Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
esitatud 29. veebruaril 2024(1)
Liidetud kohtuasjad C‑758/22 ja C‑759/22
Bayerische Ärzteversorgung,
Bayerische Architektenversorgung,
Bayerische Apothekerversorgung,
Bayerische Rechtsanwalts und Steuerberaterversorgung,
Bayerische Ingenieurversorgung‑Bau m. Psychotherapeutenversorgung (C‑758/22)
Sächsische Ärzteversorgung (C‑759/22)
versus
Deutsche Bundesbank
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus))
Eelotsusemenetlus – Majandus- ja rahanduspoliitika – Määrus (EL) 2018/231 – Statistiline teave Euroopa Keskpangale (EKP) – Kutsealased vastastikused kindlustusseltsid – Määrus (EL) nr 549/2013 – Euroopa rahvamajanduse ja regionaalse arvepidamise süsteem (ESA) – Pensionifondide statistikaaruandluse nõuded – Eripensioniskeemid vabakutselistele – Kohustuslik liikmelisus ja sissemaksed – Finantsvahendus, millega tegelevad pensionifondid
1. Need kaks eelotsusetaotlust annavad Euroopa Kohtule võimaluse tõlgendada määrust (EL) 2018/231,(2) millega antakse Euroopa Keskpangale (EKP) muu hulgas õigus saada pensionifondidelt üksikasjalikku statistilist teavet nende finantsvahendustegevuse kohta.
2. Saksamaal on loodud märkimisväärsel hulgal kutsealaseid vastastikusi pensionikindlustusseltse(3). Kuus sellist üksust(4) vaidlevad Deutsche Bundesbankiga (Saksamaa keskpank), kes nõuab neilt finantsteavet, kuna leiab, et neile kohaldatakse määrust 2018/231, kuna tegemist on pensionifondidega. Nimetatud üksused leiavad seevastu, et tegemist on sotsiaalkindlustusfondidega, mis vabastaks neid nõutud teabe esitamisest.
3. Vaidlus käib selle üle, kuidas tõlgendada Euroopa rahvamajanduse ja regionaalse arvepidamise süsteemi (edaspidi „ESA 2010“) nomenklatuuri, mis võeti vastu määrusega (EL) nr 549/2013(5) ja millele on viidatud määruses 2018/231. Selle tõlgendamise muudab eriti keerukaks asjaolu, et ESA 2010 sisaldab majanduse kui terviku statistilist klassifikaatorit, mis tugineb mõistetele, mille õiguslikku tähendust ei ole alati lihtne kindlaks teha. Euroopa Kohus on oma hiljutistes otsustes juba käsitlenud mõningaid probleeme, mida ESA 2010 põhjustab.(6)
I. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
1. Määrus 2018/231
4. Selle artiklis 1 („Mõisted“) on sätestatud:
„Käesolevas määruses kasutatakse järgmisi mõisteid:
1) „pensionifond (PF)“ (pension fund) (ESA 2010 allsektor S.129) – finantsinstitutsioonid ja kvaasikorporatiivsed finantsinstitutsioonid, mille peamine tegevusala on finantsvahendus, mis tuleneb kindlustatud isikute sotsiaalsete riskide ja vajaduste koondamisest (sotsiaalkindlustus). Pensionifondid kui sotsiaalkindlustusskeemid pakuvad sissetulekut pensionile jäämisel ja sageli muid hüvitisi surma ja puude korral.
Mõiste ei hõlma järgmist:
[…]
f) ESA 2010 punktis 2.117 määratletud sotsiaalkindlustusfondid (social security funds);
[…]“.
5. Artiklis 2 („Tegelik andmeid esitav üldkogum“) on sätestatud:
„1. Tegelik andmeid esitav üldkogum koosneb euroala liikmesriikide territooriumil residendiks olevatest pensionifondidest.
2. Tegeliku andmeesitajate üldkogumi pensionifondid peavad esitama statistikanõuete osas täisaruandluse, kui nende suhtes ei kohaldata artiklis 7 sätestatud erandit.
[…]“.
2. Määrus nr 549/2013
6. Artiklis 1 („Sisu“) on sätestatud:
„1. Käesoleva määrusega kehtestatakse Euroopa arvepidamissüsteem 2010 (edaspidi „ESA 2010“ või „ESA“).
2. ESA 2010-s on sätestatud:
a) ühiste standardite, määratluste, klassifikaatorite ja arvepidamiseeskirjade metoodika (A lisa), mida kasutatakse liidus vajalike võrreldavate kontode ja tabelite ning artiklis 3 nõutud tulemuste koostamiseks;
[…]“.
7. Lisa A (ESA 2010) 1. peatükis („Üldtunnused ja aluspõhimõtted“) on järgmised punktid:
„[…]
1.37 Turu- ja turuväliste üksuste eristamine ning seeläbi avaliku sektori üksuste klassifitseerimine valitsemissektoriks või avaliku sektori ettevõteteks otsustatakse järgmise reegli põhjal.
Tegevust käsitatakse turupõhise tegevusena, kui vastavate kaupade ja teenustega kaubeldakse järgmistel tingimustel:
1) müüjad tegutsevad, et maksimeerida oma kasumit pikas perspektiivis, ning teevad seda turul vabalt kaupu müües ja teenuseid pakkudes kõigile, kes on valmis küsitud hinda maksma;
2) ostjad tegutsevad oma piiratud ressursse silmas pidades kasu maksimeerimiseks, ostes ainult lähtuvalt sellest, millised tooted vastavad küsitud hinna juures kõige paremini nende vajadustele;
3) toimiv turg eksisteerib siis, kui müüjatel ja ostjatel on juurdepääs turule ja teave turu kohta. Turg võib olla toimiv isegi siis, kui need tingimused ei ole täielikult täidetud.
[…]
1.57 Institutsionaalsed üksused on majandusüksused, kes saavad iseseisvalt omada kaupu ja vara, võtta kohustusi ning teostada majandustegevust ja tehinguid teiste üksustega. ESA 2010 süsteemi tarvis rühmitatakse institutsionaalsed üksused viieks eraldiseisvaks, üksteist välistavaks omamaiseks institutsionaalseks sektoriks:
a) mittefinantsettevõtted;
b) finantsinstitutsioonid;
c) valitsemissektor;
d) kodumajapidamised,
e) kodumajapidamisi teenindavad kasumitaotluseta institutsioonid.
Need viis sektorit koos moodustavad riigi kogumajanduse. Lisaks on iga sektor jaotatud allsektoriteks. ESA 2010 süsteem võimaldab koostada iga sektori ja allsektori ning majanduse kui terviku kohta kõik voogude kontod ja seisud. Mitteresidendist üksused võivad toimida koos nende viie omamaise sektoriga ning seda näidatakse tehingutena omamaiste sektorite ja kuuenda sektori – välismaailma sektori – vahel.
[…]“.
8. Lisa A (ESA 2010) 2. peatükis („Üksused ja üksuste rühmad“) on järgmised punktid:
„[…]
INSTITUTSIONAALSED ÜKSUSED
2.12 Määratlus: institutsionaalne üksus on majandusüksus, kes on sõltumatu otsuste vastuvõtmisel oma peamiste funktsioonide täitmiseks. Residendist üksust käsitatakse institutsionaalse üksusena majandusterritooriumil, kus tal on ülekaalukas majanduslike huvide kese, kui ta on sõltumatu otsuste vastuvõtmisel ning ta peab või ta on võimeline pidama täielikku raamatupidamisarvestust.
[…]
INSTITUTSIONAALSED SEKTORID
[…]
2.34 Diagrammil 2.1 on näidatud, kuidas üksused peamistesse sektoritesse jaotatakse. Selleks et määrata kindlaks sellise residendist üksuse sektor, mis ei ole kodumajapidamine, tuleb diagrammi kohaselt kindlaks määrata, kas seda üksust kontrollib valitsemissektor ning kas tegemist on turutootjaga või turuvälise tootjaga.
Finantsinstitutsioonid (S.12)
[…]
Finantsvahendajad
[…]
2.59 Kindlustusseltside ja pensionifondide funktsiooniks on riskide koondamine. Nende institutsioonide kohustusteks on kindlustus-, pensioni- ja muud standardsed tagatisskeemid (AF.6). Kohustuste vastaspooleks on finantsvahendajana tegutsevate kindlustusseltside ja pensionifondide investeeringud.
[…]
Valitsemissektor (S.13)
2.111 Määratlus: valitsemissektor (S.13) hõlmab institutsionaalseid üksusi, mis on turuvälised tootjad, kelle toodang on mõeldud individuaalseks ja kollektiivseks tarbimiseks, ning mida finantseeritakse kohustuslikest maksetest, mida teevad teistesse sektoritesse kuuluvad üksused, ja institutsionaalseid üksusi, mille põhitegevuseks on rahvatulu ja rikkuse ümberjaotamine.
