Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
prezentate la 29 februarie 2024(1)
Cauzele conexate C‑758/22 și C‑759/22
Bayerische Ärzteversorgung,
Bayerische Architektenversorgung,
Bayerische Apothekerversorgung,
Bayerische Rechtsanwalts- und Steuerberaterversorgung,
Bayerische Ingenieurversorgung‑Bau m. Psychotherapeutenversorgung (C‑758/22)
Sächsische Ärzteversorgung (C‑759/22)
împotriva
Deutsche Bundesbank
[cerere de decizie preliminară formulată de Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală, Germania)]
„Trimitere preliminară – Politica economică și monetară – Regulamentul (UE) 2018/231 – Informații statistice transmise Băncii Centrale Europene (BCE) – Societăți mutuale profesionale – Regulamentul (UE) nr. 549/2013 – Sistemul european de conturi naționale și regionale din Uniunea Europeană (SEC) – Obligații de raportare statistică ale fondurilor de pensii – Sisteme de pensii speciale pentru profesiile liberale – Afiliere și cotizații obligatorii – Intermediere financiară realizată de fondurile de pensii”
1. Aceste două trimiteri preliminare oferă Curții de Justiție ocazia de a interpreta Regulamentul (UE) 2018/231(2), care conferă Băncii Centrale Europene (denumită în continuare „BCE”), printre altele, competența de obține de la fondurile de pensii (denumite în continuare „FP”) o raportare statistică detaliată cu privire la activitățile de intermediere financiară ale acestora.
2. Societățile mutuale profesionale de asigurări sociale(3) au o implantare considerabilă în Germania. Șase astfel de societăți(4) se confruntă cu Deutsche Bundesbank (Banca Federală a Germaniei), care le solicită transmiterea informațiilor financiare, întrucât consideră că intră sub incidență Regulamentului 2018/231 în calitate de FP. Dimpotrivă, acestea consideră că sunt fonduri de securitate socială, ceea ce le‑ar scuti de obligația de a furniza informațiile solicitate.
3. Discuția se axează pe interpretarea nomenclatorului Sistemului european de conturi naționale și regionale din Uniunea Europeană (denumit în continuare „SEC 2010”) instituit prin Regulamentul (UE) nr. 549/2013(5), la care face trimitere Regulamentul 2018/231. Interpretarea acestuia este deosebit de complexă, întrucât SEC 2010 conține o clasificare statistică a activităților economice în ansamblu, pe baza unor noțiuni a căror semnificație juridică nu este întotdeauna ușor de identificat. În hotărâri recente, Curtea s‑a pronunțat referitor la unele dintre problemele pe care le ridică SEC 2010(6).
I. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
1. Regulamentul 2018/231
4. Articolul 1 („Definiții”) din acesta prevede:
„În sensul prezentului regulament:
1. «fond de pensii (FP)” (subsectorul S.129 din SEC 2010) înseamnă o societate sau cvasisocietate financiară a cărei activitate principală constă în furnizarea de servicii de intermediere financiară rezultate din mutualizarea riscurilor sociale și necesităților persoanelor asigurate (asigurări sociale). Fondul de pensii în calitate de sistem de asigurări sociale asigură venituri după pensionare și poate oferi indemnizații în caz de deces sau handicap.
În definiție nu sunt incluse următoarele:
[…]
(f) fondurile de securitate socială, astfel cum sunt definite la punctul 2.117 din SEC 2010;
[…]”
5. Articolul 2 („Unitățile de observare statistică efective cu obligații de raportare”) prevede:
„(1) Unitățile de observare statistică efective cu obligații de raportare cuprind FP rezidente în statele membre din zona euro.
(2) FP din cadrul unităților de observare statistică efective cu obligații de raportare sunt supuse tuturor cerințelor de raportare statistică, cu excepția cazului în care se aplică o derogare acordată în conformitate cu articolul 7.
[…]”
2. Regulamentul nr. 549/2013
6. Articolul 1 („Obiect”) din acesta prevede:
„(1) Prezentul regulament instituie Sistemul european de conturi 2010 (denumit în continuare «SEC 2010» sau «SEC»).
(2) SEC 2010 prevede:
(a) o metodologie (anexa A) privind standardele, definițiile, clasificările și normele contabile comune, destinate utilizării pentru elaborarea conturilor și a tabelelor, pe baze comparabile, în scopurile Uniunii, împreună cu rezultatele cerute în temeiul articolului 3;
[…]”
7. Capitolul 1 („Caracteristici generale și principii de bază”) din anexa A la SEC 2010 cuprinde punctele următoare:
„[…]
1.37 Diferențierea între sectorul pieței și sectorul nonpiață, iar pentru entitățile din sectorul public clasificarea acestora în sectorul administrațiilor publice sau în sectorul societăților, depinde de următoarea regulă:
O activitate este considerată drept activitate de piață în cazul în care bunurile și serviciile aferente acesteia sunt comercializate în următoarele condiții:
1. comercianții caută să‑și sporească la maximum profitul pe termen lung și în acest sens vând liber pe piață bunuri și servicii oricui poate plăti prețul solicitat;
2. cumpărătorii caută un grad cât mai ridicat de utilitate, având în vedere resursele lor limitate, cumpărând acele produse care răspund cel mai bine cerințelor lor, la prețul oferit;
3. piețele eficace sunt cele la care cumpărătorii și comercianții au acces și despre care aceștia dispun de informații. O piață eficace poate funcționa chiar dacă aceste condiții nu sunt îndeplinite în totalitate.
[…]
1.57 Prin unități instituționale se înțeleg unitățile economice care au capacitatea de a deține bunuri și active, de a subscrie angajamente, a exercita activități economice și a realiza, în nume propriu, operațiuni cu alte unități. În sistemul SEC 2010, unitățile instituționale sunt regrupate în cinci sectoare instituționale naționale care se exclud reciproc:
(a) societăți nefinanciare;
(b) societăți financiare;
(c) administrațiile publice;
(d) gospodăriile populației;
(e) instituții fără scop lucrativ în serviciul gospodăriilor populației.
Împreună, cele cinci sectoare constituie economia națională totală. Fiecare sector este, de asemenea, divizat în subsectoare. Sistemul SEC 2010 permite stabilirea unui ansamblu complet de conturi de flux și de conturi de patrimoniu pentru fiecare sector și subsector, cât și pentru economia totală. Unitățile nerezidente pot interacționa cu aceste cinci sectoare naționale și sunt evidențiate interacțiuni între cele cinci sectoare naționale și un al șaselea sector instituțional: sectorul restului lumii.
[…]”
8. Capitolul 2 („Unitățile și regruparea unităților”) din anexa A la SEC 2010 cuprinde punctele următoare:
„[…]
Unități instituționale
2.12 Definiție: o unitate instituțională este o entitate economică caracterizată prin autonomie de decizie în exercitarea funcției sale principale. O unitate rezidentă este considerată drept unitate instituțională pe teritoriul economic în care se află centrul acesteia de interes economic predominant în cazul în care beneficiază de autonomie de decizie și când ea dispune de o contabilitate completă sau este în măsură să elaboreze un set complet de conturi.
[…]
Sectoare instituționale
[…]
2.34 Diagrama 2.1 arată modul în care unitățile sunt alocate principalelor sectoare. Pentru a determina sectorul unei unități rezidente care nu este gospodărie a populației, conform diagramei, este necesar să se stabilească dacă aceasta este controlată sau nu de administrațiile publice și dacă este un producător de piață sau de nonpiață.
Societăți financiare (S.12)
[…]
Intermediarii financiari
[…]
2.59 Funcția societăților de asigurare și a fondurilor de pensii este mutualizarea riscurilor. Pasivele acestor instituții sunt constituite din sisteme de asigurări, de pensii și scheme de garantare standard (AF.6). Contrapărțile pasivelor sunt investițiile societăților de asigurare și ale fondurilor de pensii, care acționează în calitate de intermediari financiari.
[…]
Administrații publice (S.13)
2.111 Definiție: sectorul administrații publice (S.13) cuprinde toate unitățile instituționale care sunt producători nonpiață și a căror producție este destinată consumului individual și colectiv și care sunt finanțate din contribuțiile obligatorii vărsate de unitățile aparținând altor sectoare și de toate unitățile instituționale, a căror activitate principală constă în efectuarea de operații de redistribuire a veniturilor și a avuției naționale.
