba autorizado a denegar el acceso a los documentos de
que se trata por razones de seguridad pública, es preciso examinar, respecto a cada
documento, si su divulgación afectaría a los intereses fundamentales de la
Comunidad o de los Estados miembros hasta el punto de poner en peligro su
existencia. En lo que atañe, como mínimo, a cuatro documentos, señala que el
Consejo se avino a facilitarlos ulteriormente a un periodista, el Sr. T. Por lo tanto,
la denegación del acceso a dichos documentos contra la demandante constituye una
discriminación arbitraria.
- 103.
- El Consejo insiste en el hecho de que se ha examinado profusamente el contenido
de los documentos. Nada prueba que la abstención de otros miembros del Consejo
se basara en las mismas razones que las del Gobierno sueco. Ningún Estado
miembro votó contra la decisión de confirmación ni se adhirió a la declaración del
Gobierno sueco.
- Sobre la infracción del artículo 190 del Tratado CE
- 104.
- La demandante alega que la denegación, expresada en una sola frase, del acceso
a 16 de los 20 documentos infringe lo dispuesto en el artículo 190 del Tratado CE
y en el apartado 3 del artículo 7 de la Decisión 93/731. Le habría sido
efectivamente imposible determinar si dicha denegación debía impugnarse ante el
Tribunal de Primera Instancia. Tampoco le sería posible al Tribunal de Primera
Instancia determinar si el Consejo aplicó las mencionadas excepciones de manera
correcta. Sólo porque la demandante tenía en su poder, total o parcialmente, la
parte esencial de los documentos solicitados, pudo demostrar que el Consejo aplicó
dichas excepciones de manera ilegal en el presente asunto. La demandante ruega
al Tribunal de Primera Instancia que examine los documentos controvertidos para
apreciar la procedencia de la decisión del Consejo de invocar las excepciones que
aplica.
- 105.
- El Consejo, apoyado por los Gobiernos francés y del Reino Unido, alega que la
motivación dada en la decisión impugnada hace aflorar lo esencial del objetivo del
Consejo. Por lo tanto, a su juicio, su decisión está debidamente motivada. Sería
excesivo exigir una motivación específica para cada una de las opciones técnicas
que aquél efectuó. Si fuera necesario exponer una motivación muy detallada en el
caso de respuestas negativas a solicitudes de acceso, se comprometerían los
objetivos que inspiran el apartado 1 del artículo 4 de la Decisión 93/731. La
Decisión 93/731 establece plazos muy breves para la respuesta a las solicitudes. En
consecuencia, a juicio del Consejo, cuando las solicitudes se refieren a varios
documentos formados por una gran cantidad de páginas, la motivación que puede
darse tiende necesariamente a ser más breve que la motivación dada en respuestas
a solicitudes de un alcance más limitado. Además, los documentos solicitados
contienen un elemento común esencial muy claro.
- 106.
- El Gobierno sueco sostiene que la ponderación del interés del Consejo en
preservar el secreto de sus deliberaciones y del interés del público en tener acceso
a los documentos debe realizarse específicamente para cada documento y que la
decisión impugnada se halla insuficientemente motivada. El Consejo no indica si
los dos motivos invocados son aplicables a la totalidad de los documentos o, si éste
no fuera el caso, cuál o cuáles de dichos motivos son aplicables a los diferentes
documentos. A juicio de dicho Gobierno, el público, basándose en circunstancias
específicas de cada procedimiento o asunto, tiene derecho a saber por qué se
deniega el acceso a un documento concreto.
- 107.
- El Gobierno danés alega que no basta remitirse de manera general a las
posibilidades de imponer excepciones y reproducir los términos de la
Decisión 93/731. A su juicio, no se puede válidamente motivar una denegación con
arreglo al apartado 1 del artículo 4 de dicha Decisión afirmando, de manera
general, que resulta afectado un determinado interés contemplado en el
apartado 1. Del mismo modo, la facultad de aplicar la excepción relativa al secreto,
enunciada en el apartado 2 del artículo 4, no puede justificar una denegación de
carácter general. Resulta de aplicación el principio de apreciación concreta. En
determinados casos, el Consejo puede estar obligado a facilitar documentos
ocultando la información cuya protección sea necesaria con arreglo al artículo 4.
