HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a patra)
7 martie 2024(*)
„Trimitere preliminară – Mediu – Convenția de la Aarhus – Directiva 2003/4/CE – Dreptul de acces la informațiile despre mediu – Excepții – Date referitoare la localizarea parcelelor eșantion permanente utilizate pentru elaborarea unui inventar forestier”
În cauza C‑234/22,
având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Tallinna Halduskohus (Tribunalul Administrativ din Tallinn, Estonia), prin decizia din 4 aprilie 2022, primită de Curte la 4 aprilie 2022, în procedura
Roheline Kogukond MTÜ,
Eesti Metsa Abiks MTÜ,
Päästame Eesti Metsad MTÜ,
Sihtasutus Keskkonnateabe Ühendus
împotriva
Keskkonnaagentuur,
CURTEA (Camera a patra),
compusă din domnul C. Lycourgos, președinte de cameră, doamna O. Spineanu‑Matei, domnii J.‑C. Bonichot (raportor) și S. Rodin și doamna L. S. Rossi, judecători,
avocat general: doamna J. Kokott,
grefier: domnul A. Calot Escobar,
având în vedere procedura scrisă,
luând în considerare observațiile prezentate:
– pentru Roheline Kogukond MTÜ, Eesti Metsa Abiks MTÜ, Päästame Eesti Metsad MTÜ și Sihtasutus Keskkonnateabe Ühendus, de I. Kukk și K. Marosov, vandeadvokaadid;
– pentru Keskkonnaagentuur, de M. Triipan, vandeadvokaat;
– pentru guvernul estonian, de M. Kriisa, în calitate de agent;
– pentru Comisia Europeană, de G. Gattinara și E. Randvere, în calitate de agenți,
după ascultarea concluziilor avocatei generale în ședința din 14 septembrie 2023,
pronunță prezenta
Hotărâre
1 Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 2 punctul 1 literele (a) și (b), a articolului 4 alineatul (1) primul paragraf litera (d) și alineatul (2) primul paragraf literele (a), (b) și (h) și a articolului 8 din Directiva 2003/4/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 28 ianuarie 2003 privind accesul publicului la informațiile despre mediu și de abrogare a Directivei 90/313/CEE a Consiliului (JO 2003, L 41, p. 26, Ediție specială, 15/vol. 9, p. 200).
2 Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Roheline Kogukond MTÜ, Eesti Metsa Abiks MTÜ, Päästame Eesti Metsad MTÜ și Sihtasutus Keskkonnateabe Ühendus, pe de o parte, și Keskkonnaagentuur (Agenția de Mediu, Estonia), pe de altă parte, în legătură cu refuzul acesteia din urmă de a le admite cererea de acces la anumite date utilizate pentru elaborarea inventarului forestier statistic național.
Cadrul juridic
Dreptul internațional
3 Convenția privind accesul la informații, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în probleme de mediu, semnată la Aarhus la 25 iunie 1998 și aprobată în numele Comunității Europene prin Decizia 2005/370/CE a Consiliului din 17 februarie 2005 (JO 2005, L 124, p. 1, Ediție specială, 15/vol. 14, p. 201, denumită în continuare „Convenția de la Aarhus”), prevede la articolul 4:
„(1) Fiecare parte se asigură, sub rezerva alineatelor prezentate în continuare în prezentul articol, că autoritățile publice pun la dispoziția publicului informațiile despre mediu disponibile solicitate, în cadrul legislației interne, inclusiv, la cerere și sub rezerva literei (b) menționate în continuare, copii ale documentației originale care conține sau cuprinde astfel de informații:
[…]
(3) O cerere de informații despre mediu poate fi refuzată în cazul în care:
[…]
(c) cererea are legătură cu un material în curs de elaborare sau cu comunicate interne ale autorităților publice, în cazul în care o astfel de excepție este prevăzută de legislația internă sau de practica cutumiară, ținând seama de interesul public privind dezvăluirea.
(4) O cerere de informații despre mediu poate fi refuzată în cazul în care dezvăluirea lor ar avea efecte negative asupra:
(a) confidențialității acțiunilor autorităților publice, în cazul în care confidențialitatea este prevăzută de legislația internă;
(b) relațiilor internaționale, apărării naționale sau siguranței publice;
[…]
(h) mediului la care se referă informațiile, precum zone de reproducție a speciilor rare.
Motivele de refuz menționate anterior se interpretează în mod restrictiv, ținând seama de interesul publicului în beneficiul căruia ar fi făcută dezvăluirea și în cazul în care informațiile solicitate se referă la emisiile poluante.
[…]”
Dreptul Uniunii
4 Potrivit considerentelor (16), (20) și (21) ale Directivei 2003/4:
„(16) Dreptul la informație înseamnă că dezvăluirea informațiilor este regula generală și că autoritățile publice pot refuza o cerere de informații despre mediu în cazuri specifice și clar definite. Motivele de refuz trebuie interpretate în mod restrictiv, iar interesul public în numele căruia este dezvăluită informația trebuie comparat cu interesul servit de refuz. Motivele de refuz trebuie să îi fie prezentate solicitantului în termenul prevăzut de prezenta directivă.
[…]
(20) Autoritățile publice trebuie să depună eforturi pentru a garanta că informațiile despre mediu colectate de ele sau în numele lor sunt inteligibile, exacte și comparabile. Deoarece este un factor important pentru evaluarea calității informațiilor furnizate, metoda folosită pentru colectarea informațiilor trebuie, de asemenea, dezvăluită, la cerere.
(21) Pentru a îmbunătăți conștientizarea de către public a problemelor de mediu și pentru a îmbunătăți protecția mediului, autoritățile publice trebuie, după caz, să pună la dispoziție sau să disemineze informații despre mediu care sunt relevante pentru funcțiile lor, în special prin intermediul tehnologiei telecomunicațiilor computerizate și/sau al tehnologiei electronice, în cazul în care acestea sunt disponibile.”