[…]
Administrațiile de securitate socială (S.1314)
2.117 Definiție: subsectorul administrațiile de securitate socială reunește unitățile instituționale centrale, ale statelor federale și unitățile instituționale locale a căror activitate principală constă în a furniza prestații sociale și care îndeplinesc următoarele două criterii:
(a) anumite grupuri ale populației sunt obligate să participe la sistem sau să verse cotizații în virtutea unor acte cu putere de lege sau norme administrative, precum și,
(b) independent de rolul pe care îl îndeplinesc în calitate de organisme tutelare sau în calitate de angajatori, administrațiile publice sunt responsabile de gestionarea acestor unități în ceea ce privește fixarea sau aprobarea cotizațiilor și a prestațiilor.
De obicei, nu există nicio legătură directă între valoarea cotizațiilor sociale vărsate de un individ și riscurile la care acesta este expus.”
9. Capitolul 3 („Operațiuni cu produse și active neproduse”) din anexa A la SEC 2010 cuprinde punctele următoare:
„[…]
Producția (P.1)
[…]
3.17 Definiție: producția de piață reprezintă producția introdusă pe piață sau destinată introducerii pe piață.
3.18 Producția de piață cuprinde:
(a) produsele vândute la prețuri semnificative din punct de vedere economic;
[…]
3.19 Definiție: prețurile semnificative din punct de vedere economic sunt prețuri care au un efect substanțial asupra cantităților de produse pe care producătorii sunt dispuși să le ofere și asupra cantităților de produse pe care cumpărătorii sunt dispuși să le cumpere. Astfel de prețuri survin în cazul în care se aplică următoarele două condiții:
(a) producătorul are interesul să ajusteze oferta, fie cu scopul de a face un profit pe termen lung, fie cel puțin de a‑și acoperi cheltuielile de capital și alte costuri, precum și
(b) consumatorii au libertatea de a cumpăra sau de a nu cumpăra și fac această alegere pe baza prețurilor practicate.
Prețurile nesemnificative din punct de vedere economic sunt susceptibile de a fi practicate atunci când se urmărește creșterea unor venituri sau obținerea unor reduceri în cererea excesivă care ar putea să apară atunci când se furnizează servicii complet gratuit.
Prețul semnificativ din punct de vedere economic al unui produs este definit în relație cu unitatea instituțională și cu UAE locală care a realizat producția. De exemplu, totalitatea producției întreprinderilor neconstituite în societăți deținute de gospodăriile populației care este vândută altor unități instituționale este vândută la prețuri semnificative din punct de vedere economic, adică se consideră producție de piață. Pentru producția altor unități instituționale, capacitatea de a desfășura o activitate de piață la prețuri semnificative din punct de vedere economic va fi verificată îndeosebi prin intermediul unui criteriu cantitativ (criteriul 50 %), utilizând raportul vânzări/cost de producție. Pentru a fi un producător de piață, unitatea publică recuperează cel puțin 50 % din costuri prin vânzările sale de‑a lungul unei perioade multianuale lungi.
[…]
3.24 Definiție: producătorii de piață sunt UAE locale sau unități instituționale a căror producție este în cea mai mare parte producție de piață.
În cazul în care o UAE locală sau o unitate instituțională este un producător de piață, producția sa principală este prin definiție o producție de piață deoarece conceptul de producție de piață este definit după ce unității cu activitate economică locale și unității instituționale care au realizat producția respectivă le‑a fost aplicată distincția între producția de piață, pentru consum final propriu și nonpiață.
[…]
3.26 Definiție: producătorii nonpiață sunt UAE locale sau unități instituționale a căror producție este în cea mai mare parte oferită gratuit sau la prețuri nesemnificative din punct de vedere economic.”
10. Capitolul 17 („Asigurările sociale inclusiv pensiile”) din anexa A la SEC 2010 cuprinde punctul următor:
„[…]
Pensiile
[…]
Sisteme de pensii de securitate socială
17.43 Definiție: sistemele de pensii de securitate socială sunt sisteme de asigurări contractuale ale căror beneficiari, în calitate de participanți la un sistem de asigurări sociale, sunt obligați de administrațiile publice să se asigure împotriva bătrâneții și a altor riscuri legate de bătrânețe precum incapacitatea, sănătatea etc. Pensiile de securitate socială sunt furnizate beneficiarilor de administrațiile publice.
[…]”
11. Capitolul 20 („Conturile administrațiilor publice”) din anexa A la SEC 2010 prevede următoarele:
„[…]
Unitățile administrației publice
[…]
20.10 Pe lângă această unitate primară, există entități ale administrațiilor publice care au identitate juridică separată și autonomie substanțială, incluzând autonomie în privința volumului și structurii cheltuielilor lor, precum și o sursă directă de venit, cum ar fi alocarea impozitelor. Astfel de entități sunt adesea constituite pentru a îndeplini funcții specifice, cum ar fi construcția de drumuri sau producția nonpiață de servicii de sănătate, învățământ sau cercetare. Aceste entități sunt considerate unități separate ale administrațiilor publice în cazul în care dispun de o contabilitate completă, de bunuri proprii sau de active în nume propriu, se angajează în activități nonpiață pentru care sunt răspunzătoare din punct de vedere juridic și sunt capabile să contracteze datorii și să intre în relații contractuale. Astfel de unități (împreună cu instituțiile fără scop lucrativ controlate de administrațiile publice) sunt cunoscute sub denumirea de „unități extrabugetare” deoarece au bugete separate, primesc transferuri substanțiale de la bugetul principal, iar sursele lor primare de finanțare sunt suplimentate cu surse proprii de venit care nu fac parte din bugetul principal. Aceste unități extrabugetare sunt clasificate la sectorul administrațiilor publice, cu excepția situației în care ele sunt în principal producători de piață controlați de o altă unitate a administrațiilor publice.
[…]
20.12 Administrațiile de securitate socială sunt unități ale administrațiilor publice dedicate funcționării sistemelor de securitate socială. Sistemele de securitate socială sunt sisteme de asigurări sociale care vizează toată comunitatea în ansamblul ei sau o mare parte a acesteia, care sunt impuse și controlate de administrațiile publice. Administrația de securitate socială este o unitate instituțională dacă este organizată separat de celelalte activități ale unităților administrațiilor publice, dacă își păstrează separat activele și pasivele și dacă se angajează în operațiuni financiare în nume propriu.
[…]
Fondurile de pensii
20.38 Sistemele de pensii ale angajatorilor sunt acorduri înființate pentru a oferi participanților prestații aferente pensionării pe baza unei relații contractuale angajator‑salariat. Acestea includ sisteme finanțate, nefinanțate și parțial finanțate.
20.39 Un sistem finanțat cu cotizație predefinită, stabilit de o unitate a administrației publice, nu este tratat ca un sistem de securitate socială, în cazul în care nu beneficiază de garanții guvernamentale cu privire la valoarea pensiei datorate, valoarea pensiei fiind incertă deoarece depinde de performanța activelor. Prin urmare, unitatea care administrează sistemul – precum și fondul însuși, dacă este o unitate instituțională separată – este considerată societate financiară, clasificată în subsectorul societăți de asigurare și fonduri de pensii.
[…]”
B. Dreptul național
12. În landul Bavaria se aplică Gesetz über das öffentliche Versorgungswesen(7). În conformitate cu aceasta, societățile mutuale de asigurări:
– Sunt organisme de drept public cu capacitate juridică.
– Trebuie să îndeplinească condițiile necesare pentru ca persoanele afiliate să fie scutite de obligația de a adera la sistemul de pensii obligatoriu (articolul 28 a treia teză din VersoG).
– Nu pot avea scop lucrativ, iar fondurile, precum și activele lor nu pot fi folosite decât în vederea îndeplinirii scopului de asistență [articolul 9 alineatele (1) și (3) din VersoG].
– Costurile lor administrative, inclusiv salariile angajaților și prestațiile plătite persoanelor afiliate sunt suportate din fondurile proprii [articolul 9 alineatul (2) prima teză din VersoG].
