DOMSTOLENS DOM (fjärde avdelningen)
den 7 mars 2024 (1)
”Begäran om förhandsavgörande – Miljö – Århuskonventionen – Direktiv 2003/4/EG – Rätt till tillgång till miljöinformation – Undantag – Lokaliseringsuppgifter för de permanenta trakter som används vid en skogstaxering”
I mål C‑234/22,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Tallinna Halduskohus (Tallinns förvaltningsdomstol, Estland) genom beslut av den 4 april 2022, som inkom till domstolen den 4 april 2022, i målet
Roheline Kogukond MTÜ,
Eesti Metsa Abiks MTÜ,
Päästame Eesti Metsad MTÜ
Sihtasutus Keskkonnateabe Ühendus
mot
Keskkonnaagentuur,
meddelar
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden C. Lycourgos samt domarna O. Spineanu-Matei, J.-C. Bonichot (referent), S. Rodin och L.S. Rossi,
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Roheline Kogukond MTÜ, Eesti Metsa Abiks MTÜ, Päästame Eesti Metsad MTÜ och Sihtasutus Keskkonnateabe Ühendus, genom I. Kukk och K. Marosov, vandeadvokaadid,
– Keskkonnaagentuur, genom M. Triipan, vandeadvokaat,
– Estlands regering, genom M. Kriisa, i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom G. Gattinara och E. Randvere, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 14 september 2023 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 2.1 a och b, artikel 4.1 första stycket d och artikel 4.2 första stycket a, b och h samt artikel 8 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG (EUT L 41, 2003, s. 26).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, Roheline Kogukond MTÜ, Eesti Metsa Abiks MTÜ, Päästame Eesti Metsad MTÜ och Sihtasutus Keskkonnateabe Ühendus och, å andra sidan, Keskkonnaagentuur (Miljömyndigheten, Estland). Målet rör Miljömyndighetens beslut att avslå Roheline Kogukond MTÜ, Päästame Eesti Metsad MTÜ och Sihtasutus Keskkonnateabe Ühendus ansökningar om tillgång till vissa uppgifter som används vid upprättandet av den nationella skogstaxeringen.
Tillämpliga bestämmelser
Internationell rätt
3 I artikel 4 i konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, som undertecknades i Århus den 25 juni 1998 och godkändes på Europeiska gemenskapens vägnar genom rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 (EUT L 124, 2005, s. 1) (nedan kallad Århuskonventionen), föreskrivs följande:
”1. Om inte annat följer av övriga punkter i denna artikel skall varje part se till att myndigheter på begäran ger allmänheten tillgång till miljöinformation inom ramen för den nationella lagstiftningen, inbegripet, om inte annat följer av b, begärda kopior av de handlingar som innehåller informationen,
…
3. En begäran om miljöinformation får avslås om
…
c) begäran avser material som ännu inte färdigställts eller myndigheters interna meddelanden, om sådana undantag är föreskrivna i nationell rätt eller enligt sedvana, varvid hänsyn skall tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut.
4. En begäran om miljöinformation får avslås om utlämnandet skulle få negativa följder för följande:
a) Sekretess som omfattar myndigheters verksamhet, då sådan sekretess gäller enligt nationell rätt.
b) Internationella förbindelser, det nationella försvaret eller allmän säkerhet.
…
h) Skydd av den miljö som informationen avser, till exempel parningsplatser för sällsynta arter.
Ovannämnda grunder för avslag skall tolkas restriktivt, varvid hänsyn skall tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut och huruvida informationen gäller utsläpp i miljön.
…”
Unionsrätt
4 Skälen 16, 20 och 21 i direktiv 2003/4 har följande lydelse:
”(16) Rätten till information innebär att den allmänna regeln bör vara att informationen lämnas ut och att offentliga myndigheter bör ha rätt att avslå en begäran om miljöinformation endast i specifika och klart definierade fall. Skälen för avslag bör tolkas restriktivt, varvid allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut bör vägas mot det intresse som betjänas av att begäran avslås. Skälen för ett avslag bör vara den sökande tillhanda inom den tidsgräns som fastställs i detta direktiv.
…
(20) Offentliga myndigheter bör, när miljöinformation sammanställts av dem eller för deras räkning, sträva efter att garantera att informationen är begriplig, korrekt och jämförbar. Eftersom detta är en viktig faktor vid bedömningen av den tillhandahållna informationens kvalitet bör den metod som används vid sammanställningen av informationen också offentliggöras om så begärs.
(21) För att öka allmänhetens medvetande om miljöfrågor och för att förbättra miljöskyddet bör offentliga myndigheter, när så är lämpligt, tillhandahålla och sprida miljöinformation som är relevant för deras verksamhet, särskilt genom telematik och/eller elektronik, när så är möjligt.”
5 I artikel 1 i detta direktiv föreskrivs följande:
”Syftena med detta direktiv är
a) att garantera rätt till tillgång till sådan miljöinformation som innehas av eller förvaras för offentliga myndigheter och att ange de grundläggande förutsättningarna och villkoren samt förfaranden som i praktiken skall tillämpas för utövandet av denna rätt, och
b) att såsom en självklarhet se till att miljöinformation successivt görs tillgänglig för, eller sprids till, allmänheten för att säkerställa största möjliga systematiska tillgång till och spridning av miljöinformation till allmänheten. I detta syfte skall i synnerhet telematik och/eller elektronik, när så är möjligt, främjas.”