5 Potrivit articolului 1 din această directivă:
„Obiectivele prezentei directive sunt:
(a) garantarea dreptului de acces la informațiile despre mediu deținute de către sau pentru autoritățile publice și stabilirea condițiilor de bază și a modalităților practice de exercitare a acestuia și
(b) asigurarea, ca regulă generală, a punerii la dispoziția publicului și a diseminării progresive a informațiilor despre mediu pentru a se realiza cea mai largă disponibilitate și diseminare sistematică a informațiilor despre mediu la nivelul publicului. În acest scop, este promovată utilizarea, în special, a telecomunicațiilor computerizate și/sau a tehnologiei electronice, în cazul în care acestea sunt disponibile.”
6 Articolul 2 din directiva menționată, intitulat „Definiții”, prevede:
„În sensul prezentei directive:
1. «Informații despre mediu» înseamnă orice informații scrise, vizuale, verbale, electronice sau în orice altă formă materială privind:
(a) starea elementelor mediului, precum aerul și atmosfera, apa, solul, pământul, peisajul și siturile naturale, inclusiv terenuri umede, de coastă și maritime, diversitatea biologică și componentele sale, inclusiv organismele modificate genetic, precum și interacțiunea dintre aceste elemente;
(b) factorii, precum substanțele, energia, zgomotul radiațiile sau deșeurile, inclusiv deșeurile radioactive, emisiile, deversările și alte tipuri de diseminare în mediu, care afectează sau care este posibil să afecteze elementele de mediu menționate la litera (a);
[…]”
7 Articolul 4 din aceeași directivă, intitulat „Excepții”, are următorul cuprins:
„(1) Statele membre pot dispune ca o cerere de informații despre mediu să fie refuzată în cazul în care:
[…]
(d) cererea vizează materiale în curs de finalizare sau documente sau date care nu sunt finalizate;
[…]
(2) Statele membre pot prevedea ca cererea de informații despre mediu să fie refuzată în cazul în care dezvăluirea informațiilor respective ar afecta în mod negativ:
(a) confidențialitatea procedurilor desfășurate de autoritățile publice, în cazul în care legislația prevede o astfel de confidențialitate;
(b) relațiile internaționale, siguranța publică sau apărarea națională;
[…]
(h) protecția mediului vizat de informațiile respective, cum ar fi localizarea unor specii rare.
Motivele de refuz menționate la alineatele (1) și (2) se interpretează în mod restrictiv, ținându‑se seama de interesul public servit de dezvăluire în cazul respectiv. În fiecare caz în parte interesul public servit de dezvăluire trebuie comparat cu interesul servit de refuz. Statele membre nu pot prevedea refuzarea unei cereri, în temeiul alineatului (2) literele (a), (d), (f) sau (h) în cazul în care cererea respectivă vizează date privind emisiile în mediu.
[…]”
8 Potrivit articolului 8 din Directiva 2003/4, intitulat „Calitatea informațiilor despre mediu”:
„(1) Statele membre se asigură, în măsura în care acest lucru depinde de ele, că orice informații compilate de către sau în numele lor sunt actualizate, exacte și comparabile.
(2) La cerere, autoritățile publice răspund cererilor de informații în temeiul articolului 2 alineatul (1) litera (b), informând solicitantul cu privire la locul în care pot fi găsite informațiile în cauză, în cazul în care sunt disponibile, cu privire la procedurile de măsurare, inclusiv privind metodele de analiză, de prelevare de probe și de tratare preliminară a probelor folosite pentru compilarea informațiilor sau legate de o procedură standardizată utilizată.”
Dreptul estonian
9 Articolul 34 alineatul (1) din riikliku statistika seadus (Legea privind statisticile de stat) din 10 iunie 2010 prevede că datele care permit identificarea directă sau indirectă a unei unități statistice și, prin urmare, dezvăluirea de date individuale constituie date confidențiale.
10 Articolul 35 alineatul (1) punctele 3 și 19 și alineatul (2) punctul 2 din avaliku teabe seadus (Legea privind informațiile publice) din 15 noiembrie 2000 prevede:
„(1) Deținătorul informațiilor este obligat să recunoască drept informații de uz intern:
[…]
3) informațiile a căror dezvăluire ar afecta în mod negativ relațiile internaționale;
[…]
19) alte informații prevăzute în lege.
(2) Persoana care conduce o autoritate publică sau o colectivitate teritorială ori o persoană juridică de drept public poate califica drept informații de uz intern:
[…]
2) un proiect de document și documentele care îl însoțesc, înainte de adoptarea sau semnarea lor”.
11 Directiva 2003/4 a fost transpusă în dreptul estonian prin keskkonnaseadustiku üldosa seadus (Legea privind partea generală a Codului de mediu) din 16 februarie 2011.
Litigiul principal și întrebările preliminare
12 Reclamantele din litigiul principal, care sunt patru asociații fără scop lucrativ care acționează în domeniul protecției mediului în Estonia, au solicitat Agenției de Mediu să le comunice datele referitoare la parcelele eșantion permanente utilizate pentru elaborarea inventarului forestier statistic național, inclusiv coordonatele lor de localizare, susținând în esență că, fără acestea din urmă, măsurătorile efectuate în aceste parcele eșantion nu ar putea fi interpretate în mod corect și nici nu ar permite să se rețină vreo concluzie cu privire la starea pădurii.
13 Agenția de Mediu a admis în parte această cerere, dar nu a comunicat asociațiilor reclamante din litigiul principal datele de localizare ale parcelelor eșantion permanente, respectivele date fiind, potrivit acesteia, supuse unor restricții de acces în temeiul articolului 34 alineatul (1) din Legea privind statisticile de stat și al articolului 35 alineatul (1) punctul 3 și alineatul (2) punctul 2 din Legea privind informațiile publice. Ea a menținut refuzul de a dezvălui aceste date de localizare după ce Andmekaitseinspektsioon (Autoritatea de Protecția Datelor, Estonia) i‑a impus, la 7 decembrie 2020, să reexamineze această cerere și să permită accesul reclamantelor din litigiul principal la informațiile solicitate.