– Deoarece își desfășoară activitatea în landul Bavaria, marea majoritate a persoanelor afiliate fiecărei reclamante sunt obligate prin lege să adere(8). Se prevede o scutire de la obligația de afiliere în cazuri excepționale(9).
– Persoanele afiliate obligatoriu care s‑au pensionat pot opta, potrivit statutului, să rămână afiliate(10) pentru a dobândi perioade de asigurare suplimentare, plătind cotizații egale cu cele plătite de persoanele afiliate obligatoriu.
– Stabilesc, prin statut și în limitele prevăzute de lege, perceperea cotizațiilor sau costurile care trebuie plătite și, respectiv, suportate pentru finanțarea scopului lor, precum și condițiile, natura, cuantumul și stingerea drepturilor la prestații(11).
– Statutul trebuie să prevadă posibilitatea pentru persoanele afiliate de a plăti cotizații suplimentare voluntare în vederea dobândirii unor perioade de asigurare suplimentare, sub rezerva ca totalul plăților suplimentare și al cotizației obligatorii să nu depășească plafonul cotizațiilor stabilit prin lege(12).
13. În landul Saxonia se aplică Sächsisches Heilberufekammergesetz(13) și Satzung über die Sächsische Ärzteversorgung(14). Astfel cum rezultă din decizia de trimitere în cauza C‑759/22, conținutul acestor dispoziții nu diferă substanțial în ceea ce privește reglementarea societăților mutuale profesionale de asigurări sociale, analizate în cauza C‑758/22.
14. Instanța de trimitere subliniază următoarele particularități ale Sächsische Ärzteversorgung (societate mutuală de asigurări sociale pentru medicii din landul Saxonia):
– Este un organism cu capacitate juridică limitată care face parte din Sächsische Landesärztekammer (Colegiul medicilor din landul Saxonia) ce are ca scop furnizarea de prestații de asigurare membrilor Colegiului medicilor și ai Landestierärztekammer (Colegiul medicilor veterinari din landul Saxonia)(15).
– Membrii săi sunt persoanele afiliate obligatoriu, potrivit legii, la Colegiul medicilor și la Colegiul medicilor veterinari din acest land(16).
– Au calitatea de persoane afiliate obligatoriu, în principiu, toți medicii și medicii veterinari cu drept de liberă practică care își desfășoară activitatea sau au reședința principală în landul Saxonia.
– Exercită activitatea principală de intermediere financiară descrisă la articolul 1 punctul 1 prima și a doua teză din Regulamentul 2018/231, furnizând persoanelor afiliate pensii pentru limită de vârstă, pensii de urmaș și pensii de invaliditate, finanțate prin cotizații.
– Dispune de o contabilitate completă (articolul 8 din statut). Chiar dacă nu are personalitate juridică proprie, este independentă de Colegiul medicilor din punct de vedere organizatoric și economic și dispune de o autonomie largă. Își îndeplinește sarcinile în conformitate cu legea și statutul, prin intermediul organelor proprii și pe propria răspundere, cu fonduri proprii (separate de cele ale colegiului). În acest sens, exercită o activitate economică, poate fi titulară de drepturi și obligații, poate participa la circuitul civil și își poate asuma obligații pentru care garantează cu patrimoniul propriu.
II. Situația de fapt, litigiul și întrebările preliminare
A. Cauza C‑758/22
15. Prin scrisorile din 7 septembrie 2018 și 25 martie 2019, Deutsche Bundesbank (Banca Federală a Germaniei) a comunicat primelor patru entități bavareze că, în conformitate cu articolele 1 și 2 din Regulamentul 2018/231, sunt supuse obligației de raportare de statistică, în calitate de FP, și că trebuie să transmită trimestrial, începând de la data de 30 septembrie 2019, anumite informații detaliate privind situația lor financiară.
16. Prin intermediul scrisorilor, cu conținut aproape identic, trimise la 12 noiembrie 2018 și 17 iulie 2019 celeilalte entități reclamante, acesteia i s‑a solicitat că comunice anual informații mai puțin detaliate.
17. Entitățile au formulat mai multe acțiuni în contencios administrativ, solicitând anularea comunicărilor care le vizau și, cu titlu subsidiar, constatarea faptului că nu sunt supuse obligației de raportare.
18. Prin hotărârea din 4 noiembrie 2021, Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Curtea Administrativă din Frankfurt am Main, Germania) a respins acțiunile reținând că reclamantele sunt FP, în sensul articolului 1 punctul 1 din Regulamentul 2018/231, și că au obligația de raportare în conformitate cu articolul 2 alineatul (1) din acesta.
19. Împotriva hotărârii pronunțate în primă instanță, societățile mutuale reclamante au formulat recursuri per saltum la Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală, Germania).
20. Prin recursurile formulate, reclamantele învederează că ele nu sunt producători de piață, că prestațiile lor obligatorii reprezintă cea mai mare parte a producției lor și că acestea nu sunt vândute la prețuri semnificative din punct de vedere economic. Așa fiind, persoanele afiliate obligatoriu nu se pot prevala de libertatea de alegere conferită de punctul 3.19 primul paragraf litera (b) din anexa A la Regulamentul nr. 549/2013, referitoare la cumpărarea prestațiilor de asigurare pe baza cotizațiilor impuse. Criteriul 50 % de la acest punct ultimul paragraf nu este relevant, întrucât se aplică numai pentru verificarea producției. În orice caz, aceste societăți mutuale fac parte din sistemul de securitate socială.
B. Cauza C‑759/22
21. Situația de fapt și desfășurarea procedurii coincid în esență cu cele din cauza C‑758/22, cu excepția particularităților fiecărei spețe.
C. Întrebările preliminare
22. În aceste circumstanțe, Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală) adresează Curții următoarele întrebări preliminare, identice în ambele cauze:
„1) a) Punctul 3.19 primul paragraf litera (b) din anexa A la Regulamentul nr. 549/2013 impune ca toți consumatorii produselor oferite de producători să aibă libertatea de a alege dacă le cumpără sau nu și să facă această alegere pe baza prețurilor practicate?
În cazul unui răspuns negativ:
b) Atunci când majoritatea acestor consumatori, care nu are această libertate de alegere, primește de la producător, în temeiul afilierii legale obligatorii, produse într‑un cuantum ce depășește jumătate din producția sa și care trebuie să plătească cotizații obligatorii stabilite de producător, este suficient, pentru ca cerințele acestei dispoziții să fie îndeplinite, faptul că o minoritate a consumatorilor are posibilitatea de a adera voluntar la producător și face acest lucru pentru a primi produse plătind aceleași cotizații pe care le datorează persoanele afiliate obligatoriu?
2) Există o producție de piață la prețuri semnificative din punct de vedere economic, în sensul punctelor 3.17-3.19 din anexa A la Regulamentul nr. 549/2013, în toate cazurile în care este îndeplinit «criteriul 50 %» definit la punctul 3.19 al treilea paragraf a treia și a patra teză din aceeași anexă A, potrivit căruia cel puțin jumătate din costuri sunt recuperate prin vânzări de‑a lungul unei perioade multianuale, sau acest criteriu nu trebuie considerat suficient (în sine), ci o cerință necesară care se adaugă celor două condiții prevăzute la punctul 3.19 primul paragraf literele (a) și (b) din anexa A menționată?
3) Pentru a verifica dacă unitățile instituționale sunt producători de piață în conformitate cu punctul 3.24 din anexa A la Regulamentul nr. 549/2013, trebuie să se țină seama, pe lângă punctele 3.17, 3.19 și 3.26 din anexa A, și de cerințele suplimentare prevăzute la punctul 1.37 al doilea paragraf din anexa A menționată?
4) a) Clasificarea unei unități instituționale în subsectorul S.129, punctul 2.107 din anexa A la Regulamentul nr. 549/2013 presupune în mod imperativ ca toate prestațiile sale către toate persoanele afiliate să fie furnizate în temeiul unui acord contractual?