6 I artikel 2 i direktivet, som har rubriken ”Definitioner”, föreskrivs följande:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
1) miljöinformation: all information i skriftlig form, bild- eller ljudform, elektronisk form eller annan materiell form om
a) tillståndet för olika delar av miljön, som luft och atmosfär, vatten, mark, land, landskap och naturområden, inbegripet våtmarker, kust- och havsområden, biologisk mångfald och dess delar, inklusive genetiskt modifierade organismer, och samspelet mellan dessa delar,
b) faktorer som substanser, energi, buller, strålning eller avfall, inklusive radioaktivt avfall, utsläpp i luften, utsläpp i vattnet och andra utsläpp i miljön som påverkar eller troligtvis påverkar de delar av miljön som anges i a,
…”
7 Artikel 4 i samma direktiv, med rubriken ”Undantag”, har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna får föreskriva att begäran om miljöinformation skall avslås i följande fall:
…
d) Om begäran avser material som ännu inte färdigställts eller ännu inte färdiga handlingar och uppgifter.
…
2. Medlemsstaterna får föreskriva att begäran om miljöinformation skall avslås, om utlämnande av informationen skulle ha negativa följder för följande:
a) Sekretess som omfattar offentliga myndigheters förfaranden, då sådan sekretess föreskrivs enligt lag.
b) Internationella förbindelser, allmän säkerhet eller det nationella försvaret.
…
h) Skydd av den miljö som informationen avser, till exempel lokalisering av sällsynta arter.
De skäl till avslag som nämns i punkterna 1 och 2 skall tolkas restriktivt, varvid det i det särskilda fallet skall tas hänsyn till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut. I varje enskilt fall skall allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut vägas mot det intresse som betjänas av att begäran avslås. Medlemsstaterna får inte med stöd av punkt 2 a, d, f, g och h föreskriva att en begäran kan avslås om den gäller uppgifter om utsläpp i miljön.
…”
8 I artikel 8 i direktiv 2003/4, som har rubriken ”Kvaliteten på miljöinformation” föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna skall, så långt det är möjligt inom ramen för deras befogenheter, se till att all information som sammanställs av dem eller för deras räkning är aktuell, korrekt och jämförbar.
2. Offentliga myndigheter skall, om så begärs, besvara en sådan begäran om information som avses i artikel 2.1 b, genom att informera sökanden om var denne kan finna information, såvida den finns tillgänglig, om mätmetoder, inklusive metoder för analys, provtagning och förbehandling av prover, som använts vid sammanställningen av informationen, eller genom att hänvisa till en använd standardmetod.”
Estnisk rätt
9 I § 34 stycke 1 riikliku statistika seadus (statistiklagen) av den 10 juni 2010 föreskrivs att uppgifter som gör det möjligt att direkt eller indirekt identifiera en statistisk enhet och därigenom röja personuppgifter utgör konfidentiella uppgifter.
10 I § 35 stycke 1 punkterna 3 och 19 och stycke 2 punkt 2 avaliku teabe seadus (lagen om offentlig information) av den 15 november 2000 föreskrivs följande:
”1. Den som innehar informationen är skyldig att betrakta följande som uppgifter avsedda för internt bruk:
…
3) uppgifter vars utlämnande skulle undergräva internationella förbindelser.
…
19) andra uppgifter som föreskrivs i lag.
2. Den person som är ansvarig för en statlig eller lokal myndighet eller en offentligrättslig juridisk person får kvalificera vissa uppgifter som avsedda för internt bruk:
…
2) ett utkast till dokument och åtföljande handlingar, innan de antas eller undertecknas.”
11 Direktiv 2003/4 införlivades med estnisk rätt genom keskkonnaseadustiku üldosa seadus (lag om ändring av miljölagen) av den 16 februari 2011.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
12 Klagandena i det nationella målet, som är fyra estniska miljöskyddsföreningar, har begärt att Miljömyndigheten ska lämna ut uppgifter om de permanenta trakter (provytor) som används vid upprättandet av den nationella skogstaxeringen, inbegripet lokaliseringsuppgifter för dessa trakter. Klagandena har gjort gällande att utan lokaliseringsuppgifterna kan de mätningar som görs inom nämnda trakter inte tolkas på ett riktigt sätt och det är inte möjligt att utifrån dessa mätningar dra några slutsatser om skogens tillstånd.
13 Miljömyndigheten biföll delvis denna begäran, men lämnade inte ut lokaliseringsuppgifterna för de permanenta trakterna, eftersom dessa uppgifter enligt myndigheten var föremål för begränsad tillgång enligt § 34 stycke 1 riikliku statistika seadus (statistiklagen) och § 35 stycke 1 punkt 3 och stycke 2 punkt 2 avaliku teabe seadus (lagen om offentlig information). Miljömyndigheten vidhöll sin vägran att lämna ut lokaliseringsuppgifterna efter det att Andmekaitseinspektsioon (Dataskyddsmyndigheten, Estland) den 7 december 2020 förelagt myndigheten att ompröva begäran och ge klagandena tillgång till de begärda uppgifterna.
14 Den 19 april 2021 överklagade klagandena Miljömyndighetens beslut att inte lämna ut de omtvistade lokaliseringsuppgifterna till Tallinna Halduskohus (Tallinns förvaltningsdomstol, Estland) och yrkade att myndigheten skulle föreläggas att lämna ut dessa uppgifter. Tallinna Halduskohus (Tallinns förvaltningsdomstol) är hänskjutande domstol i förevarande mål.