[…]
Riiklikud sotsiaalkindlustusfondid (S.1314)
2.117 Määratlus: sotsiaalkindlustusfondide allsektor hõlmab kesktasandi, osariigi/liidumaa ja kohalikke institutsionaalseid üksusi, mis tegelevad peamiselt sotsiaaltoetuste pakkumisega ja vastavad järgmisele kahele kriteeriumile:
a) seaduse või muu õigusnormi kohaselt on teatavatel rahvastiku rühmadel kohustus osaleda sotsiaalkindlustuse skeemis või maksta osamakseid ning
b) valitsemissektor vastutab institutsiooni juhtimise eest, kehtestades või heaks kiites osamaksed ja sotsiaaltoetused sõltumatult oma rollist järelevalvet teostava organi või tööandjana.
Tavaliselt ei ole otsest seost indiviidi poolt makstava osamakse suuruse ja temale langeva riski vahel.“
9. Lisa A (ESA 2010) 3. peatükis („Tehingud toodetega ja mittetoodetud varadega“) on järgmised punktid:
„[…]
Tootmine ja toodang (P.1)
[…]
3.17 Määratlus: turutoodangu moodustab toodang, mis realiseeritakse turul või kavatsetakse realiseerida turul.
3.18 Turutoodang hõlmab:
a) tooteid, mida müüakse majanduslikult olulise hinnaga;
[…]
3.19 Määratlus: majanduslikult olulised hinnad on hinnad, millel on oluline mõju toodete kogusele, mida tootjad on valmis pakkuma ja mida ostjad soovivad omandada. Majanduslikult olulised hinnad tõusevad siis, kui kehtivad mõlemad alljärgnevad tingimused:
a) tootja on motiveeritud kohandama pakkumist kas selleks, et teenida kasumit pikas plaanis, või vähemalt selleks, et katta kapitali- ja muud kulud, ning
b) tarbijatel on vabadus nii osta kui ka ostmata jätta ning teha otsus küsitud hindade alusel.
Majanduslikult mitteolulised hinnad kehtestatakse tõenäoliselt selleks, et teenida mõningast tulu või mõningal määral vähendada ülemäärast nõudlust, mis võib tekkida siis, kui teenuseid osutatakse täiesti tasuta.
Toote majanduslikult olulise hinna määratlemisel lähtutakse toodangu tootnud institutsionaalsest ja kohalikust tegevusalaüksusest. Näiteks müüakse kogu kodumajapidamiste omanduses olevate juriidilise isiku õigusteta üksuste toodang muudele institutsionaalsetele üksustele majanduslikult oluliste hindadega, mistõttu tuleb seda käsitada turutoodanguna. Muude institutsionaalsete üksuste toodangu puhul kontrollitakse nende üksuste suutlikkust tegeleda turupõhise tegevusega majanduslikult oluliste hindadega kvantitatiivse kriteeriumi (50% kriteeriumi) abil, kasutades müügitulude suhet tootmiskuludesse. Et olla turutootja, peab üksus mitme aasta jooksul katma vähemalt 50% oma kuludest müügitulude arvelt.
[…]
3.24 Määratlus: turutootjad on kohalikud tegevusalaüksused või institutsionaalsed üksused, mille toodangu põhiosa on turutoodang.
Kui kohalik tegevusalaüksus või institutsionaalne üksus on turutootja, siis tema põhitoodang on määratluse kohaselt turutoodang, kuna turutoodangu mõiste määratletakse pärast seda, kui selle toodangu tootnud kohaliku tegevusalaüksuse ja institutsionaalse üksuse puhul on eristatud turutoodang, enda lõpptarbeks mõeldud toodang ja turuväline toodang.
[…]
3.26 Määratlus: turuvälised tootjad on kohalikud tegevusalaüksused või institutsionaalsed üksused, mille toodangu põhiosa pakutakse tasuta või majanduslikult mitteolulise hinnaga.“
10. Lisa A (ESA 2010) 17. peatükis („Sotsiaalkindlustus, sh pensionid“) on järgmised punktid:
„[…]
PENSIONID
Riikliku sotsiaalkindlustuse pensioniskeemid
17.43 Määratlus: riikliku sotsiaalkindlustuse pensioniskeemid on lepingulised kindlustusskeemid, mille puhul on hüvitise saajal sotsiaalkindlustusskeemis osalejana valitsemissektori kehtestatud kohustus kindlustada end vanaduse ja muude vanusega seotud ohtude, näiteks invaliidsuse, terviseriski jms vastu. Riiklikke sotsiaalkindlustuspensione maksab hüvitise saajatele valitsemissektor.
[…]“.
11. Lisa A (ESA 2010) 20. peatükis („Valitsemissektori arvepidamine“) on järgmised punktid:
„[…]
Valitsusüksused
[…]
20.10 Lisaks eespool kirjeldatud põhiüksusele on olemas ka valitsusüksused, millel on omaette juriidiline identiteet ja märkimisväärne autonoomia, sealhulgas oma kulude suuruse ja koosseisu üle otsustamise õigus ning otsene tuluallikas, näiteks sihtotstarbelised maksud. Sellised üksused luuakse sageli eesmärgiga täita konkreetset ülesannet, nagu teetööd või turuväline tervishoiu-, haridus- või teadusteenuste pakkumine. Kui sellistel üksustel on täielik arvepidamine, nad omavad iseseisvalt kaupasid ja varasid, tegelevad turuvälise tegevusega, mis on neile seadusega ülesandeks tehtud, ning on võimelised võtma varalisi kohustusi ja sõlmima lepinguid, siis käsitatakse neid eraldiseisvate valitsusüksustena. Neid üksusi (koos valitsemissektori poolt kontrollitavate kasumitaotluseta institutsioonidega) tuntakse eelarveväliste üksustena, sest neil on eraldi eelarve, nad saavad märkimisväärseid siirdeid üldeelarvest ja nende peamistele rahastamisallikatele lisanduvad oma tuluallikad, mis ei kuulu üldeelarve alla. Kõnealused eelarvevälised üksused klassifitseeritakse valitsemissektorisse, välja arvatud juhul, kui need on peamiselt turutootjad, mida kontrollib mõni teine valitsusüksus.
[…]
20.12 Riiklikud sotsiaalkindlustusfondid on valitsusüksused, mille eesmärk on riiklike sotsiaalkindlustusskeemide haldamine. Riiklikud sotsiaalkindlustusskeemid on kogu ühiskonda või ühiskonna kui terviku suurt osa hõlmavad sotsiaalkindlustusskeemid, mille kehtestab ja mida kontrollib valitsemissektor. Riiklikud sotsiaalkindlustusfondid on institutsionaalsed üksused juhul, kui nende tegevus on korraldatud valitsusüksuste muudest tegevustest eraldi ja kui nad hoiavad oma varasid ja kohustusi eraldi ning teevad finantstehinguid iseseisvalt.
[…]
Pensionifondid
20.38 Tööandjate pensioniskeemid on loodud eesmärgiga korraldada nendes osalejate pensionihüvitiste saamist ning need põhinevad tööandja ja töövõtja lepingulisel suhtel. Nende hulka kuuluvad kogumispensioni, jooksvalt finantseeritavad ja osaliselt finantseeritavad skeemid.
20.39 Valitsusüksuse loodud määratud sissemaksega kogumispensioni skeemi, millest välja makstavate pensionide suurusele ei ole valitsemissektor andnud tagatist ja mille puhul pensionide suurus on ebakindel, sõltudes varade tootlusest, ei käsitata riikliku sotsiaalkindlustusskeemina. Seetõttu loetakse skeemi haldavat üksust ja ka fondi ennast juhul, kui see on eraldi institutsionaalne üksus, finantsinstitutsiooniks, mis klassifitseeritakse kindlustusseltside ja pensionifondide allsektorisse.
[…]“.
B. Liikmesriigi õigus
12. Baieri liidumaal kehtib riiklike pensionide seadus (Gesetz über das öffentliche Versorgungswesen).(7) Nimetatud seadusest ilmneb kutsealaste vastastikuste pensionikindlustusseltside kohta järgmist.
– Tegemist on õigusvõimeliste avalik‑õiguslike asutustega.
– Asutused peavad täitma tingimusi, mis vabastavad nende liikmed kohustusest liituda seadusest tuleneva kohustusliku pensioniskeemiga (VersoG § 28 kolmas lause).
– Nad võivad tegutseda ainult mittetulundusühendustena ning kasutada oma vahendeid ja varasid ainult pensionide maksmiseks (VersoG § 9 lõiked 1 ja 3).
– Nad peavad katma oma vahenditest halduskulud, sealhulgas töötajate töötasu ja hüvitise saajatele makstavad hüvitised (VersoG § 9 lõike 2 esimene lause).
– Suurel osa nende liikmetest on seetõttu, et nad tegutsevad oma kutsealal Baieri liidumaal, seaduse alusel kohuslik liikmelisus(8) Vabastust liitumiskohustusest võimaldatakse ainult erandjuhtudel.(9)
– Tegevuse lõpetanud kohustuslikus korras kindlustatud isikud võivad jääda vastavalt põhikirjale vabatahtlikeks liikmeteks,(10) et säilitada oma õigus tulevastele pensionidele samade sissemaksete eest nagu kohustuslikus korras kindlustatud isikud.
