Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
A. RANTOS
van 7 maart 2024 (1)
Zaak C‑701/22
SC AA SRL
tegen
MFE
[verzoek van de Curte de Apel Cluj (rechter in tweede aanleg Cluj, Roemenië) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Economische, sociale en territoriale samenhang – Structuurfondsen – Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) – Verordening (EG) nr. 1083/2006 – Artikel 60 – Functie van de managementautoriteit – Beginsel van goed financieel beheer – Verplichting tot terugbetaling van de subsidiabele uitgaven – Opzegging van een EFRO-financieringsovereenkomst wegens onregelmatigheden bij de uitvoering ervan – Nietigverklaring van de opzegging – Betalingsachterstand – Vertragingsrente – Gelijkwaardigheids- en doeltreffendheidsbeginsel – Onregelmatigheden bij de uitvoering van de financieringsovereenkomst – Gevolgen”
Inleiding
1. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is ingediend in het kader van een geding tussen SC AA SRL, een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid naar Roemeens recht (hierna: „AA”), en Ministerul Fondurilor Europene (ministerie van Europese Fondsen; hierna: „MFE”) met betrekking tot de betaling van vertragingsrente wegens de te late terugbetaling door het MFE van subsidiabele uitgaven in het kader van een financieringsovereenkomst die het laatstgenoemde met AA had gesloten ter uitvoering van een door het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (hierna: „EFRO”) medegefinancierd programma.
2. Deze conclusie heeft in wezen betrekking op twee vragen. In de eerste plaats rijst de vraag of het in artikel 60 van verordening (EG) nr. 1083/2006(2) bedoelde beginsel van goed financieel beheer, bezien in samenhang met het gelijkwaardigheidsbeginsel, vereist dan wel uitsluit dat een rechtspersoon vertragingsrente van de bevoegde nationale autoriteit kan verkrijgen wegens de te late terugbetaling van uitgaven die subsidiabel zijn uit hoofde van Europese fondsen, voor de periode waarin een administratieve handeling van kracht was waarbij de financieringsovereenkomst is opgezegd, welke handeling vervolgens door de bevoegde nationale rechter nietig is verklaard. Indien wordt aanvaard dat een dergelijke rente kan worden verkregen, rijst in de tweede plaats de vraag of de verwijzende rechter het bedrag van deze rente kan beperken wegens onregelmatigheden die door de begunstigde bij de uitvoering van de financieringsovereenkomst zijn begaan, wanneer de bevoegde nationale autoriteit geen financiële correcties heeft toegepast.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening nr. 1080/2006
3. Artikel 7 („Subsidiabiliteit van de uitgaven”), lid 1, onder a), van verordening (EG) nr. 1080/2006(3) luidt als volgt:
„De volgende uitgaven komen niet voor steun uit het EFRO in aanmerking:
a) debetrente”.
Verordening nr. 1083/2006
4. Artikel 14 („Gedeeld beheer”), lid 1, van verordening nr. 1083/2006 bepaalt:
„De aan de fondsen toegewezen begroting van de Unie wordt onder gedeeld beheer door de lidstaten en de Commissie uitgevoerd overeenkomstig artikel 53, onder b), van [verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002(4)], met uitzondering van het in artikel 36 bis van deze verordening bedoelde instrument en de in artikel 45 van deze verordening bedoelde technische bijstand.
Het beginsel van goed financieel beheer is van toepassing overeenkomstig artikel 48, lid 2, van [verordening nr. 1605/2002].”
5. Artikel 60 („Functies van de managementautoriteit”) van deze verordening bepaalt:
„De managementautoriteit is ervoor verantwoordelijk dat het operationele programma overeenkomstig het beginsel van goed financieel beheer wordt beheerd en uitgevoerd, en moet met name:
a) erop toezien dat de concrete acties voor financiering worden geselecteerd met inachtneming van de voor het operationele programma geldende criteria en gedurende de hele uitvoeringsperiode in overeenstemming zijn met de geldende communautaire en nationale voorschriften;
b) verifiëren of de medegefinancierde producten en diensten zijn geleverd en of de voor de concrete acties door de begunstigden gedeclareerde uitgaven daadwerkelijk zijn gedaan en met de communautaire en nationale voorschriften in overeenstemming zijn; controles ter plaatse van afzonderlijke concrete acties kunnen aan de hand van een steekproef worden verricht overeenkomstig de nadere voorschriften die volgens de in artikel 103, lid 3, bedoelde procedure door de Commissie worden vastgesteld;
[...]”