14 La 19 aprilie 2021, reclamantele din litigiul principal au formulat la Tallinna Halduskohus (Tribunalul Administrativ din Tallinn, Estonia), instanța de trimitere, o acțiune împotriva refuzului Agenției de Mediu de a dezvălui datele de localizare în litigiu, prin care au solicitat ca această agenție să fie obligată să le comunice respectivele date.
15 Instanța de trimitere arată că, pe de o parte, Agenția de Mediu susține că dezvăluirea datelor menționate ar afecta fiabilitatea inventarului forestier statistic național și, în consecință, ar afecta în mod negativ capacitatea Republicii Estonia de a elabora statistici fiabile și recunoscute la nivel internațional. Pe de altă parte, reclamantele din litigiul principal invocă imposibilitatea de a se asigura de fiabilitatea acestor statistici în lipsa publicării acelorași date. Această instanță arată că accesul la informațiile despre mediu este reglementat de Directiva 2003/4 și de Convenția de la Aarhus, care are caracter obligatoriu, astfel încât este necesară o interpretare a dreptului Uniunii pentru a statua asupra acțiunii cu care este sesizată.
16 În aceste condiții, Tallinna Halduskohus (Tribunalul Administrativ din Tallinn) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Date precum cele referitoare la localizarea parcelelor eșantion permanente din inventarul forestier statistic din procedura principală trebuie să fie calificate drept informații despre mediu în sensul articolului 2 punctul 1 litera (a) sau al articolului 2 punctul 1 litera (b) din Directiva [2003/4]?
2) În cazul în care aceste date constituie informații despre mediu în conformitate cu răspunsul dat la prima întrebare:
a) Articolul 4 alineatul (1) [primul paragraf] litera (d) din Directiva [2003/4] trebuie interpretat în sensul că printre materialele în curs de finalizare sau documentele sau datele care nu sunt finalizate se numără și datele referitoare la localizarea parcelelor eșantion permanente din inventarul forestier statistic?
b) Articolul 4 alineatul (2) [primul paragraf] litera (a) din Directiva [2003/4] trebuie să fie interpretat în sensul că condiția prevăzută de această dispoziție – ca legislația să prevadă confidențialitatea corespunzătoare – este îndeplinită atunci când cerința de confidențialitate nu este prevăzută de lege pentru un anumit tip de informații, ci rezultă, prin interpretare, dintr‑o dispoziție a unui act normativ cu caracter general, precum Legea privind informațiile publice sau Legea privind statisticile de stat?
c) În ceea ce privește aplicarea articolului 4 alineatul (2) [primul paragraf] litera (b) din Directiva [2003/4], trebuie să se constate efectiv o afectare în mod negativ a relațiilor internaționale ale statului, posibilă prin divulgarea informațiilor solicitate, sau este suficientă constatarea unui risc de afectare?
d) Motivul invocat la articolul 4 alineatul (2) [primul paragraf] litera (h) din Directiva [2003/4], «protecția mediului [vizat de informațiile respective]», justifică o restricție privind accesul la informațiile despre mediu pentru a garanta fiabilitatea statisticilor de stat?
3) În cazul în care, în funcție de răspunsul la prima întrebare, date precum cele din procedura principală referitoare la localizarea parcelelor eșantion permanente din inventarul forestier statistic nu constituie informații despre mediu, o cerere de informații referitoare la aceste date trebuie să fie considerată o cerere de acces la informații în sensul articolului 2 punctul 1 litera (b) din Directiva [2003/4], care trebuie să fie tratată în conformitate cu articolul 8 alineatul (2) din această directivă?
4) În cazul unui răspuns afirmativ la a treia întrebare preliminară: date precum cele din procedura principală referitoare la localizarea parcelelor eșantion permanente din inventarul forestier statistic trebuie să fie considerate informații privind metodele de analiză, de prelevare de probe și de tratare preliminară a probelor folosite pentru compilarea informațiilor în sensul articolului 8 alineatul (2) din Directiva [2003/4]?
5) a) În cazul unui răspuns afirmativ la a patra întrebare: accesul la astfel de informații, care decurge din articolul 8 alineatul (2) din Directiva [2003/4], poate fi restricționat pentru vreun motiv important care rezultă din dreptul intern?
b) Refuzul divulgării informațiilor în temeiul articolului 8 alineatul (2) din Directiva [2003/4] poate fi atenuat prin alte măsuri, de exemplu prin măsuri de acordare a accesului la informațiile solicitate instituțiilor de cercetare și dezvoltare sau [Riigikontroll (Curtea de Conturi, Estonia)] în scopul efectuării unui control?
6) Refuzul divulgării de date precum cele din procedura principală referitoare la localizarea parcelelor eșantion permanente din inventarul forestier statistic poate fi motivat prin obiectivul de a asigura calitatea informațiilor privind mediul în sensul articolului 8 alineatul (1) din Directiva [2003/4]?
7) Considerentul (21) al Directivei [2003/4] conferă un temei juridic pentru divulgarea datelor privind localizarea parcelelor eșantion permanente din inventarul forestier statistic?”
Cu privire la întrebările preliminare
Cu privire la prima întrebare
17 Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită în esență Curții să stabilească dacă articolul 2 punctul 1 litera (a) sau (b) din Directiva 2003/4 trebuie interpretat în sensul că coordonatele de localizare ale unor parcele eșantion permanente utilizate pentru elaborarea inventarului forestier statistic național constituie informații despre mediu în sensul uneia sau al celeilalte dintre aceste dispoziții.