– Nad määravad kindlaks sissemaksete või ümberjaotuse põhimõttel tehtavate maksete kogumise oma ülesannete rahastamiseks ning pensioniõiguste eeldused, liigi, suuruse ja aegumise põhikirja alusel seadusega kehtestatud nõuete raames.(11)
– Liikmete vabatahtlikud lisamaksed oma pensioniõiguste suurendamiseks võivad olla põhikirja kohaselt lubatud, tingimusel et lisamaksete ja kohustusliku sissemakse summa ei ületa seadusega kehtestatud ülemmäära.(12)
13. Saksimaal kohaldatakse Saksimaa arstide koja seadust (Sächsisches Heilberufekammergesetz, edaspidi „SächsHKaG“)(13) ja Saksimaa arstide pensionikindlustusfondi põhikirja (Satzung über die Sächsische Ärzteversorgung).(14) Kohtuasja C‑759/22 eelotsusetaotlusest nähtub, et need sätted ei erine sisuliselt ja kutsealaseid vastastikusi pensionikindlustusseltse puudutavas osas kohtuasjas C‑758/22 käsitletavatest sätetest.
14. Eelotsusetaotluse esitanud kohus tõstab esile järgmisi Säschische Ärtzeversorgungi (Saksimaa arstide kutsealane vastastikune pensionikindlustusselts) tunnuseid:
– Tegemist on Sächsische Landesärztekammeri (Saksimaa arstide koda) osalise õigusvõimega asutusega, mis osutab teenuseid selle koja liikmetele ja Landestierärztekammeri (Saksimaa veterinaaride koda) liikmetele.(15)
– Seaduse kohaselt on tema liikmed Landesärzte- und der Landestierärztekammeri (Saksimaa arstide koda ja Saksimaa veterinaaride koda) kohustuslikud liikmed.(16)
– Kohustuslike liikmete hulka kuuluvad põhimõtteliselt kõik arstid ja veterinaarid, kellel on õigus tegutseda kutsealal Saksimaal ja kes seal tegutsevad või kellel on seal peamine elukoht.
– Ta viib läbi tegevusi, mida on kirjeldatud määruse 2018/231 artikli 1 punkti 1 esimeses ja teises lauses, finantsvahenduse kaudu, makstes oma liikmetele sissemaksetel põhinevaid vanadus-, toitjakaotus- ja töövõimetuspensione.
– Ta peab täielikku raamatupidamisarvestust (põhikirja § 8). Ta ei ole küll iseseisev juriidiline isik, kuid ta on organisatsiooniliselt ja majanduslikult arstide kojast sõltumatu ning tal on ulatuslik autonoomia. Ta täidab oma ülesandeid seaduse ja põhikirja kohaselt oma organite kaudu omal vastutusel ja oma vahenditest, mis on eraldatud koja varadest. Seejuures tegeleb ta majandustegevusega, tal võivad olla õigused ja kohustused, ta võib osaleda õigussuhetes ja võtta kohustusi, mille eest ta vastutab oma varaga.
II. Faktilised asjaolud, kohtuvaidlused ja eelotsuse küsimused
A. Kohtuasi C‑758/22
15. Deutsche Bundesbank (Saksamaa keskpank) teatas 7. septembri 2018. aasta ja 25. märtsi 2019. aasta kirjas neljale Baieri üksusele, et määruse (EL) 2018/231 artiklite 1 ja 2 kohaselt on nad pensionifondidena kohustatud täitma statistikaaruandluse nõudeid ning peavad talle alates 30. septembrist 2019 esitama kord kvartalis tema täpsustatud andmed oma finantsolukorra kohta.
16. Saksamaa keskpank kohustas kaebuse esitanud teist üksust peaaegu identselt sõnastatud 12. novembri 2018. aasta ja 17. juuli 2019. aasta kirjaga esitama igal aastal andmeid väiksemas mahus.
17. Üksused esitasid halduskohtusse kaebused, milles paluvad tühistada neid puudutavad teated ja teise võimalusena tuvastada, et nad ei ole aruandluskohustuslased.
18. Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Frankfurt am Maini halduskohus, Saksamaa) jättis kaebused 4. novembri 2021. aasta otsusega rahuldamata ja märkis, et kaebajad on pensionifondid määruse (EL) 2018/231 artikli 1 punkti 1 tähenduses ja artikli 2 lõike 1 kohaselt on nad aruandluskohustuslased.
19. Kaebuse esitanud vastastikused kindlustusseltsid esitasid Bundesverwaltungsgerichtile (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus) esimese astme otsuse peale kaebuse otse kassatsioonikohtule.
20. Kaebajad väitsid oma kaebustes, et nad on turuvälised tootjad, nende kohustuslikud teenused moodustavad kõige suurema osa nende toodangust ja nad ei müü selliseid teenuseid majanduslikult olulise hinnaga. Seega ei saa kohustuslikus korras kindlustatud isikud määruse nr 549/2013 A lisa punkti 3.19 esimese lõigu punkti b kohaselt vabalt otsustada, kas nad ostavad pensionihüvitisi küsitud sissemaksete eest. Selle punkti viimases lõigus sätestatud 50% kriteerium ei ole asjakohane; see on mõeldud ainult tootmisväärtuse määramiseks. Igal juhul on nimetatud vastastikused kindlustusseltsid osa riiklikust sotsiaalkindlustusest.
B. Kohtuasi C‑759/22
21. Põhikohtuasja asjaolud ja käik kattuvad sisuliselt kohtuasjaga C‑758/22, kui jätta kõrvale mõlema kohtuasja eripärad.
C. Eelotsuse küsimused
22. Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus) palub Euroopa Kohtul vastata kõnealuses kontekstis järgmistele eelotsuse küsimustele, mis on mõlemas kohtuasjas sõnastatud ühtemoodi:
„1. a. Kas määruse nr 549/2013 A lisa punkti 3.19 esimese lõigu punkt b nõuab, et kõigil tootja pakutavate toodete tarbijatel on vabadus neid nii osta kui need ka ostmata jätta ning teha otsus küsitud hindade alusel?
Juhul kui vastus sellele küsimusele on eitav:
b. Kas selles sättes esitatud nõuetele vastab juhtudel – kus suur osa neist tarbijatest, kellel ei ole sellist otsustamisvabadust, saab tootjalt selle tõttu, et on temaga seaduse alusel kohustuslikus korras liitunud, tooteid, mis moodustavad rohkem kui 50% tootja toodangu väärtusest, ja peab maksma kohustuslikke sissemakseid suuruses, mille on kindlaks määranud tootja – see, et väikesel osal tarbijatest oli võimalik tootjaga vabatahtlikult liituda ja ta kasutas seda võimalust, et saada tooteid samade sissemaksete eest nagu kohustuslikus korras kindlustatud isikud?
2. Kas turutoodanguga, mida müüakse majanduslikult olulise hinnaga määruse nr 549/2013 A lisa punktide 3.17–3.19 tähenduses, on alati tegemist juba siis, kui on täidetud määruse nr 549/2013 A lisa punkti 3.19 kolmanda lõigu kolmandas ja neljandas lauses määratletud kriteerium, mille kohaselt peab üksus mitme aasta jooksul katma vähemalt 50% oma kuludest müügitulude arvelt, või ei tule seda kriteeriumi käsitada mitte piisava (iseenesest piisava), vaid vajaliku tingimusena, mis lisandub mõlemale määruse nr 549/2013 A lisa punkti 3.19 esimese lõigu punktides a ja b sätestatud tingimusele?
3. Kas selleks, et teha kindlaks, kas institutsionaalsed üksused on turutootjad määruse nr 549/2013 A lisa punkti 3.24 tähenduses, tuleb lisaks A lisa punktidele 3.17, 3.19 ja 3.26 võtta arvesse ka määruse nr 549/2013 A lisa punkti 1.37 teises lõigus kehtestatud lisanõudeid?
4. a. Kas määruse nr 549/2013 A lisa punkti 2.107 kohaselt on selleks, et klassifitseerida institutsionaalne üksus allsektorisse S. 129, tingimata nõutav, et kõiki selle teenuseid osutataks kõikidele osalejatele lepingu alusel?
Juhul kui see on nii:
b. Kas nõue, et teenust osutataks lepingu alusel selles tähenduses, on täidetud juba siis, kui kohustuslik liikmelisus, kohustuslikud sissemaksed ja kohustuslikud hüvitised, mida institutsionaalne üksus maksab, on valitsemissektori poolt kindlaks määratud põhikirjaga, kuid kohustuslikus korras kindlustatud isikud võivad ka vabatahtlike lisamaksete tegemisega omandada õigusi lisahüvitistele?
