SENTENZA DEL TRIBUNALE (Prima Sezione)
14 luglio 1998 (1)
«Ricorso di annullamento — Regolamento (CEE) n. 816/92 — Termine di
impugnazione — Ricevibilità — Ricorso volto ad ottenere un indennizzo —
Organizzazione comune del mercato del latte e dei prodotti lattiero-caseari —
Quantitativi di riferimento — Prelievo supplementare — Riduzione dei quantitativi
di riferimento senza indennizzo»
Nella causa T-119/95,
Alfred Hauer, residente in Niederweiler (Germania) rappresentato dagli avv.ti
François Neuhaus & Co, con domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Annick
Wurth, 100, Boulevard de la Pétrusse,
contro
Consiglio dell'Unione europea, rappresentato dal signor Arthur Brautigam,
consigliere giuridico, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo
presso il signor Alessandro Morbilli, direttore generale della direzione degli affari
giuridici della Banca europea degli investimenti, 100, boulevard Konrad Adenauer,
e
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal signor Klaus-Dieter
Borchardt, membro del servizio giuridico, in qualità di agente, con domicilio eletto
in Lussemburgo presso il signor Carlos Gómez de la Cruz, membro del medesimo
servizio, Centre Wagner, Kirchberg,
avente ad oggetto la domanda di annullamento del regolamento (CEE) del
Consiglio 31 marzo 1992, n. 816, che modifica il regolamento (CEE) n. 804/68
relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti
lattiero-caseari (GU L 86, pag. 83), nonché una domanda di risarcimento dei danni
subiti dal ricorrente per l'applicazione del detto regolamento,
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO DELLE COMUNITÀ EUROPEE
(Prima Sezione),
composto dai signori Bo Vesterdorf, presidente, C.W. Bellamy e R.M. Moura
Ramos, giudici,
cancelliere: A. Mair, amministratore,
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 4 marzo
1998,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
- 1.
- Nel 1984, al fine di contrastare la sovrapproduzione di latte nella Comunità, il
Consiglio adottava il regolamento (CEE) 31 marzo 1984, n. 856, che modifica il
regolamento (CEE) n. 804/68 relativo all'organizzazione comune dei mercati nel
settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 90, pag. 10; in prosieguo: il
«regolamento n. 856/84»). Detto regolamento, inserendo un nuovo articolo 5
quater nel regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804 (GU L 148,
pag. 13; in prosieguo: il «regolamento n. 804/68»), istituiva, per cinque periodi
consecutivi di dodici mesi con inizio dal 1° aprile 1984, un prelievo supplementare
sui quantitativi di latte consegnati che superassero un quantitativo di riferimento
(«quota»), da determinarsi per ciascun produttore o acquirente (n. 1 del nuovo art.
5 quater), entro il limite di un «quantitativo globale garantito» fissato per ciascuno
Stato membro, pari alla somma dei quantitativi di latte consegnati durante l'anno
civile 1981, aumentato dell'1% (n. 3), e completato, eventualmente, mediante un
quantitativo supplementare proveniente dalla «riserva comunitaria» (n. 4). Il
prelievo supplementare poteva, a scelta dello Stato membro, essere imposto ai
produttori, in base all'entità delle loro consegne («formula A»), oppure agli
acquirenti, in base ai quantitativi consegnati loro dai produttori, nel qual caso
sarebbe stato trasferito ai produttori, proporzionalmente alle loro consegne
(«formula B»).
- 2.
- Nel 1986, vista la persistenza della situazione eccedentaria nel settore del latte, i
quantitativi globali garantiti venivano ridotti del 2% per il periodo 1987/1988 e
dell'1% per il periodo 1988/1989, senza indennità, dal regolamento (CEE) del
Consiglio 6 maggio 1986, n. 1335, che modifica il regolamento n. 804/68 (GU L 119,
pag. 19), e dal regolamento (CEE) del Consiglio 6 maggio 1986, n. 1343, il quale
modifica il regolamento (CEE) n. 857/84, che fissa le norme generali per
l'applicazione del prelievo di cui all'art. 5 quater del regolamento n. 804/68 nel
settore del latte e dei prodotti lattiero caseari (GU L 119, pag. 34). Questa
riduzione è stata accompagnata da un regime di indennizzo per l'abbandono della
produzione, introdotto dal regolamento (CEE) del Consiglio 6 maggio 1986,
n. 1336, che fissa un'indennità per l'abbandono definitivo della produzione lattiera
(GU L 119, pag. 21).
- 3.
- Nel 1987, il regolamento (CEE) del Consiglio 16 marzo 1987, n. 775, relativo alla
sospensione temporanea di una parte dei quantitativi di riferimento previsti
dall'art. 5 quater, paragrafo 1, del regolamento n. 804/68 (GU L 78, pag. 5; in
prosieguo: il «regolamento n. 775/87»), disponeva una sospensione temporanea del
4% di ciascun quantitativo di riferimento per il periodo 1987/1988 e del 5,5% per
il periodo 1988/1989. Come corrispettivo di tale sospensione i produttori ricevevano
un'indennità di 10 ECU/100 kg per ciascuno di questi periodi.
- 4.
