JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

MICHAL BOBEK

2 päivänä huhtikuuta 2020 (1)

Yhdistetyt asiat C-724/18 ja C-727/18

Cali Apartments SCI (C-724/18) ja

HX (C-727/18)

vastaan

Procureur général près la cour d’appel de Paris ja

Ville de Paris

(Ennakkoratkaisupyyntö – Cour de cassation (ylin tuomioistuin, Ranska))

Ennakkoratkaisupyyntö – Sijoittautumisvapaus – Direktiivi 2006/123/EY – Soveltamisala – Asumiskäyttöön tarkoitetun kalustetun tilan vuokraaminen toistuvasti ja lyhytaikaisesti tilapäisille asiakkaille, jotka eivät asettaudu siihen asumaan – Valtakunnallinen lainsäädäntö ja kunnalliset säännöt, joiden mukaan kyseinen vuokraus edellyttää etukäteislupaa ja korvausta – Oikeuttaminen – Riittävien ja kohtuuhintaisten pitkäaikaisten vuokra-asuntojen saatavuuden varmistamisen tavoite – Oikeasuhteisuus

I       Johdanto

1.        Cali Apartmentsille ja HX:lle (jäljempänä valittajat) on määrätty sakkoa Pariisissa (Ranska) sijaitsevien yksiöidensä vuokraamisesta ilman tarvittavaa lupaa. Ranskan lainsäädännön mukaan kalustetun majoitustilan toistuva ja lyhytaikainen vuokraaminen tilapäisille asiakkaille, jotka eivät asettaudu siihen asumaan, on luvanvaraista. Valittajat ovat riitauttaneet tämän lupavaatimuksen kansallisissa tuomioistuimissa, koska se on ristiriidassa niiden unionin oikeudessa taatun palvelujen tarjoamisen vapauden kanssa.

2.        Nyt käsiteltävissä asioissa unionin tuomioistuinta pyydetään jälleen tutkimaan, missä määrin palveluja koskevaa unionin lainsäädäntöä on sovellettava vertaistalouden eri toimintoihin, jotka toteutetaan digitaalisten alustojen välityksellä. Toisin kuin aiemmissa asioissa, joissa keskityttiin pääasiallisesti alustojen itsensä tuotantoketjun alkupäässä tarjoamien toimintojen luonteeseen,(2) nyt käsiteltävä asia koskee kuitenkin tällaisten tuotantoketjun loppupään palvelujen sosiaalisia ja yhteiskunnallisia vaikutuksia kyseessä oleviin ”markkinoihin”, kuten Pariisin asuntomarkkinoihin.

3.        Käsiteltävissä asioissa nousee esiin kolme laajaa periaatteellista kysymystä. Vastaus kahteen ensimmäiseen kysymykseen ei mielestäni ole kovin vaikea: kuuluuko kansallinen lainsäädäntö, jossa kalustetun majoitustilan lyhytaikainen vuokraaminen edellyttää asianomaisen kaupunginjohtajan antamaa lupaa, palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123/EY(3) (jäljempänä palveludirektiivi) soveltamisalaan? Jos kuuluu, voidaanko tämäntyyppistä palvelua koskevan lupajärjestelmän käyttöönotto oikeuttaa yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä, erityisesti kohtuuhintaisten pitkäaikaisten asuntojen tarjonnan varmistamiseksi ja kaupunkiympäristön suojelemiseksi?

4.        Ehdotan, että tuomioistuin vastaa myöntävästi molempiin näihin kysymyksiin, mutta tämä johtaa kuitenkin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esiin tuomaan kolmanteen, todella visaiseen kysymykseen: mitkä kriteerit tai toimenpiteet ovat oikeasuhteisia tavoiteltuihin yleisen edun mukaisiin päämääriin nähden? Siltä osin kuin kyse on Pariisin kaupungin kunnallisista säännöistä, missä määrin tällaisen luvan myöntämisen edellytykseksi voidaan asettaa se, että korvauksena muutetaan samalla muunlaisessa käytössä olleita tiloja asumiskäyttöön?

II     Asiaa koskevat oikeussäännöt

A       Unionin oikeus

5.        Palveludirektiivin johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”Tätä direktiiviä sovelletaan ainoastaan vaatimuksiin, jotka vaikuttavat palvelutoiminnan aloittamiseen tai harjoittamiseen. Näin ollen direktiiviä ei sovelleta sellaisiin vaatimuksiin, kuten tieliikennesääntöihin, maan kehittämistä ja käyttöä koskeviin sääntöihin, kaavoitukseen, rakennuksia koskeviin standardeihin ja tällaisen sääntöjen noudattamatta jättämisestä määrättyihin hallinnollisiin seuraamuksiin, joilla ei nimenomaisesti säännellä palvelutoimintaa tai jotka eivät nimenomaisesti vaikuta siihen, mutta joita palveluntarjoajien on noudatettava taloudellisen toimintansa harjoittamisessa samalla tavoin kuin yksityishenkilöinä toimivien ihmisten.”