5. Kas määruse 2018/231 artikli 1 punkti 1 kolmanda lause punkti f tuleb tõlgendada nii, et selle sätte esimeses lauses sisalduva mõiste „pensionifond“ alt on välja jäetud ainult need institutsionaalsed üksused, mis vastavad mõlemale määruse nr 549/2013 A lisa punktis 2.117 sätestatud kriteeriumile, või hõlmab see erand ka muid institutsionaalseid üksusi, mida tuleb määruse nr 549/2013 A lisa punkti 17.43 kohaselt käsitada riikliku sotsiaalkindlustuse pensioniskeemidena, ilma et need vastaksid kõigile määruse nr 549/2013 A lisa punktis 2.117 sätestatud nõuetele?
6. a. Kas mõiste „valitsemissektor“ määruse nr 549/2013 A lisa punkti 2.117 alapunktis b ja punktis 17.43 viitab ainult vastavale põhiüksusele või hõlmab see ka seaduse alusel asutatud, juriidiliselt iseseisvaid pensioniasutusi, millega liitumine on kohustuslik ja mida rahastatakse sissemaksetest ning millel on õigus iseseisvale haldusele ja oma arvepidamisele?
Kui see on nii:
b. Kas sissemaksete ja hüvitiste kehtestamine määruse nr 549/2013 A lisa punkti 2.117 alapunkti b kohaselt tähendab nende suuruse heakskiitmist või on piisav, kui seadusega nähakse ette minimaalsed kindlustatavad riskid ja minimaalne kindlustuskaitse tase ning määratakse kindlaks sissemaksete kogumise põhimõtted ja piirmäärad, kuid jäetakse sissemaksete ja hüvitiste kindlaksmääramine selles raamistikus pensioniasutuse otsustada?
c. Kas mõiste „valitsusüksus“ määruse nr 549/2013 A lisa punkti 20.39 tähenduses hõlmab ainult institutsionaalseid üksusi, mis vastavad kõigile määruse (EL) nr 549/2013 A lisa punktides 20.10 ja 20.12 sätestatud nõuetele?“
III. Menetlus Euroopa Kohtus
23. Eelotsusetaotlused saabusid Euroopa Kohtusse 15. detsembril 2022. Kohtuasjad liideti, kuna need on sarnased.
24. Oma seisukohad on esitanud EKP, Deutsche Bundesbank (Saksamaa keskpank), Bayerische Ärzteversorgung, kes esindab viit Baieri pensionifondi, Sächsische Ärzteversorgung ja Euroopa Komisjon. Kõik nimetatud osalesid kohtuistungil, mis toimus 13. detsembril 2023.
IV. Õiguslik hinnang
25. Leian, et enne esitatud eelotsuse küsimustele vastamist tuleb selgitada, miks pensionifondidele teatavaid aruandluse nõudeid kohaldatakse, arvestades kui tähtsad on pensionifondid liikmesriikide majandus- ja rahapoliitika seisukohast. Sissejuhatuseks käsitlen samuti nimetatud eelotsusetaotluste seisukohast olulisi Saksamaa pensionisüsteemi põhijooni ja ESA 2010 põhiomadusi.
A. Pensionifondide majanduslik tähtsus
26. Pensionifondidel on euroalal ja Euroopa Liidus tervikuna oluline roll, kuna nad pakuvad kodumajapidamistele võimalust pensioniks säästa ning panustavad kapitali tulemuslikku pikaajalisse paigutamisse.
27. Alates 2008. aasta finantskriisist on pensionifondide varad mitmekordistunud ja mõningate hinnangute kohaselt on varasid enam kui 3 miljardit eurot. Hinnangud näitavad, et nende osakaal euroala SKPst on peaaegu kahekordistunud: 2008. aastal oli see 13% ja nüüd on enam kui 25%.(17)
28. Pensionifondid investeerivad kõige rohkem investeerimisfondide aktsiatesse ja osakutesse ning võlaväärtpaberitesse. Vähemal määral investeeritakse muu hulgas aktsiatesse ja osakutesse, tuletisinstrumentidesse, sularahasse ja laenudesse.(18)
29. Kuna kättesaadav teave on lünklik ja riike ei ole võimalik omavahel võrrelda, oli keeruline kindlaks teha, kuidas mõjutavad pensionifondid rahapoliitika mõju ülekandumist ning seda, millised riskid kaasnevad pensionifondide investeerimiskäitumise ja asjaoluga, et pensionifondid on ülejäänud finantssüsteemi ja reaalmajandusega vastastikku seotud.
30. Euroopa Keskpank leidis seetõttu, et euroala pensionifondide kohta on vaja ühtlustatud ja kvaliteetset statistikat, mis selgitab üksikasjalik statistilise teabe esitamise puhul järgitud seadusandlikku protsessi.
31. Alguses olid määruse (EÜ) nr 2533/98 artikli 2 punktist a(19) pensionifondid „vaadeldava andmeid esitava üldkogumi“(20) seast välja jäetud. Euroopa Keskpank aga soovitas(21) nad sinna lisada ning seda tehti määrusega (EÜ) nr 951/2009.(22)
32. Muudatuse toetuseks esitati järgmised argumendid.
– Vaadeldav andmeid esitav üldkogum peab hõlmama kogu finantsinstitutsioonide sektorit, eriti kindlustusseltse ja pensionifonde, mis moodustavad euroalal finantsvarade poolest suuruselt teise finantsinstitutsioonide sektori allsektori.
– Tõenäoliselt võis kasvav teadlikkus pikaealisuse finantsmõjudest ning üldine fondipõhiste pensioniskeemide levik suurendada oluliselt selle allsektori tähtsust Euroopa Keskpanga poliitikas.
– Nimetatud allsektori üksused haldasid oma portfelle palju aktiivsemalt kui varem, mis suurendas nende osatähtsust rahapoliitikas.
33. Pärast seda kui pensionifondid lisati vaadeldava andmeid esitava üldkogumi hulka, pandi neile määrusega 2018/231 kohustus esitada euroala keskpankadele statistilisi aruandeid.(23) Nii on Euroopa Keskpangal täpselt teada, milline roll on pensionifondidel rahapoliitika ülekandemehhanismis.
34. Euroopa Keskpank kinnitas kohtuistungil, et tal on nüüd tänu määrusele 2018/231 otsuste vastuvõtmisel olemas pensionifondide finantstegevuse kohta vajalik üksikasjalik kvartaalne statistika. Varem oli Euroopa Keskpangal võimalik saada statistikat ainult kaudsete vahenditega ja aastapõhiselt ning seda ainult pensionifondide varade ja mitte nende kohustuste kohta.
B. Vanaduspension Saksamaal
35. Saksamaal on pension tagatud mitme süsteemiga (sambad). Üldine pensioniskeem on pensionikindlustus, mis on üks sotsiaalkindlustuse harudest, kuid olemas on ka teistsuguseid pensioniskeeme,(24) muu hulgas teatavate kutsealade(25) vastastikused pensionikindlustusseltsid.
36. Kutsealaseid vastastikusi kindlustusseltse reguleeritakse vastaval liidumaal kehtivate õigusnormidega. Liidumaad annavad tavaliselt nimetatud kindlustusseltsidele loa kutseühingute taotlusel ning need luuakse kas sõltumatu avalik-õigusliku asutusena või neid haldava kutseorganiga seotud allüksusena. Need ei hõlma kõigis liidumaades samu kutsealasid.
37. Kutsealaseid vastastikusi kindlustusseltse rahastatakse sissemaksetest, mida tasuvad liikmed, kes on üldisesse sotsiaalkindlustussüsteemi sissemaksete tegemisest vabastatud. Sissemaksetega kogutud vahendid investeeritakse kasumi teenimiseks kapitaliturgudele nagu mis tahes finantsvahendaja puhul.
38. Kutseala esindajatel on kohustus vastastikuse kindlustusseltsiga liituda alates sellest, kui liidumaal, kus nad töötavad, luuakse taoline kindlustusselts, ning kutseala esindajatel tuleb tasuda kohustuslikke sissemakseid, millele lisaks nad võivad teha vabatahtlikke sissemakseid. Kutsealase tegevuse lõpetanud isikud võivad jääda vastastikuse kindlustusseltsi vabatahtlikult kindlustatud liikmeteks. Sissemaksete kindlaksmääramisel ei erista vastastikused kindlustusseltsid kohustuslikke ja vabatahtlikke liikmeid.
39. Kutsealased vastastikused kindlustusseltsid rahastavad pensione liikmete sissemaksetest. Seetõttu tegutsevad nad riskide vastastikuse kindlustamise põhimõttel: sissemaksete suuruse ja liikmetele makstava pensioni arvutamise parameetrid otsustavad kindlustusseltside juhtorganid.
40. Halduskulud katavad kutsealased vastastikused kindlustusseltsid ise, nad ei saa riigilt ei rahastust ega toetusi. See on muu hulgas üks tegur, mis eristab neid sotsiaalkindlustuse vanaduspensioni üldskeemist, mille puudujäägid kaetakse riigieelarvest.