În cazul unui răspuns afirmativ:
b) Cerința ca prestațiile să fie furnizate în temeiul unui contract este astfel îndeplinită dacă, într‑adevăr, afilierea obligatorie, cotizațiile obligatorii și prestațiile obligatorii ale unității instituționale sunt reglementate prin statut de administrațiile publice, dar persoanele afiliate obligatoriu au de asemenea dreptul la prestații suplimentare datorită cotizațiilor suplimentare plătite voluntar?
5) Articolul 1 punctul 1 a treia teză litera (f) din Regulamentul 2018/231 trebuie interpretat în sensul că exclude din noțiunea de «fond de pensii» de la prima teză a acestei dispoziții numai acele unități instituționale care îndeplinesc ambele criterii de la punctul 2.117 din anexa A la Regulamentul nr. 549/2013 sau în sensul că sunt excluse și alte unități instituționale care trebuie considerate, în conformitate cu punctul 17.43 din această anexă A, fonduri de pensii de securitate socială, deși nu îndeplinesc toate cerințele prevăzute la punctul 2.117 din anexa A menționată?
6) a) Noțiunea de «administrație publică» de la punctul 2.117 litera (b) și de la punctul 17.43 din anexa A la Regulamentul nr. 549/2013 desemnează numai unitatea primară vizată sau include și fondurile de pensii instituite prin lege, autonome din punct de vedere juridic, organizate pe principiul afilierii obligatorii și finanțate prin cotizații, care dispun de dreptul de autoadministrare și de contabilitate proprie?
În cazul unui răspuns afirmativ:
b) Fixarea cotizațiilor și a prestațiilor prevăzută la punctul 2.117 litera (b) din anexa A la Regulamentul nr. 549/2013 înseamnă fixarea cuantumului acestora sau este suficient dacă legea prevede riscurile minime asigurate și nivelul minim de asigurare și reglementează principiile și limitele de percepere a cotizațiilor, lăsând însă fondurilor de asigurare sarcina de a stabili în acest cadru cuantumul cotizațiilor și al prestațiilor?
c) Noțiunea de «unitate a administrației publice» în sensul punctului 20.39 din anexa A la Regulamentul nr. 549/2013 cuprinde numai unitățile instituționale care îndeplinesc toate condițiile de la punctele 20.10 și 20.12 din această anexă A?”
III. Procedura în fața Curții
23. Cererile de decizie preliminară au fost înregistrate la Curte la 15 decembrie 2022. Având în vedere similitudinea acestora, cele două cauze au fost conexate.
24. Au formulat observații scrise BCE, Deutsche Bundesbank (Banca Federală a Germaniei), Bayerische Ärzteversorgung în calitate de reprezentant al celor cinci fonduri de pensii, Sächsische Ärzteversorgung și Comisia Europeană. Toate aceste părți au participat la ședința care a avut loc la 13 decembrie 2023.
IV. Apreciere
25. Înainte de a răspunde în mod concret întrebărilor preliminare formulate, considerăm oportun să explicăm de ce, dată fiind importanța lor pentru politica economică și monetară a statelor membre, FP sunt supuse anumitor obligații de raportare. Ne vom referi, tot cu titlu introductiv, la particularitățile sistemului de pensii din Germania în raport cu elementele relevante pentru prezentele trimiteri preliminare, precum și la caracteristicile esențiale ale SEC 2010.
A. Importanța economică a FP
26. FP joacă un rol important în economia zonei euro și în cea a Uniunii Europene în ansamblu, întrucât oferă gospodăriilor posibilitatea de a economisi pentru pensie, contribuind, în același timp, la repartizarea eficientă a capitalului pe termen lung.
27. Începând cu criza financiară din 2008, activele FM au crescut, ajungând, potrivit unor estimări, la peste 3 miliarde de euro. Aceste estimări arată că ponderea lor în PIB‑ul zonei euro aproape s‑a dublat, de la 13 % în 2008 la peste 25 % în prezent(17).
28. Activele în care FP investesc cel mai mult sunt acțiuni în fonduri de investiții și titluri de creanță. Alte investiții de importanță mai scăzută sunt acțiuni și participații, produse financiare derivate, numerar și credite(18).
29. Lacunele de informații disponibile și lipsa comparabilității între state au îngreunat posibilitatea de a cunoaște impactul FP asupra transmisiei politicii monetare, precum și riscurile legate de comportamentul investițional al propriilor FP și interconectarea acestora cu restul sistemului financiar și cu economia reală.
30. Din acest motiv, BCE a considerat că este esențial să se dispună de statistici armonizate și de calitate cu privire la FP din zona euro, ceea ce explică evoluția legislativă urmată în ceea ce privește raportarea statistică detaliată.
31. Inițial, articolul 2 litera (a) din Regulamentul (CE) nr. 2533/98(19) a exclus FP din ceea ce denumea „unitățile de observare statistică de referință, cu obligații de raportare”(20). BCE a recomandat(21) însă includerea acestora, care s‑a realizat prin Regulamentul (CE) nr. 951/2009(22).
32. Argumentele invocate în favoarea acestei modificări au fost următoarele:
– Unitățile de observare statistică de referință cu obligații de raportare trebuie să cuprindă sectorul societăților financiare în ansamblul său, în special societățile de asigurări și FP, care reprezintă al doilea subsector ca importanță din punctul de vedere al activelor financiare.
– Conștientizarea tot mai mare a implicațiilor financiare pe care le prezintă longevitatea, precum și orientarea generală spre schemele fondurilor de pensii erau în măsură să sporească importanța acestui subsector pentru procesul de elaborare a politicilor BCE.
– Instituțiile din acest subsector își administrau portofoliile mult mai activ decât în trecut, fapt care creștea importanța lor pentru politica monetară.
33. Odată cu includerea lor în unitățile de observare statistică de referință cu obligații de raportare, Regulamentul 2018/231 a impus în sarcina FP obligația de raportare de statistică băncilor centrale din zona euro(23). Astfel, BCE deține informații fiabile cu privire la rolul FP în cadrul mecanismului de transmisie a politicii monetare.
34. În cursul ședinței, BCE a confirmat că Regulamentul 2018/231 îi permite acum să dispună, în scopul adoptării deciziilor, de statisticile trimestriale detaliate indispensabile cu privire la activitatea financiară a FP. Înainte putea să obțină doar indirect și anual informații pentru activele acestora, dar nu și pentru pasivele lor.
B. Pensiile pentru limită de vârstă în Germania
35. În Germania, riscul de pensie pentru limita de vârstă este asigurat prin intermediul mai multor sisteme (piloni). Sistemul obligatoriu este reprezentat de asigurarea de pensie, care constituie o componentă a sistemului de securitate socială, însă există și alte sisteme(24), printre care cel al societăților mutuale de asigurări sociale pentru anumite profesii(25).
36. Societățile mutuale profesionale sunt reglementate de legislația în vigoare în fiecare land. Landurile le autorizează în general la cererea colegiilor profesionale și le organizează ca organisme autonome de drept public sau ca patrimonii care depind de colegiile profesionale care le administrează. Profesiile pe care le acoperă nu sunt identice în toate landurile.
37. Societățile mutuale profesionale se finanțează prin cotizațiile membrilor acestora, care sunt scutiți de plata contribuțiilor la sistemul obligatoriu de securitate socială. Cu fondurile încasate din aceste cotizații obțin profituri suplimentare prin investiții pe piețele de capital, asemenea oricărui alt intermediar financiar.
38. Membrii unei profesii au obligația de a se afilia societății mutuale începând de la momentul creării acesteia în landul în care lucrează și trebuie să plătească o cotizație obligatorie, la care pot adăuga o contribuție voluntară. Cei care își încetează activitatea pot continua în mod voluntar să fie afiliați la societatea mutuală. La fixarea cotizațiilor societățile mutuale nu fac distincție între afilierea obligatorie și cea voluntară.
39. Societățile mutuale profesionale finanțează pensiile prin cotizațiile persoanelor afiliate. Prin urmare, funcționează pe baza principiului mutualizării riscurilor: organele lor de conducere decid cu privire la cuantumul cotizațiilor și parametrii de calcul al pensiilor care trebuie plătite persoanelor afiliate.
40. Societățile mutuale profesionale își autofinanțează cheltuielile de administrare, acestea neprimind finanțare și nici sprijin public. Acest element, printre altele, le diferențiază de sistemul de pensii obligatoriu de securitate socială, ale cărui deficite sunt compensate din bugetul de stat.