- Il regolamento (CEE) del Consiglio 25 aprile 1988, n. 1111, che modifica il
regolamento n. 775/87 (GU L 110, pag. 30; in prosieguo: il «regolamento
n. 1111/88»), ha in seguito mantenuto la sospensione temporanea del 5,5% dei
quantitativi di riferimento previsti dal regolamento n. 775/87 per tre ulteriori
periodi di dodici mesi (1989/1990, 1990/1991 e 1991/1992). L'art. 1, n. 2, di tale
regolamento prevedeva che la sospensione dovesse essere compensata dal
versamento diretto di un'indennità decrescente di 8 ECU/100 kg per il 1989/1990,
di 7 ECU/100 kg per il 1990/1991 e di 6 ECU/100 kg nel 1991/1992.
- 5.
- Nel 1989, il regolamento (CEE) del Consiglio 11 dicembre 1989, n. 3879, che
modifica il regolamento n. 804/68 (GU L 378, pag. 1) diminuiva i quantitativi
globali garantiti dell'1%, al fine di aumentare la riserva comunitaria e di consentire
così la riattribuzione di quantitativi di riferimento supplementari a taluni produttori
meno favoriti. Contemporaneamente, per mantenere invariato il livello dei
quantitativi di riferimento non sospesi, il tasso dei quantitativi di riferimento
temporaneamente sospesi veniva ridotto dal 5,5% al 4,5% con il regolamento
(CEE) del Consiglio 11 dicembre 1989, n. 3882, che modifica il regolamento
n. 775/87 (GU L 378, pag. 6) il quale aumentava anche l'indennità prevista dal
regolamento n. 1111/88 rispettivamente a 10 ECU/100 kg, 8,5 ECU/100 kg e 7
ECU/100 kg per ciascuno dei periodi di applicazione.
- 6.
- Nel 1991 con il regolamento (CEE) del Consiglio 13 giugno 1991, che modifica il
regolamento n. 804 (GU L 150, pag. 19) si effettuava un'ulteriore riduzione del 2%
dei quantitativi globali garantiti, che veniva indennizzata nei limiti previsti dagli artt.
1 e 2 del regolamento (CEE) del Consiglio 13 giugno 1991, n. 1637 che fissa
un'indennità relativa alla riduzione dei quantitativi di riferimento previsti all'articolo
5 quater del regolamento (CEE) n. 804/68 e un'indennità per l'abbandono
definitivo della produzione lattiera (GU L 150, pag. 30).
- 7.
- Successivamente, il regolamento (CEE) del Consiglio 31 marzo 1992, n. 816, che
modifica il regolamento n. 804/68 (GU L 86, pag. 83, in prosieguo: il «regolamento
n. 816/92»), prorogava per il periodo dal 1° aprile 1992 al 31 marzo 1993 il regime
di riduzione dei quantitativi di riferimento al tasso del 4,5% senza prevedere alcuna
indennità.
- 8.
- I due primi 'considerando‘ del regolamento n. 816/92 così recitano:
«considerando che il regime di prelievo supplementare istituito all'articolo 5 quater
del regolamento n. 804/68 [...] scade il 31 marzo 1992; che un nuovo regime
applicabile fino all'anno 2000 deve essere stabilito nell'ambito della riforma della
politica agricola comune; che occorre pertanto, nell'intervallo, prorogare l'attuale
regime per un nono periodo di dodici mesi; che, conformemente alle proposte della
Commissione, il quantitativo globale fissato ai sensi del presente regolamento
potrebbe essere ridotto per il suddetto periodo, in cambio di un'indennità, al fine
di proseguire l'azione di risanamento già intrapresa;
considerando che la sospensione temporanea di una parte dei quantitativi di
riferimento dal quarto all'ottavo periodo di dodici mesi, ai sensi del regolamento
(CEE) n. 775/87 [...] è stata resa necessaria a causa della situazione del mercato;
che la persistenza della situazione eccedentaria esige che il 4,5 % dei quantitativi
di riferimento delle consegne non sia computato per il nono periodo nei
quantitativi globali garantiti; che nell'ambito della riforma della politica agricola
comune il Consiglio deciderà in via definitiva il futuro di detti quantitativi; che in
tale prospettiva è opportuno precisare l'importo dei quantitativi in questione per
ogni Stato membro.»
- 9.
- L'art. 1, n. 3, dello stesso regolamento modifica l'articolo 5 quater, n. 3, del
regolamento n. 804/68, aggiungendovi il seguente punto:
«g) per il periodo di dodici mesi dal 1° aprile 1992 al 31 marzo 1993 il
quantitativo globale è fissato come segue in migliaia di tonnellate fatta salva,
tenuto conto delle proposte della Commissione nel quadro della riforma
della politica agricola comune, una riduzione, nel corso di tale periodo,
dell'1 % calcolato sui quantitativi di cui al secondo comma del presente
paragrafo:
[...]
Germania 27 154,205
[...]
I quantitativi di cui al regolamento (CEE) n. 775/87 non riportati nel primo
comma sono i seguenti, espressi in migliaia di tonnellate:
[...]
Germania 1 360,215
[...]
Il Consiglio deciderà definitivamente sul futuro di questi quantitativi nel
quadro della riforma della politica agricola comune.»
Fatti all'origine della controversia
- 10.
- Il ricorrente è un produttore di latte in Germania. Conformemente alle norme
sull'organizzazione comune dei mercati del latte e dei latticini, la sua produzione
era limitata, all'epoca dei fatti, ad un quantitativo di riferimento fissato
dall'amministrazione nazionale in base al quantitativo consegnato nel corso di un
anno di riferimento. Disponeva inoltre di un quantitativo di riferimento
supplementare, che aveva acquistato presso le autorità tedesche nel corso degli
anni 1990 e 1991.