6.        Direktiivin johdanto-osan 27 perustelukappaleessa säädetään seuraavaa:

”Tätä direktiiviä ei tulisi soveltaa sosiaalipalveluihin, jotka liittyvät asumiseen – –. Nämä palvelut ovat olennaisia ihmisarvoon ja yksilön integriteettiin liittyvän perusoikeuden toteutumisen kannalta, ja lisäksi ne ilmentävät sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ja solidaarisuuden periaatteita, eikä tämän direktiivin pitäisi vaikuttaa niihin.”

7.        Direktiivin 2 artiklassa määritellään palveludirektiivin soveltamisala. Siinä säädetään seuraavaa:

”1. Tätä direktiiviä sovelletaan sellaisten palveluntarjoajien tuottamiin palveluihin, jotka ovat sijoittautuneet johonkin jäsenvaltioon.

2. Tätä direktiiviä ei sovelleta seuraaviin toimiin:

a)      muut kuin taloudelliset yleishyödylliset palvelut;

– –

j)      sosiaalipalvelut, jotka liittyvät sosiaaliseen asumiseen, lastenhoitoon ja pysyvästi tai tilapäisesti avun tarpeessa olevien perheiden ja yksittäisten ihmisten tukemiseen ja joiden tarjoamisesta huolehtivat valtio, valtion erityisesti valtuuttamat palveluntarjoajat tai valtion tunnustamat hyväntekeväisyysjärjestöt;

– –”

8.        Direktiivin 4 artiklassa määritellään useita palveludirektiivissä käytettyjä käsitteitä:

”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:

1)      ’palvelulla’ itsenäisenä ammatinharjoittajana suoritettavaa perustamissopimuksen 50 artiklassa tarkoitettua taloudellista toimintaa, josta yleensä saadaan korvaus;

2)      ’palveluntarjoajalla’ luonnollista henkilöä, joka on jonkin jäsenvaltion kansalainen, tai perustamissopimuksen 48 artiklassa tarkoitettua jäsenvaltioon sijoittautunutta oikeushenkilöä, joka tarjoaa tai tuottaa palvelun;

– –

6)      ’lupajärjestelmällä’ menettelyä, jonka mukaisesti palveluntarjoajan tai vastaanottajan on käännyttävä toimivaltaisen viranomaisen puoleen saadakseen virallisen päätöksen tai hiljaisen päätöksen, joka oikeuttaa palvelutoiminnan aloittamiseen tai harjoittamiseen;

7)      ’vaatimuksella’ velvoitetta, kieltoa, ehtoa tai rajoitusta, joka sisältyy jäsenvaltioiden lakeihin, asetuksiin tai hallinnollisiin määräyksiin tai johtuu oikeus- tai viranomaiskäytännöstä, ammattialasäännöistä tai ammattijärjestöjen tai muiden ammatillisten organisaatioiden yhteisistä säännöistä, jotka ne ovat vahvistaneet itsemääräämisoikeutensa puitteissa; työmarkkinaosapuolten neuvottelemissa työehtosopimuksissa vahvistettuja normeja ei sellaisenaan katsota tässä direktiivissä tarkoitetuiksi vaatimuksiksi;

8)      ’yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä’ syitä, jotka [unionin] tuomioistuimen oikeuskäytännössä on vahvistettu sellaisiksi ja joihin kuuluvat muun muassa seuraavat: yleinen järjestys, yleinen turvallisuus, kansanterveys, sosiaaliturvajärjestelmän rahoituksen tasapainon turvaaminen, kuluttajien, palvelujen vastaanottajien ja työntekijöiden suojelu, liiketoimien rehellisyys, petostentorjunta, ympäristönsuojelu kaupunkiympäristö mukaan luettuna, eläinten terveys, henkisen omaisuuden suojelu, kansallisen historiallisen ja taideperinnön säilyttäminen sekä sosiaali- ja kulttuuripolitiikan tavoitteet;

– –”

9.        Palveludirektiivin 9 artiklassa, joka aloittaa kyseisen direktiivin III luvun, vahvistetaan lupajärjestelmiä koskevat säännökset:

”1. Jäsenvaltiot voivat asettaa palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi lupajärjestelmän noudattamisen vain siinä tapauksessa, että seuraavat ehdot täyttyvät:

a)      lupajärjestelmä ei ole ketään palveluntarjoajaa syrjivä;

b)      lupajärjestelmän tarve on perusteltavissa yleiseen etuun liittyvästä pakottavasta syystä;

c)      tavoiteltua päämäärää ei voida saavuttaa vähemmän rajoittavalla toimenpiteellä, etenkin koska jälkikäteisvalvonta tapahtuisi liian myöhään, jotta sillä olisi todellista vaikutusta.

– –”

10.      Palveludirektiivin 10 artiklassa säädetään luvan myöntämisehdoista seuraavaa:

”1. Lupajärjestelmien on perustuttava kriteereihin, joilla määritellään toimivaltaisten viranomaisten harkintavallan laajuus, jotta sitä ei käytetä mielivaltaisesti.

2. Edellä 1 kohdassa tarkoitettujen kriteerien on oltava:

a)      syrjimättömiä;

b)      perusteltuja yleisen edun mukaisin pakottavin syin;

c)      oikeassa suhteessa mainittuun yleiseen etuun liittyvään pakottavaan syyhyn;

d)      selviä ja yksiselitteisiä;

e)      objektiivisia;

f)      yleisesti ennalta tiedossa;

g)      avoimia ja saatavilla.