- 108.
- El Gobierno neerlandés alega igualmente que es confusa la razón por la cual el
Consejo denegó el acceso a los diversos documentos. La decisión controvertida se
limita a repetir los criterios del artículo 4 de la Decisión 93/731, sin precisar los
documentos denegados con arreglo al apartado 1 del artículo 4 y los que lo fueron
con arreglo al apartado 2 del artículo 4. Además, en relación con los documentos
denegados para preservar el secreto de las deliberaciones del Consejo, la decisión
impugnada no permite cerciorarse de que los intereses hayan sido debidamente
ponderados.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 109.
- La Decisión 93/731 es un acto que confiere a los ciudadanos el derecho de acceso
a los documentos que se encuentran en poder del Consejo. De su sistema se
desprende que se aplica en términos generales a las solicitudes de acceso a los
documento y que toda persona puede solicitar tener acceso a cualquier documento
del Consejo sin que sea necesario motivar la solicitud (véase el apartado 65 supra).
- 110.
- En el artículo 4 de dicha Decisión figuran dos categorías de excepciones al
principio general de acceso de los ciudadanos a los documentos del Consejo.
Dichas excepciones deben interpretarse y aplicarse restrictivamente, de modo que
no se frustre la aplicación del principio general consagrado en dicha Decisión
(véase, respecto a las disposiciones correspondientes de la Decisión 94/90, la
sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 5 de marzo de 1997, WWF
UK/Comisión, T-105/95, Rec. p. II-313, apartado 56).
- 111.
- El texto de la primera categoría de excepciones, redactado en términos
imperativos, prevé que no podrá concederse el acceso a un documento del Consejo
cuando su divulgación pudiera menoscabar la protección del interés público
(seguridad pública, relaciones internacionales, estabilidad monetaria,
procedimientos judiciales, actividades de inspección y de investigación) (véase el
apartado 7 supra). De ello se deduce que el Consejo está obligado a denegar el
acceso a los documentos a que se refiere alguna de las excepciones que figuran en
este primer grupo cuando se acredita esta última circunstancia (véase la sentencia
Carvel y Guardian Newspapers/Consejo, antes citada, apartado 64).
- 112.
- No obstante, de la utilización del verbo poder en pretérito imperfecto de subjuntivo
se deduce que, para acreditar que la divulgación de algunos documentos «pudiera»
suponer un perjuicio para la protección del interés público, el Consejo está
obligado a examinar respecto de cada documento solicitado si, en vista de la
información de que dispone, la divulgación puede suponer efectivamente un
perjuicio para el interés público, uno de los intereses protegidos por la primera
categoría de excepciones. De ser así, el Consejo está obligado a denegar el acceso
a los documentos de que se trate (sentencia Interporc/Comisión, antes citada,
apartado 52, y sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 19 de marzo
de 1998, van der Wal/Comisión, T-83/96, aún no publicada en la Recopilación,
apartado 43).
- 113.
- En cambio, el texto de la segunda categoría, redactado en términos que atribuyen
una facultad, establece que el Consejo puede también denegar el acceso para
proteger el secreto de sus deliberaciones (véase el apartado 8 supra). De ello se
deduce que el Consejo dispone de una facultad de apreciación que le permite
denegar, en su caso, una solicitud de acceso a documentos relacionados con sus
deliberaciones. No obstante, debe ejercer dicha facultad de apreciación ponderando
realmente, por una parte, el interés del ciudadano en acceder a sus documentos y,
por otra, su posible interés en preservar el secreto de sus deliberaciones (véase
sentencia Carvel y Guardian Newspapers/Consejo, antes citada, apartados 64 y 65).
- 114.