- 11.
- Con provvedimento 29 giugno 1992, la latteria Erbeskopf eG, con sede in Thalfang
(Germania), sospendeva senza indennità il 4,74% del quantitativo di riferimento del
ricorrente, conformemente al combinato disposto dell'art. 4 b VI e dell'art. 4 c VI
della Milch-Garantiemengen-Verordnung, normativa nazionale sui quantitativi di
riferimento che riprende le disposizioni comunitarie applicabili.
- 12.
- Contro tale provvedimento il ricorrente proponeva reclamo, respinto il 17 agosto
1993 dalle competenti autorità tedesche. Tale rigetto veniva motivato con
riferimento al regolamento n. 816/92.
- 13.
- Con lettera 16 marzo 1995 il ricorrente chiedeva alla Commissione l'annullamento
parziale del regolamento e il versamento di un'indennità.
Procedimento e conclusioni delle parti
- 14.
- Con atto introduttivo depositato il 12 maggio 1995, il ricorrente ha proposto il
presente ricorso.
- 15.
- Il ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
— annullare il regolamento n. 816/92 nella parte in cui non prevede alcun
indennizzo per la parte del quantitativo di riferimento sospesa;
— attribuire al ricorrente un'indennità di 59 827,21 DM;
— condannare i convenuti alle spese.
- 16.
- Il Consiglio, convenuto, conclude che il Tribunale voglia:
— dichiarare irricevibile la domanda di annullamento o, in subordine,
respingerla;
— respingere la domanda di indennizzo;
— condannare il ricorrente alle spese.
- 17.
- La Commissione, convenuta, conclude che il Tribunale voglia:
— dichiarare irricevibile la domanda di annullamento, nella parte in cui è
diretta contro di essa;
— respingere la domanda di indennizzo;
— condannare il ricorrente alle spese.
- 18.
- Il ricorrente e la Commissione sono stati sentiti all'udienza del 4 marzo 1998. Il
Consiglio non è stato rappresentato in tale udienza.
Sulla domanda d'annullamento
Sulla ricevibilità
Argomenti delle parti
- 19.
- Il Consiglio sostiene che la domanda di annullamento va dichiarata irricevibile in
quanto il regolamento impugnato non riguarda il ricorrente direttamente e
individualmente (sentenze della Corte 11 luglio 1968, causa 6/68, Zuckerfabrik
Watenstedt/Consiglio, Racc. pag. 541, e 18 maggio 1994, causa C-308/89,
Codorniu/Consiglio, Racc. pag. I-1853). Tale normativa lo riguarda solo nella sua
qualità oggettiva di produttore di latte, come ogni altro operatore economico che
si trova nella stessa situazione.
- 20.
- La Commissione sostiene di non avere la legittimazione passiva nell'ambito di una
domanda di annullamento che riguarda un atto come il regolamento n. 816/92, che
è stato emanato dal Consiglio. La domanda di annullamento dovrebbe essere
perciò dichiarata irricevibile nella parte in cui è diretta contro di essa.
- 21.
- Il ricorrente non ha preso posizione su tali argomenti.
Giudizio del Tribunale
- 22.
- Il Tribunale rammenta, preliminarmente, che, secondo una giurisprudenza costante,
i termini d'impugnazione non sono a disposizione né del giudice né delle parti e
sono perentori (v. sentenza del Tribunale 15 marzo 1995, causa T-514/93,
Cobrecaf). Conformemente all'art. 113 del regolamento di procedura, spetta al
Tribunale verificare d'ufficio se il termine d'impugnazione è stato osservato
(sentenza del Tribunale 18 settembre 1997, cause riunite T-121/96 e T-151/96,
Racc. pag. II-1355, punto 39), anche se, come nel caso di specie, le parti non si
sono espresse sulla questione.
- 23.
- Dato che la domanda formulata dal ricorrente è diretta all'annullamento di un
regolamento, il termine per la proposizione del ricorso è quello di due mesi
stabilito dall'art. 173, quinto comma del Trattato. Trattandosi di un ricorso contro
un atto pubblicato il 1° aprile 1992, tale termine andava conteggiato, ai sensi
dell'art. 102, n. 1, del regolamento di procedura del Tribunale, a partire dal 16
aprile 1992. Aumentato di un termine di sei giorni in ragione della distanza ai sensi
del punto 2 di tale articolo, esso è quindi scaduto nel mese di giugno dello stesso
anno.
- 24.
- Considerato che il ricorso è stato depositato il 12 maggio 1995, vale a dire quasi tre
anni più tardi, esso è stato proposto tardivamente.
- 25.
- Di conseguenza, senza che sia necessario statuire sulle eccezioni di irricevibilità
dedotte dai convenuti, la domanda di annullamento va dichiarata irricevibile.
Sulla domanda di indennizzo
- 26.