41. Importanța FP constituite de societățile mutuale profesionale germane este deosebită. În concret, potrivit anumitor estimări, investițiile celor cinci societăți mutuale bavareze din cauza C‑758/22 s‑au ridicat la 106 800 de milioane de euro în 2022, iar cele ale societății mutuale saxone (cauza C‑759/22) la 4 700 de milioane de euro(26).
42. În cadrul ședinței, Banca Federală a Germaniei a semnalat că doar cele șase societăți mutuale reclamante s‑au opus transmiterii BCE a informațiilor de statistică trimestriale, în conformitate cu Regulamentul 2018/231. Restul entităților germane similare au acceptat clasificarea lor drept FP și au transmis informațiile respective.
C. Interpretarea nomenclatorului SEC 2010
43. Pentru a stabili care FP trebuie să transmită BCE informațiile de statistică detaliate, Regulamentul 2018/231 face trimitere la noțiunile stabilite de Regulamentul nr. 549/2013 privind SEC 2010.
44. SEC 2010 este un nomenclator de statistică care figurează în anexa A la Regulamentul nr. 549/2013. Este vorba despre „un cadru contabil compatibil pe plan internațional care permite descrierea analitică și sistematică a unei economii totale (cu alte cuvinte, o regiune, o țară sau un grup de țări), a componentelor sale și a relațiilor acesteia cu alte economii totale”(27).
45. Curtea s‑a pronunțat cu privire la SEC 2010, stabilind următoarele:
– „[…] SEC 2010 stabilește un cadru de referință pentru obiectivele Uniunii și în special pentru definirea și pentru monitorizarea politicilor economice și sociale ale Uniunii în scopul întocmirii de către statele membre a conturilor. În această privință, potrivit considerentului (3) al regulamentului menționat, redactarea acestor conturi ar trebui să se efectueze pe baza unui set unic de principii care să nu lase loc unor interpretări diferite, astfel încât să permită obținerea unor rezultate comparabile.”(28)
– „Astfel cum rezultă din articolul 1 din același [R]egulament [nr. 549/2013], SEC 2010 prevede o metodologie, care figurează în anexa A, referitoare în special la definițiile și normele contabile comune, destinate utilizării pentru elaborarea conturilor naționale și regionale, precum și a tabelelor, pe baze comparabile, în scopurile Uniunii. În conformitate cu articolul 3 din Regulamentul nr. 549/2013, aceste conturi trebuie transmise de statele membre Comisiei (Eurostat).”(29)
46. Având în vedere că SEC reprezintă un instrument de statistică, interpretarea acestuia trebuie să țină cont de faptul că conceptele pe care le utilizează pot diferi de noțiunile administrative corespunzătoare. În plus, Regulamentul nr. 549/2013 semnalează: „conceptele SEC diferă, de obicei, de cele administrative întrucât […] (d) în general, conceptele administrative nu sunt optime pentru analize economice și pentru evaluarea politicii economice”(30).
47. Noțiunile și conceptele SEC 2010 ilustrează o abordare economică globală și ele nu trebuie înțelese în sens restrictiv și formal. Doar o interpretare bazată pe criterii sistematice și de obiective permite descifrarea logicii care stă la baza acestora(31). În plus, trebuie să se țină seama de faptul că definițiile SEC 2010 sunt completate de indicatori, în sprijinul verificării respectării elementelor sale, și de diagrame care creează legături între etapele analizei rezultate din definițiile individuale.
48. În special, în cazul în care punctele de la diversele capitole abordează aceeași problemă și urmăresc același obiectiv, în pofida variațiilor de redactare, trebuie „să fie interpretate reciproc și considerate ca formând o singură și aceeași dispoziție”(32).
49. În sensul SEC 2010, toate unitățile instituționale(33) trebuie să fie incluse în unul din cele cinci sectoare naționale care se exclud reciproc (societăți nefinanciare, societăți financiare, administrații publice, gospodăriile populației și instituții fără scop lucrativ în serviciul gospodăriilor populației)(34).
50. Întrebările preliminare fac referire la două dintre cele cinci sectoare cuprinse în anexa A(35):
– Sectorul societăților financiare (S.12), în cadrul căruia un subsector este reprezentat de intermediari financiari precum societățile de asigurare (S.128) și fondurile de pensii (S.129).
– Sectorul administrații publice (S.13), care include printre altele subsectorul administrațiile de securitate socială (S.1314).
D. Cu privire la a patra, a cincea și a șasea întrebare preliminară
51. Considerăm că ordinea cea mai adecvată pentru a răspunde la întrebările instanței de trimitere este de a analiza, în primul rând, a patra, a cincea și a șasea întrebare, împreună, în scopul de a stabili dacă societățile mutuale reclamante sunt FP sau fonduri de securitate socială. Analiza se axează pe alegerea uneia dintre cele două opțiuni, cu excluderea oricăror altora(36).
52. Clasificarea unităților instituționale în SEC 2010 impune o apreciere globală a caracteristicilor acestora în funcție de activitatea economică pe care o desfășoară(37). O lectură strictă a definițiilor și conceptelor din SEC 2010, care să nu țină seama de activitatea economică principală a unității instituționale respective, nu ar fi adecvată. Așa‑numiții arbori decizionali (precum tabelul 2.1 din SEC 2010) trebuie utilizați într‑un mod flexibil, nefiind necesar să se respecte o ordine strictă și nealterabilă care să ignore activitatea economică a unității instituționale. Subliniem încă o dată că aceasta din urmă este elementul‑cheie al clasificării.
53. Instanța de trimitere își exprimă îndoielile cu privire la modul în care trebuie înțeleasă noțiunea de FP care figurează în Regulamentul 2018/231 în raport cu definițiile și criteriile utilizate de SEC 2010 pentru a descrie acest tip de unități instituționale.
54. Potrivit articolului 2 alineatul (1) din Regulamentul 2018/231, unitățile de observare statistică efective cu obligații de raportare supuse acestei obligații față de BCE cuprind FP rezidente în statele membre din zona euro.
55. Pentru a stabili ce se înțelege prin FP, articolul 1 punctul 1 din Regulamentul 2018/231 face trimitere la subsectorul S.129 din SEC 2010, ceea ce nu împiedică să stabilească propria sa definiție(38) și să excludă din aceasta „fondurile de securitate socială, astfel cum sunt definite la punctul 2.117 din SEC 2010”. Noțiunea de FP din Regulamentul 2018/231 coincide substanțial cu cea de la punctul 2.105 din SEC 2010.
56. Având în vedere obiectul lor, societățile mutuale reclamante se încadrează în principiu în definițiile FP din Regulamentul 2018/231 și din SEC 2010, întrucât activitatea lor principală constă în intermedierea financiară [în sensul articolului 1 punctul 1 din Regulamentul 2018/231] și furnizează venituri pentru riscurile de pensionare, invaliditate și deces.
57. Analiza noastră va aborda: a) calificarea societăților mutuale reclamante drept FP; b) motivele pentru neincluderea acestora în categoria administrațiilor de securitate socială și c) legătura dintre acestea și conceptul de „administrații publice”.
1. Societățile mutuale reclamante întrunesc criteriile din SEC 2010 cu privire la FP?
58. Punctele 2.107-2.110 din SEC 2010 stabilesc criteriile pentru identificarea FP pe care le enumerăm în legătură cu societățile mutuale reclamante.
59. În primul rând, printre contribuabilii FP „se numără, de exemplu, angajații aceleiași întreprinderi sau aceluiași grup de întreprinderi, angajații din același sector sau din aceeași ramură de activitate sau persoanele ce exercită aceeași profesie”(39). Societățile mutuale reclamante reunesc tocmai persoane care exercită profesii reglementate în landurile din Germania.
60. În al doilea rând, „prestațiile incluse în contractul de asigurare [al acestor FP] pot fi: plătite după decesul persoanei asigurate către văduv(ă) și copiii persoanei asigurate; plătite după pensionare sau plătite după ce persoana asigurată a devenit handicapată”(40). Societățile mutuale reclamante asigură riscurile de pensionare și, după caz, de deces și de invaliditate.