- También tiene derecho a invocar conjuntamente una excepción perteneciente a la
primera categoría y una excepción correspondiente a la segunda categoría para
denegar el acceso a los documentos que obran en su poder, al no prohibírselo
ninguna disposición de la Decisión 93/731. En efecto, no puede excluirse que la
divulgación de determinados documentos por parte del Consejo perjudique
simultáneamente los intereses protegidos por la primera categoría de excepciones
y el interés del Consejo en preservar el secreto de sus deliberaciones (sentencia
WWF UK/Comisión, antes citada, apartado 61).
- 115.
- A la luz de los anteriores elementos, procede examinar si la decisión impugnada
responde a las exigencias de motivación que resultan del artículo 190 del
Tratado CE.
- 116.
- La obligación de motivar las decisiones individuales tiene el doble objetivo de
permitir, por un lado, que los interesados conozcan las razones de la medida
adoptada con el fin de defender sus derechos y, por otro, que el Juez comunitario
ejerza su control sobre la legalidad de la decisión (véanse, particularmente, la
sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de febrero de 1990, Delacre y
otros/Comisión, C-350/88, Rec. p. I-395, apartado 15, y la sentencia del Tribunal
de Primera Instancia de 12 de enero de 1995, Branco/Comisión, T-85/94, Rec.
p. II-45, apartado 32).
- 117.
- La motivación de una decisión denegatoria del acceso a documentos debe, por lo
tanto, indicar, al menos para cada categoría de documentos de que se trate, los
motivos específicos por los que el Consejo considera que a la divulgación de los
documentos solicitados le es aplicable una de las excepciones previstas en la
Decisión 93/731 (sentencias WWF UK/Comisión, antes citada, apartados 64 y 74,
e Interporc/Comisión, antes citada, apartado 54).
- 118.
- En la decisión impugnada (véase el apartado 18 supra) el Consejo indica
simplemente que la divulgación de los 16 documentos de que se trata podría
suponer un perjuicio para el interés público (seguridad pública) y que tales
documentos se refieren a deliberaciones del Consejo, incluidas las opiniones
sostenidas por miembros del Consejo, y que, por ello, están sujetos a la obligación
de confidencialidad.
- 119.
- A pesar de que el Consejo invoca al mismo tiempo la excepción imperativa, basada
en la protección del interés público (seguridad pública), y la excepción facultativa,
basada en la protección del secreto de sus deliberaciones, no precisa si invoca
ambas excepciones con carácter acumulativo en lo que atañe a todos los
documentos denegados o si considera que a algunos documentos les es aplicable
la primera excepción y a otros la segunda.
- 120.
- Procede señalar que la denegación inicial contenida en el escrito de 1 de junio
de 1995 se basaba únicamente en «el principio de confidencialidad, según lo recoge
el apartado 1 del artículo 4 de la Decisión 93/731», pero que, sin embargo, al
examinar la demanda de confirmación el Consejo concedió el acceso a otros dos
documentos, a saber, un informe sobre las actividades de la unidad de drogas de
Europol (documento n. 4533/95) y un orden del día provisional de una reunión del
Comité K.4 (documento n. 4135/95), documentos que se refieren evidentemente
a las actividades del Consejo con arreglo al Título VI del Tratado UE. A este
respecto, si el hecho de que tales documentos estuvieran comprendidos en el
ámbito de aplicación del Título VI del Tratado UE implicara ya de por sí que les
era aplicable la excepción basada en la protección del interés público (seguridad
pública), el Consejo no habría podido conceder el acceso a dichos documentos. Por
otra parte, al estimar, ponderados los intereses contrapuestos, que tenía la facultad
de conceder el acceso a dichos documentos, el Consejo necesariamente consideró
que a no todos los documentos comprendidos en el ámbito del Título VI les era
aplicable automáticamente la excepción basada en la protección del interés público
(seguridad pública). Por lo demás, el propio Consejo admite que no consideraba
que la excepción relativa a la seguridad pública fuera aplicable a todos los
documentos relacionados con Europol.
- 121.