– –

7. Tällä artiklalla ei puututa tällaisia lupia myöntävien jäsenvaltion paikallisten tai alueellisten viranomaisten väliseen toimivallanjakoon.”

11.      Palveludirektiivin 11 artikla koskee luvan voimassaoloaikaa.

”1. Palveluntarjoajalle myönnetystä luvasta ei saa tehdä määräaikaista, lukuun ottamatta seuraavia tapauksia:

a)      lupa uusitaan automaattisesti tai sen uusimisen ainoana edellytyksenä on vaatimusten jatkuva täyttäminen;

b)      saatavissa olevien lupien määrä on rajattu yleisen edun mukaisista pakottavista syistä;

tai

c)      määräaikaisuus on perusteltua yleisen edun mukaisin pakottavin syin.

– –”

12.      Palveludirektiivin 12 artikla, jonka otsikkona on ”Valinta useiden ehdokkaiden välillä”, koskee tilanteita, joissa yhteen toimintaan saatavilla olevien lupien määrä on rajattu. Direktiivin 13 artiklassa vahvistetaan lupamenettelyjä koskevat säännökset. Direktiivin 14 artiklassa säädetään puolestaan kielletyistä vaatimuksista ja 15 artiklassa arvioitavista vaatimuksista.

B       Ranskan oikeus

1.     Matkailulaki

13.      Matkailulain (code du tourisme) L. 324-1 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Henkilö, joka vuokraa kalustettua tilaa matkailumajoitukseen, olipa tämä tässä laissa tarkoitetulla tavalla luokiteltu majoitus tai ei, on velvollinen tekemään tästä etukäteisilmoituksen kalustetun tilan sijaintikunnan kunnanjohtajalle.”

2.     Rakentamista ja asumista koskeva laki

14.      Rakentamista ja asumista koskevan lain (code de la construction et de l’habitation) L. 631-7 §:ssä säädetään, että yli 200 000 asukkaan kunnissa asumiskäyttöön tarkoitettujen tilojen käyttötarkoituksen muutokselle on saman lain L. 631-7-1 §:ssä vahvistetuin edellytyksin saatava etukäteislupa.

15.      Asuntojen saatavuudesta ja uudistetusta kaupunkisuunnittelusta 24.3.2004 annetulla lailla nro 2014–366 (loi n° 2014-366 du 24 mars 2004 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové) lisättiin rakentamista ja asumista koskevan lain L. 631-7 §:ään viimeinen 6 momentti. Kyseisessä momentissa todetaan, että ”asumiskäyttöön tarkoitetun kalustetun tilan vuokraaminen toistuvasti ja lyhytaikaisesti tilapäisille asiakkaille, jotka eivät asettaudu siihen asumaan, merkitsee tässä säännöksessä tarkoitettua käyttötarkoituksen muutosta”.

16.      Rakentamista ja asumista koskevan lain L 631-7-1 §:ssä vahvistetaan menettely L. 631-7 §:ssä säädetyn luvan saamiseksi:

”Käyttötarkoituksen muutosta koskevan etukäteisluvan myöntää sen kunnan kunnanjohtaja, jossa kiinteistö sijaitsee, – –. Luvan myöntämisen edellytykseksi voidaan asettaa se, että korvauksena muutetaan samalla muunlaisessa käytössä olleita tiloja asumiskäyttöön.

Käyttötarkoituksen muutosta koskeva lupa on henkilökohtainen. Sen voimassaolo päättyy, kun luvansaajan elinkeinotoiminta loppuu pysyvästi mistä tahansa syystä. Mikäli luvan myöntäminen edellyttää korvausta, lupa ei ole henkilökohtainen vaan tilakohtainen. Korvauksena tarjottavat tilat ilmoitetaan luvassa, joka julkaistaan kiinteistötiedoissa tai kirjataan maarekisteriin.

– –

L. 631-7 §:n soveltamiseksi kunnanvaltuuston (conseil municipal) päätöksellä vahvistetaan ehdot, joiden nojalla myönnetään luvat ja määritetään korvaukset piirikuntien (arrondissement) alaosien (quartier) mukaan ja tarvittaessa piirikunnittain ottaen huomioon yhteiskuntaryhmien sekoittumisen tavoitteen erityisesti asuintilojen markkinoiden ominaispiirteiden sekä asuntopulan torjumisen tarpeen mukaisesti. – –”

17.      Kunnanvaltuusto voi päättää myös väliaikaisesta lupajärjestelmästä saman lain L. 631-7-1-A §:n nojalla; pykälässä säädetään, että kunnanvaltuuston päätöksellä voidaan määritellä käyttötarkoituksen muutosta koskeva väliaikainen lupajärjestelmä, jossa sallitaan se, että luonnollinen henkilö vuokraa asumiskäyttöön tarkoitetun tilan lyhytaikaisesti tilapäisille asiakkaille, jotka eivät asettaudu siihen asumaan. Päätöksessä vahvistetaan tämän väliaikaisen luvan myöntämisedellytykset; luvan myöntää sen kunnan kunnanjohtaja, jossa kiinteistö sijaitsee. Päätöksessä määritetään myös tätä väliaikaista lupaa koskevat ehdot, jotka voivat koskea vuokrasopimusten kestoa, tilan fyysisiä ominaisuuksia ja sijaintia sekä asuintilojen markkinoiden ominaispiirteitä ja asuntopulan torjumisen tarvetta. Näitä ehtoja voidaan muuttaa sen mukaan, kuinka monta lupaa samalle omistajalle myönnetään.