15 Den hänskjutande domstolen har angett att Miljömyndigheten har hävdat att ett utlämnande av dessa uppgifter skulle påverka den nationella skogstaxeringens tillförlitlighet och följaktligen undergräva Republiken Estlands möjlighet att framställa tillförlitlig och internationellt erkänd statistik. Klagandena har gjort gällande att det är omöjligt att försäkra sig om att denna statistik är tillförlitlig om uppgifterna inte lämnas ut. Den hänskjutande domstolen har påpekat att tillgång till miljöinformation regleras i direktiv 2003/4 och Århuskonventionen, som har bindande verkan, vilket innebär att en tolkning av unionsrätten är nödvändig för att avgöra det nationella målet.
16 Mot denna bakgrund beslutade Tallinna Halduskohus (Tallinns förvaltningsdomstol) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1. Ska uppgifter om var de permanenta trakter som används i den nationella skogstaxering som är aktuell i det nationella målet är belägna anses vara miljöinformation i den mening som avses i artikel 2.1 a eller b i [direktiv 2003/4]?
2) Om fråga 1 ska besvaras så, att det är fråga om miljöinformation:
a) Ska i sådana fall även artikel 4.1 [första stycket] d i [direktiv 2003/4] tolkas så, att material som ännu inte färdigställts eller ännu inte färdiga handlingar och uppgifter även omfattar uppgifter om var de permanenta trakterna i den nationella skogstaxeringen är belägna?
b) Ska artikel 4.2 [första stycket] a i [direktiv 2003/4] tolkas så, att det villkor som uppställs i denna bestämmelse – att sekretess ska föreskrivas enligt lag – är uppfyllt om kravet på sekretess inte föreskrivs i lag för en specifik typ av uppgifter, utan i stället framgår av tolkningen av en bestämmelse i en rättsakt med allmän giltighet såsom lagen om offentlig information eller statistiklagen?
c) Är det för tillämpningen av artikel 4.2 [första stycket] b i [direktiv 2003/4] nödvändigt att fastställa att utlämnande av de begärda uppgifterna skulle få faktiska negativa följder för statens internationella förbindelser, eller är det tillräckligt att fastställa att det föreligger en risk för sådana följder?
d) Är det möjligt att med stöd av grunden ’skydd av miljö[n]’ i artikel 4.2 [första stycket] h i [direktiv 2003/4] begränsa tillgången till miljöinformation med hänvisning till målsättningen att garantera att statlig statistik är tillförlitlig?
3) Om det följer av svaret på fråga 1 att uppgifter om var de permanenta trakterna i den nationella skogstaxering som är aktuell i det nationella målet är belägna inte utgör miljöinformation, ska då en begäran som avser dessa uppgifter anses utgöra en begäran om miljöinformation enligt artikel 2.1 b i [direktiv 2003/4] som ska behandlas i enlighet med artikel 8.2?
4) Om fråga 3 ska besvaras jakande, ska då uppgifter om var de permanenta trakterna i den nationella skogstaxering som är aktuell i det nationella målet är belägna anses vara information om metoder för analys, provtagning och förbehandling av prover i den mening som avses i artikel 8.2 i [direktiv 2003/4]?
5) Om fråga 4 ska besvaras jakande:
a) Är det möjligt att begränsa tillgången till sådan information i enlighet med artikel 8.2 i [direktiv 2003/4] med hänvisning till ett tungt vägande skäl som föreskrivs enligt den nationella lagstiftningen?
b) Kan ett avslag på begäran om information på grundval av artikel 8.2 i [direktiv 2003/4] jämkas genom andra åtgärder, exempelvis åtgärder genom vilka forskning- och utvecklingsanläggningar eller Riigikontroll [(Revisionsrätten, Estland)] beviljas tillgång till den begärda informationen i syfte att granska denna?
6) Är det möjligt att vägra lämna ut uppgifter om var de permanenta trakterna i den nationella skogstaxering som är aktuell i det nationella målet är belägna med hänvisning till målsättningen att garantera kvaliteten på miljöinformationen i den mening som avses i artikel 8.1 i [direktiv 2003/4]?
7) Utgör skäl 21 i [direktiv 2003/4] en rättslig grund för att lämna ut uppgifter om var de permanenta trakterna i den nationella skogstaxeringen är belägna?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Fråga 1
17 Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 1 för att få klarhet i huruvida artikel 2.1 a eller b i direktiv 2003/4 ska tolkas så, att uppgifter om lokaliseringsuppgifterna för de permanenta trakter som används vid genomförandet av den nationella skogstaxeringen utgör miljöinformation, i den mening som avses i någon av dessa båda bestämmelser.
18 Enligt artikel 2.1 a i direktiv 2003/4 avses med miljöinformation all information om ”tillståndet för olika delar av miljön, som luft och atmosfär, vatten, mark, land, landskap och naturområden … biologisk mångfald och dess delar … och samspelet mellan dessa delar”.
19 Det framgår av beslutet om hänskjutande att de permanenta trakterna, vilkas lokaliseringsuppgifter klagandena har begärt utlämnade, är urvalsenheter som används för regelbunden insamling av uppgifter. Syftet med denna insamling av uppgifter är att genom extrapolering utarbeta statistiska rapporter över skogsbestånden i Estland samt markanvändningen och dess utveckling. Trakterna är belägna i kanterna av kvadratiska arealer på 64 hektar, vilka valts på grund av att de är representativa för skogens och markens tillstånd.