- La responsabilità extracontrattuale della Comunità per i danni cagionati dalle sue
istituzioni, prevista dall'art. 215, secondo comma, del Trattato, può sorgere solo se
ricorra un insieme di condizioni, per quanto riguarda l'illiceità del comportamento
contestato all'istituzione comunitaria, il carattere effettivo del danno e l'esistenza
di un nesso di causalità fra il comportamento illecito e il danno lamentato. Secondo
una costante giurisprudenza, per quanto riguarda la responsabilità nel campo degli
atti normativi il comportamento contestato alla Comunità può sorgere solo in
presenza di una violazione di una regola superiore di diritto intesa a tutelare i
singoli (sentenze della Corte 2 dicembre 1971, causa 5/71, Zuckerfabrik
Schöppenstedt/Consiglio, pag. 975, punto 11; sentenza del Tribunale 15 aprile 1997,
causa T-390/94, Schröder e a./Commissione, Racc. pag. II-501, punto 52). Qualora
l'istituzione abbia adottato l'atto nell'ambito dell'esercizio di un ampio potere
discrezionale, come avviene in materia di politica agricola comune, tale violazione
dev'essere inoltre manifesta e grave (v., in particolare, sentenza della Corte 19
maggio 1992, cause riunite C-104/89 e C37/90, Mulder e a./ Consiglio e
Commissione, Racc. pag. I-3061, punto 12, e sentenza del Tribunale 9 dicembre
1997, cause riunite T-195/94 e T-202/94, Heusmann/Consiglio e Commissione, Racc.
pag. II-2247, punti 48 e 49).
- 27.
- Nella fattispecie il Tribunale ritiene che debba essere analizzata in primo luogo
l'esistenza di un comportamento illegittimo delle istituzioni.
Sull'esistenza di un atto illegittimo alla base dei danni lamentati
- 28.
- Il ricorrente deduce, nell'ambito della domanda di annullamento, tre motivi di
illegittimità del regolamento n. 816/92, riguardanti rispettivamente una violazione
del diritto di proprietà, del principio di tutela del legittimo affidamento e del
principio di parità di trattamento.
Sul primo motivo, di violazione del diritto di proprietà
—Argomenti delle parti
- 29.
- Il ricorrente sostiene che il diritto di proprietà fa parte dei principi generali di cui
la Corte garantisce il rispetto (sentenza della Corte 13 dicembre 1979, causa 44/79,
Hauer, Racc. pag. 3727, punto 17). Nella fattispecie, il fatto che il regolamento
impugnato non preveda un indennizzo per la riduzione del quantitativo di
riferimento avrebbe un effetto equivalente a quello di una espropriazione, in
quanto il latte venduto in misura superiore alla quota è soggetto al prelievo
supplementare. Tale effetto sarebbe quindi di divieto di commercializzazione.
Ebbene, anche se un'espropriazione risulta da una disposizione di legge, alla luce
del diritto nazionale essa potrebbe aver luogo soltanto qualora la normativa che la
istituisce preveda il modo e il quantum dell'indennizzo. In mancanza di indennizzo
la situazione creata costituirebbe una lesione del diritto di proprietà.
- 30.
- Il ricorrente sostiene che la sua situazione differisce su un punto fondamentale da
quella della causa in cui è stata pronunciata la sentenza del Tribunale 13 luglio
1995 (cause riunite T-466/93, T-469/93, T-473/93, T-474/93 e T-477/93, O'Dwyer e
a./Consiglio, Racc. pag. II-2071), che gli viene opposta dai convenuti. Afferma al
riguardo di aver acquisito quantitativi di riferimento presso le autorità nazionali.
Quindi il ragionamento dei convenuti non si applicherebbe a tali quantitativi, i
quali, acquistati a titolo oneroso, fruirebbero della tutela concessa al diritto di
proprietà. Il ricorrente sottolinea che, se al momento dell'acquisto avesse saputo
che tali quantitativi sarebbero state ripresi senza compensazione, non avrebbe
concluso tale operazione, dalla quale l'amministrazione nazionale sarebbe stata in
definitiva la sola a trarre vantaggio.
- 31.
- Tale restrizione al diritto di proprietà non sarebbe giustificata dal pubblico
interesse. Il fatto di privare i produttori delle loro entrate sarebbe in contraddizione
totale con gli scopi dell'art. 39 del Trattato e sarebbe sproporzionato alla luce dei
risultati perseguiti.
- 32.
- Il Consiglio sottolinea che i quantitativi di riferimento costituiscono oggetto di un
diritto di proprietà separabile dal fondo cui attengono. La riduzione dei quantitativi
di riferimento imposta nel caso di specie non potrebbe quindi in via di principio
ledere il diritto di proprietà dell'interessato (sentenza della Corte 22 ottobre 1991,
causa C-44/89, von Deetzen, Racc. pag. 5119, punto 27).
- 33.
- Il diritto di proprietà non costituirebbe in diritto comunitario una prerogativa
assoluta. Segnatamente nell'ambito di un'organizzazione comune di mercato, esso
sarebbe tutelato solo nei confronti di interventi sproporzionati e inaccettabili tali
da ledere la sostanza stessa del diritto di cui trattasi (sentenza della Corte 11 luglio
1989, causa 265/87, Schräder, Racc. pag. 2237, punto 15). Nel caso di specie, non
si tratterebbe di un intervento del genere, e la restrizione contestata risponderebbe
chiaramente ad un obiettivo di interesse generale. In ogni caso, tenuto conto
dell'esiguità della riduzione di cui trattasi, l'azienda del ricorrente non sarebbe
pregiudicata, talché la sostanza del suo diritto di proprietà non sarebbe lesa.
- 34.