6. Artikel 70 („Beheer en controle”) van deze verordening bepaalt:
„1. De lidstaten zijn verantwoordelijk voor het beheer en de controle van de operationele programma’s, in het bijzonder door middel van de volgende maatregelen:
a) zij zorgen ervoor dat beheers- en controlesystemen voor operationele programma’s worden ingesteld overeenkomstig de artikelen 58 tot en met 62, en dat deze systemen doeltreffend functioneren;
b) zij voorkomen onregelmatigheden, sporen ze op en corrigeren ze en vorderen onverschuldigd betaalde bedragen terug, in voorkomend geval verhoogd met rente wegens laattijdige betaling. Zij stellen de Commissie in kennis van onregelmatigheden en houden haar op de hoogte van het verloop van administratieve en gerechtelijke procedures.
2. Als bedragen die onverschuldigd aan een begunstigde zijn betaald, niet kunnen worden teruggevorderd, is de lidstaat verantwoordelijk voor de terugbetaling van die voor de algemene begroting van de Europese [Unie] verloren gegane bedragen, indien is aangetoond dat het verlies door zijn onregelmatigheid of nalatigheid is berokkend.
3. De uitvoeringsvoorschriften voor de leden 1 en 2 worden door de Commissie vastgesteld volgens de in artikel 103, lid 3, bedoelde procedure.”
7. Artikel 80 („Volledigheid van de betalingen aan de begunstigden”) van diezelfde verordening luidt als volgt:
„De lidstaten vergewissen zich ervan dat de voor het verrichten van de betalingen verantwoordelijke instanties ervoor zorgen dat de begunstigden het volledige bedrag van de overheidsbijdrage zo spoedig mogelijk en volledig ontvangen. Er mogen geen bedragen in mindering worden gebracht of worden ingehouden, noch specifieke extra heffingen of andere heffingen met gelijke werking worden toegepast die het totale bedrag voor de begunstigden verminderen.”
8. Artikel 98 („Financiële correcties door de lidstaten”), leden 1 en 2, van verordening nr. 1083/2006 luidt:
„1. In eerste instantie is het aan de lidstaten om onregelmatigheden te onderzoeken, op te treden wanneer een belangrijke wijziging wordt geconstateerd die de aard of de voorwaarden van de uitvoering of de controle van concrete acties of operationele programma’s beïnvloedt, en de nodige financiële correcties te verrichten.
2. De lidstaat past de financiële correcties toe die noodzakelijk zijn in verband met eenmalige of systematische onregelmatigheden die bij concrete acties of operationele programma’s zijn geconstateerd. De door de lidstaat verrichte correcties bestaan in een volledige of gedeeltelijke intrekking van de overheidsbijdrage aan het operationele programma. De lidstaat houdt rekening met de aard en de ernst van de onregelmatigheden en met het financiële verlies voor de fondsen.
[...]”
Roemeens recht
Wet nr. 554/2004
9. Artikel 28, lid 1, van lege nr. 554/2004(5) bepaalt:
„De bepalingen van deze wet worden aangevuld met de bepalingen van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering voor zover deze laatste bepalingen niet onverenigbaar zijn met de specifieke aard van de gezagsverhouding tussen de overheid enerzijds en de personen wier rechten of legitieme belangen zijn geschaad anderzijds, en met de door deze wet geregelde procedure. De verenigbaarheid van de toepassing van de regels van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering moet door de rechter worden beoordeeld wanneer hij beslist over de uitzonderingen.”
Burgerlijk wetboek
10. Artikel 1535 („Vertragingsrente bij geldelijke verplichtingen”) van het burgerlijk wetboek(6) bepaalt:
„1) Wanneer een geldsom op de vervaldag niet is betaald, heeft de schuldeiser recht op vertragingsrente vanaf de vervaldag tot de datum van betaling, tegen de door partijen overeengekomen rentevoet of, bij gebreke daarvan, tegen de wettelijke rentevoet, zonder dat hij enige schade hoeft aan te tonen. In een dergelijk geval heeft de schuldenaar niet het recht om te bewijzen dat de door de schuldeiser als gevolg van de betalingsachterstand geleden schade geringer zou zijn.
2) Indien de schuldenaar vóór de vervaldag rente verschuldigd was tegen een hogere rentevoet dan de wettelijke, is vertragingsrente verschuldigd tegen de rentevoet die vóór de vervaldag van toepassing was.
3) Indien de rentevoet van de verschuldigde vertragingsrente niet hoger is dan de wettelijke rentevoet, heeft de schuldeiser, naast de wettelijke rente, recht op volledige vergoeding van de geleden schade.”
OG nr. 13/2011
11. Artikel 1 OG nr. 13/2011(7) luidt als volgt:
„1) Het staat partijen vrij om bij overeenkomst een rentevoet vast te stellen, zowel voor de terugbetaling van een krediet als voor betalingsachterstand bij een geldelijke verplichting.
2) Rente die is verschuldigd door de schuldenaar van een verbintenis tot het geven van een geldsom op een bepaalde termijn en die is berekend over de periode voorafgaand aan de vervaldag van die verbintenis, wordt vergoedingsrente genoemd.
