Υπόθεση T-258/06
Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής
«Διατάξεις που εφαρμόζονται στις δημόσιες συμβάσεις – Σύναψη δημοσίων συμβάσεων μη υποκείμενων ή εν μέρει υποκείμενων στις οδηγίες περί δημοσίων συμβάσεων – Ερμηνευτική ανακοίνωση της Επιτροπής – Πράξη δυνάμενη να προσβληθεί με προσφυγή – Πράξη προοριζόμενη να παράγει έννομα αποτελέσματα»
Περίληψη της αποφάσεως
1. Προσφυγή ακυρώσεως – Πράξεις δεκτικές προσφυγής – Έννοια – Πράξεις παράγουσες δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα – Ερμηνευτική ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με το κοινοτικό δίκαιο που εφαρμόζεται στη σύναψη συμβάσεων μη υποκείμενων ή εν μέρει υποκείμενων στις οδηγίες για τις δημόσιες συμβάσεις
(Άρθρο 230 ΕΚ· ανακοίνωση της Επιτροπής 2006/C 179/02)
2. Συμβάσεις δημοσίων έργων και προμηθειών των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων – Σύναψη συμβάσεων μη υποκείμενων ή εν μέρει υποκείμενων στις οδηγίες για τις δημόσιες συμβάσεις – Υποχρέωση της αναθέτουσας αρχής να τηρεί τους κανόνες και τις αρχές της Συνθήκης
(Οδηγίες του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου 2004/17, ένατη αιτιολογική σκέψη, και 2004/18, δεύτερη αιτιολογική σκέψη· ανακοίνωση της Επιτροπής 2006/C 179/02)
3. Συμβάσεις δημοσίων έργων και προμηθειών των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων – Σύναψη συμβάσεων μη υποκείμενων ή εν μέρει υποκείμενων στις οδηγίες για τις δημόσιες συμβάσεις – Υποχρέωση της αναθέτουσας αρχής να τηρεί τους κανόνες και τις αρχές της Συνθήκης
(Ανακοίνωση της Επιτροπής 2006/C 179/02)
4. Συμβάσεις δημοσίων έργων και προμηθειών των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων – Σύναψη συμβάσεων μη υποκείμενων ή εν μέρει υποκείμενων στις οδηγίες για τις δημόσιες συμβάσεις – Υποχρέωση της αναθέτουσας αρχής να τηρεί τους κανόνες και τις αρχές της Συνθήκης
(Άρθρα 12 ΕΚ, 43 ΕΚ, 47 ΕΚ και 49 ΕΚ· ανακοίνωση της Επιτροπής 2006/C 179/02)
5. Συμβάσεις δημοσίων έργων και προμηθειών των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων – Σύναψη συμβάσεων μη υποκείμενων ή εν μέρει υποκείμενων στις οδηγίες για τις δημόσιες συμβάσεις – Υποχρέωση της αναθέτουσας αρχής να τηρεί τους κανόνες και τις αρχές της Συνθήκης
(Ανακοίνωση της Επιτροπής 2006/C 179/02)
1. Με προσφυγή ακυρώσεως προσβάλλεται κάθε πράξη των κοινοτικών οργάνων, ανεξαρτήτως της φύσεως ή της μορφής της, η οποία αποσκοπεί στη δημιουργία εννόμων αποτελεσμάτων. Για να διαπιστωθεί αν μια ανακοίνωση της Επιτροπής, δημοσιευθείσα στο τεύχος C της Επίσημης Εφημερίδας των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και έχουσα ως σκοπό τη δημοσιοποίηση των θέσεων της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή των θεμελιωδών κανόνων που διέπουν τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων και πηγάζουν απευθείας από τους κανόνες και τις αρχές της Συνθήκης στη σύναψη συμβάσεων μη υποκείμενων ή εν μέρει υποκείμενων στις οδηγίες περί δημοσίων συμβάσεων, στην παραγωγή νέων εννόμων αποτελεσμάτων σε σχέση με εκείνα που απορρέουν από την εφαρμογή των θεμελιωδών αρχών της Συνθήκης, πρέπει να εξεταστεί το περιεχόμενό της. Πάντως, με την ερμηνευτική ανακοίνωση της Επιτροπής, σχετικά με το κοινοτικό δίκαιο που εφαρμόζεται στη σύναψη συμβάσεων μη υποκείμενων ή εν μέρει υποκείμενων στις οδηγίες για τις δημόσιες συμβάσεις επεξηγούνται απλώς οι διατάξεις περί ελεύθερης κυκλοφορίας εμπορευμάτων, περί ελευθερίας εγκαταστάσεως και περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, οι αρχές της απαγορεύσεως των δυσμενών διακρίσεων, της ίσης μεταχειρίσεως και της αναλογικότητας και οι κανόνες διαφάνειας και αμοιβαίας αναγνωρίσεως που εφαρμόζονται στις συμβάσεις που δεν υπόκεινται ή υπόκεινται εν μέρει στις οδηγίες περί δημοσίων συμβάσεων, και δεν θεσπίζονται ειδικότερες ή νέες υποχρεώσεις σε σχέση με τις εν λόγω διατάξεις, αρχές και κανόνες, όπως ερμηνεύονται από τη νομολογία του Δικαστηρίου. Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η εν λόγω ανακοίνωση παράγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα, ικανά να επηρεάσουν τη νομική κατάσταση των κρατών μελών..