20 I likhet med vad som angetts av de berörda som avgett yttrande i detta mål, konstaterar domstolen att de uppgifter som samlas in från permanenta trakter utgör miljöinformation i den mening som avses i artikel 2.1 a i direktiv 2003/4, eftersom de avser tillståndet för miljön och i synnerhet för mark, naturområden och biologisk mångfald i den mening som avses i den bestämmelsen.
21 I motsats till vad den estniska regeringen och miljömyndigheten har hävdat, gäller detta även lokaliseringsuppgifterna för de permanenta trakterna, vilka är nödvändiga för att tolka de uppgifter som samlats in från dessa trakter och som följaktligen inte kan avskiljas från dem.
22 Eftersom dessa lokaliseringsuppgifter utgör miljöinformation, i den mening som avses i artikel 2.1 a i direktiv 2003/4, kan de däremot inte även omfattas av artikel 2.1 b i samma direktiv, som avser faktorer som påverkar eller troligtvis påverkar de delar av miljön som anges i artikel 2.1 a. Dessa båda bestämmelser utesluter nämligen varandra.
23 Av det ovan anförda följer att fråga 1 ska besvaras enligt följande. Artikel 2.1 a i direktiv 2003/4 ska tolkas så, att lokaliseringsuppgifterna för de permanenta trakter som används för regelbunden insamling av uppgifter i syfte att upprätta en nationell skogstaxering utgör, tillsammans med de uppgifter som samlas in från dessa trakter och vilka inte kan avskiljas från dem, miljöinformation i den mening som avses i denna bestämmelse.
Fråga 2
24 Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 2 för att få klarhet i huruvida artikel 4.1 första stycket d och artikel 4.2 första stycket a, b och h i direktiv 2003/4 ska tolkas så, att en förvaltningsmyndighet får, med stöd av något av de undantag som föreskrivs i denna bestämmelse, vägra att till allmänheten lämna ut lokaliseringsuppgifterna för permanenta trakter som används vid upprättandet av en nationell skogstaxering.
25 Europeiska kommissionen har gjort gällande att de frågor som ställts inom ramen för fråga 2 inte kan tas upp till prövning, såvitt de avser tolkningen av de undantag som föreskrivs i artikel 4.2 första stycket a och b i direktiv 2003/4, avseende miljöinformation vars utlämnande skulle få negativa följder för den sekretess som omfattar offentliga myndigheters förfaranden respektive för medlemsstaternas internationella förbindelser.
26 Enligt fast rättspraxis presumeras en begäran om förhandsavgörande som framställs till EU-domstolen vara relevant. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågeställningen är hypotetisk eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 juli 2023, Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, punkt 62 och där angiven rättspraxis).
27 När det inte är uppenbart att tolkningen av en unionsbestämmelse saknar samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet, avser en invändning om att unionsbestämmelsen i fråga inte är tillämplig i det nationella målet inte frågan om huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning, utan prövningen i sak av de hänskjutna frågorna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2023, BMW Bank m.fl., C‑38/21, C‑47/21 och C‑232/21, EU:C:2023:1014, punkt 114 och där angiven rättspraxis).
28 Det framgår av begäran om förhandsavgörande att det nationella målet avser avslag på flera miljöskyddsorganisationers ansökningar om tillgång till lokaliseringsuppgifterna för de permanenta trakter som används för insamling av uppgifter i syfte att upprätta en nationell skogstaxering i Estland, och att frågan om räckvidden av flera av undantagen från rätten till tillgång till miljöinformation i direktiv 2003/4 aktualiseras i det målet.
29 I detta sammanhang kan inte den omständigheten att, enligt kommissionens uppfattning, de lokaliseringsuppgifter vilkas utlämnande är omtvistat i det nationella målet uppenbart inte omfattas av undantagen i artikel 4.2 första stycket a och b, kullkasta presumtionen att den hänskjutna frågan är relevant. Denna omständighet avser frågan huruvida de argument som framförts är välgrundade.
30 Härav följer att fråga 2 kan tas upp till prövning i sin helhet.
31 Beträffande det svar som domstolen ska lämna på denna fråga, ska det inledningsvis erinras om att unionslagstiftaren, genom att anta direktiv 2003/4, avsåg att säkerställa unionsrättens förenlighet med Århuskonventionen genom att införa en allmängiltig ordning som syftar till att säkerställa att varje sökande, i den mening som avses i artikel 2.5 i direktivet, ges rätt att få tillgång till miljöinformation som innehas av eller förvaras för offentliga myndigheter utan att behöva ange skälen för sin begäran (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 februari 2012, Flachglas Torgau, C‑204/09, EU:C:2012:71, punkt 31, och dom av den 20 januari 2021, Land Baden-Württemberg (Interna meddelanden), C‑619/19, EU:C:2021:35, punkt 28).
32 I artikel 1 i direktiv 2003/4 anges att direktivet syftar till att garantera rätt till tillgång till sådan miljöinformation som innehas av offentliga myndigheter och att miljöinformation på myndigheternas egna initiativ successivt ska göras tillgänglig för, eller spridas till, allmänheten (dom av den 14 februari 2012, Flachglas Torgau, C‑204/09, EU:C:2012:71, punkt 39).