18 Potrivit articolului 2 punctul 1 litera (a) din Directiva 2003/4, constituie informații despre mediu orice informații referitoare la „starea elementelor mediului, precum aerul și atmosfera, apa, solul, pământul, peisajul și siturile naturale, […] diversitatea biologică și componentele sale, […] precum și interacțiunea dintre aceste elemente”.
19 Din decizia de trimitere reiese că parcelele eșantion permanente, ale căror coordonate de localizare sunt solicitate de reclamantele din litigiul principal, sunt unități de eșantionare utilizate pentru colectarea periodică de date în vederea întocmirii prin extrapolare a rapoartelor statistice privind patrimoniul forestier din Estonia, precum și privind utilizarea terenurilor și evoluția acestora. Aceste parcele eșantion sunt situate pe laturile unor parcele pătrate cu o suprafață de 64 de hectare, alese pentru caracterul reprezentativ în ceea ce privește starea pădurii și a terenurilor.
20 După cum au indicat părțile interesate care au prezentat observații în cadrul prezentei proceduri, este necesar să se arate că datele colectate din parcelele eșantion permanente constituie informații despre mediu în sensul articolului 2 punctul 1 litera (a) din Directiva 2003/4, întrucât se referă la starea elementelor mediului, în special la starea solului, a siturilor naturale și a diversității biologice, în sensul acestei dispoziții.
21 Contrar celor susținute de guvernul estonian și de Agenția de Mediu, situația este aceeași pentru coordonatele de localizare ale acestor parcele eșantion permanente, care sunt indispensabile pentru interpretarea datelor colectate din aceste parcele eșantion și care, în consecință, sunt indisociabile de acestea din urmă.
22 Întrucât constituie informații despre mediu în sensul articolului 2 punctul 1 litera (a) din Directiva 2003/4, aceste coordonate de localizare nu pot fi considerate, în schimb, ca intrând și sub incidența articolului 2 punctul 1 litera (b) din această directivă, care se referă la factorii care afectează sau care este posibil să afecteze elementele de mediu menționate la acest articol 2 punctul 1 litera (a), aceste două dispoziții excluzându‑se reciproc.
23 Rezultă din ceea ce precedă că este necesar să se răspundă la prima întrebare că articolul 2 punctul 1 litera (a) din Directiva 2003/4 trebuie interpretat în sensul că coordonatele de localizare ale unor parcele eșantion permanente utilizate pentru colectarea periodică de date în vederea elaborării inventarului forestier statistic național constituie, împreună cu datele colectate din aceste parcele eșantion, de care nu pot fi disociate, informații despre mediu în sensul acestei dispoziții.
Cu privire la a doua întrebare
24 Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită în esență Curții să stabilească dacă articolul 4 alineatul (1) primul paragraf litera (d) și alineatul (2) primul paragraf literele (a), (b) și (h) din Directiva 2003/4 trebuie interpretat în sensul că o autoritate administrativă poate refuza, în temeiul uneia sau a celeilalte excepții prevăzute la această dispoziție, să dezvăluie publicului coordonatele de localizare ale unor parcele eșantion permanente utilizate pentru elaborarea inventarului forestier statistic național.
25 Comisia Europeană susține că chestiunile invocate în cadrul celei de a doua întrebări sunt inadmisibile în măsura în care privesc interpretarea excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (2) primul paragraf literele (a) și (b) din Directiva 2003/4, referitoare la informațiile despre mediu a căror dezvăluire ar afecta în mod negativ confidențialitatea procedurilor desfășurate de autoritățile publice și, respectiv, relațiile internaționale ale statelor membre.
26 În temeiul unei jurisprudențe constante, întrebările preliminare adresate Curții beneficiază de o prezumție de pertinență. Curtea poate refuza să se pronunțe asupra unei întrebări preliminare adresate de o instanță națională numai dacă este evident că interpretarea solicitată a dreptului Uniunii nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal, atunci când problema este de natură ipotetică sau atunci când Curtea nu dispune de elementele de drept sau de fapt necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările care i‑au fost adresate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 24 iulie 2023, Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, punctul 62, precum și jurisprudența citată).
27 Trebuie amintit de asemenea că, atunci când nu rezultă în mod vădit că interpretarea unei dispoziții de drept al Uniunii nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal, obiecția întemeiată pe inaplicabilitatea acelei dispoziții în cauza principală nu are legătură cu admisibilitatea cererii de decizie preliminară, ci ține de fondul întrebărilor adresate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 decembrie 2023, BMW Bank și alții, C‑38/21, C‑47/21 și C‑232/21, EU:C:2023:1014, punctul 114, precum și jurisprudența citată).
28 Din cererea de decizie preliminară reiese că litigiul principal privește refuzul accesului mai multor asociații care acționează în domeniul protecției mediului la coordonatele de localizare ale parcelelor eșantion permanente utilizate pentru colectarea de date în vederea elaborării inventarului forestier statistic național în Estonia și că, cu ocazia acestui litigiu, este dezbătută printre altele întinderea mai multor excepții de la dreptul de acces la informațiile despre mediu prevăzut de Directiva 2003/4.
29 În acest context, faptul că coordonatele de localizare a căror comunicare constituie obiectul litigiului principal nu intră în mod vădit, potrivit Comisiei, sub incidența excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (2) primul paragraf literele (a) și (b) din Directiva 2003/4 nu este de natură să răstoarne prezumția de pertinență de care beneficiază întrebarea adresată, ci se raportează la analiza temeiniciei argumentelor în speță.