3) Rente die is verschuldigd door de schuldenaar van een geldelijke verbintenis wegens niet-nakoming van de betrokken verbintenis op de vervaldag wordt boeterente genoemd.
[...]”
12. Artikel 3 OG nr. 13/2011, zoals gewijzigd, luidt:
„1) De wettelijke vergoedingsrentevoet wordt vastgesteld op het niveau van de referentierentevoet van de Banca Naţională a României (nationale bank van Roemenië), dat wil zeggen de basisrentevoet die bij besluit van de raad van bestuur van deze bank wordt vastgelegd.
2) De wettelijke boeterentevoet wordt vastgesteld op de referentierentevoet plus vier procentpunten.
2 bis) In de betrekkingen tussen beroepsbeoefenaren onderling en tussen beroepsbeoefenaren en aanbestedende diensten wordt de wettelijke boeterente vastgesteld op de referentierentevoet plus acht procentpunten.
3) In rechtsbetrekkingen die niet voortvloeien uit de exploitatie van een onderneming met winstoogmerk in de zin van artikel 3, lid 3, van [het burgerlijk wetboek] wordt de wettelijke rentevoet vastgesteld overeenkomstig lid 1 respectievelijk lid 2 hierboven, verminderd met 20 %.
[...]”
13. Volgens artikel 10 OG nr. 13/2011 zijn „artikel 1535 en de artikelen 1538 tot en met 1543 van het [burgerlijk wetboek] van toepassing op de boeterente”.
OUG nr. 66/2011
14. Artikel 42, leden 1 en 2, OUG nr. 66/2011(8), in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding, bepaalde:
„1) Begrotingsvorderingen die voortvloeien uit onregelmatigheden zijn verschuldigd bij het verstrijken van de in het schuldinstrument vastgestelde betalingstermijn of binnen 30 dagen na de datum van kennisgeving van dat instrument.
2) Wanneer de schuldenaar zijn verplichtingen uit hoofde van het schuldinstrument niet binnen de gestelde termijn nakomt, is hij rente verschuldigd op basis van de rentevoet die geldt voor het uitstaande saldo van het in [Roemeense leu (RON)] uitgedrukte bedrag van de begrotingsvordering, vanaf de eerste dag na het verstrijken van de overeenkomstig lid 1 vastgestelde betalingstermijn tot de datum van delging van de schuld, tenzij de regels van de Europese Unie of van de internationale publieke donateur anders bepalen.”
Hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
15. Op 22 april 2015 hebben het MFE, de managementautoriteit van het sectorale operationele programma „Boosting Economic Competitiveness 2007‑2013” van het EFRO, en AA, een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid naar Roemeens recht, in het kader van dit programma een financieringsovereenkomst (hierna: „financieringsovereenkomst”) gesloten voor de uitvoering van het project „Aankoop van uitrusting ter versterking van de productiecapaciteit van AA” (hierna: „betrokken project”). Bij deze overeenkomst verbond het MFE zich ertoe AA een subsidie van 3 334 257,20 RON (ongeveer 753 000 EUR) toe te kennen voor de uitvoering van het betrokken project.(9)
16. Om de procedures voor de aankoop van de uitrusting voor het project in gang te zetten, heeft AA bij een bank een lening ter hoogte van het financieringsbedrag afgesloten om de voor terugbetaling in aanmerking komende uitgaven te dekken.
17. Tegen de uitvoering van de financieringsovereenkomst zijn twee beroepen ingesteld, waarvan het eerste heeft geleid tot de prejudiciële verwijzing die in casu aan de orde is.
18. Het eerste beroep vloeit voort uit het feit dat het verzoek dat AA na voltooiing van het betrokken project heeft ingediend om terugbetaling van subsidiabele uitgaven te verkrijgen, zonder gevolg is gebleven(10), waardoor extra uitgaven zijn ontstaan in verband met de verlenging van de lening(11). Naar aanleiding daarvan heeft AA op 18 april 2016 beroep ingesteld bij de Curte de Apel Cluj (rechter in tweede aanleg Cluj, Roemenië), de verwijzende rechter, teneinde het MFE ertoe te doen veroordelen, ten eerste, een besluit vast te stellen waarbij het verzoek om terugbetaling wordt aanvaard, ten tweede, de subsidiabele uitgaven terug te betalen voor een bedrag ter hoogte van de subsidie uit hoofde van de financieringsovereenkomst, ten derde, de wettelijke rente over dit bedrag te betalen vanaf de datum waarop het beroep is ingesteld, en, ten vierde, subsidiair, de geleden materiële schade te vergoeden.