41. Kutsealaste vastastikuste pensionikindlustusseltside osakaal on Saksamaal märkimisväärne. Nimelt oli teatavate hinnangute kohaselt viie kohtuasjas C‑758/22 osaleva Baieri vastastikuse kindlustusseltsi investeeringute maht 2022. aastal 106 800 miljardit eurot ja Saksimaa vastastikuse kindlustusseltsi (kohtuasi C‑759/22) oma 4 700 miljardit eurot.(26)
42. Kohtuistungil ütles Saksamaa keskpank, et kuus kaebuse esitanud vastastikust kindlustusseltsi on ainsad, kes on olnud Euroopa Keskpangale vastavalt määrusele 2018/231 kord kvartalis üksikasjalike andmete esitamisele vastu. Teised sarnased Saksamaa üksused on nõustunud pensionifondide alla liigitamisega ja esitanud nimetatud teabe.
C. ESA 2010 nomenklatuuri tõlgendamine
43. Selleks, et tuvastada, millised pensionifondid peavad Euroopa Keskpangale üksikasjalikku statistilist teavet esitama, viidatakse määruses 2018/231 mõistetele, mis on sätestatud määrusega nr 549/2013 ESA 2010-s.
44. ESA 2010 on statistiline nomenklatuur, mis on esitatud määruse nr 549/2013 A lisas. See on „rahvusvaheliselt ühilduv arvepidamise raamistik, mille abil kirjeldatakse süstemaatiliselt ja detailselt kogumajandust (regiooni, riiki või riikide rühma), selle komponente ja seoseid teiste kogumajandustega“.(27)
45. Euroopa Kohus on ESA 2010 kohta sedastanud:
– „[…] ESA 2010 kehtestab liidu huvides ning eelkõige liidu majandus‑ ja sotsiaalpoliitika määratlemiseks ja järelevalveks võrdlusraamistiku liikmesriikide kontode koostamiseks. Selle määruse põhjenduse 3 kohaselt tuleks raamatupidamisaruanded koostada ühtsete põhimõtete alusel, mis ei ole mitmeti tõlgendatavad, et oleks võimalik saada võrreldavaid tulemusi“.(28)
– „Nagu nähtub sama määruse [nr 549/2013] artiklist 1, näeb ESA 2010 ette metoodika, mis on toodud A lisas ja käsitleb eelkõige ühiseid määratlusi ja arvepidamiseeskirju ning mille eesmärk on võimaldada liidus vajalike võrreldaval alusel riikliku ja regionaalse arvepidamise kontode ning tabelite koostamist. Määruse nr 549/2013 artikli 3 kohaselt peavad liikmesriigid edastama selle arvepidamise komisjonile (Eurostatile).“(29)
46. Kuna ESA on statistiline vahend, tuleb selle tõlgendamisel arvestada, et selles kasutatud mõisted ei kattu alati asjaomaste haldusalaste mõistetega. Lisaks on määruses nr 549/2013 märgitud, et „ESA mõisted erinevad tavaliselt oma administratiivsetest vastaskirjetest selle poolest, et: […] d) üldiselt ei ole administratiivsed mõisted majandusanalüüsiks ja majanduspoliitika hindamiseks optimaalsed“.(30)
47. ESA mõisted ja määratlused kajastavad üldist majanduslikku lähenemisviisi ning neid ei ole võimalik mõista eraldiseisvalt ja sõna-sõnalt. Nende alusloogikat on võimalik mõista ainult siis, kui nende tõlgendamisel lähtutakse süstemaatilistest ja eesmärgipõhistest kriteeriumidest.(31) Lisaks tuleb arvestada, et ESA määratlusi täiendavad indikaatorid, mis aitavad kontrollida, kas kõik nende elemendid on olemas, ja diagrammid, mis loovad seosed üksikmääratlustest tulenevate uurimisetappide vahel.
48. Nimelt kui eri peatükkide punktides käsitletakse sama küsimust ja neil on sama eesmärk, tuleb hoolimata redaktsioonilistest erinevustest tõlgendada „neid punkte […] vastastikuses koosmõjus ning käsitada ühe ja sama normina“.(32)
49. ESA 2010 tähenduses peab mis tahes institutsionaalne üksus(33) olema seotud ühega viiest üksteist välistavast riiklikust sektorist (mittefinantsettevõtted, finantsinstitutsioonid, valitsemissektor, kodumajapidamised ja kodumajapidamisi teenindavad kasumitaotluseta institutsioonid).(34)
50. Eelotsuse küsimustes viidatakse viiest A lisas sisalduvast sektorist kahele:(35)
– finantsinstitutsioonide sektor (S.12), mille üks allsektor on sellised finantsvahendajad nagu kindlustusseltsid (S.128) ja pensionifondid (S.129);
– valitsemissektor (S.13), mis hõlmab muu hulgas allsektorit riiklikud sotsiaalkindlustusfondid (S.1314).
D. Neljas, viies ja kuues eelotsuse küsimus
51. Minu meelest on eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimustele vastamisel kõige kohasem tegeleda kõigepealt korraga neljanda, viienda ja kuuenda küsimusega, et teha kindlaks, kas kaebuse esitanud vastastikused kindlustusseltsid on pensionifondid või sotsiaalkindlustusfondid. Vaidlus käib selle üle, et kahest nimetatud variandist tuleb valida ainult üks ja jätta muud variandid kõrvale.(36)
52. ESA 2010 puhul tuleb institutsionaalsete üksuste liigitamisel hinnata nende omadusi igakülgselt olenevalt sellest, millise majandustegevusega nad tegelevad.(37) ESA 2010 määratlusi ja kriteeriume ei oleks õige tõlgendada rangelt, arvestamata seejuures asjaomase institutsionaalse üksuse põhitegevusala. Otsustamisskeeme (nt ESA 2010 diagramm 2.1) tuleb rakendada paindlikult nii, et tingimata ei pea järgima ranget ja muutumatut korda, mis ei arvesta institutsionaalse üksuse põhitegevusala. Kordan, et just viimati nimetatud tegur on liigitamisel otsustav.
53. Eelotsusetaotluse esitanud kohus väljendab kahtlusi seoses sellega, kuidas ühitada määruses 2018/231 sisalduvat pensionifondi mõistet definitsioonide ja kriteeriumidega, mida on kasutatud ESA 2010-s seda tüüpi institutsionaalsete üksuste kirjeldamiseks.
54. Määruse 2018/231 artikli 2 lõike 1 kohaselt koosneb tegelik andmeid esitav üldkogum, kellele kohaldatakse kohustust esitada Euroopa Keskpangale statistikanõuete osas täisaruandlus, euroala liikmesriikide territooriumil residendiks olevatest pensionifondidest.
55. Selleks, et määrata kindlaks, mida mõeldakse pensionifondide all, viidatakse määruse 2018/231 artikli 1 punktis 1 ESA 2010 allsektorile S.129, mis ei takista esitamast ka määruses endas eraldi mõistet(38), millest jäetakse välja „ESA 2010 punktis 2.117 määratletud sotsiaalkindlustusfondid“. Määruses 2018/231 esitatud pensionifondi mõiste on põhimõtteliselt sama kui ESA 2010 punktis 2.105.
56. Põhimõtteliselt sobivad kaebuse esitanud vastastikused kindlustusseltsid oma eesmärgi tõttu määruses 2018/231 ja ESA 2010-s esitatud pensionifondi määratlustega, kuna nad tegelevad peamiselt finantsvahendusega [määruse 2018/231 artikli 1 punkti 1 tähenduses] ning pakuvad pensionile jäämisel, puude ja surma korral hüvitisi.
57. Käsitlen oma analüüsis järgmist: a) kaebuse esitanud vastastikuste kindlustusseltside liigitamine pensionifondideks, b) põhjused, miks neid ei peaks liigitama sotsiaalkindlustusfondide kategooriasse, ning c) nende seos mõistega „valitsemissektor“.
1. Kas kaebuse esitanud vastastikused kindlustusseltsid vastavad ESA 2010‑s pensionifondide kohta sätestatud kriteeriumidele?
58. ESA 2010 punktid 2.107–2.110 sisaldavad pensionifondide kirjeldamiseks kriteeriume, mille ma loetlen alljärgnevalt ja mida ma seostan kaebuse esitanud vastastikuste kindlustusseltsidega.
59. Esiteks on pensionifondides osalejateks „näiteks ühe ettevõtte või ettevõtete grupi töötajad, teatava majandusharu töötajad või sama erialaga inimesed“.(39) Kaebuse esitanud vastastikuste kindlustusseltside liikmed on just nimelt Saksamaa liidumaades reguleeritud erialal tegutsevad inimesed.
60. Teiseks võivad „[nimetatud pensionifondide] kindlustuslepinguga pakutavad hüvitised […] olla järgmised: hüvitis, mis makstakse pärast kindlustatud isiku surma tema lesele ja lastele; hüvitis, mis makstakse pärast pensionile jäämist või hüvitis, mis makstakse pärast kindlustatud isiku invaliidistumist“.(40) Kaebuse esitanud vastastikused kindlustusseltsid maksavad vanaduspensioni ja vajaduse korral hüvitist puude ja surma korral.