(βλ. σκέψεις 25-28, 162)
2. Οι ειδικές και αυστηρές διαδικασίες τις οποίες προβλέπουν οι κοινοτικές οδηγίες περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων εφαρμόζονται αποκλειστικά σε συμβάσεις των οποίων η αξία υπερβαίνει το όριο που ρητώς προβλέπεται σε καθεμία από τις εν λόγω οδηγίες. Επομένως, οι κανόνες των οδηγιών αυτών δεν εφαρμόζονται σε συμβάσεις των οποίων η αξία υπολείπεται του κατώτατου ορίου που καθορίζεται από τις εν λόγω οδηγίες. Τούτο, όμως, δεν σημαίνει ότι οι συμβάσεις αυτές εξαιρούνται από το πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου. Συγκεκριμένα, όσον αφορά τη σύναψη συμβάσεων οι οποίες, λόγω της αξίας τους, δεν υπόκεινται στις προβλεπόμενες από τους κοινοτικούς κανόνες διαδικασίες, οι αναθέτουσες αρχές υποχρεούνται παρά ταύτα να τηρούν εν γένει τους θεμελιώδεις κανόνες της Συνθήκης ΕΚ και, ειδικότερα, την αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων λόγω ιθαγένειας.
Πάντως, οι αρχές της ίσης μεταχειρίσεως και της απαγορεύσεως των διακρίσεων λόγω ιθαγένειας, όπως ερμηνεύονται από τη νομολογία του Δικαστηρίου, συνεπάγονται, μεταξύ άλλων, υποχρέωση διαφάνειας η οποία παρέχει στην παραχωρούσα δημόσια αρχή τη δυνατότητα να διασφαλίσει τη τήρησή των αρχών αυτών. Τούτο επιβεβαιώνεται, εξάλλου, από την αιτιολογική σκέψη 9 της οδηγίας 2004/17, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών, καθώς και από την αιτιολογική σκέψη 2 της οδηγίας 2004/18, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών. Συνεπώς, τα κράτη μέλη, καθώς και οι αντίστοιχες αναθέτουσες αρχές πρέπει, σε όλες τις περιπτώσεις συνάψεως δημοσίων συμβάσεων, να τηρούν την εν λόγω υποχρέωση διαφάνειας, η οποία συνίσταται στη διασφάλιση, υπέρ όλων των υποψηφίων αναδόχων, επαρκούς δημοσιότητας, ώστε να καθίσταται δυνατό το άνοιγμα της αγοράς υπηρεσιών στον ανταγωνισμό, καθώς και ο έλεγχος του αμερόληπτου χαρακτήρα των διαδικασιών διαγωνισμού. Η υποχρέωση διαφάνειας περιλαμβάνει υποχρέωση για κάποιας μορφής δημοσιότητα πριν τη σύναψη της οικείας δημοσίας συμβάσεως, δηλαδή την προηγούμενη δημοσίευση προκηρύξεως. Συγκεκριμένα, η η εκ των υστέρων δημοσίευση προκηρύξεως δεν διασφαλίζει επαρκή δημοσιότητα.
(βλ. σκέψεις 73-74, 76-77, 79-80)
3. Δεδομένου ότι οι θεμελιώδεις κανόνες της Συνθήκης είναι εφαρμοστέοι σε όλες τις δημόσιες συμβάσεις, έστω και αν αυτές δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των οδηγιών περί δημοσίων συμβάσεων, δεν είναι δυνατόν, μόνο και μόνο επειδή η αξία μιας συμβάσεως είναι χαμηλότερη από τα κατώτατα όρια εφαρμογής των οδηγιών περί δημοσίων συμβάσεων, να θεωρείται δεδομένο ότι τα αποτελέσματα της εν λόγω συμβάσεως για την εσωτερική αγορά είναι σχεδόν αμελητέα. Οι εν λόγω συμβάσεις δεν εξαιρούνται από το πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου. Πάντως, αν γινόταν δεκτό ότι οι συμβάσεις αυτές δεν έχουν εξ ορισμού καμιά συνέπεια για την εσωτερική αγορά, το κοινοτικό δίκαιο θα καθίστατο ανεφάρμοστο.