19. Het tweede beroep houdt verband met het feit dat het MFE intussen, op 29 augustus 2016, de financieringsovereenkomst had opgezegd wegens bepaalde onregelmatigheden(12). Naar aanleiding daarvan heeft AA zich op 27 april 2017 opnieuw tot de Curte de Apel Cluj gewend, ditmaal met het verzoek om de opzegging van de financieringsovereenkomst door het MFE nietig te verklaren. Bij een arrest dat op 10 maart 2021 onherroepelijk is geworden(13), heeft bedoelde rechter het beroep toegewezen op grond van de overweging dat AA bij de uitvoering van de financieringsovereenkomst weliswaar bepaalde onregelmatigheden had begaan, maar dat de opzegging van deze overeenkomst onevenredig was gelet op het geringe belang van de onregelmatigheden. Die rechter was van oordeel dat het MFE minder strenge maatregelen had kunnen toepassen, namelijk financiële correcties.(14)
20. Na dat arrest en de daaropvolgende betaling door het MFE van het bedrag van de subsidiabele uitgaven(15), bleven bij de verwijzende rechter, in het kader van het eerste beroep, alleen de vorderingen aanhangig die betrekking hadden op respectievelijk de betaling van vertragingsrente over het door het MFE ter uitvoering van het genoemde arrest betaalde bedrag en de vergoeding van materiële schade(16).
21. Dienaangaande wenst de verwijzende rechter meer in het bijzonder te vernemen of het Unierecht, en met name het beginsel van goed financieel beheer en de bescherming van de financiële belangen van de Unie, zich ertegen verzet dat het nationale recht erin voorziet dat aan de begunstigde van een financieringsovereenkomst vertragingsrente wordt betaald over uitgaven die subsidiabel zijn uit hoofde van het EFRO en die, nadat de opzegging van deze financieringsovereenkomst nietig was verklaard, door de managementautoriteit te laat zijn terugbetaald, voor de periode waarin deze nadien door de rechter nietig verklaarde opzegging van kracht was.
22. Bij gebreke van specifieke bepalingen in het Unierecht en het nationale recht en gelet op de tegenstrijdige nationale rechtspraak ter zake, is het volgens de verwijzende rechter overeenkomstig het beginsel van procedurele autonomie aan het nationale recht om de modaliteiten en voorwaarden vast te stellen die op rente van toepassing zijn.(17) Hij vraagt zich echter af of in een dergelijk geval de betaling van vertragingsrente op grond van de nationale regeling, volgens het gelijkwaardigheidsbeginsel verenigbaar is met de bescherming van de financiële belangen van de Unie en, met name, met het beginsel van goed financieel beheer, dan wel of dit beginsel hem integendeel gebiedt om in plaats daarvan naar analogie de bepalingen van nationaal recht toe te passen die de intrekking van het financiële voordeel in geval van onregelmatigheden regelen en niet voorzien in de betaling van rente(18). Verder vraagt die rechter zich af of een nationale rechter het bedrag van de eventueel verschuldigde vertragingsrente mag beperken om rekening te houden met onregelmatigheden die bij de uitvoering van de financieringsovereenkomst door de begunstigde zijn begaan, wanneer de managementautoriteit, zoals in het onderhavige geval, ter zake geen financiële correctie heeft toegepast.
23. Tegen deze achtergrond heeft de Curte de Apel Cluj beslist om de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof vier prejudiciële vragen te stellen, waarvan uitsluitend de volgende drie het voorwerp vormen van deze conclusie:
„1) Moet het beginsel van goed financieel beheer aldus worden uitgelegd dat het, bezien in samenhang met het gelijkwaardigheidsbeginsel, zich ertegen verzet dat een rechtspersoon die een onderneming met winstoogmerk drijft en een subsidie uit het EFRO heeft ontvangen, van de beheersautoriteit van de lidstaat vertragingsrente (boeterente) over de te late betaling van de subsidiabele uitgaven kan verkrijgen voor een periode waarin een bestuurshandeling van kracht was die de terugbetaling uitsloot en die later bij rechterlijke beslissing nietig is verklaard?
2) Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord, is de schuld van de begunstigde van de subsidie, vastgesteld bij diezelfde rechterlijke beslissing, dan relevant voor de hoogte van de vertragingsrente, indien die beheersautoriteit alle uitgaven als subsidiabel heeft aangemerkt nadat de betreffende rechterlijke beslissing is uitgesproken?