61. Kolmandaks, „[v]astupidiselt elukindlustusseltsidele on pensionifondide kasutamine seaduse järgi piiratud töötajate ja mittepalgaliste töötajate konkreetsete rühmadega“.(41) Kaebuse esitanud vastastikuste kindlustusseltside liikmeteks on ainult üht tüüpi vabakutselised, nimelt inimesed, kes tegutsevad teatavatel reguleeritud erialadel.
62. Neljandaks, „[p]ensionifonde võivad luua tööandjad või valitsemissektor; samuti võivad neid luua kindlustusseltsid töötajate nimel; võidakse luua ka eraldiseisvad institutsionaalsed üksused eesmärgiga hoida ja hallata varasid, mida kasutatakse pensioniõiguste tagamiseks ja pensionite jaotamiseks“.(42) Saksamaa juhtumi korral tõukavad vastastikuste kindlustusseltside, kes juhivad ennast iseseisvalt, loomist tagant kutseühingud, keda käsitatakse avalik-õiguslike üksustena.(43)
2. Põhjused, miks kaebuse esitanud vastastikusi kindlustusseltse ei peaks liigitama sotsiaalkindlustusfondide kategooriasse
63. Üht ja sama üksust ei ole võimalik korraga liigitada pensionifondiks ja allsektorisse S.1314 (riiklikud sotsiaalkindlustusfondid), mis kuulub ESA 2010 sektorisse 13 (valitsemissektor). Tegemist on üksteist välistavate kategooriatega.
64. Vastavalt ESA 2010 punktile 2.117 hõlmab „sotsiaalkindlustusfondide allsektor“ järgmisi üksusi: a) üksused, mis tegelevad peamiselt sotsiaaltoetuste pakkumisega rahvastiku rühmadele, kellel on seaduse või muu õigusnormi kohaselt kohustus osaleda sotsiaalkindlustuse skeemis või maksta osamakseid, ning b) üksused, mille juhtimise eest vastutab valitsemissektor, kehtestades või kiites heaks osamaksed ja sotsiaaltoetused.(44)
65. Kuigi kaebuse esitanud vastastikused kindlustusseltsid vastavad suures ulatuses esimesele kriteeriumile (kohustuslik liikmelisus)(45), et neid sotsiaalkindlustusfondide alla liigitada,(46) tundub siiski, et sama ei kehti teise kriteeriumi puhul (juhtimise eest vastutab valitsemissektor).
66. Kaebuse esitanud vastastikused kindlustusseltsid peavad täitma seaduses sätestatud miinimumnõudeid,(47) kuid erinevalt sotsiaalkindlustusfondidest ei otsusta sissemaksete ja sotsiaaltoetuste kehtestamise või heakskiitmise üle valitsemissektor.
67. Toimikumaterjalide kohaselt teevad kaebuse esitanud vastastikused kindlustusseltsid järgmist:
– nad määravad põhikirja alusel, mille on võtnud vastu nende esindusorgan, kindlaks sissemaksete või ümberjaotuse põhimõttel tehtavate maksete kogumise oma ülesannete rahastamiseks.
– Nad määravad kindlaks pensioniõiguste ning puude ja surma korral makstava hüvitise eeldused, liigi, suuruse ja aegumise.
– Nad tegelevad oma kulul ja riisikol finantsvahendusega, kuna investeerivad liikmetelt saadud kohustuslikud ja vabatahtlikud sissemaksed, et teenida kasumit ja maksta liikmetele vanadus-, toitjakaotus- ja töövõimetuspensione ning katta halduskulud.
– Nad juhivad end ise ja neil on oma raamatupidamine ning nad on neid loonud kutseühingutest sõltumatud.
– Nad vastutavad oma finantsjuhtimise eest ja erinevalt sotsiaalkindlustusfondidest ei toeta Saksa riik neid puudujääkide korral: eelotsusetaotluse esitanud kohus kinnitab seda selgelt.(48) Sotsiaalkindlustuse üldskeem aga on sotsiaalkindlustusfond ESA 2010 punkti 2.117 tähenduses, sest riik panustab sellesse skeemi puudujääkide korvamiseks märkimisväärseid summasid.
68. Minu arvates kinnitab ESA 2010 punkt 20.39 selgelt, et sellised vastastikused kindlustusseltsid nagu kaebuse esitajad, ei kuulu sotsiaalkindlustusskeemi alla. Nimetatud punkti kohaselt ei saa rääkida sotsiaalkindlustusskeemist, kui valitsemissektor ei ole andnud tagatist välja makstavate pensionite suurusele ja mille puhul see sõltub varade tootlusest.
69. Käesoleval juhul sõltub pensionide suurus, mille peavad kaebuse esitanud vastastikused kindlustusseltsid katma, nende vahendustegevuse edukusest ehk vastastikuse kindlustusseltsi varade tootlusest. Kui investeeringutega saavutatakse häid tulemusi, on võimalik maksta suuremat hüvitist, vastupidisel juhul on asi vastupidi. Valitsemissektor ei ole andnud tagatist välja makstavate pensionide suurusele.
70. Vastupidi sellele, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus tundub väitvat, ei välista eeltoodut ESA 2010 punkt 17.43(49). Nimetatud kohus leiab, et punktis 17.43 esitatud sotsiaalkindlustuse pensioniskeemide määratlus võib olla sõltumatu ja ammendav nii, et valitsemissektori mõiste hõlmab avalik-õiguslikke juriidilisi isikuid, kes on põhiüksusest sõltumatud. Sellisel juhul tuleks kaebuse esitanud vastastikused kindlustusseltsid liigitada riikliku sotsiaalkindlustuse pensionifondideks, sest seadus teeb nendega kohustuslikus korras liitunud isikutele ülesandeks osaleda nende vanaduspensioniskeemis ja kuna nad pakuvad oma hüvitisi liidumaa institutsiooniliste üksustena, mis on iseseisvad juriidilised isikud.
71. Mina leian siiski, et ESA 2010 punktid 2.117 ja 17.43 täiendavad teineteist ja neid tuleb rakendada koostoimes, tõlgendades neid järjepidevalt ja ühetaoliselt.(50)
72. Punkt 17.43 asub ESA 2010 17. peatükis ja selles käsitletakse sotsiaalkindlustust, sealhulgas pensione, kuid kordan, et seda punkti tuleb lugeda koos (ja kooskõlas) punktiga 2.117, mis aitab õigesti tuvastada institutsionaalsed üksused, mida saab liigitada sotsiaalkindlustusfondideks.(51)
73. Punkti 17.43 kriteeriumide rakendamisel ei saa jätta kõrvale punkti 2.117 tingimusi. Institutsionaalseid üksusi ei saa klassifitseerida ESA 2010 2. peatüki punkte arvestamata.
74. ESA 2010 punktis 2.117 on määratletud sotsiaalkindlustusfondide allsektor, samas kui punkt 17.43 on erisäte, mille eesmärk on teha vahet nimetatud allsektori piires. Punkt 17.43 eeldab, et esinevad kõik punktis 2.117 esitatud määratluse elemendid, ja täiendab seda mitme omadusega, et eristada sotsiaalkindlustuse pensioniskeeme.
75. Järeldan seega, et selliseid vastastikusi kindlustusseltse nagu kaebuse esitajad ei saa liigitada sotsiaalkindlustusfondideks.
3. Valitsemissektor ja kutsealased vastastikused pensionikindlustusseltsid
76. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib kuuendas eelotsuse küsimuses teada, kas mõiste „valitsemissektor“ ESA 2010 punkti 2.117 alapunktis b ja punktis 17.43 viitab ainult „vastavale põhiüksusele“ või hõlmab see ka „seaduse alusel asutatud, juriidiliselt iseseisvaid pensioniasutusi, millega liitumine on kohustuslik ja mida rahastatakse sissemaksetest ning millel on õigus iseseisvale haldusele ja oma arvepidamisele“.(52)
77. Ma leian, et ESA 2010 punkti 2.117 alapunkt b, punkt 17.43 ja punkt 20.39 ei lase liigitada valitsemissektori alla kaebuse esitanud vastastikusi kindlustusseltse, mis tegutsevad nagu pensionifonde juhtivad finantsinstitutsioonid.
78. Nõustun Bundesbankiga (Saksamaa keskpank), et valitsemissektorina saab käsitada asutust, mis reguleerib kutsealaste vastastikuste kindlustusseltside õigusraamistikku, aga mitte kindlustusseltse, kui nad on täiesti sõltumatud ja vastutavad täielikult oma liikmete eest ning tegutsevad oma pensionifondide juhtimisel finantsvahendajatena.
79. Nagu olen juba märkinud, siis on ESA 2010 punktis 20.39 lisaks märgitud, et vastastikune kindlustusselts ei ole sotsiaalkindlustusskeem, kui valitsemissektor ei ole andnud tagatist välja makstavate pensionide suurusele, isegi kui skeemi on loonud mõni riigiasutus.