18.      Rakentamista ja asumista koskevan lain L. 631-7-1-A §:n mukaan käyttötarkoituksen muutosta koskevaa lupaa ei tarvita, mikäli tila on vuokranantajan vakituinen asunto 6.7.1989 annetun lain 2 §:ssä tarkoitetulla tavalla eli silloin, kun vuokranantaja, hänen puolisonsa tai huollettavana oleva henkilö asuu asunnossa vähintään kahdeksan kuukautta vuodessa, lukuun ottamatta ammatillisia velvoitteita, terveydellisiä syitä tai ylivoimaista estettä.

19.      Rakentamista ja asumista koskevan lain L 651-2 §:ssä säädetään seuraamuksista ja toimenpiteistä, joita sovelletaan, mikäli näitä säännöksiä ei noudateta:

”Sille, joka rikkoo L. 631-7 §:n säännöksiä tai joka ei noudata mainitun pykälän nojalla asetettuja ehtoja tai velvollisuuksia, määrätään 25 000 euron suuruinen sakko.”

3.     Lupien myöntämisen ja korvausten määrittämisen edellytysten vahvistamista koskeva Pariisin kaupungin kunnallinen päätös

20.      Lupien myöntämisen ja korvausten määrittämisen edellytysten vahvistamista koskevan Pariisin kaupungin kunnallisen päätöksen (Règlement municipal de la Ville de Paris fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d’usage de locaux d’habitation et déterminant les compensations en application de la section 2 du chapitre 1^er du titre III du livre IV du Code de la construction et de l’habitation) 2 §:ssä määrätään seuraavaa:

”I – Korvaus muodostuu siitä, että tilat, joita on käytetty 1.1.1970 muuhun kuin asumiseen tai joiden osalta on myönnetty suunnittelulupa niiden käyttötarkoituksen muuttamiseksi 1.1.1970 jälkeen ja joita ei ole aiemmin käytetty korvaustarkoitukseen, muutetaan asumiskäyttöön.

Korvauksena tarjottavien tilojen tulee samanaikaisesti:

a) sisältää asuntoja, joiden on laadultaan ja pinta-alaltaan vastattava tiloja, joiden käyttötarkoitusta muutetaan, ja näitä tapauksia arvioidaan sen mukaan, missä määrin tilat soveltuvat asumiseen. Korvauksena tarjottavien tilojen on täytettävä asianmukaisten asuinolojen ominaisuuksista 30.1.2002 annetussa asetuksessa asetetut vaatimukset;

b) sijaita samassa piirikunnassa (arrondissement) kuin asuintilat, joiden käyttötarkoitusta muutetaan.

Pinta-ala lasketaan rakentamista ja asumista koskevan lain R 111-2 §:n säännösten mukaisesti.

II – Poiketen siitä, mitä I momentin a kohdassa määrätään, liitteessä nro 1 määritetyillä tehostetun korvauksen alueilla korvauksena tarjottavien tilojen pinta-alan on oltava kaksinkertainen verrattuna tiloihin, joiden käyttötarkoitusta muutetaan, ellei näitä tiloja muuteta tuetuiksi vuokra-asunnoiksi, joista on rakentamista ja asumista koskevan lain L 351-2 §:n mukaisesti tehty sopimus vähintään 20 vuodeksi.

Poiketen siitä, mitä I momentin b kohdassa säädetään, tuetut vuokra-asunnot, joilla korvataan muutetut tilat tehostetun korvauksen alueella, voivat sijaita näiden alueiden missä tahansa osassa. Jos muutetut tilat sijaitsevat ensimmäisessä, toisessa, neljännessä, viidennessä, kuudennessa, seitsemännessä, kahdeksannessa tai yhdeksännessä piirikunnassa, joissa asuntopula suhteessa toiminnan tasoon on erityisen ankara, enintään 50 prosenttia muutetusta pinta-alasta voidaan korvata sen piirikunnan ulkopuolella, jossa muutos tehdään.

Näille piirikunnille on ominaista, että INSEEn (Ranskan kansallinen tilasto- ja taloustutkimuslaitos) mittaaman työpaikkojen määrän ja työssäkäyvien asukkaiden määrän välinen suhdeluku on suurempi kuin Pariisin keskiarvo.

Kun kaikki korvauksena tarjottavat asunnot voivat sijaita sen piirikunnan ulkopuolella, jossa muutos tehdään, korvauksena tarjottavien asuntojen määrän on oltava vähintään sama kuin poistettujen asuntojen määrä.