30 Rezultă că a doua întrebare este admisibilă în întregime.
31 În ceea ce privește răspunsul care trebuie dat la această întrebare, trebuie amintit cu titlu introductiv că, prin adoptarea Directivei 2003/4, legiuitorul a intenționat să asigure compatibilitatea dreptului Uniunii cu Convenția de la Aarhus, instituind un regim general care urmărește să asigure oricărui solicitant, în sensul articolului 2 punctul 5 din această directivă, un drept de acces la informațiile despre mediu deținute de autoritățile publice sau în numele acestora, fără să aibă obligația de a declara un interes [a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 februarie 2012, Flachglas Torgau, C‑204/09, EU:C:2012:71, punctul 31, și Hotărârea din 20 ianuarie 2021, Land Baden‑Württemberg (Comunicări interne), C‑619/19, EU:C:2021:35, punctul 28].
32 Articolul 1 din Directiva 2003/4 precizează în special că aceasta urmărește garantarea dreptului de acces la informațiile despre mediu deținute de autoritățile publice și asigurarea punerii la dispoziția publicului și a diseminării progresive a acestor informații (Hotărârea din 14 februarie 2012, Flachglas Torgau, C‑204/09, EU:C:2012:71, punctul 39).
33 Legiuitorul Uniunii a prevăzut însă că statele membre pot institui excepții de la dreptul de acces la informațiile despre mediu enumerate limitativ la articolul 4 din această directivă, după cum reiese din considerentul (16) al acestei directive. În măsura în care astfel de excepții au fost efectiv transpuse în dreptul național, autoritățile publice le pot invoca pentru a refuza accesul la unele dintre aceste informații [a se vedea în acest sens Hotărârea din 20 ianuarie 2021, Land Baden‑Württemberg (Comunicări interne), C‑619/19, EU:C:2021:35, punctul 31].
34 Astfel cum reiese din economia Directivei 2003/4, în special din articolul 4 alineatul (2) al doilea paragraf din aceasta, dreptul la informație înseamnă că dezvăluirea informațiilor ar trebui să constituie regula generală și că autoritățile publice pot refuza o cerere de informații despre mediu numai în cazuri specifice și clar definite. Excepțiile de la dreptul de acces trebuie, în consecință, să facă obiectul unei interpretări restrictive, iar interesul public în numele căruia este dezvăluită informația trebuie comparat în fiecare caz cu interesul servit de refuz, cu excepția situațiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (2) al doilea paragraf a treia teză din Directiva 2003/4 referitoare la datele privind emisiile în mediu [a se vedea în acest sens Hotărârea din 20 ianuarie 2021, Land Baden‑Württemberg (Comunicări interne), C‑619/19, EU:C:2021:35, punctul 33 și jurisprudența citată].
35 Aplicarea excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatele (1) și (2) din Directiva 2003/4 presupune printre altele că dezvăluirea către public a informațiilor solicitate este de natură să aducă atingere în mod concret și efectiv intereselor protejate de această directivă, riscul unei astfel de atingeri trebuind să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic [a se vedea în acest sens Hotărârea din 20 ianuarie 2021, Land Baden‑Württemberg (Comunicări interne), C‑619/19, EU:C:2021:35, punctul 69].
36 În lumina acestor considerații este necesar să se răspundă la întrebarea adresată, împărțită în patru subîntrebări.
37 Instanța de trimitere ridică în primul rând problema dacă dezvăluirea coordonatelor de localizare ale parcelelor eșantioane permanente utilizate pentru colectarea periodică de date în vederea elaborării inventarului forestier statistic național poate fi refuzată în temeiul articolului 4 alineatul (1) primul paragraf litera (d) din Directiva 2003/4, care permite statelor membre să respingă o cerere de informații despre mediu care vizează materiale în curs de finalizare ori documente sau date care nu sunt finalizate.
38 Deși noțiunile de „materiale în curs de finalizare” și de „documente sau date care nu sunt finalizate” nu sunt definite de această directivă, din explicațiile cu privire la articolul 4 din Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind accesul publicului la informațiile despre mediu, prezentată de Comisie la 29 iunie 2000 [COM(2000) 402 final] (JO 2000, C 337 E, p. 156), reiese că această excepție ar trebui să răspundă nevoii autorităților publice de a dispune de un spațiu protejat pentru a‑și continua procesul de reflecție și a desfășura dezbateri interne [a se vedea în acest sens Hotărârea din 20 ianuarie 2021, Land Baden‑Württemberg (Comunicări interne), C‑619/19, EU:C:2021:35, punctul 44]. Curtea a statuat de altfel că, spre deosebire de motivul de refuz al accesului prevăzut la articolul 4 alineatul (1) primul paragraf litera (e) din Directiva 2003/4 referitor la comunicările interne, cel prevăzut la articolul 4 alineatul (1) primul paragraf litera (d) din această directivă se referă la elaborarea sau la redactarea documentelor și are, prin urmare, un caracter temporar [a se vedea în acest sens Hotărârea din 20 ianuarie 2021, Land Baden‑Württemberg (Comunicări interne), C‑619/19, EU:C:2021:35, punctul 56].
39 Această interpretare este confirmată de cea a articolului 4 alineatul (3) litera (c) din Convenția de la Aarhus, care prevede o excepție de la dreptul de acces la informațiile despre mediu în ceea ce privește materialele în curs de finalizare, și de explicațiile care figurează în documentul intitulat „Convenția de la Aarhus: Ghid de aplicare” (ediția a doua, 2014), publicat de Comisia Economică pentru Europa a Organizației Națiunilor Unite, care, deși este lipsit de valoare normativă, face parte din elementele care pot orienta interpretarea acestei convenții (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 februarie 2012, Solvay și alții, C‑182/10, EU:C:2012:82, punctul 27).
40 Or, coordonatele de localizare ale unor parcele eșantion permanente care au fost utilizate pentru colectarea de date în vederea elaborării inventarului forestier statistic național nu pot fi considerate drept materiale în curs de finalizare ori documente sau date care nu sunt finalizate, întrucât vizează starea pădurii la o anumită dată.