33 Unionslagstiftaren har emellertid föreskrivit att medlemsstaterna får införa undantag från rätten till tillgång till miljöinformation i de fall som är uttömmande uppräknade i artikel 4 i direktiv 2003/4, vilket framgår av skäl 16 i samma direktiv. I den mån sådana undantag faktiskt har införlivats med nationell rätt, har offentliga myndigheter rätt att åberopa dem för att avslå en begäran om information som inkommer till dem (dom av den 20 januari 2021, Land Baden-Württemberg (Interna meddelanden), C‑619/19, EU:C:2021:35, punkt 31).
34 Såsom framgår av systematiken i direktiv 2003/4, särskilt av artikel 4.2 andra stycket, innebär rätten till information att huvudregeln bör vara att informationen lämnas ut och att offentliga myndigheter bör ha rätt att avslå en begäran om miljöinformation endast i specifika och klart definierade fall. Undantagen från rätten till tillgång till handlingar ska följaktligen tolkas restriktivt, och allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut ska i varje enskilt fall vägas mot det intresse som betjänas av att informationen inte lämnas ut, utom i de fall som avses i artikel 4.2 andra stycket tredje meningen i direktiv 2003/4 angående information om utsläpp i miljön (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 januari 2021, Land Baden-Württemberg (Interna meddelanden), C‑619/19, EU:C:2021:35, punkt 33 och där angiven rättspraxis).
35 Ett åberopande av något av undantagen i artikel 4.1 och 4.2 i direktiv 2003/4 förutsätter dessutom att ett utlämnande till allmänheten av den begärda informationen kan få konkreta och faktiska negativa följder för de intressen som skyddas i direktivet. Risken för negativa följder för detta intresse måste rimligen kunna förutses och inte endast vara hypotetisk (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 januari 2021, Land Baden-Württemberg (Interna meddelanden), C‑619/19, EU:C:2021:35, punkt 69).
36 Det är mot bakgrund av dessa överväganden som tolkningsfrågan, vilken är uppdelad i fyra delfrågor, ska besvaras.
37 Den hänskjutande domstolen vill för det första få klarhet i huruvida utlämnandet av lokaliseringsuppgifterna för de permanenta trakter som används för regelbunden insamling av uppgifter i syfte att upprätta en nationell skogstaxering kan vägras med stöd av artikel 4.1 första stycket d i direktiv 2003/4. Enligt den bestämmelsen får medlemsstaterna avslå en begäran om tillgång som avser material som ännu inte färdigställts eller som avser ännu inte färdiga handlingar och uppgifter.
38 Även om begreppen ”material som ännu inte färdigställts” respektive ”ännu inte färdiga handlingar och uppgifter” inte definieras i direktiv 2003/4, framgår det av förklaringarna till artikel 4 i förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om allmänhetens tillgång till miljöinformation, vilket lades fram av kommissionen den 29 juni 2000 (KOM(2000) 402 slutlig, EGT C 337 E, 2000, s. 156) att detta undantag syftar till att tillgodose myndigheternas behov av att förfoga över ett skyddat utrymme för reflektion och interna diskussioner (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 januari 2021, Land Baden-Württemberg (Interna meddelanden), C‑619/19, EU:C:2021:35, punkt 44). Domstolen har dessutom slagit fast att till skillnad från det skäl för avslag på en begäran om tillgång som föreskrivs i artikel 4.1 första stycket e i direktiv 2003/4 avseende interna meddelanden, avser det skäl som föreskrivs i artikel 4.1 första stycket d i direktivet utarbetande eller upprättande av handlingar och är följaktligen av övergående karaktär (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 januari 2021, Land Baden-Württemberg (Interna meddelanden), C‑619/19, EU:C:2021:35, punkt 56).
39 Denna tolkning finner stöd i tolkningen av artikel 4.3 c i Århuskonventionen, i vilken det föreskrivs ett undantag från rätten till tillgång till miljöinformation när det gäller material som ännu inte färdigställts, och av förklaringarna i vägledningen ”The Aarhus Convention: An Implementation Guide” (andra upplagan, 2014) som offentliggjorts av Förenta nationernas ekonomiska kommission för Europa (UNECE). Detta dokument saknar visserligen normativt värde, men ingår bland de element som kan tjäna som vägledning vid tolkningen av konventionen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 februari 2012, Solvay m.fl., C‑182/10, EU:C:2012:82, punkt 27).
40 Lokaliseringsuppgifterna för de permanenta trakter som använts vid insamlingen av uppgifter för upprättandet av en nationell skogstaxering kan emellertid inte anses utgöra material som ännu inte färdigställts eller ännu inte färdiga handlingar och uppgifter, då de avser skogens tillstånd vid ett visst datum.
41 Den omständigheten att dessa trakter används för att upprätta flera, på varandra följande skogstaxeringar eller andra rapporter genom att mätningar görs på dessa platser för att studera förändringar i tillståndet för skogs- och markresurser, påverkar inte denna slutsats. En motsatt tolkning skulle innebära att undantaget i artikel 4.1 första stycket d i direktiv 2003/4 kunde tillämpas utan någon tidsbegränsning, trots att detta undantag, såsom det har erinrats om ovan, är av övergående karaktär.