80. Ka ESA 2010 punkt 20.10 pole minu pakutud lahedusele takistuseks, sest Euroopa Kohtule esitatud andmete põhjal ei saa kaebuse esitanud vastastikused kindlustusseltsid riigieelarvest vahendeid. Seega ei saa neid liigitada eelarvevälisteks üksusteks.
81. Sama saab öelda ESA 2010 punkti 20.12 selle osa kohta, milles on märgitud, et „[r]iiklikud sotsiaalkindlustusskeemid on kogu ühiskonda või ühiskonna kui terviku suurt osa hõlmavad sotsiaalkindlustusskeemid, mille kehtestab ja mida kontrollib valitsemissektor“.(53) Kaebuse esitanud vastastikused kindlustusseltsid aga hõlmavad piiratud ja kitsast osa töötajatest (vabakutselised) ning kordan, et valitsemissektor ei kontrolli neid.
82. Kokkuvõttes pooldan nimetatud vastastikuste kindlustusseltside liigitamist pensionifondideks määruse 2018/231 artikli 1 punkti 1 ja määruse nr 549/2013 A lisa punktide 2.105–2.110 tähenduses, mitte sotsiaalkindlustusfondideks.
E. Esimene, teine ja kolmas eelotsuse küsimus
83. Esimene, teine ja kolmas eelotsuse küsimus käsitlevad institutsionaalsete üksuste liigitamist sõltuvalt sellest, kas nad tegelevad kaubandustegevusega.
84. Kui nõustuda, et kaebuse esitanud vastastikused kindlustusseltsid ei kuulu allsektorisse sotsiaalkindlustusfondid (S.1314), mis kuulub sektorisse valitsemissektor (S.13), ja et nad osutavad pensionifondina finantsvahendusteenuseid, tähendab see vaikimisi, et nad tegelevad turupõhise tegevusega.
85. Siiski on minu meelest selleks, et selgitada esimeses kolmes eelotsuse küsimuses väljendatud kahtlusi, asjakohane kontrollida, miks sellised vastastikused kindlustusseltsid tegelevad ESA 2010 terminoloogia kohaselt turupõhise tegevusega. Lisaks nõuab seda lähenemisviis, millest tuleb ESA 2010 kohaldamisel juhinduda.
86. ESA 2010-s kasutatud alternatiivset kriteeriumi (turupõhine/turuväline) saab kohaldada hõlpsasti kaupade ja teenuste nn klassikalisele tootmisele. Kuid selleks, et kohaldada seda finantsvahendusega tegelevatele üksustele, tuleb ESA 2010 indikaatoreid igakülgselt hinnata.
87. ESA 2010 punkti 2.55 kohaselt koosneb „finantsinstitutsioonide sektor (S.12) […] institutsionaalsetest üksustest, mis on iseseisvad juriidilised isikud ja turutootjad ning tegelevad peamiselt finantsteenuste osutamisega“.(54)
88. Eelotsusetaotluse esitanud kohus sedastab, et vaidlust ei ole selle üle, et kaebuse esitanud vastastikused kindlustusseltsid vastavad nendest kolmest tingimusest esimesele ja kolmandale: on avalik-õiguslikud asutused ja tegelevad finantsvahendusteenuste osutamisega, mille aluseks on riskide vastastikune kindlustamine ja kindlustatud isikute sotsiaalsete vajaduste täitmine(55).
89. Käesoleva eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimused on seotud teise tingimusega ehk sellega, kas kaebuse esitanud vastastikused kindlustusseltsid on turutootjad. Kohus kasutab kahtluste väljendamiseks teatavate kvantitatiivsete (esimene ja teine eelotsuse küsimus) või kvalitatiivsete (kolmas küsimus) näitajate olemasolu või puudumist, mille abil määratletakse ESA 2010s turutoodang.
90. Nagu Euroopa Keskpank toob välja,(56) ei ole selline lähenemisviis täielik: loetletud näitajad ei määra ära, kas institutsionaalsed üksused saab liigitada turutootjateks, mis on seisund, mis tuleneb peamiselt nende üksuste põhitegevusest. ESA 2010 raamistikus vastuvõetavate tulemusteni saab jõuda ainult juhul, kui hinnata nende tegevust igakülgselt.
1. Turutoodang ESA 2010s
91. Üldkriteeriumid, mille alusel eristada turupõhiseid ja turuväliseid tootjaid ja toodangut, on esitatud ESA 2010 punktides 3.16–3.26. Eelotsusetaotluse esitanud kohus keskendub oma küsimustes eelkõige punkti 3.19 tõlgendamisele.
92. Vastavalt ESA 2010 punktile 1.37 käsitatakse tegevust turupõhise tegevusena, kui vastavate kaupade ja teenustega kaubeldakse selles punktis osutatud tingimustel, mis käsitlevad müüjaid, ostjaid ja turgude olemasolu, kus need kaks kohtuvad.(57)
93. Turutoodang hõlmab eelkõige „tooteid, mida müüakse majanduslikult olulise hinnaga“, millele osutatakse ESA 2010 punktis 3.19.(58) Need on hinnad „hinnad, millel on oluline mõju toodete kogusele, mida tootjad on valmis pakkuma ja mida ostjad soovivad omandada“.
94. Majanduslikult oluline hind omakorda tekib kahe tingimuse täitmisel: a) tootja on motiveeritud kohandama pakkumist kas selleks, et teenida kasumit pikas plaanis, või vähemalt selleks, et katta kapitali- ja muud kulud, ning b) tarbijatel on vabadus nii osta kui ka ostmata jätta ning teha otsus küsitud hindade alusel.
95. Kuna nende kahe tingimuse täidetust ei ole alati võimalik kontrollida, on ESA 2010 punkti 3.19 lõpus esitatud kvantitatiivne kriteerium, et asjaomane institutsionaalne üksus peab katma vähemalt 50% kuludest müügitulude arvelt.(59)
96. Vastavalt ESA 2010 punktile 2.40 sõltub „[t]uruettevõtete ja turuväliste ettevõtete eristamine ja seeläbi avaliku sektori ettevõtete puhul nende klassifitseerimine kas valitsemissektorisse või ettevõtete sektorisse […] punktis 1.37 esitatud kriteeriumidest“.
97. Viimane punkt kuulub omakorda A lisa 1. peatükki, mis sisaldab ülevaadet ESA 2010 mõistetest ja põhimõtetest. Seetõttu tuleb punktis 1.37 nõutud tingimusi täiendada ESA 2010 eripeatükkides esitatud näitajatega.
2. Nimetatud kriteeriumide kohaldamine kaebuse esitanud vastastikustele kindlustusseltsidele
98. Nõustun, et ESA 2010 punktides 3.16–3.26 ja 1.37 esitatud turupõhise ja turuvälise toodangu eristamise kriteeriume ei ole sellistele finantsinstitutsioonidele nagu kaebuse esitanud vastastikused kindlustusseltsid lihtne kohaldada.
99. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on sellest keerukusest teadlik,(60) rõhutades ESA 2010 punkti 3.19. Kuigi kohus tunnistab, et käesoleval juhul on täidetud esimene tingimus (tootja on motiveeritud kohandama pakkumist vähemalt selleks, et katta kulud), ei ole see nii teise tingimuse puhul (tarbijatel on vabadus nii osta kui ka ostmata jätta ning teha otsus küsitud hindade alusel).
100. ESA 2010 punktile 3.19 eelotsusetaotluse esitanud kohtu antud tõlgenduse kohaselt nõuab see säte põhimõtteliselt, et kõigil tarbijatel oleks vabadus kõiki neile pakutavaid tooteid nii osta kui ka ostmata jätta ning teha otsus küsitud hindade alusel. Kaebuse esitanud vastastikuste kindlustusseltside puhul ei ole see nii, sest nende teenused on kättesaadavad ainult töötajatele, kellel on kohustus sellise seltsi liikmeks astuda, ja neile, kes võivad piiravatel tingimustel seltsiga vabatahtlikult liituda. Isegi vabatahtlike liikmete sissemaksed ei tulene pakkumise ja nõudluse koosmõjust turutingimustel.(61)
101. Eelotsusetaotluse esitanud kohus näib (erinevalt esimese astme kohtust)(62) kalduvat mitte nõustuma sellega, et kvantitatiivne kriteerium 50% (ESA 2010 punkti 3.19 lõpp) on piisav, et liigitada tootja turutootjaks. Igal juhul peaksid selliseks liigitamiseks esinema korraga kaks majanduslikult olulise hinna määratluse elementi (ESA 2010 punkti 3.19 alapunktid a ja b).(63)
102. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et on punktis 1.37 kasutatud sama lähenemist kui ESA 2010 punkti 3.19 alapunktis b, kuna selles täpsustatakse müüjate ja ostjate vahelised läbirääkimiste tingimused ning see, et eksisteerima peavad toimivad turud, millele neil on ligipääs ja mille kohta neil on teave. Ent punktis 1.37 mööndakse, et toimiv turg võib toimida ka juhul, kui need tingimused pole täielikult täidetud, mille tõttu ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohtu jaoks selge, „mis liiki ja kui ranged peavad olema juurdepääsupiirangud või ostukohustused selleks, et välistatud oleks turupõhine tegutsemine ja majanduslikult olulised hinnad“.(64)
103. Mina omalt poolt leian, et kahe vaidlusaluse punkti (ESA 2010 punktid 3.19 ja 1.37) eraldiseisev tõlgendamine, nagu seda on teinud eelotsusetaotluse esitanud kohus, oleks tõenäoliselt õige, kui jätta tähelepanuta ülejäänud ESA 2010s esitatud reeglid. Need reeglid võimaldavad ületada nende kahe punkti ja teiste selle tekstis sisalduvate punktide, mis pole vähem olulised, näilise vastandlikkuse.