3) Is het bij de uitlegging van het gelijkwaardigheidsbeginsel ter zake van het moment waarop vertragingsrente wordt toegekend aan de begunstigde van een EFRO-subsidie, relevant dat een nationale rechtsregel voorschrijft dat de constatering van een onregelmatigheid als enige gevolg heeft dat het financiële voordeel niet wordt toegekend of in voorkomend geval wordt ingetrokken (door terugbetaling van de onverschuldigde bedragen), tot de hoogte van het toegekende bedrag zonder berekening van rente, hoewel de begunstigde het voordeel van het gebruik ervan heeft genoten tot het moment van terugbetaling, en uitsluitend indien het bedrag na het verstrijken van de wettelijke termijn van 30 dagen na kennisgeving van de schuldvordering niet is terugbetaald, rente kan worden geheven op grond van artikel 42, leden 1 en 2, [OUG nr. 66/2011]?”(19)
24. Het MFE, de Roemeense en de Portugese regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend bij het Hof.
Analyse
25. Met zijn eerste drie prejudiciële vragen, waarop deze conclusie is toegespitst, vraagt de verwijzende rechter in wezen of AA in de onderhavige zaak recht heeft op betaling van vertragingsrente (eerste en derde vraag) en of het bedrag van deze rente kan worden beperkt wegens de onregelmatigheden die door deze onderneming zijn begaan (tweede vraag).
26. Ik zal dus om te beginnen de eerste en de derde prejudiciële vraag tezamen behandelen, en vervolgens ingaan op de tweede prejudiciële vraag.
Eerste en derde prejudiciële vraag
27. Met betrekking tot de eerste en de derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een rechtspersoon overeenkomstig de beginselen van de Unie, en meer in het bijzonder de beginselen van goed financieel beheer en gelijkwaardigheid, recht heeft op vertragingsrente wegens de te late terugbetaling van uitgaven die subsidiabel zijn uit hoofde van de fondsen van de Unie, voor de periode waarin een handeling tot intrekking van dit voordeel van kracht was, die vervolgens door de bevoegde nationale rechter nietig is verklaard.
28. Bij gebreke van uitdrukkelijke bepalingen in het Unierecht en het nationale recht overweegt de verwijzende rechter twee mogelijke oplossingen:
– Enerzijds (eerste prejudiciële vraag) zou de betaling van vertragingsrente gerechtvaardigd kunnen zijn op grond van de regels van het gemene recht(20), voor zover deze regels verenigbaar zijn met de beginselen van de bescherming van de financiële belangen van de Unie en van goed financieel beheer.
– Anderzijds (derde prejudiciële vraag) zou de betaling van deze rente kunnen worden uitgesloten door de overeenkomstige toepassing van de specifieke bepalingen van nationaal recht die zien op de intrekking van het financiële voordeel in geval van onregelmatigheden(21) en die de betaling van vertragingsrente pas verplicht stellen vanaf het verstrijken van de termijn voor de terugbetaling van de onverschuldigd betaalde bedragen.(22)
29. In dit verband benadrukt het MFE dat het gelijkwaardigheidsbeginsel de verplichting tot betaling van vertragingsrente in de onderhavige zaak niet kan rechtvaardigen, in wezen omdat de situatie wordt gekenmerkt door een ongelijkheid tussen de partijen(23), te meer daar AA haar verplichtingen niet is nagekomen(24), en dat het beginsel van goed financieel beheer evenmin een rechtvaardiging kan vormen voor een dergelijke verplichting, die geen contractuele of rechtsgrondslag heeft en de begroting van de betrokken lidstaat ernstig zou schaden ten bate van de begunstigden van de middelen. Het MFE pleit daarom voor de toepassing van de bepaling van nationaal recht die de intrekking van het financiële voordeel regelt in geval van onregelmatigheden.(25) Evenzo is volgens de Roemeense en de Portugese regering in het onderhavige geval de toekenning van vertragingsrente op grond van het beginsel van goed financieel beheer(26) en het gelijkwaardigheidsbeginsel uitgesloten, bij gebreke van nationale bepalingen die soortgelijke situaties(27) regelen; zij benadrukken dat de lidstaten in een dergelijke situatie een ruime beoordelingsmarge hebben.
30. De Commissie is van mening dat het bij gebreke van specifieke bepalingen(28) krachtens het beginsel van procedurele autonomie aan het rechtsstelsel van de betrokken lidstaat is om de kwestie te regelen met inachtneming van de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid, mits de betaling van deze rente niet in strijd is met het beginsel van goed financieel beheer(29). Wat meer in het bijzonder de toepassing van het gelijkwaardigheidsbeginsel betreft, is de Commissie van mening dat het aan de verwijzende rechter staat om de vergelijkbare procedures naar nationaal recht vast te stellen, waarbij zij preciseert dat de bepaling van nationaal recht die de intrekking van het financiële voordeel in geval van onregelmatigheden regelt(30), in dat verband niet relevant is, aangezien het gaat om een categorie van rechtsmiddelen die eveneens op het Unierecht is gebaseerd.