42 För det andra, beträffande det i artikel 4.2 första stycket a i direktiv 2003/4 föreskrivna skälet för att vägra tillgång som avser skyddet för den sekretess som omfattar offentliga myndigheters förfaranden, har den hänskjutande domstolen frågat sig huruvida rekvisitet att sekretess måste vara föreskriven enligt lag är uppfyllt då sekretess inte följer av några specifika bestämmelser, utan av rättsakt med generell tillämplighet, såsom lagen om offentlig information eller statistiklagen.
43 Det framgår av begäran om förhandsavgörande att den hänskjutande domstolen därvidlag har utgått från premissen att detta skäl för avslag kan tillämpas på sådana uppgifter som lokaliseringsuppgifterna för de permanenta trakter som används för insamlingen av uppgifter i syfte att upprätta en nationell skogstaxering.
44 Domstolen erinrar om att begreppet ”förfaranden” som används i artikel 4.2 i direktiv 2003/4 hänvisar till de slutliga stadierna i de offentliga myndigheternas beslutsprocesser, vilka tydligt anges som förfaranden i nationell rätt och för vilka sekretessen ska vara föreskriven enligt lag (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 februari 2012, Flachglas Torgau, C‑204/09, EU:C:2012:71, punkterna 63 och 64, och dom av den 23 november 2023, Right to Know, C‑84/22, EU:C:2023:910, punkt 43).
45 Även om de lokaliseringsuppgifter som klagandena i det nationella målet har begärt utlämnade rör de trakter som används för insamling av uppgifter i syfte att upprätta en nationell skogstaxering och sålunda har ett indirekt samband med det offentliga beslutsfattandet på miljöområdet, så avser de inte i sig de slutliga stadierna i denna beslutsprocess och avser därför inte ”förfaranden”, i den mening som avses i artikel 4.2 första stycket a i direktiv 2003/4.
46 Av detta följer att en begäran om tillgång till sådana lokaliseringsuppgifter under alla omständigheter inte kan omfattas av det undantag som föreskrivs i denna bestämmelse, utan att det behöver prövas huruvida sekretess för sådana uppgifter kan anses vara föreskriven enligt lag, i den mening som avses i denna bestämmelse, när den följer av en författning som är generellt tillämplig, såsom lagen om offentlig information eller statistiklagen.
47 För det tredje vill den hänskjutande domstolen få klarhet i räckvidden av artikel 4.2 första stycket b i direktiv 2003/4, enligt vilken medlemsstaterna får avslå en begäran om tillgång till miljöinformation, vars utlämnande skulle få negativa följder för internationella förbindelser, allmän säkerhet eller det nationella försvaret. Den hänskjutande domstolen vill i detta avseende närmare bestämt få klarhet i huruvida den försämring av tillförlitligheten hos de uppgifter som ligger till grund för upprättandet av en nationell skogstaxering, vilken skulle orsakas av utlämnandet av de aktuella lokaliseringsuppgifterna, innebär negativa följder för en medlemsstats internationella förbindelser, i den mening som avses i denna bestämmelse.
48 Artikel 4.2 första stycket b i direktiv 2003/4 syftar till att säkerställa unionsrättens förenlighet med artikel 4.4 b i Århuskonventionen enligt vilken miljöinformation vars utlämnande skulle få ”negativa följder” för en fördragsslutande parts internationella förbindelser, nationella försvar eller allmänna säkerhet får undantas från rätten till tillgång till miljöinformation.
49 Det framgår varken av lydelsen i artikel 4.2 första stycket b i direktiv 2003/4 eller av lydelsen i artikel 4.4 b i Århuskonventionen att tillämpningen av detta undantag i samtliga fall förutsätter att utlämnandet av miljöinformation i sig strider mot ett internationellt åtagande.
50 Såsom det har erinrats om i punkterna 34 och 35 i förevarande dom krävs det för att detta undantag ska kunna tillämpas att det görs en avvägning mellan allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut och det intresse som betjänas av att informationen inte lämnas ut, samt att det konstaterats att ett sådant utlämnande konkret och faktiskt kan få negativa följder för de intressen som skyddas av direktiv 2003/4. Risken för sådana negativa följder måste rimligen kunna förutses och inte endast vara hypotetisk.
51 Det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra dessa bedömningar i förevarande fall. Det ankommer därvidlag särskilt på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida ett eventuellt åsidosättande av Republiken Estlands internationella åtaganden till följd av ett utlämnande av de lokaliseringsuppgifter som är aktuella i det nationella målet skulle innebära tillräckligt konkreta och förutsebara ogynnsamma konsekvenser för att få negativa följder för Republiken Estlands intressen eller för internationellt skogsvårdssamarbete, eller huruvida, såsom synes framgå av de uppgifter som ingetts till domstolen, sådana konsekvenser i förevarande fall endast är hypotetiska.
52 För det fjärde vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida utlämnandet av lokaliseringsuppgifterna för de permanenta trakterna kan omfattas av undantaget i artikel 4.2 första stycket h i direktiv 2003/4. Detta undantag avser det fallet att utlämnandet av den begärda informationen skulle få negativa följder för skyddet av den miljö som informationen avser. Den hänskjutande domstolen vill närmare bestämt få klarhet i huruvida den försämrade tillförlitlighet av de uppgifter som ligger till grund för en skogstaxering som följer av att de aktuella lokaliseringsuppgifterna lämnas ut kan få negativa följder för skyddet av miljön, i den mening som avses i den bestämmelsen.