- La jurisprudencia del Tribunal de Justicia revela que el concepto de seguridad
pública no tiene un único significado. Este concepto se refiere tanto a la seguridad
interior de un Estado miembro como a su seguridad exterior (sentencia del
Tribunal de Justicia de 17 de octubre de 1995, Werner, C-70/94, p. I-3189,
apartado 25), así como a la interrupción del abastecimiento de productos
esenciales, como los productos petrolíferos y los riesgos que de ello resultan para
la existencia de un Estado (sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de julio
de 1984, Campus Oil y otros, 72/83, Rec. p. 2727, apartado 34). Puede asimismo
referirse a las situaciones en las que el acceso del público a determinadosdocumentos obstaculizaría directamente los esfuerzos de las autoridades
conducentes a evitar actividades criminales, como sostiene la demandante.
- 122.
- Ahora bien, la nota del Sr. Elsen (véase el apartado 15 supra) muestra que la
mayoría de los documentos a los que se denegó el acceso se referían únicamente
a las negociaciones conducentes a adoptar el Convenio Europol, particularmente,
las propuestas de la presidencia y de otras delegaciones formuladas durante dichas
negociaciones, y no a las actividades operativas de Europol. Por lo tanto, al no
indicar el Consejo los motivos por los que la divulgación de los documentos podría
efectivamente afectar a cualquier aspecto de la seguridad pública, la demandante,
para defender sus derechos, no ha podido conocer las justificaciones de la medida
adoptada. De ello se deriva que al propio Tribunal de Primera Instancia le resulta
imposible apreciar las razones por las que es aplicable a los documentos denegados
la excepción basada en la protección del interés público (seguridad pública), y no
la excepción basada en la protección del secreto de las deliberaciones del Consejo.
- 123.
- El Consejo no puede alegar que, en el caso de autos, no podía explicar por qué era
aplicable dicha excepción sin comprometer la función esencial de la referida
excepción, según resulta de la propia naturaleza del interés público que debe
protegerse y del carácter obligatorio de dicha excepción. En efecto, la nota del Sr.
Elsen demuestra claramente que era posible indicar los motivos por los que
determinados documentos no debían entregarse a la demandante sin, no obstante,
divulgar el contenido de éstos.
- 124.
- Por último, en lo que atañe a la excepción basada en la protección del secreto de
las deliberaciones, el Consejo no indicó específicamente en la decisión impugnada
que a todos los documentos a los que se refiere la solicitud de acceso les fuera
aplicable la excepción basada en la protección del interés público (véase el
apartado 119 supra). Por lo tanto, la demandante no podía descartar que se le
denegaba el acceso a una parte de los documentos controvertidos por estar
incluidos únicamente en la excepción basada en la protección del secreto de las
deliberaciones.
- 125.
- Sin embargo, el texto de la decisión impugnada no permite a la demandante ni, por
consiguiente, al Tribunal de Primera Instancia, determinar si el Consejo ha
cumplido su obligación de ponderar realmente los intereses existentes, que se
deriva del apartado 2 del artículo 4 de la Decisión 93/731. En efecto, la decisión
impugnada evoca tan sólo el hecho de que los documentos solicitados se referían
a las deliberaciones del Consejo, incluidas las opiniones sostenidas por miembros
del Consejo, sin indicar si éste había realizado un análisis comparativo ponderando,
por una parte, los intereses de los ciudadanos que solicitan información y, por otra,
los criterios de confidencialidad de las deliberaciones del Consejo (sentencia Carvel
y Guardian Newspapers/Consejo, antes citada, apartado 74).
- 126.
- Además, la primera respuesta del Consejo, por lo demás remitida a la demandante
en francés, aunque ésta hubiera redactado su primera solicitud en alemán, se limita
a invocar el apartado 1 del artículo 4 de la Decisión 93/731, en apoyo de su tesis
según la cual los documentos estaban sujetos «al principio de confidencialidad».
Por lo tanto, tampoco permite a la demandante y al Tribunal de Primera Instancia
cerciorarse de si realmente el Consejo ponderó los intereses existentes al examinar
la primera solicitud de la demandante.
- 127.