- Il Consiglio rileva altresì che l'obiettivo di garanzia dei redditi agricoli, perseguito
dall'art. 39, n. 1, lett. b), del Trattato, va conciliato con quello della stabilizzazione
dei mercati, sancito dall'art. 39, n. 1, lett. c), al quale, in determinate circostanze,
potrebbe essere accordata una temporanea preminenza (v. sentenze Van der Bergh
en Jurgens e Van Dijk Food Products/Commissione, causa 265/85, Racc. pag. 1155,
punto 20, e 19 marzo 1992, causa C-311/90, Hierl, Racc. pag. I-2061, punto 13). Nel
caso di specie tale preminenza sarebbe stata legittima.
- 35.
- La Commissione sostiene che, nella citata sentenza O'Dwyer e a./Consiglio il
Tribunale ha già respinto il motivo dedotto dal ricorrente, affermando che la
sospensione senza indennizzo, ai sensi del regolamento n. 816/92, dei quantitativi
di riferimento era giustificata dall'esigenza di stabilizzare il mercato del latte e dalla
riduzione delle eccedenze strutturali. Tale sospensione non potrebbe quindi
costituire di per sé una violazione del diritto di proprietà.
- 36.
- I convenuti sostengono che, nella causa definita con la sentenza O'Dwyer e
a./Consiglio, alcuni ricorrenti avevano altresì acquistato quantitativi di riferimento
supplementari. Essi sottolineano che il Tribunale ha però respinto tale distinzione,
per quanto riguarda la riduzione o la sospensione dei quantitativi di riferimento,
in funzione della loro origine. Secondo i convenuti le esigenze di stabilizzazione del
mercato sono incompatibili con tale distinzione.
- 37.
- La Commissione osserva che gli acquisti di quantitativi di riferimento presso
autorità nazionali non sono autorizzati dalla normativa, poiché le sole operazioni
ammesse di questo tipo sono le vendite tra produttori di latte. Essa sottolinea che
il ricorrente non ha indicato su quale base normativa avrebbe acquisito i
quantitativi supplementari. L'argomento del ricorrente sarebbe quindi irrilevante.
Del resto, nell'ipotesi in cui tutti i quantitativi supplementari acquistati dai
produttori non dovessero esser presi in considerazione per la riduzione, il volume
corrispondente sarebbe tale da rendere impossibile conseguire gli obiettivi del
regolamento n. 816/92.
—Giudizio del Tribunale
- 38.
- Occorre rammentare anzitutto che il regolamento n. 816/92 è stato adottato
successivamente ad altri testi normativi che prevedevano altresì limiti dei
quantitativi di riferimento. La Corte, con sentenze 20 settembre 1988, causa 203/86,
Spagna/Consiglio, Racc. pag. 4563, punto 15 e Hierl, già citata, (punto 21) ha
rilevato che i regolamenti n. 1335/86 e 1343/86, che riducevano del 3% il
quantitativo globale garantito a ciascuno Stato membro e la disposizione del
regolamento n. 775/87, che prevedeva la sospensione di una parte di ciascun
quantitativo di riferimento, non violavano nessuna norma di diritto comunitario.
Peraltro nella sentenza O'Dwyer e a./Consiglio, il Tribunale ha respinto un ricorso
che era diretto, come nel caso di specie, al risarcimento dei danni causati dal
regolamento n. 816/92. Infine, nella sentenza 15 aprile 1997 (causa C-22/94, Irish
Farmers Association e a., Racc. pag. I-1809, punto 42), la Corte non ha ravvisato,
nella disposizione di tale regolamento che prevede la riduzione controversa, alcun
elemento atto ad inficiarne la validità. Alla luce di tale giurisprudenza occorre
esaminare la presente domanda di indennizzo.
- 39.
- Il diritto di proprietà, la cui violazione è lamentata dal ricorrente, è garantito
dall'ordinamento giuridico comunitario. Tuttavia tale diritto non costituisce una
prerogativa assoluta, ma va considerato alla luce della sua funzione sociale. Di
conseguenza la Comunità, nel perseguimento dei suoi scopi di interesse generale,
può apportare restrizioni al diritto di proprietà, in particolare nell'ambito di
un'organizzazione comune di mercato, purché rispondano effettivamente a tali
obiettivi e non costituiscano, rispetto allo scopo perseguito, un intervento
sproporzionato e inaccettabile (sentenze della Corte Hauer, citata, punto 23,
Schräder, citata, punto 15, 10 gennaio 1992, causa C-177/90, Kühn, Racc. pag. I-35,
punto 16, e Irish Farmers Association e a., citata, punto 27; sentenza del Tribunale
O'Dwyer e a./Consiglio, citata, punto 98).
- 40.
- Nel perseguire gli obiettivi della politica agricola comune le responsabilità politiche
attribuite al legislatore comunitario dal Trattato sono accompagnate da un'ampia
discrezionalità. Tale potere deve permettere alle istituzioni comunitarie, in
particolare, di garantire la conciliazione permanente che può essere imposta da
eventuali contraddizioni fra questi obiettivi considerati separatamente e, se del
caso, dare all'uno o all'altro di essi la preminenza temporanea resa necessaria dai
fatti o dalle circostanze di natura economica in considerazione dei quali esse
adottano le proprie decisioni. (v. sentenze citate Spagna/Consiglio punto 10, e
Hierl, punto 13). Cosicché riduzioni di quantitativi di riferimento possono essere
ammesse se mirano a garantire l'equilibrio tra l'offerta e la domanda e la
stabilizzazione del mercato del latte.
- 41.