Βεβαίως, δεν αποκλείεται, λόγω ιδιαίτερων περιστάσεων, όπως είναι το πολύ περιορισμένο οικονομικό ενδιαφέρον, να υποστηριχθεί ευλόγως ότι μια επιχείρηση εγκατεστημένη σε κράτος μέλος διαφορετικό από εκείνο στο οποίο ανήκει η αναθέτουσα αρχή δεν ενδιαφέρεται για την οικεία σύμβαση και ότι, ως εκ τούτου, οι συνέπειες για τις οικείες θεμελιώδεις ελευθερίες είναι σε υπέρμετρο βαθμό τυχαίες και έμμεσες και, συνεπώς, δεν συντρέχει προσβολή των ελευθεριών αυτών. Ωστόσο, η διαπίστωση ότι δεν προσβάλλονται οι θεμελιώδεις αρχές μπορεί να στηριχθεί μόνο σε κατά περίπτωση εκτίμηση και όχι στο γεγονός και μόνον ότι η αξία της οικείας συμβάσεως υπολείπεται συγκεκριμένου κατώτατου ορίου.
Συναφώς, η αναθέτουσα αρχή οφείλει, καταρχήν, πριν τον καθορισμό των όρων της προκηρύξεως της συμβάσεως, να εκτιμήσει αν η σύμβαση της οποίας η αξία υπολείπεται του προβλεπόμενου από τους κοινοτικούς κανόνες ορίου παρουσιάζει διασυνοριακό ενδιαφέρον, εκτίμηση η οποία υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο. Δεν απαγορεύεται να ορίζεται, με κανονιστική ρύθμιση σε εθνικό ή τοπικό επίπεδο, αντικειμενικά κριτήρια ότι η διαπίστωση περί βέβαιου διασυνοριακού ενδιαφέροντος γίνεται βάσει αντικειμενικών κριτηρίων ούτε αποκλείεται να λαμβάνονται υπόψη οι διοικητικές δυνατότητες της αναθέτουσας αρχής.
(βλ. σκέψεις 85, 87-88, 93-95)
4. Κατά τη διαδικασία συνάψεως δημοσίας συμβάσεως, πρέπει να τηρούνται, σε όλα τα στάδιά της και ιδίως στο στάδιο της επιλογής των υποψηφίων στο πλαίσιο κλειστής διαδικασίας, τόσο η αρχή της ίσης μεταχειρίσεως των υποψηφίων αναδόχων όσο και η αρχή της διαφάνειας, ώστε όλοι οι υποψήφιοι ανάδοχοι να έχουν τη δυνατότητα να διαμορφώσουν το περιεχόμενο των αιτήσεών τους συμμετοχής ή των προσφορών τους επί ίσοις όροις.
Στο πλαίσιο των διαδικασιών συνάψεως συμβάσεων μη υποκείμενων ή εν μέρει υποκείμενων στις οδηγίες για τις δημόσιες συμβάσεις, τα μέσα εξασφαλίσεως δίκαιων όρων ανταγωνισμού αποσκοπούν στην τήρηση τόσο των αρχών αυτών, όσο και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.