53 Det framgår av själva lydelsen i artikel 4.2 första stycket h i direktiv 2003/4 att unionslagstiftaren, genom att föreskriva detta undantag, har gett medlemsstaterna rätt att avstå från att lämna ut miljöinformation vars spridning skulle utgöra en fara för miljön, såsom uppgifter som gör det möjligt att lokalisera sällsynta arter.
54 Samma möjlighet följer av artikel 4.4 h i Århuskonventionen, i vilken det föreskrivs en möjlighet för de fördragsslutande parterna att avslå en begäran om miljöinformation vars utlämnande skulle få negativa konsekvenser för skyddet av den miljö som informationen avser, till exempel parningsplatser för sällsynta arter.
55 I förevarande mål har den estniska regeringen och Miljömyndigheten gjort gällande att ett utlämnande av lokaliseringsuppgifterna för de permanenta trakterna skulle kunna undergräva representativiteten och tillförlitligheten av den nationella skogstaxeringen och därigenom undergräva kvaliteten på det offentliga beslutsfattandet på miljöområdet. Enligt dem skulle ett utlämnande göra det möjligt för olika aktörer inom skogsnäringen att manipulera statistiken. Till exempel skulle dessa aktörer endast vidta åtgärder på arealer från vilka det inte samlas in några uppgifter och därigenom bidra till att ge snedvriden bild av skogens tillstånd.
56 Såvitt en sådan risk kan innebära negativa följder för kvaliteten på upprättandet av den nationella skogstaxeringen och således för skyddet av den miljö som den begärda informationen avser, kan den motivera att undantaget i artikel 4.2 första stycket h i direktiv 2003/4 tillämpas.
57 Den omständigheten att det inte är fråga om lokalisering av sällsynta arter påverkar inte denna slutsats, eftersom artikel 4.2 första stycket h i direktiv 2003/4 generellt avser samtliga fall i vilka utlämnande av miljöinformation kan få negativa följder för skyddet av miljön. Lokaliseringen av sällsynta arter nämns endast som ett exempel.
58 Domstolen erinrar om att, med undantag för artikel 4.2 andra stycket tredje meningen avseende uppgifter om utsläpp i miljön, gäller för samtliga skäl att vägra tillgång i artikel 4.1 första stycket och 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4 att tillämpningen av dem kräver att myndigheterna gör en avvägning, som kan bli föremål för domstolskontroll, mellan allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut och det intresse som betjänas av att informationen inte lämnas ut samt att det konstaterats att ett utlämnande av informationen konkret och faktiskt kan få negativa följder för de intressen som skyddas i direktivet. Risken för sådana negativa följder ska vara rimligen förutsebar och inte enbart hypotetisk.
59 Mot bakgrund av det anförda ska fråga 2 besvaras enligt följande. Artikel 4 i direktiv 2003/4 ska tolkas på följande sätt:
– Lokaliseringsuppgifterna för de permanenta trakter som används för regelbunden insamling av uppgifter i syfte att upprätta en nationell skogstaxering utgör inte material som ännu inte färdigställts eller ännu inte färdiga handlingar och uppgifter, i den mening som avses i artikel 4.1 första stycket d; sådana lokaliseringsuppgifter utgör under alla omständigheter inte miljöinformation vars utlämnande skulle innebära negativa följder för den sekretess som omfattar offentliga myndigheters förfaranden i den mening som avses i artikel 4.2 första stycket a.
– Den försämrade tillförlitligheten av uppgifter som ligger till grund för upprättandet en nationell skogstaxering, vilken skulle bli följden av ett utlämnande av sådana lokaliseringsuppgifter, kan få negativa följder för internationella förbindelser, i den mening som avses i artikel 4.2 första stycket b, eller för skyddet av den miljön som den begärda informationen avser, i den mening som avses i artikel 4.2 första stycket h – förutsatt att dessa risker rimligen kan förutses och inte enbart är hypotetiska.
Fråga 6
60 Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 6 för att få klarhet i huruvida artikel 8.1 i direktiv 2003/4 ska tolkas så, att en förvaltningsmyndighet med stöd av denna bestämmelse får vägra att till allmänheten lämna ut lokaliseringsuppgifterna för de permanenta trakter som används för att upprätta en nationell skogstaxering.
61 Enligt artikel 8.1 i direktiv 2003/4 ska ”[m]edlemsstaterna …, så långt det är möjligt inom ramen för deras befogenheter, se till att all information som sammanställs av dem eller för deras räkning är aktuell, korrekt och jämförbar”.
62 Det framgår av själva lydelsen att denna bestämmelse endast uppställer ett krav avseende kvaliteten på miljöinformation. Bestämmelsen kan inte i sig utgöra grund för att avslå en begäran om miljöinformation, eftersom, såsom angetts i punkt 33 ovan, undantagen från rätten till tillgång till sådan information är uttömmande uppräknade i artikel 4 i direktivet.
63 I artikel 8.1 i direktiv 2003/4 anges således inte något ytterligare undantag från rätten till tillgång till miljöinformation, utöver dem som räknas upp i artikel 4 i direktivet.
64 Det ankommer emellertid på de offentliga myndigheterna att beakta kravet avseende kvaliteten på miljöinformation i artikel 8.1 i direktiv 2003/4 för att avgöra huruvida utlämnande av miljöinformation kan få negativa följder för något av de intressen som avses i artikel 4.2 i direktiv 2003/4, i synnerhet skyddet av den miljö som informationen avser, i den mening som avses i artikel 4.2 första stycket h i direktivet.