31. Vooraf wil ik opmerken dat de uitvoering van de Uniebegroting krachtens verordening nr. 1083/2006(31) onder gedeeld beheer valt, waarbij de Commissie verantwoordelijk is voor met name de planning en goedkeuring van de programma’s en de lidstaten via hun managementautoriteiten verantwoordelijk zijn voor het beheer en de uitvoering van de operationele programma’s(32), met name ten aanzien van de begunstigden, die het recht hebben het volledige bedrag van de overheidsbijdrage zo spoedig mogelijk en integraal te ontvangen(33). De betrokken lidstaat is derhalve verantwoordelijk voor het beheer van en de controle op het operationele programma en met name voor de preventie, opsporing en correctie van onregelmatigheden en de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen, in voorkomend geval verhoogd met achterstandsrente.(34)
32. De managementautoriteit is er met name verantwoordelijk voor dat het operationele programma wordt beheerd en uitgevoerd overeenkomstig het beginsel van goed financieel beheer.(35) Volgens dit beginsel dient de begroting te worden uitgevoerd overeenkomstig de beginselen van zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid(36), wat betekent dat de Europese structuur- en investeringsfondsen door de lidstaten moeten worden gebruikt in overeenstemming met de beginselen en wettelijke vereisten die aan de sectorale regelgeving van de Unie ten grondslag liggen(37).
33. De sectorale verordeningen van de Unie, uitgelegd in het licht van het beginsel van goed financieel beheer, bevatten echter geen beginsel volgens hetwelk vertragingsrente over te late terugbetalingen of terugvorderingen tussen de lidstaten en de begunstigden, al dan niet naast de terugbetaling of terugvordering van de onverschuldigd betaalde bedragen moet worden betaald.(38) Deze verordeningen en het beginsel van goed financieel beheer bieden de lidstaten gewoon de mogelijkheid om rente te vorderen over de bedragen die overeenkomstig het nationale recht zijn teruggevorderd, zonder dat de aard van deze rente of de procedures voor het verkrijgen ervan worden omschreven.(39)
34. In deze omstandigheden is het krachtens het beginsel van procedurele autonomie een zaak van de interne rechtsorde van de lidstaten om de procedureregels vast te stellen voor vorderingen in rechte die worden ingesteld ter bescherming van de rechten van de justitiabelen, waarbij die regels evenwel niet ongunstiger mogen zijn dan die welke voor soortgelijke situaties naar nationaal recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk mogen maken (doeltreffendheidsbeginsel).(40)
35. Wat in de eerste plaats het gelijkwaardigheidsbeginsel betreft, staat er in de onderhavige zaak volgens mij in het Unierecht niets aan in de weg dat de verwijzende rechter een van de twee in punt 28 van deze conclusie bedoelde oplossingen kiest, met dien verstande dat het zijn taak is om na te gaan welke bepaling naar nationaal recht op een soortgelijke situatie van toepassing is. Met name is het in deze context aan die rechter om de relevantie te beoordelen van de regel van nationaal recht(41) die hij in zijn derde prejudiciële vraag citeert, volgens welke enkel rente verschuldigd is wanneer de terugbetaling van een onverschuldigd financieel voordeel niet binnen de wettelijk gestelde termijn plaatsvindt.
36. Dit gezegd zijnde en onverminderd de verificaties die door de verwijzende rechter moeten worden verricht, wil ik erop wijzen dat vertragingsrente in het recht van de lidstaten normaliter bedoeld is om een vertraging in de nakoming van een verbintenis te herstellen, zonder een „compenserende”(42) functie in de strikte zin van het woord te hebben, en dat zij gewoonlijk volgt op een ingebrekestelling van de schuldenaar door de schuldeiser(43). Er zijn echter gevallen waarin vertragingsrente ook van toepassing is als er geen sprake is van een echte betalingsachterstand, en in wezen bedoeld is als compensatie voor het enkele feit dat het genot van het onrechtmatig betaalde bedrag wordt ontzegd.(44)
37. Wat in de tweede plaats het doeltreffendheidsbeginsel betreft, ben ik, bij gebreke van een gemeenschappelijke benadering in de Uniewetgeving en in de rechtspraak van de Unie en de lidstaten, van mening dat de betaling van vertragingsrente door de managementautoriteit in geval van vertraging bij de terugbetaling van de uit hoofde van de fondsen van de Unie subsidiabele uitgaven, hoewel de Uniewetgeving daarin niet uitdrukkelijk voorziet, in beginsel niet in de weg staat aan de doelstellingen van de toepasselijke regelgeving en niet in strijd is met de beginselen en wettelijke vereisten die ten grondslag liggen aan de sectorale verordeningen van de Unie, en met name met het beginsel van goed financieel beheer.(45)
38. Bovendien kan de toekenning van vertragingsrente in de onderhavige zaak de financiële belangen van de Unie niet schaden, aangezien dergelijke uitgaven niet voor terugbetaling door de Commissie aan de lidstaat in aanmerking komen.(46)
39. In het licht van het voorgaande stel ik voor de eerste en de derde prejudiciële vraag aldus te beantwoorden dat het beginsel van goed financieel beheer, bezien in samenhang met het gelijkwaardigheidsbeginsel, aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan de begunstigde van een subsidie uit het EFRO, van de managementautoriteit van een lidstaat vertragingsrente wegens te late betaling van subsidiabele uitgaven kan ontvangen voor de periode waarin een administratieve handeling van kracht was die terugbetaling van deze uitgaven uitsloot en die vervolgens bij een rechterlijke beslissing nietig is verklaard, en dat het in dit verband aan de verwijzende rechter staat om overeenkomstig het gelijkwaardigheidsbeginsel de relevantie te beoordelen van een bepaling van nationaal recht volgens welke rente enkel verschuldigd is wanneer de terugbetaling van een onverschuldigd financieel voordeel niet binnen de wettelijk gestelde termijn plaatsvindt.