Προς τούτο, η περιγραφή του αντικειμένου της συμβάσεως πρέπει να γίνεται κατά τρόπο που να μην προκαλεί δυσμενείς διακρίσεις, η απαίτηση δε αυτή απορρέει από την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως. Ο σκοπός που συνίσταται στη διασφάλιση υπέρ των επιχειρηματιών, ανεξαρτήτως καταγωγής, ίσης προσβάσεως στις προτεινόμενες από τις δημόσιες αρχές συμβάσεις, απορρέει από τις αρχές της ελεύθερης εγκαταστάσεως και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, καθώς και από την αρχή του ελεύθερου ανταγωνισμού, ιδίως δε από την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως, έκφραση της οποίας αποτελεί κατοχυρωμένη στο άρθρο 12 ΕΚ αρχή της απαγορεύσεως των δυσμενών διακρίσεων λόγω ιθαγένειας. Η αρχή της αμοιβαίας αναγνωρίσεως διπλωμάτων, πιστοποιητικών και λοιπών τίτλων δεν είναι παρά η νομολογιακή έκφραση μιας συμφυούς προς τις θεμελιώδεις ελευθερίες της Συνθήκης αρχής, της οποίας η νομική αξία δεν μειώνεται λόγω της εκδόσεως οδηγιών σχετικών με την αμοιβαία αναγνώριση των διπλωμάτων. Η υποχρέωση καθορισμού κατάλληλων προθεσμιών, προκειμένου οι επιχειρήσεις άλλων κρατών μελών να έχουν τη δυνατότητα να αξιολογήσουν την κατάσταση και να καταρτίσουν την προσφορά τους, αποσκοπεί στο να αποκλειστεί ο κίνδυνος να προτιμηθούν οι ημεδαποί υποψήφιοι ανάδοχοι, κατά παράβαση της αρχής ίσης μεταχειρίσεως. Η διαδικασία πρέπει να είναι διαφανής και αντικειμενική, ώστε να γνωρίζουν οι υποψήφιοι, προτού υποβάλουν την προσφορά τους, τα κριτήρια συνάψεως στα οποία πρέπει να ανταποκρίνονται οι προσφορές τους, καθώς και τη βαρύτητα κάθε κριτηρίου, και να έχουν όλοι τη βεβαιότητα ότι διαμορφώνουν επί ίσοις όροις το περιεχόμενο της αιτήσεώς τους συμμετοχής ή της προσφοράς τους.
Τα μέσα αυτά αποσκοπούν, συνεπώς, στην τήρηση των ως άνω αρχών και δεν επιβάλλουν νέες υποχρεώσεις.
(βλ. σκέψεις 111, 113, 116, 120, 122, 124-125, 128)
5. Τα κράτη μέλη, καθώς και οι οικείες αναθέτουσες αρχές υποχρεούνται να συμμορφώνονται προς τους κανόνες και τις αρχές της Συνθήκης ΕΚ. Επομένως, κατά το μέτρο που οι εν λόγω κανόνες και αρχές συνεπάγονται εξαιρέσεις από την υποχρέωση προηγούμενης δημοσιεύσεως προκηρύξεως, είναι απολύτως δυνατή, από νομικής απόψεως, η επίκληση τέτοιων εξαιρέσεων από τα κράτη μέλη ή τις αναθέτουσες αρχές κατά τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων μη υποκείμενων ή εν μέρει υποκείμενων στις οδηγίες για τις δημόσιες συμβάσεις.
Δεν θίγονται οι αρχές της Συνθήκης αν τα κράτη μέλη και οι αναθέτουσες αρχές έχουν τη δυνατότητα να επικαλεστούν διάταξη της Συνθήκης, η οποία εισάγει εξαίρεση από την εφαρμογή του πρωτογενούς δικαίου, όπως το άρθρο 86, παράγραφος 2, ΕΚ ή τα άρθρα 296 ΕΚ ή 297 ΕΚ, ή αν έχει εφαρμογή δικαιολογητικός λόγος ρητώς προβλεπόμενος από τη Συνθήκη (βλ., ενδεικτικά, τα άρθρα 46 ΕΚ και 55 ΕΚ, όσον αφορά λόγους δημοσίας τάξεως και υγείας, τα άρθρα 45 ΕΚ και 55 ΕΚ, όσον αφορά την άσκηση δημοσίας εξουσίας) ή αν συντρέχουν οι προϋποθέσεις επικλήσεως δικαιολογητικού λόγου νομολογιακώς αναγνωρισμένου. Επομένως, στις περιπτώσεις αυτές, δεν ισχύει, όσον αφορά τη σύναψη δημοσίας συμβάσεως, η υποχρέωση δημοσιότητας, η οποία απορρέει από τις αρχές της Συνθήκης. Δεν μπορεί να είναι υποχρεωτική η δημοσιότητα όταν επιτρέπεται ρητώς η παρέκκλιση από τις οδηγίες περί δημοσίων συμβάσεων, πληρούνται οι προϋποθέσεις της παρεκκλίσεως και, κατά συνέπεια, είναι νόμιμη η διεξαγωγή διαδικασίας διαπραγματεύσεων χωρίς προηγούμενη δημοσίευση προσκλήσεως για υποβολή προσφορών. Συνεπώς, οι αρχές που απορρέουν από τη Συνθήκη δεν είναι δυνατόν να επιβάλλουν την τήρηση της υποχρεώσεως δημοσιότητας όσον αφορά τις συμβάσεις που δεν υπόκεινται ή υπόκεινται εν μέρει στις οδηγίες για τις δημόσιες συμβάσεις.
(βλ. σκέψεις 139-141)