- De todo cuanto precede, se deduce que la decisión impugnada no cumple las
exigencia de motivación del artículo 190 del Tratado CE y debe ser anulada, sin
que proceda examinar los demás motivos invocados por la demandante ni el
contenido de los propios documentos.
Sobre la petición del Gobierno neerlandés de que el Tribunal de Primera Instancia
exhorte al Tribunal de Justicia para que remita una nota redactada por sus
servicios
- 128.
- El Gobierno neerlandés pide al Tribunal de Primera Instancia que exhorte al
Tribunal de Justicia para que remita una nota redactada por su servicio de
investigación y documentación con respecto a la sentencia del Tribunal de Justicia
de 30 de abril de 1996, Países Bajos/Consejo (C-58/94, Rec. p. I-2169).
- 129.
- Dado que la presente sentencia no se basa en dicha nota, no procede resolver
sobre esta petición.
Sobre la divulgación del escrito de contestación a través de la red Internet
Alegaciones de las partes
- 130.
- Como ya se ha indicado en el apartado 22 anterior, mediante escrito recibido el 3
de abril de 1996, el Consejo informó al Tribunal de Primera Instancia de que
determinados documentos pertinentes, en particular, su escrito de contestación en
el presente asunto, habían sido divulgados a través de la red Internet. A su juicio,
el comportamiento de la demandante ha afectado al desarrollo ordenado del
procedimiento. El Consejo insistió particularmente en el hecho de que la
demandante había modificado el texto del escrito de contestación antes de su
introducción en la red Internet. Además, se indicaron los nombres y los datos
personales de los Agentes responsables del Consejo y se invitaba al público a
enviarles comentarios sobre el asunto. El Consejo pidió al Tribunal de Primera
Instancia que adoptara las medidas adecuadas para evitar otras acciones similares
por parte de la demandante.
- 131.
- Mediante escrito recibido el 3 de mayo de 1996, los Abogados de la demandante
explicaron que no habían participado en la divulgación a través de la red Internet
del escrito de contestación ni de otros documentos relativos al asunto. No tuvieron
conocimiento de estos hechos antes de recibir el escrito del Secretario del Tribunal
de Primera Instancia. En seguida rogaron a la demandante que retirara todos los
documentos de la referida red informática y le informaron de que si ello no se
hacía no podrían seguir representándola.
- 132.
- Mediante observaciones recibidas el 24 de mayo de 1996, la demandante confirmó
que había difundido los documentos a través de la red Internet sin informar de ello
a sus representantes. Explicó que la modificación del escrito de contestación se
debía a motivos meramente prácticos y que el objetivo de esta modificación no era
alterar el texto del escrito ni debilitar la defensa del Consejo. Solamente pretendió
resumir el escrito, omitiendo determinados pasajes en consideración al tiempo
requerido para introducir el escrito en la red Internet. En modo alguno tuvo la
intención de presionar al Consejo. Se incluyeron los nombres y los datos personales
de los Agentes del Consejo simplemente porque ellos conocían el asunto y no para
animar al público a ponerse en contacto directamente con ellos como personas
físicas.
- 133.
- La demandante se comprometió a no introducir en la red Internet ni hacer público
de cualquier otra manera ningún nuevo documento intercambiado entre las partes
del asunto y limitarse, en adelante, a informar del asunto en las condiciones
periodísticas habituales. Añadió que había decidido que se retirara el escrito de
contestación de la red Internet. No obstante, la introducción del documento en ésta
se realizó por una asociación independiente, Grävande Journalister (asociación de
periodistas y redactores en jefe suecos de investigación), la cual se negó a retirarlo.
Dado que el Derecho sueco no brinda a la demandante una acción legal para
obligar a dicha asociación a retirar el escrito, la responsabilidad de que se
mantuviera en la red Internet el escrito de contestación incumbe a ésta.
- 134.