Tweede prejudiciële vraag
40. Met zijn tweede prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het bedrag van de vertragingsrente kan worden beperkt wegens onregelmatigheden die de begunstigde bij de uitvoering van de financieringsovereenkomst heeft begaan, wanneer de bevoegde autoriteit ter zake geen financiële correctie heeft toegepast.
41. Het MFE en de Roemeense regering betogen in wezen dat, aangezien in de rechterlijke beslissing waarbij de opzegging van de financieringsovereenkomst nietig is verklaard, ook is vastgesteld dat AA onregelmatigheden heeft begaan bij de uitvoering van de financieringsovereenkomst, deze onregelmatigheden zich, althans ten dele, verzetten tegen de betaling van vertragingsrente. Volgens de Commissie staat het aan de nationale rechter om vast te stellen of deze onregelmatigheden, krachtens het nationale recht dat van toepassing is op soortgelijke nationale geschillen, in aanmerking kunnen worden genomen bij de berekening van het bedrag van de vertragingsrente, met inachtneming van de algemene beginselen van het Unierecht en met name het evenredigheidsbeginsel.
42. Naar mijn mening is het, bij gebreke van bepalingen van Unierecht die op het onderhavige geval van toepassing zijn, krachtens het beginsel van procedurele autonomie eveneens een zaak van de interne rechtsorde van de lidstaten om, met inachtneming van het gelijkwaardigheids- en het doeltreffendheidsbeginsel, de procedureregels vast te stellen voor vorderingen in rechte die worden ingesteld ter bescherming van de rechten van de justitiabelen.(47) Voor zover de in het hoofdgeding aan de orde zijnde procedure betreffende de toekenning van financieringen uit de begroting van de Unie een maatregel ter uitvoering van het Unierecht vormt, is zij bovendien onderworpen aan de algemene beginselen van het Unierecht, waaronder met name het evenredigheidsbeginsel.(48)
43. Bijgevolg staat het allereerst aan de verwijzende rechter om overeenkomstig het gelijkwaardigheidsbeginsel te beoordelen of onregelmatigheden die in het kader van soortgelijke nationale procedures door de begunstigde worden begaan, in aanmerking moeten worden genomen en of de in het nationale recht vastgestelde modaliteiten in overeenstemming zijn met het recht van de Unie.
44. Zonder te willen ingrijpen in beoordelingen die de verwijzende rechter toekomen, acht ik het in dit verband passend om een onderscheid te maken tussen enerzijds de kwestie van de eventuele oplegging van financiële correcties wegens de niet-nakoming van contractuele verplichtingen door de begunstigde, die moet worden beoordeeld in het licht van de Unieregels en nationale regels inzake de toekenning van middelen van de Unie, en anderzijds de kwestie van de betaling van vertragingsrente wegens te late toekenning van middelen, die moet worden beoordeeld in het licht van de nationale bepalingen inzake de betaling van vertragingsrente in soortgelijke situaties. Die rechter zal dus moeten nagaan in hoeverre het nationale recht hem toestaat om onregelmatigheden die bij de uitvoering van het project zijn begaan, in aanmerking te nemen om de weigering of de vermindering van alleen de vertragingsrente te rechtvaardigen.(49)
45. Wat vervolgens het doeltreffendheidsbeginsel betreft, moet eraan worden herinnerd dat het de verantwoordelijkheid van de betrokken lidstaat is om erop toe te zien dat de regels van de Unie worden nageleefd en dus om eventuele onregelmatigheden op te sporen en te corrigeren door de overheidsbijdrage aan het operationele programma geheel of gedeeltelijk in te trekken, rekening houdend met de aard en de ernst van de onregelmatigheden en het daaruit voortvloeiende financiële verlies voor het fonds.(50)
46. In de onderhavige zaak heeft het MFE de subsidiabele uitgaven volledig terugbetaald, zonder correcties toe te passen.(51) In deze specifieke omstandigheden staat het aan de verwijzende rechter om na te gaan of en in hoeverre het nationale recht hem toestaat om in het hoofdgeding betreffende de vordering tot betaling van vertragingsrente, eventueel ambtshalve(52) rekening te houden met de in het arrest in het tweede beroep vastgestelde onregelmatigheden, mede gelet op het feit dat de terugbetaling door het MFE is verricht in uitvoering van het definitieve arrest in het tweede beroep(53). Het is immers niet duidelijk of, en in hoeverre, de nationale autoriteit de mogelijkheid had om financiële correcties op te leggen bij de terugbetaling van het bedrag van de subsidiabele uitgaven, aangezien zij aanvankelijk, zonder succes, een strengere maatregel had opgelegd, namelijk de opzegging van de financieringsovereenkomst.(54) Bijgevolg verzet het Unierecht zich er niet tegen dat de verwijzende rechter wegens de vastgestelde onregelmatigheden het bedrag van de eventueel verschuldigde vertragingsrente aan de orde stelt, voor zover dit hem door de nationale wetgeving wordt toegestaan. Anders zouden deze onregelmatigheden zonder gevolg blijven, ten voordele van de begunstigde.