104. Minu meelest ei ole kohane rakendada tegurit „majanduslikult olulised hinnad“ või ESA 2010 punkti 1.37 tingimusi finantsvahendusega tegelevatele üksustele eraldiseisvalt ja rangelt. Rõhutan, et üksuste turutootjateks liigitamisel on määrava tähtsusega nende põhitegevuse igakülgne hindamine(65), mis kajastab nende majanduskäitumist.
105. Nagu juba märkisin, siis kaebuse esitanud vastastikused kindlustusseltsid on institutsionaalsed üksused, mis kuuluvad ESA 2010 punkti 2.55 kohaselt sektorisse „finantsinstitutsioonid“, mille põhitegevusala on finantsteenuste osutamine. ESA 2010 punktis 2.59 on nimelt finantsvahendajatena välja toodud pensionifondid ja kindlustusseltsid.
106. Seega tuleb selle kohta, kas kaebuse esitanud vastastikused kindlustusseltsid on turutootjad, lõpliku hinnangu andmiseks järgida võimalikult suures ulatuses ESA 2010 punktides 3.16–3.26 ja punktis 1.37 sätestatud üldkriteeriume koostoimes ESA 2010 punktidega 2.55–2.62, punktidega 20.32–20.34 ja punktiga 20.38, milles käsitletakse konkreetselt finantsvahendamist ja pensionifonde kui finantsvahendajaid.
107. Euroopa Kohus võib selle hinnangu andmiseks esitada eelotsusetaotluse esitanud kohtule rea tõlgendamisjuhiseid, mille toon ära alljärgnevalt.
108. Esiteks institutsioonilise üksuse ja kindlustatud isikute vaheline (vabatahtlik või kohustuslik) õigussuhe ei ole määrav, et hinnata, kas kaebuse esitanud vastastikuste kindlustusseltside finantsvahendus on turupõhine tegevus. Oluline pole mitte see, et suuremal osas nimetatud vastastikuste kindlustusseltside liikmetest on kohustus nende teenuseid kasutada, vaid see, mis on nende põhitegevusala, milleks on finantsvahendus.(66)
109. Teiseks ei ole finantsvahenduse turupõhiseks tegevuseks liigitamiseks oluline asjaolu, et kaebuse esitanud vastastikustel kindlustusseltsidel ei ole õigust kasumit jaotada ning nad peavad kasutama seda oma liikmetele hüvitiste maksmiseks. Punkt 2.107 kirjeldabki pensionifonde kui finantsinstitutsioone, mille eesmärk on maksta oma kindlustatud isikutele hüvitist pensionile jäämisel, surma ja invaliidistumise korral.
110. Kolmandaks on finantsvahendus turupõhine tegevus juhul, kui pensionifondid tegutsevad oma piiratud ressursse silmas pidades kasu maksimeerimiseks, ostes ainult lähtuvalt sellest, millised tooted vastavad konkreetse hinna juures kõige paremini nende vajadustele (ESA 2010 punkti 1.37 alapunkt 2). See kriteerium on täidetud, kui finantsvahendaja, näiteks kaebuse esitanud vastastikused kindlustusseltsid, võtab iseseisvalt kohustusi võttes riski (ESA 2010 punkt 20.33) nii, et valitsemissektor ei anna tagatist välja makstavate pensionide suurusele, mis sõltuvad vara tootlusest (punkt 20.39).(67)
111. Neljandaks, vastavalt ESA 2010 punkti 1.37 alapunktile 3 oleks finantsvahendus turupõhine tegevus juhul, kui eksisteeriks toimivad turud, millele ostjatel ja müüjatel on ligipääs ja teave, kusjuures turg võib olla toimiv isegi siis, kui need tingimused ei ole täielikult täidetud.
112. Kordan, et sellise hinnangu andmisel ei ole oluline, kas finantsvahendaja saab oma teenuseid osutada ainult piiratud klientide rühmale (vastastikuste kindlustusseltside puhul isikud, kes tegutsevad sellega hõlmatud kutsealal) ega saa osutada oma teenuseid mis tahes tarbijale, kes on valmis sissemakseid tegema. Lisaks on ESA 2010 punktis 2.107 sätestatud, et pensionifondides osalejateks on näiteks ühe ettevõtte või ettevõtete grupi töötajad, teatava majandusharu töötajad või sama erialaga inimesed.
113. 50% kvantitatiivne kriteerium (ESA 2010 punkti 3.19 lõpp) ei määra ära, kas pensionifondid tegelevad kaubandustegevusega. ESA 2010 punktist 20.34 tuleneb järgmine: „Tavaliselt ei ole turupõhisuse või -välisuse kontrolli kvantitatiivse kriteeriumi kohaldamine finantsvahenduse või varade haldamisega tegelevate avaliku sektori ettevõtete puhul asjakohane, sest nende tulud pärinevad nii omanditulust kui ka kapitalikasumist.“ Ei tundu, et ESA 2010 punkti 3.19 lõpus osutatud 50% kriteerium on käesoleval juhul asjakohane.(68)
114. ESA 2010 punkti 2.55 lõpus on sätestatud, et finantsinstitutsioonide sektoris (S.12) „on [samuti] hõlmatud finantsteenuseid osutavad institutsionaalsed üksused, kui enamiku nende vara või kohustustega ei tehta tehinguid avatud turgudel“. See on nii kaebuse esitanud vastastikuste kindlustusseltside pensionifondide puhul, kes tegutsevad tavaliselt seaduslikult piiratud turgudel.
115. Viimaseks ei saa kaebuse esitanud vastastikuste kindlustusseltside finantsvahendust liigitada turuväliseks toodanguks, mida pakutakse tasuta või majanduslikult mitteolulise hinnaga.
116. Nagu on märgitud ESA 2010 punktis 3.23, turuvälist toodangut toodetakse siis, kui üksikisikutelt kollektiivsete teenuste eest tasu võtmine on tehniliselt võimatu, sest nende teenuste tarbimist ei saa jälgida ega kontrollida. Kollektiivsete teenuste osutamist korraldavad valitsusüksused ja seda rahastatakse muudest vahenditest kui müügitulud, nimelt maksutuludest või valitsemissektori muudest tuludest. Kaebuse esitanud vastastikuste kindlustusseltside finantsvahenduse eesmärk on aga tagada, et kindlustatud isikud saavad hüvitisi (vanadus-, toitjakaotus- ja töövõimetushüvitis) ning kindlustusseltsid investeerivad selleks liikmete sissemaksed finantsvaradesse, et teenida kasumit, millega katta nimetatud hüvitised ja halduskulud. Hüvitisi ei maksta maksudest ja muudest valitsemissektori tuludest.
117. Kokkuvõttes tuleb selleks, et teha kindlaks, kas kaebuse esitajad on turutootjad või turuvälised tootjad, tuleb viia läbi igakülgne hinnang, võttes arvesse ESA 2010 punktides 3.16–3.26 ja punktis 1.37 sätestatud üldkriteeriume ning ESA 2010 punkte 2.55–2.62, punkte 20.32–20.34 ja punkti 20.38, milles käsitletakse finantsvahendust.
V. Ettepanek
118. Esitatut arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Bundesverwaltungsgerichtile (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus) järgmiselt:
Euroopa Keskpanga 26. jaanuari 2018. aasta määruse (EL) 2018/231 pensionifondide statistikaaruandluse nõuete kohta artikli 1 punkti 1 koostoimes Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. mai 2013. aasta määruse (EL) nr 549/2013 Euroopa Liidus kasutatava Euroopa rahvamajanduse ja regionaalse arvepidamise süsteemi kohta A lisas sisalduvate punktidega
tuleb tõlgendada nii, et
avalik-õiguslike asutuste loodud kutsealaste vastastikuste pensionikindlustusseltside puhul, millega liitumine on teatavatel vabadel kutsealadel tegutsejatele kohustuslik, on tegemist pensionifondidega, kelle suhtes kehtivad statistikaaruandluse nõuded, mitte sotsiaalkindlustusfondidega, juhul kui nimetatud üksused tegelevad finantsvahendusega selleks, et maksta oma liikmetele vanadus-, toitjakaotus- ja töövõimetuspensioni, kui nad katavad oma halduskulud ise kindlaksmääratud sissemaksetest, juhivad end ise, vastutavad oma finantsjuhtimise eest ja riik ei toeta neid liikmetele hüvitiste maksmisel.