Jos yksi ja sama omistaja muuttaa ja korvaa tilat samalla kiinteistöyksiköllä osana kyseisen kiinteistöyksikön asuinympäristön järkeistämistä, korvauksena tarjottavien tilojen pinta-alan on oltava vähintään muutettujen tilojen pinta-ala.”

III  Tosiseikat, menettely unionin tuomioistuimessa ja ennakkoratkaisukysymykset

21.      Kumpikin valittaja omistaa Pariisissa sijaitsevan yksiön.

22.      Pariisin kaupungin kunnalliset elimet suorittivat vuonna 2015 tutkimuksen selvittääkseen, vuokrasivatko valittajat kalustettuja yksiöitään Airbnb-alustalla lyhytaikaisesti ilman lupaa. Tämän tutkimuksen jälkeen yleinen syyttäjä (Procureur de la République) vaati valittajia vastaan välitoimia. Tribunal de grande instance de Paris (Pariisin alioikeus, Ranska) määräsi valittajille sakkoa ja velvoitti ne palauttamaan asunnot asumiskäyttöön. Pariisin kaupunki osallistui asian käsittelyyn väliintulijana.

23.      Toisessa oikeusasteessa Cour d’appel de Paris (Pariisin ylioikeus, Ranska) vahvisti 19.5.2017 ja 15.6.2017 antamillaan kahdella tuomiolla, että kyseiset yksiöt, joita tarjottiin vuokrattavaksi Airbnb-alustan välityksellä, oli vuokrattu ilman Pariisin kaupunginjohtajan etukäteislupaa lyhytaikaisesti tilapäisille asiakkaille rakentamista ja asumista koskevan lain L. 631-7 §:n säännösten vastaisesti. Cour d’appel määräsi valittajille eli Cali Apartmentsille 15 000 euron ja HX:lle 25 000 euron suuruisen sakon. Sakko oli määrä maksaa Pariisin kaupungille.

24.      Valittajat tekivät oikeuskysymyksiin rajoittuvat valitukset Cour de cassationiin (ylin tuomioistuin, Ranska), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin. Valittajien mukaan Cour d’appelin antamilla tuomioilla loukataan unionin oikeuden ensisijaisuuden periaatetta, koska Cour d’appel ei ole selvittänyt, että kyseessä olevasta lainsäädännöstä johtuva palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitus voitaisiin oikeuttaa yleistä etua koskevalla pakottavalla syyllä. Cour d’appel ei ole myöskään selvittänyt, että tällä lainsäädännöllä tavoiteltua päämäärää ei voitaisi saavuttaa vähemmän rajoittavalla toimenpiteellä, kuten palveludirektiivin 9 artiklan b ja c alakohdassa edellytetään.

25.      Näiden tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen perusteella kansallinen tuomioistuin esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”1)      Onko [palveludirektiiviä], kun otetaan huomioon sen 1 ja 2 artiklassa määritelty kohde ja soveltamisala, sovellettava asumiskäyttöön tarkoitetun kalustetun tilan, joka ei ole vuokranantajan vakituinen asunto, vastikkeelliseen vuokraamiseen – mukaan lukien vuokraaminen, joka ei ole ammatinharjoittamista – toistuvasti ja lyhytaikaisesti tilapäisille asiakkaille, jotka eivät asettaudu siihen asumaan, erityisesti palveluntarjoajan ja palvelujen käsitteiden osalta?

2)      Mikäli edelliseen kysymykseen vastataan myöntävästi, merkitseekö [rakentamista ja asumista koskevan lain] L. 631-7 §:ssä säädetyn kaltainen kansallinen lainsäädäntö [palveludirektiivin] 9–13 artiklassa tarkoitettua toimintaa koskevaa lupajärjestelmää vai pelkästään vaatimusta, johon sovelletaan 14 ja 15 artiklan säännöksiä?

Mikäli [palveludirektiivin] 9–13 artiklaa sovelletaan:

3)      Onko tämän direktiivin 9 artiklan b alakohtaa tulkittava siten, että vuokra-asuntopulan torjumista koskeva tavoite on yleiseen etuun liittyvä pakottava syy, jolla voidaan perustella kansallinen toimenpide, jossa tehdään tietyillä maantieteellisillä alueilla luvanvaraiseksi asumiskäyttöön tarkoitetun kalustetun tilan vuokraaminen toistuvasti ja lyhytaikaisesti tilapäisille asiakkaille, jotka eivät asettaudu siihen asumaan?

4)      Mikäli näin on, onko tällainen toimenpide oikeasuhteinen sillä tavoiteltuun päämäärään nähden?

5)      Ovatko direktiivin 10 artiklan 2 kohdan d ja e alakohta esteenä sellaiselle kansalliselle toimenpiteelle, jolla tehdään luvanvaraiseksi asumiskäyttöön tarkoitetun kalustetun tilan vuokraaminen”toistuvasti”, ”lyhytaikaisesti” ja ”tilapäisille asiakkaille, jotka eivät asettaudu siihen asumaan”?