41 Împrejurarea că, pentru a măsura evoluția stării resurselor forestiere și a terenurilor, aceste parcele eșantion sunt utilizate pentru elaborarea unor inventare forestiere statistice succesive sau pentru alte rapoarte nu repune în discuție această concluzie. Interpretarea contrară ar însemna să se permită aplicarea fără limitare în timp a excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (1) primul paragraf litera (d) din Directiva 2003/4, deși aceasta are, după cum s‑a amintit mai sus, un caracter temporar.
42 În ceea ce privește, în al doilea rând, motivul de refuz al accesului bazat pe păstrarea confidențialității procedurilor desfășurate de autoritățile publice, prevăzut la articolul 4 alineatul (2) primul paragraf litera (a) din Directiva 2003/4, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă condiția potrivit căreia această confidențialitate trebuie să fie prevăzută de legislație este îndeplinită atunci când confidențialitatea rezultă nu din dispoziții specifice, ci dintr‑un act cu caracter general, precum o lege privind informațiile publice sau o lege privind statisticile.
43 Din cererea de decizie preliminară reiese că, procedând astfel, această instanță pornește de la premisa potrivit căreia motivul de refuz amintit ar putea să se aplice unor informații precum coordonatele de localizare ale unor parcele eșantion permanente utilizate pentru colectarea de date în vederea elaborării inventarului forestier statistic național.
44 Or, în această privință, trebuie amintit că termenul „proceduri” utilizat la articolul 4 alineatul (2) primul paragraf litera (a) din Directiva 2003/4 face trimitere la etapele finale ale proceselor decizionale desfășurate de autoritățile publice care sunt desemnate în mod clar de dreptul național ca fiind proceduri și a căror confidențialitate trebuie să fie prevăzută de legislație (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 februarie 2012, Flachglas Torgau, C‑204/09, EU:C:2012:71, punctele 63 și 64, precum și Hotărârea din 23 noiembrie 2023, Right to Know, C‑84/22, EU:C:2023:910, punctul 43).
45 În speță, deși se referă la parcelele eșantion utilizate pentru colectarea de date în vederea elaborării inventarului forestier statistic național și au astfel o legătură indirectă cu luarea deciziilor publice în materie de mediu, coordonatele de localizare solicitate de reclamantele din litigiul principal nu vizează, în sine, etape finale ale proceselor decizionale în acest domeniu și deci „proceduri” în sensul articolului 4 alineatul (2) primul paragraf litera (a) din Directiva 2003/4.
46 Rezultă că cererea de acces la astfel de coordonate de localizare nu poate în orice caz să intre sub incidența excepției prevăzute la această dispoziție, fără a fi nevoie să se examineze aspectul dacă confidențialitatea acestor informații poate fi considerată ca fiind prevăzută de legislație, în sensul acesteia din urmă, atunci când ea rezultă dintr‑un text cu aplicabilitate generală, precum o lege privind informațiile publice sau o lege privind statisticile.
47 În al treilea rând, instanța de trimitere ridică problema domeniului de aplicare al articolului 4 alineatul (2) primul paragraf litera (b) din Directiva 2003/4, în temeiul căruia statele membre pot refuza o cerere de informații despre mediu a căror dezvăluire ar afecta în mod negativ relațiile internaționale, siguranța publică sau apărarea națională. În această privință, ea solicită în esență să se stabilească dacă degradarea fiabilității datelor utilizate pentru elaborarea unui astfel de inventar forestier, care rezultă din dezvăluirea acestor coordonate, este de natură să afecteze în mod negativ relațiile internaționale ale unui stat membru, în sensul acestei dispoziții.
48 Articolul 4 alineatul (2) primul paragraf litera (b) din Directiva 2003/4 urmărește să asigure compatibilitatea dreptului Uniunii cu articolul 4 alineatul (4) litera (b) din Convenția de la Aarhus, potrivit căruia dezvăluirea ar avea „efecte negative” asupra relațiilor internaționale, apărării naționale sau siguranței publice a statului parte în cauză.
49 Nu reiese din termenii articolului 4 alineatul (2) primul paragraf litera (b) din Directiva 2003/4 și nici din termenii articolului 4 alineatul (4) litera (b) din Convenția de la Aarhus că aplicarea acestei excepții presupune, în toate cazurile, că dezvăluirea unei informații despre mediu este, prin ea însăși, contrară unui angajament internațional.
50 Astfel cum s‑a amintit la punctele 34 și 35 din prezenta hotărâre, aplicarea acestei excepții este, în schimb, subordonată unei comparări a interesului public care justifică dezvăluirea informației despre mediu în discuție cu interesul servit de refuzul de a o dezvălui, precum și constatării că o astfel de dezvăluire este susceptibilă să aducă atingere în mod concret și efectiv intereselor protejate de Directiva 2003/4, riscul unei astfel de atingeri trebuind să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic.
51 Va reveni instanței de trimitere sarcina de a efectua aceste aprecieri în speță. În acest cadru, îi va reveni în special sarcina de a verifica dacă eventuala încălcare a angajamentelor internaționale ale Republicii Estonia care ar rezulta din dezvăluirea coordonatelor de localizare în discuție în litigiul principal ar avea consecințe nefavorabile suficient de concrete și de previzibile pentru a aduce atingere în mod efectiv intereselor sale sau cooperării internaționale în materie forestieră sau dacă, după cum sugerează elementele prezentate Curții, astfel de consecințe nu sunt, în speță, decât ipotetice.
52 În al patrulea rând, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă dezvăluirea unor coordonate de localizare ale unor parcele eșantion permanente poate intra sub incidența excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) primul paragraf litera (h) din Directiva 2003/4 referitoare la situația în care dezvăluirea informațiilor solicitate ar afecta în mod negativ protecția mediului vizat de acestea. În această privință, ea solicită mai precis să se stabilească dacă degradarea fiabilității datelor utilizate pentru elaborarea unui astfel de inventar forestier, care rezultă din dezvăluirea acestor coordonate, este de natură să afecteze în mod negativ protecția mediului, în sensul acestei dispoziții.