61. În al treilea rând, „spre deosebire de societățile de asigurare de viață, fondurile de pensii au fost limitate, prin lege, la anumite grupe specifice de angajați și lucrători independenți”(41). Persoanele afiliate la societățile mutuale reclamante sunt doar lucrători independenți, cu alte cuvinte, lucrători care exercită anumite profesii reglementate.
62. În al patrulea rând, „sistemele de fonduri de pensii pot fi organizate de angajatori sau de stat. Ele pot fi organizate, de asemenea, prin intermediul societăților de asigurare, în numele angajaților, sau se pot stabili unități instituționale separate pentru a deține și a gestiona activele care urmează a fi utilizate pentru a onora drepturile de pensie și pentru a distribui pensiile”(42). În cazul Germaniei, colegiile profesionale, care au statutul de entități publice, sunt cele care promovează crearea societăților mutuale care se gestionează în mod autonom(43).
2. Motive pentru a exclude societățile mutuale reclamante din categoria administrațiilor de securitate socială
63. Aceeași entitate nu poate fi calificată drept FP și inclusă în subsectorul S.1314 (administrațiile de securitate socială), care corespunde sectorului 13 din SEC 2010 (administrațiile publice). Este vorba despre categorii care se exclud reciproc.
64. Potrivit punctului 2.117 din SEC 2010, subsectorul „administrațiile de securitate socială” reunește unitățile: a) a căror activitate principală constă în a furniza prestații sociale anumitor grupuri ale populației care sunt obligate să participe la sistem sau să verse cotizații în virtutea unor acte cu putere de lege sau norme administrative și b) a căror gestionare, în ceea ce privește fixarea sau aprobarea cotizațiilor și a prestațiilor, este în sarcina administrațiilor publice(44).
65. Or, în ciuda faptului că societățile mutuale reclamante îndeplinesc primul criteriu (afilierea obligatorie)(45) pentru a fi calificate drept administrații de securitate socială(46), se pare că nu se întâmplă același lucru în ceea ce privește cel de‑al doilea criteriu (răspunderea privind gestionarea, atribuită administrațiilor publice).
66. În realitate, societățile mutuale reclamante trebuie să respecte criteriile minime impuse de lege(47), însă, spre deosebire de situația administrațiilor de securitate socială, fixarea și aprobarea cotizațiilor și prestațiilor lor nu sunt decise de administrațiile publice.
67. Potrivit informațiilor existente la dosar, societățile mutuale reclamante:
– Reglementează, prin propriile norme, adoptate de organele reprezentative, încasarea cotizațiilor sau contribuțiilor în vederea îndeplinirii propriilor sarcini.
– Fixează condițiile, modalitățile, cuantumul și stingerea drepturilor la pensie și la prestațiile în caz de deces sau de invaliditate.
– Realizează intermedierea financiară în nume propriu și pe propriul risc, investind fondurile primite din cotizațiile obligatorii și voluntare ale persoanelor afiliate în scopul de a obține profituri și pentru a plăti persoanelor afiliate drepturile la pensie, în caz de deces și de invaliditate, pe lângă finanțarea costurilor lor de funcționare.
– Se autogestionează și dispun de o contabilitate proprie, fiind independente în raport cu colegiile profesionale care le creează.
– Sunt responsabile de gestionarea financiară proprie și, spre deosebire de administrațiile de securitate socială, nu beneficiază de sprijinul statului german în caz de deficit: astfel susține în mod expres instanța de trimitere(48). Dimpotrivă, sistemul general de securitate socială are statutul de administrație de securitate socială, în sensul punctului 2.117 din SEC 2010, statul efectuând importante contribuții economice pentru a corecta deficitele acestuia.
68. Punctul 20.39 din SEC 2010 confirmă, din punctul nostru de vedere, în mod limitativ faptul că societăți mutuale precum reclamantele nu fac parte din sistemul de securitate socială. Potrivit acestuia, nu poate fi vorba despre un sistem de securitate socială în cazul în care nu beneficiază de garanții guvernamentale cu privire la valoarea pensiei datorate, iar valoarea pensiei depinde de performanța activelor.
69. Or, în prezenta cauză, valoarea pensiilor pe care trebuie să le furnizeze societățile mutuale reclamante depinde de rezultatele activității de intermediere pe care o realizează, cu alte cuvinte, de performanța activelor mutuale. Dacă investițiile lor obțin rezultate bune, pot să furnizeze prestații mai bune și viceversa, în caz contrar. Nu există nicio garanție din partea administrațiilor publice cu privire la valoarea pensiilor datorate.
70. Spre deosebire de ceea ce pare să sugereze instanța de trimitere, considerațiile de mai sus nu sunt contrare punctului 17.73(49) din SEC 2010. Pentru instanța de trimitere, definiția sistemelor de pensii de securitate socială care figurează la punctul 17.43 ar putea avea caracter autonom și limitativ, astfel încât conceptul de administrații publice ar include persoanele juridice de drept public autonome față de unitatea principală. Acesta ar fi cazul societăților mutuale reclamante: ar trebui incluse în sistemele de pensii de securitate socială întrucât legea impune ca persoanele afiliate obligatoriu la acestea să participe la fondul lor de pensii și deoarece furnizează prestațiile în calitate de unități instituționale cu personalitate juridică proprie ale unui land.
71. Însă, din punctul nostru de vedere, punctele 2.117 și 17.43 din SEC 2010 sunt complementare și trebuie să se aplice împreună cu o interpretare armonizată și coerentă(50).
72. Punctul 17.43 face parte din capitolul 17 din SEC 2010 și se referă la asigurările sociale, inclusiv pensiile, însă trebuie lecturat, subliniem încă o dată, împreună (și în mod coerent) cu punctul 2.117, care servește pentru a identifica tocmai unitățile instituționale care pot fi clasificate drept administrații de securitate socială(51).
73. În aplicarea criteriilor de la punctul 17.43 nu pot fi ignorate cerințele de la punctul 2.117. Clasificarea unităților instituționale nu se poate face independent de punctele de la capitolul 2 din SEC 2010.
74. Punctul 2.117 din SEC 2010 descrie subsectorul administrațiilor de securitate socială, în timp ce punctul 17.43 reprezintă o dispoziție specială în vederea stabilirii unei diferențieri în cadrul acestui subsector. Punctul 17.43 presupune îndeplinirea tuturor aspectelor din definiția de la punctul 2.117 și îl completează cu mai multe caracteristici în scopul diferențierii sistemelor de pensii de securitate socială.
75. Prin urmare, înțelegem că societățile mutuale precum reclamantele nu pot fi clasificate drept administrații de securitate socială.
3. Administrațiile publice și societățile mutuale de asigurări sociale profesionale
76. Prin cea de a șasea întrebare preliminară, instanța de trimitere dorește să se stabilească dacă noțiunea de „administrații publice” de la punctul 2.117 litera (b) și de la punctul 17.43 din SEC 2010 desemnează numai „unitatea primară respectivă” sau cuprinde și „fondurile de securitate socială instituite prin lege, autonome din punct de vedere juridic, organizate pe principiul afilierii obligatorii și finanțate prin cotizații, care dispun de dreptul de autoadministrare și de contabilitate proprie”(52).
77. În opinia noastră, punctele 2.1117 litera (b), 17.43 și 20.39 din SEC 2010 nu permit calificarea drept administrații publice a societăților mutuale reclamante care acționează în calitate de instituții financiare care gestionează FP.
78. Împărtășim opinia Băncii Federale că poate fi considerată administrație publică autoritatea care reglementează cadrul legal al societăților mutuale profesionale, însă nu acestea din urmă, în măsura în care dispun de autonomie totală și responsabilitate față de persoanele afiliate și acționează în calitate de intermediari financiari în gestionarea FP proprii.
79. În plus, după cum am semnalat, punctul 20.39 din SEC 2010 precizează că o societate mutuală, chiar dacă este stabilită de o administrație publică, nu este tratată ca un sistem de securitate socială în cazul în care nu beneficiază de garanții guvernamentale cu privire la valoarea pensiilor datorate.