- Nel caso di specie la riduzione dei quantitativi di riferimento prevista dal
regolamento n. 816/92 è conforme a tali requisiti. Infatti, come risulta dai
'considerando‘ di tale regolamento, la sospensione dei quantitativi di riferimento
era giustificata dall'intento di perseguire, dopo altri provvedimenti della stessa
natura adottati per gli anni precedenti (v. supra punti 2-7), il risanamento del
mercato del latte.
- 42.
- La riduzione di cui trattasi non oltrepassava, come importo, i limiti di intervento
accettabile e non inficiava la sostanza stessa del diritto di proprietà. Infatti, come
la Corte ha statuito nelle citate sentenze Hierl (punti 13-15) e Spagna/Consiglio
(punti 10 e 11), riduzioni temporanee dei quantitativi di riferimento, previste allo
scopo di ottenere la stabilizzazione di mercati in sovrapproduzione, non violano il
diritto di proprietà. Peraltro, emerge dalla sentenza Irish Farmers Association e a.,
citata (punto 29), che anche la conversione della riduzione temporanea del 4,5 %
dei quantitativi di riferimento in una riduzione definitiva senza indennizzo non
configura una violazione di tale diritto.
- 43.
- Del resto, il Tribunale constata che, qualora la percentuale di riduzione comunicata
al ricorrente fosse, come quest'ultimo sostiene, del 4,74 % e non del 4,5 % come
previsto dal regolamento n. 816/92, la responsabilità di tale differenza sarebbe da
addebitare alle autorità nazionali.
- 44.
- Tenuto conto delle considerazioni di cui sopra, anche l'argomento di violazione
dell'art. 39 del Trattato addotto dal ricorrente deve essere respinto. Infatti il
Consiglio potrebbe legittimamente, nell'ambito del suo ampio potere discrezionale
in materia di politica agricola comune, accordare una temporanea preminenza
all'obiettivo di stabilizzazione del mercato dei latticini, per mezzo di uno svilupporazionale della produzione di latte, contribuendo al mantenimento di un tenore di
vita equo della popolazione agricola, ai sensi dell'art. 39, n. 1, lett. b), del Trattato
(sentenza O'Dwyer e a./Consiglio, citata, punto 82 e, per quanto riguarda in
generale il sistema di prelievo supplementare, sentenza della Corte 17 maggio 1988,
causa 84/87, Erpelding, Racc. pag. 2647, punto 26)
- 45.
- Per quanto riguarda i quantitativi di riferimento supplementari acquistati presso
autorità nazionali, il ricorrente non ha dedotto alcun argomento tale da dimostrare
che i quantitativi di latte supplementari devono essere distinti dal quantitativo di
riferimento iniziale. Ebbene, sarebbe contrario alla stessa logica del regolamento
contestato, che mira a controllare un'eccedenza di produzione, il fatto di escludere
quantitativi supplementari dalla riduzione prevista dal regolamento n. 816/92 per
il solo motivo che essi sono stati acquistati fuori del quantitativo di riferimento
inizialmente concesso.
- 46.
- In ogni caso, contrariamente a quanto il ricorrente sostiene, nella causa definita con
sentenza O'Dwyer e a./Consiglio, citata, alcuni ricorrenti avevano del pari acquisito
quantitativi di riferimento supplementari presso autorità nazionali (v. punti 119-130
della sentenza). Il fatto di avere acquistato tali quantitativi supplementari è una
opzione economica dei produttori, che permette loro di aumentare il volume di
consegne. Pertanto, tali produttori contribuiscono all'aumento dell'eccedenza
strutturale del settore ed è quindi giustificato che siano tenuti a partecipare, in una
misura più ampia, allo sforzo di riduzione richiesto ai produttori. La riduzione
prevista dal regolamento n. 816/92 si applica quindi proporzionalmente al
complesso dei quantitativi di riferimento, a prescindere dall'origine particolare di
questi ultimi (v. sentenza O'Dwyer e a./Consiglio, citata, punto 128).
- 47.
- Di conseguenza, senza che sia necessario valutare se, come afferma la
Commissione, le acquisizioni dei quantitativi supplementari di cui trattasi fossero
contrarie alla normativa in vigore all'epoca, l'argomento del ricorrente, nella parte
in cui si riferisce alla tutela del diritto di proprietà, va respinto.
- 48.
- Pertanto, il primo motivo va respinto nel suo complesso.
Sul secondo motivo di violazione del principio della tutela del legittimo affidamento
—Argomenti delle parti
- 49.
- Il ricorrente afferma che la sospensione dei quantitativi di riferimento, fino
all'adozione del regolamento contestato, era indennizzata. Esso quindi sarebbe
stato in diritto di ritenere che potesse conservare e tener conto di tali elementi del
suo patrimonio. Inoltre, avrebbe effettuato investimenti per trarre profitto dai
quantitativi acquisiti presso autorità nazionali. Se avesse sospettato dell'esistenza
di tale intervento, non avrebbe acquistato i quantitativi supplementari né effettuato
tali investimenti.
- 50.
- Nel corso dell'udienza, invitato dal Tribunale a prendere posizione sulla portata
della sentenza Irish Farmers Association e a., citata, il ricorrente ha affermato che
la sua situazione era diversa da quella analizzata dalla Corte in tale sentenza, per
il fatto che aveva acquistato quantitativi di riferimento supplementari nell'ambito
di misure adottate dalle autorità nazionali. Esso quindi avrebbe avuto l'aspettativa
di sfruttarle, ma sarebbe stato vittima del mutamento di normativa intervenuto un
anno dopo tale acquisizione.