6)      Ovatko direktiivin 10 artiklan 2 kohdan d–g alakohta esteenä lupajärjestelmälle, jonka mukaan luvan myöntämisedellytykset vahvistetaan kunnanvaltuuston päätöksellä ottamalla huomioon yhteiskuntaryhmien sekoittumisen tavoite erityisesti asuintilojen markkinoiden ominaispiirteiden sekä asuntopulan torjumisen tarpeen mukaisesti?”

26.      Asia C-724/18 (joka koskee Cali Apartmentsia) ja asia C-727/18 (joka koskee HX:ää) yhdistettiin unionin tuomioistuimen presidentin 18.12.2018 antamalla määräyksellä kirjallista ja suullista käsittelyä sekä tuomion antamista varten.

27.      Kirjallisia huomautuksia esittivät valittajat, Pariisin kaupunki, Tšekin ja Saksan hallitukset, Irlanti, Kreikan, Espanjan, Ranskan, Alankomaiden ja Puolan hallitukset sekä Euroopan komissio. Nämä kaikki Puolan hallitusta lukuun ottamatta osallistuivat 19.11.2019 pidettyyn istuntoon.

IV     Arviointi

28.      Ensimmäisessä ja toisessa kysymyksessä nousee esiin kysymys palveludirektiivin sovellettavuudesta nyt käsiteltäviin asioihin. Ensimmäinen kysymys koskee kyseisen direktiivin soveltamisalaa, kun taas toisella kysymyksellä pyritään selvittämään, mitä palveludirektiivin III luvun ”lupajärjestelmiä” ja ”vaatimuksia” koskevia säännöksiä sovelletaan nyt käsiteltäviin asioihin.

29.      Jos katsotaan, että säännöt, joilla asetetaan luvanvaraiseksi kalustetun majoitustilan vuokraaminen lyhytaikaisesti tilapäisille asiakkaille, merkitsevät ”lupajärjestelmää”, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kolmannella, neljännellä, viidennellä ja kuudennella kysymyksellään, onko tämä järjestelmä yhteensopiva palveludirektiivin 9 ja 10 artiklan kyseisiä järjestelmiä koskevien säännösten kanssa. Kolmas ja neljäs kysymys koskevat erityisesti kyseisten sääntöjen oikeuttamista ja oikeasuhteisuutta. Viidennellä ja kuudennella kysymyksellä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, täyttävätkö kyseiset säännöt muut palveludirektiivin 10 artiklan 2 kohdassa säädetyt luvan myöntämisedellytykset.

30.      Tämän ratkaisuehdotuksen rakenne noudattaa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen yksilöimien oikeudellisten kysymysten logiikka. Tutkin ensin sitä, voidaanko palveludirektiiviä soveltaa nyt käsiteltävissä asioissa (A), ja määritän direktiivin merkitykselliset säännökset (B). Tämän jälkeen käsittelen kysymystä riidanalaisen lupajärjestelmän – sekä sen käyttöönoton että siinä vahvistettujen erityisten edellytysten osalta – yhteensopivuudesta palveludirektiivin 9 artiklan 1 kohdassa ja 10 artiklan 2 kohdassa säädettyjen eri ehtojen kanssa (C).

31.      Ennen tämän arvioinnin aloittamista on selvennettävä kokonaisarvioinnin kohdetta. Onko arviointi tehtävä valtakunnallisten säännösten (edellä tämän ratkaisuehdotuksen 13–19 kohdassa mainittujen), Pariisin kaupungin kunnallisten säännösten (edellä 20 kohta) vai molempien säännösten, yhdessä luettuina, perusteella?

32.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämät kysymykset koskevat tosin ainoastaan valtakunnallisia säännöksiä, joiden mukaan asumiskäyttöön tarkoitetun kalustetun tilan vuokraaminen toistuvasti ja lyhytaikaisesti edellyttää toimivaltaisen viranomaisen / kaupunginjohtajan lupaa.(4) Valtakunnallisissa säännöksissä vahvistetaan kuitenkin ainoastaan näitä lupia koskeva yleinen kehys. Niissä kunnanvaltuusto valtuutetaan antamaan sääntöjä, joilla tätä kehystä täsmennetään.(5)

33.      Tätä toimivaltaa käyttäessään Pariisin kaupunki on antanut kunnallisissa säännöksissä vahvistettuja erityisääntöjä, joissa vahvistetaan lupien myöntämistä ja korvausten määrittämistä koskevat edellytykset. Kunnallisilla säännöillä annetaan tietyssä määrin konkreettinen sisältö yleiselle kansalliselle kehykselle. Kunnalliset säännöt ovat myös käytännössä merkityksellisiä Ranskan kontekstissa, koska kalustetun majoitustilan lyhytaikaisesta luvattomasta vuokraamisesta määrätyistä sakoista kertyneet varat näyttävät kokonaisuudessaan menevän sen kunnan talousarvioon, jossa kyseiset tilat sijaitsevat.