80. Nici punctul 20.10 din SEC 2010 nu reprezintă un obstacol pentru soluția pe care o propunem întrucât, potrivit informațiilor furnizate de Curte, societățile mutuale reclamante nu primesc transferuri de la bugetul de stat. Prin urmare, nu pot fi calificate drept unități extrabugetare.
81. Același lucru este valabil și pentru punctul 20.12 din SEC 2010, în măsura în care stabilește că „sistemele de securitate socială […] vizează toată comunitatea în ansamblul ei sau o mare parte a acesteia[…] [și sunt sisteme] impuse și controlate de administrațiile publice”(53). Dimpotrivă, societățile reclamante acoperă o parte limitată și determinată din lucrători (profesiile liberale) și nu există, subliniem din nou, un control al acestora din partea administrațiilor publice.
82. În concluzie, ne pronunțăm în favoarea calificării acestor societăți mutuale drept FP, iar nu ca administrații de securitate socială în sensul articolului 1 punctul 1 din Regulamentul 2018/231 și al punctelor 2.105-2.110 din anexa A la Regulamentul nr. 549/2013.
E. Cu privire la prima, a doua și a treia întrebare preliminară
83. În prima, a doua și a treia întrebare preliminară se abordează problema clasificării unităților instituționale în funcție de aspectul dacă desfășoară sau nu o activitate comercială.
84. Acceptarea tezei că societățile mutuale reclamante nu fac parte din subsectorul administrații de securitate socială (S.1314), inclus în sectorul administrații publice (S.13), și că furnizează servicii de intermediere financiară în calitate de FP determină în mod implicit faptul că realizează o activitate de piață.
85. Cu toate acestea, pentru a clarifica îndoielile expuse în primele trei întrebări preliminare, considerăm necesar să explicăm de ce aceste societăți mutuale realizează o activitate de piață în sensul terminologiei SEC 2010. În plus, aceasta este o cerință a abordării care trebuie să fie urmată în aplicarea SEC 2010.
86. Testul binar (piață/nonpiață) pe care îl adoptă SEC 2010 este aplicabil fără dificultăți speciale producției de bunuri și servicii pe care am putea‑o numi „clasică”. Dimpotrivă, aplicarea acestuia entităților de intermediere financiară necesită o evaluare globală a indicatorilor din SEC 2010.
87. Potrivit punctului 2.55 din SEC 2010, „sectorul societăți financiare (S.12) cuprinde unitățile instituționale dotate cu personalitate juridică, care sunt producători de piață și a căror activitate principală constă în producerea de servicii financiare”(54).
88. În opinia instanței de trimitere, este indiscutabil că, dintre cele trei condiții, societățile mutuale reclamante le îndeplinesc pe prima și pe cea de a doua: sunt entități de drept public și furnizează servicii de intermediere financiară, rezultate din mutualizarea riscurilor și a nevoilor sociale ale persoanelor afiliate(55).
89. Îndoielile instanței a quo se referă, prin urmare, la cea de a doua cerință, cu alte cuvinte, la aspectul dacă societățile mutuale reclamante sunt producători de piață. Pentru a expune aceste îndoieli, instanța de trimitere ia în considerare prezența sau absența anumitor indicatori cantitativi (prima și a doua întrebare preliminară) sau calitativi (a treia întrebare) care determină producția de piață în SEC 2010.
90. Cu toate acestea, după cum subliniază BCE(56), această abordare este incompletă: indicatorii semnalați nu determină calificarea unităților instituționale drept producători de piață, statut care derivă în esență din activitatea principală pe care aceste unități o realizează. Doar o evaluare globală a activității sale permite să se ajungă la concluzii acceptabile în contextul SEC 2010.
1. Producția de piață în SEC 2010
91. Criteriile generale pentru a diferenția producătorii și producția de piață de cei/cea de nonpiață sunt enumerate la punctele 3.16-3.26 din SEC 2010. Instanța de trimitere își axează îndoielile în special pe interpretarea punctului 3.19.
92. Potrivit punctului 1.37 din SEC 2010, o activitate este considerată de piață în cazul în care bunurile și serviciile aferente acesteia se comercializează în condițiile specificate la acest punct, referitoare la comercianți, la cumpărători și la existența unor piețe la care și unii, și alții au acces(57).
93. Producția de piață cuprinde în special „produsele vândute la prețuri semnificative din punct de vedere economic”, la care face referire punctul 3.19 din SEC 2010(58). Acestea reprezintă prețuri „care au un efect substanțial asupra cantităților de produse pe care producătorii sunt dispuși să le ofere și asupra cantităților de produse pe care cumpărătorii doresc să le cumpere”.
94. La rândul lor, prețurile semnificative din punct de vedere economic sunt rezultatul îndeplinirii a două condiții: (a) producătorul are interesul să ajusteze oferta, fie cu scopul de a face un profit pe termen lung, fie cel puțin de a‑și acoperi costurile de capital și alte costuri, precum și (b) consumatorii au libertatea de a cumpăra sau de a nu cumpăra și fac această alegere pe baza prețurilor practicate.
95. Întrucât verificarea îndeplinirii acestor două condiții nu este întotdeauna posibilă, punctul 3.19 in fine din SEC 2010 adaugă un criteriu cantitativ în funcție de acoperirea a cel puțin 50 % din costuri prin vânzările unității instituționale respective(59).
96. Potrivit punctului 2.40 din SEC 2010, „diferențierea între sectorul «piață» și sectorul «nonpiață» și în continuare clasarea entităților sectorului public la sectorul administrațiilor publice și sectorul societăților depinde de criteriile enunțate la punctul 1.37.”
97. La rândul său, acest ultim punct (1.37) este inclus în capitolul 1 din anexa A, care înglobează o viziune generală a noțiunilor și principiilor SEC 2010. Din acest motiv, condițiile impuse la punctul 1.37 trebuie completate cu indicatorii prevăzuți în capitolele specifice din SEC 2010.
2. Aplicarea acestor criterii societăților mutuale reclamante
98. Trebuie să recunoaștem că cerințele pentru a diferenția producția de piață de cea de nonpiață enunțate la punctele 3.16-3.26 și 1.37 din SEC 2010 nu sunt ușor de aplicat unor instituții financiare precum societățile mutuale reclamante.
99. Instanța de trimitere recunoaște această dificultate(60), în măsura în care pune accentul pe punctul 3.19 din SEC 2010. Chiar dacă admite că în acest caz se îndeplinește prima condiție (producătorul are interesul să ajusteze oferta, cel puțin cu scopul de a‑și acoperi costurile), acest lucru nu se întâmplă cu cea de a doua (consumatorii au libertatea de a cumpăra sau de a nu cumpăra și fac această alegere pe baza prețurilor practicate).
100. Potrivit interpretării sale privind punctul 3.19 din SEC 2010, această dispoziție impune în principiu ca toți consumatorii să aibă libertatea de a cumpăra sau de a nu cumpăra totalitatea produselor care li se oferă și de a face această alegere pe baza prețurilor practicate. Nu aceasta ar fi situația societăților mutuale reclamante, ale căror prestații sunt disponibile doar pentru profesioniștii obligați să se afilieze la acestea și pentru persoanele care, în condiții restrictive, se pot afilia voluntar. Nici cotizațiile abonate de către aceștia din urmă nu rezultă din jocul dintre cerere și ofertă în condiții de piață(61).
101. Instanța a quo pare astfel să nege (contrar instanței de fond)(62) că criteriul cantitativ 50 % (punctul 3.19 in fine din SEC 2010) este suficient pentru a califica un producător de piață. Această calificare impune, în orice caz, îndeplinirea celor două condiții din definiția prețurilor semnificative din punct de vedere economic [punctul 3.19 literele (a) și (b) din SEC 2010](63).
102. În cele din urmă, în opinia instanței de trimitere, punctul 1.37 ar urma linia punctului 3.19 litera (b) din SEC 2010, specificând condițiile de negociere dintre comercianți și cumpărători, precum și existența necesară a piețelor eficace la care aceștia trebuie să aibă acces și despre care dispun de informații. Cu toate acestea, punctul 1.37 admite că o piață eficace poate funcționa chiar dacă aceste condiții nu sunt îndeplinite în totalitate, afirmație care face ca instanța a quo să nu înțeleagă clar „care este tipul și cât de intense trebuie să fie restricțiile de acces sau obligațiile de reducere pentru a se exclude acțiunea de piață și prețurile semnificative din punct de vedere economic”(64).