- 51.
- Il Consiglio sottolinea che riconoscere un legittimo affidamento in capo al
produttore di latte per quanto riguarda il mantenimento dell'indennizzo, senza
limiti cronologici, equivarrebbe a riconoscere diritti quesiti in materia, in contrasto
con una giurisprudenza costante (v. sentenze della Corte 22 gennaio 1986, causa
250/84, Eridania e a., Racc. pag. 117, e Spagna/Consiglio, citata,).
- 52.
- Diverse altre riduzioni dei quantitativi di riferimento sarebbero già state imposte
senza essere sempre temporanee o accompagnate da un'indennità. D'altronde,
secondo una giurisprudenza costante della Corte, un operatore prudente e accorto
dovrebbe attendersi i provvedimenti resi necessari dall'andamento del mercato (v.
sentenza della Corte 14 febbraio 1990, causa C-350/88, Delacre e a./Commissione,
Racc. pag. I-395). Ebbene, le riduzioni di cui trattasi sarebbero state perfettamente
prevedibili, tenuto conto di tale andamento.
- 53.
- La Commissione sostiene che, secondo una giurisprudenza costante, confermata
dalla sentenza O'Dwyer e a./Consiglio, citata (punti 48 e 49) gli operatori
economici non possono fare legittimamente affidamento sulla conservazione di una
situazione esistente che può essere modificata nell'ambito del potere discrezionale
delle istituzioni. La circostanza che, ai sensi della precedente normativa, qualsiasi
riduzione dei quantitativi di riferimento fosse indennizzata, non avrebbe potuto
fondare un legittimo affidamento, poiché il nuovo regime introdotto dal
regolamento n. 816/92 rientrava in tale discrezionalità.
—Giudizio del Tribunale
- 54.
- Il Tribunale rammenta anzitutto che il principio di tutela del legittimo affidamento
può essere fatto valere dall'operatore economico nel quale un'istituzione abbia
fatto sorgere fondate aspettative. Tuttavia, gli operatori non possono fare
legittimamente affidamento sulla conservazione di una situazione esistente, che può
essere modificata nell'ambito del potere discrezionale delle istituzioni comunitarie.
Ciò si verifica in particolare in un settore come quello delle organizzazioni comuni
dei mercati agricoli, il cui oggetto comporta un adeguamento costante a seconda
dei mutamenti della situazione economica (v. sentenze della Corte Delacre e
a./Commissione, citata, punto 33, 5 ottobre 1994, causa C-280/93,
Germania/Consiglio, Racc. pag. I-4973, punto 80, e sentenze del Tribunale 15
dicembre 1994, causa T-489/93, Hellas/Commissione, Racc. pag. II-1201, punto 67,
21 febbraio 1995, causa T-472/93, Campo Ebro e a./Consiglio, Racc. pag. II-421,
punto 61 e O'Dwyer e a./Consiglio, citata, punto 48). Inoltre, qualora un operatore
economico prudente e accorto sia in grado di prevedere l'adozione di un
provvedimento comunitario idoneo a ledere i suoi interessi, non può invocare una
violazione del suo legittimo affidamento nel caso in cui il provvedimento venga
adottato (sentenze Van den Bergh en Jurgens e Van Dijk Food
Products/Commissione, citata, punto 44).
- 55.
- Come risulta dalla sentenza Irish Farmers Association e a., citata (punto 22) il
Consiglio e la Commissione non hanno creato alcuna situazione che consenta ai
produttori di latte di attendersi legittimamente che, alle date indicate, i quantitativi
sino ad allora sospesi fossero restituiti. Infatti, ancor prima della data in cui il
regime di sospensione istituito dal regolamento n. 775/87 doveva scadere, tale
regime è stato prorogato dal regolamento n. 1111/88. Tale ultima normativa ha
altresì introdotto una compensazione che, contrariamente a quella prevista dal
regolamento n. 775/87, era decrescente. Inoltre, la Commissione aveva presentato
una proposta formale nel senso di una riduzione dei quantitativi di riferimento
senza indennità, proposta che era stata pubblicata il 31 dicembre 1991 (GU C 337,
pag. 35). Infine, nel momento in cui i regimi così prorogati venivano a scadere,
ossia il 31 marzo 1992, i produttori di latte non potevano ignorare il persistere della
situazione eccedentaria della produzione lattiera e, pertanto, la necessità di
mantenere il regime di prelievo. Così, la durata del regime della sospensione
temporanea era, fin dalla sua entrata in vigore e fin dal suo rinnovo,
intrinsecamente connessa alla durata del regime di prelievo supplementare.
- 56.
- Di conseguenza il ricorrente, atteso inoltre che non ha accennato ad alcun
elemento diretto a contestare tale constatazione, non può affermare che le
istituzioni convenute abbiano suscitato in lui un legittimo affidamento.
- 57.