- Mediante escrito recibido el 28 de mayo de 1996, el Gobierno sueco explicó que
el Jefe del Servicio Jurídico del Ministerio de Justicia había recibido de la
demandante el escrito de contestación y que, posteriormente, había facilitado una
copia a una periodista, sin objeción por parte de la demandante. Al proceder así,
tomó en consideración el hecho de que la demandante ya había publicado una
información detallada sobre lo esencial del escrito, en la que se habían indicado los
nombres de los pertinentes Agentes. Otro motivo de la entrega del documento a
una periodista fue el hecho de que no se trataba de un documento remitido al
Gobierno sueco por una Institución comunitaria, sino por un particular que lo tenía
en su poder y que había ya demostrado que estaba dispuesto a difundirlo. Por lo
tanto, en modo alguno el Ministerio estuvo implicado en la difusión del escrito a
través de la red Internet. Se consideró esta iniciativa una provocación.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 135.
- En virtud de las normas que regulan la tramitación de los asuntos ante el Tribunal
de Primera Instancia, las partes están protegidas contra el uso inadecuado de los
documentos procesales. Por ello, según el tercer párrafo del apartado 3 del
artículo 5 de las Instrucciones al Secretario de 3 de marzo de 1994 (DO L 78,
p. 32), ningún tercero, sea público o privado, podrá acceder a los autos del asunto
ni a los documentos procesales sin autorización expresa del Presidente, previa
audiencia de las partes. Además, con arreglo al apartado 2 del artículo 116 del
Reglamento de Procedimiento, el Presidente podrá excluir del traslado a un
coadyuvante en un asunto los documentos secretos o confidenciales.
- 136.
- Dichas disposiciones reflejan un principio general de buena administración de la
justicia en virtud del cual las partes tienen derecho a defender sus intereses
independientemente de toda influencia externa, especialmente por parte del
público.
- 137.
- De ello se desprende que una parte a la que se conceda el acceso a los escritos
procesales de las demás partes sólo puede utilizar este derecho para la defensa de
sus propios intereses, excluyendo cualquier otro objetivo como el de suscitar críticas
entre el público sobre las alegaciones formuladas por las demás partes del asunto.
- 138.
- En el caso de autos, resulta evidente que las acciones de la demandante, a saber,
la introducción de una versión modificada del escrito de contestación en la red
Internet, junto con la sugerencia al público de que envíe comentarios a los Agentes
del Consejo, con indicación de los números de teléfono y de telefax de éstos, tenían
por objetivo presionar al Consejo e incitar al público a criticar a los Agentes de la
Institución en el ejercicio de sus funciones.
- 139.
- Tales actos constituyen un abuso de procedimiento, que se tendrá en cuenta en el
reparto de las costas (véase el apartado 140 infra), habida cuenta de que este
incidente, que ha provocado una suspensión del procedimiento, ha hecho
necesarias observaciones específicas y adicionales de todas las partes del asunto.
Costas
- 140.
- A tenor del apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte
que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra
parte. En el presente asunto, la demandante solicitó que el Consejo fuera
condenado en costas. No obstante, a tenor del apartado 3 del artículo 87 del mismo
Reglamento, en circunstancias excepcionales el Tribunal de Primera Instancia
podrá repartir las costas, o decidir que cada parte abone sus propias costas. Habida
cuenta del abuso de procedimiento apreciado como imputable a la demandante,
procede acordar que el Consejo abone solamente dos tercios de los gastos por ella
efectuados.
- 141.
- Conforme al apartado 4 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, las
partes coadyuvantes soportarán sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Cuarta ampliada)
decide:
1) Anular la decisión del Consejo de 6 de julio de 1995, por la que se deniega
a la demandante el acceso a determinados documentos relativos a la
Oficina Europea de Policía (Europol).
2) El Consejo cargará, además de con sus propias costas, con dos tercios de
las costas de la demandante.
3) El Reino de Dinamarca, la República Francesa, el Reino de los Países
Bajos, el Reino de Suecia y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del
Norte cargarán con sus propias costas.
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LenaertsLindh
Azizi
Cooke Jaeger
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Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 17 de junio de 1998.
El Secretario
El Presidente
H. Jung
P. Lindh