103. În ceea ce ne privește, suntem de părere că o interpretare independentă a punctelor în discuție (3.19 și 1.37 din SEC 2010) precum cea a instanței de trimitere ar putea fi corectă dacă nu s‑ar ține seama de celelalte reguli pe care le stabilește propriul SEC 2010. Acestea din urmă permit depășirea contradicției aparente între cele două puncte și celelalte, la fel de importante, din cuprinsul său.
104. Mai exact, aplicarea izolată și strictă a factorului „prețuri semnificative din punct de vedere economic” sau a condițiilor stabilite la punctul 1.37 din SEC 2010, nu ni se pare oportună. În scopul clasificării acestor entități drept producători de piață, factorul esențial este, subliniem din nou, evaluarea globală(65) a activității principale, care reflectă comportamentul său economic.
105. După cum am semnalat, societățile mutuale reclamante sunt unități instituționale care aparțin, potrivit punctului 2.55 din SEC 2010, sectorului „societăți financiare”, activitatea principală a acestora constând în producerea de servicii financiare. Punctul 2.69 din SEC 2010 identifică, în concret, drept intermediari financiari societățile de asigurare și FP.
106. Astfel, aprecierea finală în determinarea aspectului dacă societățile mutuale reclamante sunt producători de piață trebuie realizată prin alinierea, pe cât posibil, a criteriilor generale stabilite la punctele 3.16-3.26 și 1.37 din SEC 2010 cu punctele 2.55-2.62, 20.32-20.34 și 20.38 din SEC 2010 care se referă în mod specific la activitatea de intermediere financiară a FP în calitate de intermediari financiari.
107. Pentru a înlesni această apreciere, Curtea ar putea indica instanței de trimitere o serie de reguli de interpretare pe care le vom enumera în continuare.
108. În primul rând, raportul juridic (voluntar sau obligatoriu) între unitatea instituțională și persoanele afiliate nu este esențială pentru a stabili dacă intermedierea financiară a societăților mutuale reclamante constituie o activitate de piață. Relevant nu este caracterul obligatoriu al contractării serviciilor acestor societăți mutuale de către majoritatea cotizanților, ci activitatea principală pe care o realizează și care constă în intermedierea financiară(66).
109. În al doilea rând, în scopul calificării activității lor de intermediere financiară drept activitate de piață este irelevant aspectul că societățile mutuale reclamante nu sunt autorizate să repartizeze profituri, acestea fiind folosite pentru plata prestațiilor persoanelor afiliate. Punctul 2.107 caracterizează FP drept societăți financiare orientate către plata prestațiilor de pensie, deces sau invaliditate persoanelor afiliate.
110. În al treilea rând, intermedierea financiară reprezintă o activitate de piață în cazul în care FP caută să își sporească la maxim utilitatea, având în vedere resursele lor limitate, cumpărând acele produse care răspund cel mai bine cerințelor lor, la prețul oferit (punctul 1.37 punctul 2 din SEC 2010). Acest indicator este îndeplinit în cazul în care un intermediar financiar precum societățile mutuale reclamante își asumă riscuri prin subscrierea de angajamente pe cont propriu (punctul 20.33 din SEC 2010), fără ca administrațiile publice să garanteze cu privire la valoarea pensiei datorate, aceasta depinzând de performanța activelor proprii (punctul 20.39)(67).
111. În al patrulea rând, potrivit punctului 1.37 punctul 3 din SEC 2010, intermedierea financiară este o activitate de piață dacă există piețe eficiente la care cumpărătorii și comercianții au acces și despre care aceștia dispun de informații; o piață eficace poate funcționa chiar dacă aceste condiții nu sunt îndeplinite în totalitate.
112. În scopul acestei aprecieri, este din nou irelevant faptul că intermediarul financiar poate capta, în calitate de consumator al serviciilor sale, doar un grup delimitat de clienți (în cazul societăților mutuale, pe cei care exercită profesia asigurată) și nu poate furniza servicii oricărui consumator dispus să plătească cotizațiile. În plus, punctul 2.107 din SEC 2010 prevede că participanții la sistemele de fonduri de pensii sunt angajații aceleiași întreprinderi sau aceluiași grup de întreprinderi, angajații din același sector sau aceeași ramură de activitate sau persoanele ce exercită aceeași profesie.
113. Criteriul cantitativ 50 % (punctul 3.19 in fine din SEC 2010) nu stabilește dacă FP realizează sau nu o activitate comercială. Acest lucru se deduce din punctul 20.34 din SEC 2010: „aplicarea criteriului cantitativ al testului piață/nonpiață societăților publice implicate în intermediere financiară sau în administrarea de active este, în general, irelevantă deoarece câștigurile lor provin atât din venituri din proprietate, cât și din câștiguri din deținere.” Testul 50 % de la punctul 3.19 in fine din SEC 2010 nu pare a fi convingător în acest caz(68).
114. Punctul 2.55 in fine din SEC 2010 prevede că în sectorul societăți financiare (S.12) „sunt incluse, de asemenea, unitățile instituționale care furnizează servicii financiare, atunci când majoritatea activelor sau pasivelor acestora nu se tranzacționează pe piețe deschise”. Acesta este cazul FP ale societăților mutuale reclamante, care operează în general pe piețe limitate din punct de vedere legal.
115. În ultimul rând, intermedierea financiară realizată de societățile mutuale reclamante nu poate fi clasificată drept producție nonpiață furnizată gratuit sau la prețuri nesemnificative din punct de vedere economic.
116. Astfel cum semnalează punctul 3.23 din SEC 2010, producția nonpiață este realizată întrucât ar putea fi tehnic imposibil să se determine persoanele să plătească pentru servicii colective deoarece consumul lor de astfel de servicii nu poate fi monitorizat și controlat. Producția de servicii colective este organizată de către unitățile administrative publice și finanțată din alte fonduri decât încasările din vânzări și anume din impozitare sau din alte venituri ale administrației publice. Dimpotrivă, intermedierea financiară a societăților mutuale reclamante urmărește să garanteze persoanelor afiliate plata prestațiilor (pensie, deces și invaliditate), investind cotizațiile acestora în active financiare cu scopul de a obține profituri cu care să acopere prestațiile respective, pe lângă propriile cheltuieli de administrare. Prestațiile nu sunt finanțate din impozitare sau din alte venituri ale administrațiilor publice.
117. În concluzie, pentru a stabili dacă societăți mutuale precum reclamantele sunt sau nu producători de piață trebuie realizată o apreciere globală ținându‑se seama de criteriile generale stabilite la punctele 3.16-3.26 și 1.37 din SEC 2010, precum și de punctele 2.55-2.62, 20.32-20.34 și 20.38 din SEC 2010, referitoare la activitatea de intermediere financiară.
V. Concluzie
118. În temeiul celor expuse, propun Curții să răspundă Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală, Germania) după cum urmează:
„Articolul 1 alineatul 1 din Regulamentul (UE) 2018/231 al Băncii Centrale Europene din 26 ianuarie 2018 privind cerințele de raportare de statistică pentru fondurile de pensii și ansamblul punctelor incluse în anexa A la Regulamentul (UE) nr. 549/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 21 mai 2013 privind Sistemul european de conturi naționale și regionale din Uniunea Europeană
trebuie interpretate în sensul că
societățile mutuale profesionale de asigurări sociale create de un organism de drept public, cu un sistem de afiliere obligatorie pentru persoanele care fac parte din anumite grupuri de profesii liberale, reprezintă fonduri de pensii supuse obligației de raportare de statistică și nu administrații de securitate socială, în măsura în care aceste entități realizează intermediere financiară pentru a plăti prestațiile de pensie, deces și invaliditate persoanelor afiliate, își finanțează prin cotizațiile acestora, fixate de către propriile entități, cheltuielile de funcționare, se autogestionează, sunt responsabile de gestiunea lor financiară și nu beneficiază de sprijinul statului pentru a plăti prestațiile persoanelor afiliate.”