- La sua decisione di fare investimenti in seguito all'acquisto di quantitativi di
riferimento supplementari presso le autorità nazionali non può neppure essere
giustificata da siffatto legittimo affidamento. Al riguardo, occorre sottolineare che
il ricorrente afferma di aver acquistato tali quantitativi nel 1990 e nel 1991. Ebbene,
in tale periodo, i quantitativi di riferimento erano oggetto di sospensione
temporanea in applicazione del regolamento n. 1111/88. Cosicché, al momento
dell'acquisto dei quantitativi di cui trattasi, il ricorrente non poteva ignorare
l'esistenza di eccedenze di produzione di latte e delle misure di sospensione dei
quantitativi di riferimento che, anche se costituivano l'oggetto di una
compensazione decrescente, dimostravano che il mercato si trovava in una
situazione particolare. Di conseguenza, e indipendentemente dalla questione se,
come afferma la Commissione, gli acquisti di quantitativi di riferimento
supplementari fossero in contrasto con la normativa in vigore all'epoca, va
dichiarato che, acquistando tali quantitativi supplementari, il ricorrente ha preso
una decisione economica di cui deve accettare le conseguenze.
- 58.
- Il secondo motivo va quindi respinto.
Sul terzo motivo di violazione del principio di uguaglianza
—Argomenti delle parti
- 59.
- Il ricorrente considera che la riduzione dei quantitativi di riferimento istituita dal
regolamento n. 816/92 è illegittima, in quanto prevede un tasso di riduzione
uniforme per tutte le aziende, il che, in pratica, avrebbe come effetto che
l'incidenza della detta riduzione su una piccola azienda sarebbe più rilevante
dell'incidenza su una grande azienda. L'applicazione di un tasso di riduzione
uniforme sarebbe quindi in contrasto con il principio di parità di trattamento. Ciò
costituirebbe altresì una violazione dell'art. 39 del Trattato.
- 60.
- Il Consiglio sottolinea che argomenti analoghi sono già stati respinti dalla Corte
nelle citate sentenze Spagna/Consiglio e Hierl. In quest'ultima sentenza, la Corte
avrebbe considerato che il fatto che la sospensione di quantitativi di riferimento si
applica, in modo identico, sia ai grandi che ai piccoli produttori di latte non
costituisce una violazione dell'art. 39 del Trattato. Lo stesso ragionamento
dovrebbe essere seguito nel caso di specie.
- 61.
- Il Consiglio sostiene che, comunque, anche se il regolamento impugnato fosse stato
illegittimo, non sarebbe contrario alle regole superiori di diritto dirette alla tutela
dei diritti degli individui. Pertanto, non potrebbe essere la causa dei danni
lamentati.
- 62.
- La Commissione rammenta che nella citata sentenza Hierl (punto 19) la Corte ha
indicato che il fatto che una misura applicata nell'ambito di un'organizzazione
comune di mercato possa avere ripercussioni diverse per determinati produttori,
non costituisce una discriminazione qualora detta misura si fondi su criteri oggettivi.
Pertanto, essa considera che, come il Tribunale ha rilevato nella sentenza O'Dwyer
e a./Consiglio, citata (punto 117), la riduzione senza indennità del quantitativo
individuale di riferimento, operata per il periodo 1992/1993 ai sensi del
regolamento n. 816/92, non costituisce un atto illegittimo. I diritti al risarcimento
invocati dal ricorrente non sarebbero quindi fondati.
Giudizio del Tribunale
- 63.
- Il principio di uguaglianza esige che situazioni analoghe non siano trattate in modo
diverso e che situazioni diverse non siano trattate nello stesso modo, a meno che
un siffatto trattamento sia oggettivamente giustificato. I provvedimenti inerenti
all'organizzazione comune dei mercati ed in particolare i meccanismi di intervento
non possono quindi essere differenziati, a seconda delle regioni e delle condizioni
di produzione o di consumo, se non sulla scorta di criteri oggettivi che garantiscano
una proporzionale ripartizione dei vantaggi e degli svantaggi fra gli interessati (v.
sentenze citate della Corte Spagna/Consiglio, punto 25, e Irish Farmers Association
e a., punto 34; sentenza del Tribunale O'Dwyer e a./Consiglio, citata, punto 113).
- 64.
- Il fatto che un provvedimento adottato nell'ambito di un'organizzazione comune
di mercato possa avere ripercussioni diverse per determinati produttori, a seconda
dell'orientamento individuale della loro produzione, non costituisce una
discriminazione qualora detto provvedimento si fondi su criteri oggettivi, adattati
al funzionamento globale dell'organizzazione comune del mercato (sentenza della
Corte 9 luglio 1985, causa 179/84, Bozetti, Racc. pag. 2301, punto 34). E' quanto
avviene nel caso del regime di sospensione temporanea di cui trattasi, che è
organizzato in modo che i quantitativi sospesi siano proporzionati ai quantitativi di
riferimento (v. sentenze citate Hierl, punto 19, e O'Dwyer e a./Consiglio, punto
117).
- 65.
- Il terzo motivo va quindi altresì respinto.
- 66.
- Emerge da quanto precede che l'esistenza di un atto illegittimo delle istituzioni alla
base dei danni lamentati non è stata dimostrata. Di conseguenza, la domanda di
indennizzo va respinta, senza che sia necessario esaminare se ricorrano gli altri
presupposti della responsabilità.
Sulle spese
- 67.
- Ai sensi dell'art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è
condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Il ricorrente è rimasto
soccombente, ed avendo il Consiglio e la Commissione chiesto la sua condanna,
deve essere condannato alle spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione)
dichiara e statuisce:
- 1.
- La domanda di annullamento è irricevibile.
- 2.
- La domanda di indennità è respinta.
- 3.
- Il ricorrente è condannato alle spese.
|
VesterdorfBellamy
Moura Ramos
|
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 14 luglio 1998.
Il cancelliere
Il presidente
H. Jung
B. Vesterdorf