47. Wat ten slotte het evenredigheidsbeginsel betreft, moet, bij gebreke van informatie in het aan het Hof overgelegde dossier over onregelmatigheden bij de uitvoering van de financieringsovereenkomst die eventueel aan AA zijn toe te rekenen, worden vastgesteld dat het aan de verwijzende rechter staat om, zodra zijn bevoegdheid in het licht van de voorgaande overwegingen is erkend, te beoordelen of mogelijke onregelmatigheden die in het onderhavige geval zijn begaan, de intrekking of de vermindering van eventuele rente rechtvaardigen, ermee rekening houdend dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, uit hoofde van het evenredigheidsbeginsel voor de minst bezwarende moet worden gekozen(55).
48. In deze omstandigheden stel ik voor om de tweede prejudiciële vraag aldus te beantwoorden dat wanneer de begunstigde van een EFRO-subsidie van de overheid van een lidstaat vertragingsrente wegens de te late betaling van subsidiabele uitgaven moet ontvangen over een periode waarin een bestuurshandeling van kracht was die de terugbetaling uitsloot en die later bij rechterlijke beslissing nietig is verklaard, het aan de nationale rechter is om overeenkomstig het beginsel van procedurele autonomie te bepalen of onregelmatigheden die door de begunstigde van de financiering zijn begaan in aanmerking kunnen worden genomen bij de berekening van het bedrag van de vertragingsrente op grond van het nationale recht dat van toepassing is op soortgelijke nationale geschillen, mits het gelijkwaardigheids- en het doeltreffendheidsbeginsel, alsmede de algemene beginselen van het Unierecht en met name het evenredigheidsbeginsel, in acht worden genomen.
Conclusie
49. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de eerste drie prejudiciële vragen van de Curte de Apel Cluj te beantwoorden als volgt:
1) Het beginsel van goed financieel beheer, bezien in samenhang met het gelijkwaardigheidsbeginsel,
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich niet verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan de begunstigde van een subsidie uit het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), van de managementautoriteit van een lidstaat vertragingsrente wegens te late betaling van subsidiabele uitgaven kan ontvangen voor de periode waarin een administratieve handeling van kracht was die terugbetaling van deze uitgaven uitsloot en die vervolgens bij een rechterlijke beslissing nietig is verklaard, en dat het in dit verband aan de verwijzende rechter staat om overeenkomstig het gelijkwaardigheidsbeginsel de relevantie te beoordelen van een bepaling van nationaal recht volgens welke rente enkel verschuldigd is wanneer de terugbetaling van een onverschuldigd financieel voordeel niet binnen de wettelijk gestelde termijn plaatsvindt.
2) Wanneer de begunstigde van een EFRO-subsidie van de overheid van een lidstaat vertragingsrente wegens de te late betaling van subsidiabele uitgaven moet ontvangen over een periode waarin een bestuurshandeling van kracht was die de terugbetaling uitsloot en die later bij rechterlijke beslissing nietig is verklaard, is het aan de nationale rechter om overeenkomstig het beginsel van procedurele autonomie te bepalen of onregelmatigheden die door de begunstigde van de financiering zijn begaan in aanmerking kunnen worden genomen bij de berekening van het bedrag van de vertragingsrente op grond van het nationale recht dat van toepassing is op soortgelijke nationale geschillen, mits het gelijkwaardigheids- en het doeltreffendheidsbeginsel, alsmede de algemene beginselen van het Unierecht en met name het evenredigheidsbeginsel, in acht worden genomen.