53 Reiese din chiar termenii articolului 4 alineatul (2) primul paragraf litera (h) din Directiva 2003/4 că, prin instituirea acestei excepții, legiuitorul Uniunii a autorizat statele membre să se abțină de la dezvăluirea informațiilor despre mediu a căror diseminare ar reprezenta un pericol pentru mediu, precum datele care permit localizarea unor specii rare.
54 Această libertate a statelor reiese din cuprinsul articolului 4 alineatul (4) litera (h) din Convenția de la Aarhus, care prevede posibilitatea ca statele părți la această convenție să refuze cererile referitoare la informații despre mediu a căror dezvăluire ar avea efecte negative asupra mediului la care se referă, precum zonele de reproducție a speciilor rare.
55 În prezenta cauză, guvernul estonian și Agenția de Mediu susțin că dezvăluirea coordonatelor de localizare ale parcelelor eșantion permanente ar putea afecta reprezentativitatea și fiabilitatea inventarului forestier statistic național și, așadar, calitatea deciziilor publice în materie de mediu. În special, potrivit acestora, dezvăluirea ar deschide calea unor posibile manipulări ale datelor statistice din partea diferiților actori din economia forestieră, care ar putea, de exemplu, să intervină exclusiv pe alte parcele decât cele în care sunt colectate datele, contribuind astfel la crearea unei imagini false asupra stării pădurii.
56 În măsura în care este susceptibil să afecteze în mod negativ calitatea elaborării inventarului forestier statistic național și, așadar, protecția mediului vizat de informațiile solicitate, un astfel de risc este de natură să justifice aplicarea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) primul paragraf litera (h) din Directiva 2003/4.
57 Împrejurarea că nu este în discuție localizarea speciilor rare nu este de natură să repună în discuție această concluzie, întrucât articolul 4 alineatul (2) primul paragraf litera (h) din Directiva 2003/4 vizează în mod general toate cazurile în care dezvăluirea de informații despre mediu este susceptibilă să afecteze în mod negativ protecția mediului și nu menționează protecția localizării speciilor rare decât cu titlu de exemplu.
58 Trebuie amintit însă că, precum toate motivele de refuz al accesului enunțate la articolul 4 alineatul (1) primul paragraf și alineatul (2) primul paragraf din Directiva 2003/4, cu excepția celui vizat la articolul 4 alineatul (2) al doilea paragraf a treia teză din această directivă referitor la datele privind emisiile în mediu, aplicarea acestei excepții este subordonată unei comparări de către autoritățile publice, sub controlul exercitat de instanță, a interesului public servit de dezvăluire cu interesul public servit de refuz, precum și constatării că o astfel de dezvăluire este susceptibilă să aducă atingere în mod concret și efectiv intereselor protejate de directiva menționată, riscul unei astfel de atingeri trebuind să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic.
59 Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, este necesar să se răspundă la a doua întrebare că articolul 4 din Directiva 2003/4 trebuie interpretat în sensul că:
– coordonatele de localizare ale unor parcele eșantion permanente utilizate pentru colectarea periodică de date în vederea elaborării inventarului forestier statistic național nu constituie materiale în curs de finalizare ori documente sau date care nu sunt finalizate în sensul alineatului (1) primul paragraf litera (d) din acesta sau, în orice caz, informații despre mediu a căror dezvăluire ar putea afecta în mod negativ confidențialitatea procedurilor desfășurate de autoritățile publice, în sensul alineatului (2) primul paragraf litera (a) din acesta;
– degradarea fiabilității datelor utilizate pentru elaborarea unui astfel de inventar forestier, care rezultă din dezvăluirea acestor coordonate, este de natură să afecteze în mod negativ relațiile internaționale, în sensul alineatului (2) primul paragraf litera (b) din acesta, sau protecția mediului vizat de informațiile solicitate, în sensul alineatului (2) primul paragraf litera (h) din acesta, în măsura în care astfel de riscuri sunt previzibile în mod rezonabil, iar nu pur ipotetice.
Cu privire la a șasea întrebare
60 Prin intermediul celei de a șasea întrebări, instanța de trimitere solicită în esență Curții să stabilească dacă articolul 8 alineatul (1) Directiva 2003/4 trebuie interpretat în sensul că o autoritate administrativă poate refuza, în temeiul acestei dispoziții, să dezvăluie publicului coordonatele de localizare ale unor parcele eșantion permanente utilizate pentru elaborarea inventarului forestier statistic național.
61 În temeiul articolului 8 alineatul (1) din Directiva 2003/4, „[s]tatele membre se asigură, în măsura în care acest lucru depinde de ele, că orice informații compilate de către sau în numele lor sunt actualizate, exacte și comparabile”.
62 Reiese din însuși modul său de redactare că această dispoziție enunță numai o cerință de calitate a informațiilor despre mediu. Ea nu poate în sine să servească drept bază pentru refuzul de a admite o cerere de informații despre mediu din moment ce, după cum s‑a arătat la punctul 33 din prezenta hotărâre, excepțiile de la dreptul de acces la astfel de informații sunt enumerate limitativ la articolul 4 din această directivă.
63 Articolul 8 alineatul (1) din Directiva 2003/4 nu enunță, așadar, un motiv suplimentar de excepție de la dreptul de acces la informațiile despre mediu în raport cu cele enunțate la articolul 4 din această directivă.
64 Revine însă autorităților publice sarcina de a ține seama de cerința de calitate a informațiilor despre mediu enunțată la articolul 8 alineatul (1) din Directiva 2003/4 pentru a stabili dacă dezvăluirea de informații despre mediu este susceptibilă să aducă atingere unuia dintre interesele vizate la articolul 4 alineatul (2) din Directiva 2003/4, în special protecției mediului vizat de acestea, în sensul articolului 4 alineatul (2) primul paragraf litera (h) din această directivă.