34.      Palveludirektiivissä unionin lainsäätäjä on tunnustanut lupia myöntävien toimivaltaisten viranomaisten paikallisten järjestelyjen huomioon ottamisen merkityksen ainakin kahdella tavalla. Ensinnäkin palveludirektiivin 10 artiklan 2 kohtaan perustuva arviointikehys edellyttää, että tarkastellaan erityisiä lupajärjestelmiä ja siten tarvittaessa paikallisilla ja valtakunnallisilla säännöksillä täsmennettyjä järjestelmiä.(6) Toiseksi palveludirektiivin 10 artiklan 7 kohdassa selvennetään, että luvan myöntämisehdoissa ei voida puuttua lupia myöntävien jäsenvaltion paikallisten tai alueellisten viranomaisten väliseen toimivallanjakoon.

35.      Yhteenvetona voidaan todeta, että käsiteltävässä asiassa kyseinen lupajärjestelmä muodostuu valtakunnallisista ja kunnallisista säännöksistä. Arvioitaessa tällaisen säädöspaketin yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa on tarkasteltava sen koko sisältöä eikä pelkästään yhden tason säännöksiä. Kaikki potentiaaliset pariisilaiset palveluntarjoajat tarkastelisivat sitä nimittäin tästä näkökulmasta, koska heihin sovellettaisiin loogisesti sekä valtakunnallisia että kunnallisia säännöksiä, eikä pelkästään valtakunnallisia. Tämä on myös tässä ratkaisuehdotuksessa noudatettu lähestymistapa.

A       Palveludirektiivin sovellettavuus

36.      Sovelletaanko palveludirektiiviä asumiskäyttöön tarkoitetun kalustetun tilan, joka ei ole vuokranantajan vakituinen asunto, vuokraamiseen – mukaan lukien vuokraaminen, joka ei ole ammatinharjoittamista – vastiketta vastaan toistuvasti ja lyhytaikaisesti tilapäisille asiakkaille, jotka eivät asettaudu siihen asumaan?

37.      Kaikki asian käsittelyyn osallistuneet, lukuun ottamatta Saksan hallitusta ja Irlantia, katsoivat, että palveludirektiiviä voidaan soveltaa nyt käsiteltäviin asioihin.

38.      Saksan hallituksen mukaan rakentamista ja asumista koskevan lain L. 631-7 §:ssä ei säännellä palveluja vaan asuintilan käyttötarkoituksen muutosta. Tätä säännöstä sovelletaan paitsi palveluntarjoajiin, jotka haluavat vuokrata tilojaan lyhytaikaisesti tilapäisille asiakkaille, myös kaikkiin yksityishenkilöihin, jotka haluavat muuttaa asuintilan käyttötarkoitusta. Tällainen käyttötarkoituksen muutos voisi olla esimerkiksi tilojen käyttö asuntona kodittomille tai pakolaisille. Nämä toimet on nimenomaisesti jätetty direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle sen johdanto-osan 9 ja 27 perustelukappaleessa sekä 2 artiklan 2 kohdan j alakohdassa. Tämän pitäisi koskea myös käyttötarkoituksen muutoksia koskevia sääntöjä, joilla pyritään varmistamaan riittävien ja kohtuuhintaisten asuntojen saatavuus.

39.      Irlannin mukaan rakentamista ja asumista koskeva laki sisältää maan, erityisesti asuinkiinteistön, kehittämistä ja käyttöä koskevia sääntöjä. Rakentamista ja asumista koskevan lain L. 631-7 §:ssä vahvistetaan asuinkiinteistön käyttötarkoituksen muutosta ja sekakäyttöä koskevat yksityiskohtaiset säännöt. Kun otetaan huomioon palveludirektiivin johdanto-osan yhdeksäs perustelukappale, jossa todetaan, että direktiiviä ei sovelleta ”maan kehittämistä ja käyttöä koskeviin sääntöihin, kaavoitukseen, [tai] rakennuksia koskeviin standardeihin”, kyseistä direktiiviä ei sovelleta rakentamista ja asumista koskevan lain L. 631-7 §:ään. Ranskalaisten säännösten tavoitteena on torjua vuokra-asuntopulaa, joka on tärkeä sosiaalipoliittinen tavoite, maankäyttöä ja kaupunkisuunnittelua koskevan tehokkaan sääntelyn avulla eikä vaikuttaa tietyn toiminnan aloittamiseen tai harjoittamiseen.

40.      Mielestäni lyhytaikaisten vuokrauspalvelujen tarjonta vastiketta vastaan on luonteeltaan selvästi taloudellinen palvelu. Asuinkiinteistön käyttötarkoituksen muutosta koskevan luvan saaminen on yksinkertaisesti vaatimus, joka vaikuttaa kyseisen palvelutoiminnan aloittamiseen.

41.      On melko selvää, että kun otetaan huomioon kyseinen toiminta, mitään palveludirektiivin 2 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetyistä poikkeuksista ei sovelleta.

42.      Palveludirektiivin 2 artiklan 2 kohdan j alakohtaa, jossa soveltamisalan ulkopuolelle jätetään sosiaaliseen asumiseen liittyvät sosiaalipalvelut, joihin Saksan hallitus viittaa, ei selvästikään voida soveltaa nyt käsiteltävään asiaan. Väite, jonka mukaan samoja sääntöjä, joita omistajan on noudatettava voidakseen käyttää kiinteistöä taloudellisiin tarkoituksiin, voitaisiin mahdollisesti soveltaa, kun kiinteistön käyttötarkoitusta muutetaan siten, että sitä käytetään muihin kuin taloudellisiin tarkoituksiin, kuten sosiaaliseen asumiseen, on, kun otetaan huomioon nyt käsiteltävän asian selvät tosiseikat, erittäin spekulatiivinen eikä sitä ole tarpeen tarkastella yksityiskohtaisesti.