65 Av det anförda framgår att fråga 6 ska besvaras enligt följande. Artikel 8.1 i direktiv 2003/4 ska tolkas så, att en förvaltningsmyndighet inte med stöd av denna bestämmelse får vägra att till allmänheten lämna ut lokaliseringsuppgifterna för de permanenta trakter som används vid upprättandet av en nationell skogstaxering.
Frågorna 3–5
66 Den hänskjutande domstolen har ställt frågorna 3–5, vilka ska prövas i ett sammanhang, för att få klarhet i huruvida, för det fall fråga 1 besvaras nekande, lokaliseringsuppgifterna för de permanenta trakter som används vid upprättandet av en nationell skogstaxering ingår bland de uppgifter som anges i artikel 2.1 b i direktiv 2003/4 – beträffande vilka begäran om tillgång ska handläggas i enlighet med artikel 8.2 i samma direktiv. Om detta är fallet, har den hänskjutande domstolen även frågat EU-domstolen huruvida sådana uppgifter utgör information om mätmetoder, i den mening som avses i artikel 8.2, huruvida tungt vägande skäl i nationell rätt gör det möjligt att låta uppgifterna vara undantagna från allmänhetens rätt till tillgång samt huruvida andra åtgärder, såsom att göra uppgifterna tillgängliga för forsknings- och kontrollorgan, kan jämka en myndighets vägran att lämna ut uppgifterna.
67 Det framgår av svaret på fråga 1 att lokaliseringsuppgifterna för de permanenta trakter som används för insamling av uppgifter i syfte att upprätta en nationell skogstaxering utgör miljöinformation, i den mening som avses i artikel 2.1 a i direktiv 2003/4, och att de inte omfattas av artikel 2.1 b i direktiv 2003/4, till vilken artikel 8.2 i samma direktiv hänvisar. Med hänsyn till detta svar saknas det anledning att besvara frågorna 3–5.
Fråga 7
68 Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 7 för att få klarhet i huruvida skäl 21 i direktiv 2003/4 kan utgöra en fristående rättslig grund för utlämnande till allmänheten av lokaliseringsuppgifterna för de permanenta trakter som används för insamling av uppgifter i syfte att upprätta en nationell skogstaxering.
69 I skäl 21 i direktiv 2003/4 anges att för att öka allmänhetens medvetande om miljöfrågor ”bör offentliga myndigheter, när så är lämpligt, tillhandahålla och sprida miljöinformation som är relevant för deras verksamhet”.
70 Skälen i ett direktiv tjänar endast som vägledning för tolkningen av direktivets bestämmelser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2019, Puppinck m.fl./kommissionen, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punkt 76) och skäl 21 i direktiv 2003/4 kan därför inte utgöra en fristående rättslig grund för en skyldighet att ge allmänheten tillgång till miljöinformation, eller att sprida sådan information till allmänheten, som skiljer sig från de skyldigheter som föreskrivs i artikel 3 respektive artikel 7 i direktivet.
71 Av det anförda följer att fråga 7 ska besvaras enligt följande. Skäl 21 i direktiv 2003/4 kan inte utgöra en fristående rättslig grund för utlämnande till allmänheten av lokaliseringsuppgifterna för de permanenta trakter som används för insamling av uppgifter i syfte att upprätta en nationell skogstaxering.
Rättegångskostnader
72 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1) Artikel 2.1 a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG,
ska tolkas så,
att lokaliseringsuppgifterna för de permanenta trakter som används för regelbunden insamling av uppgifter i syfte att upprätta en nationell skogstaxering utgör, tillsammans med de uppgifter som samlas in från dessa trakter och vilka inte kan avskiljas från dem, miljöinformation i den mening som avses i denna bestämmelse.
2) Artikel 4 i direktiv 2003/4
ska tolkas på följande sätt:
– Lokaliseringsuppgifterna för de permanenta trakter som används för regelbunden insamling av uppgifter i syfte att upprätta en nationell skogstaxering utgör inte material som ännu inte färdigställts eller ännu inte färdiga handlingar och uppgifter, i den mening som avses i artikel 4.1 första stycket d; sådana lokaliseringsuppgifter utgör under alla omständigheter inte miljöinformation vars utlämnande skulle innebära negativa följder för den sekretess som omfattar offentliga myndigheters förfaranden i den mening som avses i artikel 4.2 första stycket a.
– Den försämrade tillförlitligheten av uppgifter som ligger till grund för upprättandet en nationell skogstaxering, vilken skulle bli följden av ett utlämnande av sådana lokaliseringsuppgifter, kan få negativa följder för internationella förbindelser, i den mening som avses i artikel 4.2 första stycket b, eller för skyddet av den miljön som den begärda informationen avser, i den mening som avses i artikel 4.2 första stycket h – förutsatt att dessa risker rimligen kan förutses och inte enbart är hypotetiska.
3) Artikel 8.1 i direktiv 2003/4
ska tolkas så,
att en förvaltningsmyndighet inte med stöd av denna bestämmelse får vägra att till allmänheten lämna ut lokaliseringsuppgifterna för de permanenta trakter som används vid upprättandet av en nationell skogstaxering.
4) Skäl 21 i direktiv 2003/4
ska tolkas så,
att det inte kan utgöra en fristående rättslig grund för utlämnande till allmänheten av lokaliseringsuppgifterna för de permanenta trakter som används för insamling av uppgifter i syfte att upprätta en nationell skogstaxering.
Underskrifter