65 Rezultă din ceea ce precedă că este necesar să se răspundă la a șasea întrebare că articolul 8 alineatul (1) din Directiva 2003/4 trebuie să fie interpretat în sensul că o autoritate administrativă nu poate refuza să dezvăluie publicului coordonatele de localizare ale unor parcele eșantion permanente utilizate pentru elaborarea inventarului forestier statistic național numai în temeiul acestei dispoziții.
Cu privire la întrebările a treia‑a cincea
66 Prin intermediul întrebărilor a treia‑a cincea, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă, în cazul unui răspuns negativ la prima întrebare, coordonatele de localizare ale parcelelor eșantion permanente utilizate pentru elaborarea inventarului forestier statistic național intră sub incidența informațiilor menționate la articolul 2 punctul 1 litera (b) din Directiva 2003/4, a căror solicitare trebuie tratată în conformitate cu articolul 8 alineatul (2) din această directivă. În cazul unui răspuns afirmativ, această instanță solicită de asemenea Curții să stabilească dacă astfel de date constituie informații cu privire la procedurile de măsurare, în sensul acestui articol 8 alineatul (2), precum și, în caz afirmativ, dacă motive importante prevăzute de dreptul național permit exceptarea lor de la accesul publicului și dacă alte măsuri, precum punerea lor la dispoziția unor instituții de cercetare și de control, pot atenua refuzul de a le comunica.
67 Din răspunsul la prima întrebare reiese că coordonatele de localizare ale unor parcele eșantion permanente utilizate pentru colectarea de date în vederea elaborării inventarului forestier statistic național constituie informații despre mediu în sensul articolului 2 punctul 1 litera (a) din Directiva 2003/4 și că acestea nu intră sub incidența articolului 2 punctul 1 litera (b) din această directivă, la care trimite articolul 8 alineatul (2) din aceasta din urmă. Având în vedere acest răspuns, nu este necesar să se răspundă la întrebările a treia‑a cincea.
Cu privire la a șaptea întrebare
68 Prin intermediul celei de a șaptea și ultime întrebări, instanța de trimitere solicită în esență Curții să stabilească dacă considerentul (21) al Directivei 2003/4 poate servi drept temei juridic autonom pentru comunicarea publică a coordonatelor de localizare ale unor parcele eșantion permanente utilizate pentru colectarea de date în vederea elaborării inventarului forestier statistic național.
69 Potrivit considerentului (21) al Directivei 2003/4, în scopul conștientizării protecției mediului, „autoritățile publice trebuie, după caz, să pună la dispoziție sau să disemineze informații despre mediu care sunt relevante pentru funcțiile lor”.
70 Întrucât considerentele unei directive nu au decât o valoare interpretativă a dispozițiilor acesteia din urmă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 decembrie 2019, Puppinck și alții/Comisia, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punctul 76), considerentul (21) al Directivei 2003/4 nu poate servi drept temei juridic autonom pentru o obligație de acces la informații despre mediu sau de diseminare publică a unor astfel de informații distinctă de cele prevăzute la articolele 3 și 7 din această directivă.
71 Rezultă din ceea ce precedă că este necesar să se răspundă la a șaptea întrebare că considerentul (21) al Directivei 2003/4 nu poate servi drept temei juridic autonom pentru comunicarea publică a coordonatelor de localizare ale unor parcele eșantion permanente utilizate pentru colectarea de date în vederea elaborării inventarului forestier statistic național.
Cu privire la cheltuielile de judecată
72 Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a patra) declară:
1) Articolul 2 punctul 1 litera (a) din Directiva 2003/4/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 28 ianuarie 2003 privind accesul publicului la informațiile despre mediu și de abrogare a Directivei 90/313/CEE a Consiliului
trebuie interpretat în sensul că
coordonatele de localizare ale unor parcele eșantion permanente utilizate pentru colectarea periodică de date în vederea elaborării inventarului forestier statistic național constituie, împreună cu datele colectate din aceste parcele eșantion, de care nu pot fi disociate, informații despre mediu în sensul acestei dispoziții.
2) Articolul 4 din Directiva 2003/4
trebuie interpretat în sensul că
– coordonatele de localizare ale unor parcele eșantion permanente utilizate pentru colectarea periodică de date în vederea elaborării inventarului forestier statistic național nu constituie materiale în curs de finalizare ori documente sau date care nu sunt finalizate în sensul alineatului (1) primul paragraf litera (d) din acesta sau, în orice caz, informații despre mediu a căror dezvăluire ar putea afecta în mod negativ confidențialitatea procedurilor desfășurate de autoritățile publice, în sensul alineatului (2) primul paragraf litera (a) din acesta;
– degradarea fiabilității datelor utilizate pentru elaborarea unui astfel de inventar forestier, care rezultă din dezvăluirea acestor coordonate, este de natură să afecteze în mod negativ relațiile internaționale, în sensul alineatului (2) primul paragraf litera (b) din acesta, sau protecția mediului vizat de informațiile solicitate, în sensul alineatului (2) primul paragraf litera (h) din acesta, în măsura în care astfel de riscuri sunt previzibile în mod rezonabil, iar nu pur ipotetice.
3) Articolul 8 alineatul (1) din Directiva 2003/4
trebuie interpretat în sensul că
o autoritate administrativă nu poate refuza să dezvăluie publicului coordonatele de localizare ale unor parcele eșantion permanente utilizate pentru elaborarea inventarului forestier statistic național numai în temeiul acestei dispoziții.
4) Considerentul (21) al Directivei 2003/4
trebuie interpretat în sensul că
nu poate servi drept temei juridic autonom pentru comunicarea publică a coordonatelor de localizare ale unor parcele eșantion permanente utilizate pentru colectarea de date în vederea elaborării inventarului forestier statistic național.
Semnături