43.      Kun otetaan huomioon palvelusta saadun vastikkeen kannattavuus,(7) kyseistä toimintaa ei myös selvästikään voida pitää palveludirektiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitettuna yleishyödyllisenä muuna kuin taloudellisena palveluna. Näin ollen myöskään tätä poikkeusta ei voida soveltaa.

44.      Vaikuttaa pikemminkin siltä, että majoitustilan vuokraaminen, kuten mikä tahansa muukin matkailualan palvelu, kuuluu direktiivin soveltamisalaan. Vaikka palveludirektiivissä ei ole tällaista nimenomaista mainintaa, johdanto-osan 33 perustelukappaleessa todetaan, että tämä direktiivi kattaa myös kiinteistöalan palvelut ja kuluttajapalvelut, kuten matkailualan palvelut. Vaikka Euroopan komission Handbook on implementation of the Services Directive ei ole sitova,(8) siinä vahvistetaan myös, että vuokraustoiminta kuuluu toimintoihin, joita voidaan pitää palveluina.(9)

45.      Saksan hallituksen ja erityisesti Irlannin esittämää toista väitettä, jossa viitataan johdanto-osan yhdeksänteen perustelukappaleeseen, on syytä tarkastella perusteellisemmin. Kyseisessä perustelukappaleessa todetaan, että ”tätä direktiiviä sovelletaan ainoastaan vaatimuksiin, jotka vaikuttavat palvelutoiminnan aloittamiseen tai harjoittamiseen. Näin ollen direktiiviä ei sovelleta sellaisiin vaatimuksiin, kuten tieliikennesääntöihin, maan kehittämistä ja käyttöä koskeviin sääntöihin, kaavoitukseen, rakennuksia koskeviin standardeihin ja tällaisen sääntöjen noudattamatta jättämisestä määrättyihin hallinnollisiin seuraamuksiin, joilla ei nimenomaisesti säännellä palvelutoimintaa tai jotka eivät nimenomaisesti vaikuta siihen, mutta joita palveluntarjoajien on noudatettava taloudellisen toimintansa harjoittamisessa samalla tavoin kuin yksityishenkilöinä toimivien ihmisten”.

46.      Mielestäni on hyödyllistä toistaa tässä johdanto-osan yhdeksäs perustelukappale kokonaisuudessaan. Kun tarkastellaan johdanto-osan kyseisen perustelukappaleen tekstiä kokonaisuudessaan, myös sen ensimmäistä virkettä ja toisen virkkeen toista puoliskoa, on selvää, miksi Irlannin ja Saksan hallituksen väitteet eivät ole vakuuttavia.

47.      Ensinnäkin olisi muistettava, että johdanto-osan yhdeksäs perustelukappale on vain johdanto-osan perustelukappale.(10) Palveludirektiivissä ei ole vastaavaa artikloihin kuuluvaa säännöstä, jossa säädettäisiin ryhmäpoikkeuksesta kyseisen direktiivin 2 artiklan 2 ja 3 kohdan tavoin. Mielestäni johdanto-osan perustelukappaleella ei yksinään ja ilman vastaavaa säännöstä artiklatekstissä voida luoda uutta ryhmäpoikkeusta, josta ei säädetä missään muualla unionin säädöksen artiklatekstissä.(11)

48.      Toiseksi on niin, että vaikka arviointi ei päättyisikään tähän – vaikka mielestäni sen pitäisi – voidaan lisätä, että johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa on joka tapauksessa kyse muusta kuin siitä, että lisätään alakohtainen poikkeus direktiivin soveltamisalaan.

49.      Johdanto-osan yhdeksännen perustelukappaleen ensimmäisen virkkeen alussa vahvistetaan yleinen sääntö, jonka mukaan kyseistä direktiiviä sovelletaan vaatimuksiin, jotka vaikuttavat palvelutoiminnan aloittamiseen. Minkä tahansa alan säännökset, joissa asetetaan palvelutoiminnan aloittamista koskevia edellytyksiä, mukaan lukien kiinteistön käyttötarkoituksen muuttamista koskevat vaatimukset, kuuluvat näin ollen direktiivin soveltamisalaan. Siinä kuitenkin täsmennetään, että direktiiviä sovelletaan ”ainoastaan” tällaisiin vaatimuksiin.

50.      Tästä syystä toinen virke alkaa sanoilla ”näin ollen”, jonka jälkeen lisätään luettelo, joka alkaa ohjeellisella sanalla ”kuten”. Tässä toisen virkkeen kyseisessä osassa ei kuitenkaan lisätty alakohtaisia ryhmäpoikkeuksia direktiivin soveltamisalaan, vaan siinä ainoastaan vahvistetaan, että potentiaaliset palveluntarjoajat eivät voi riitauttaa yleisesti sovellettavaa sääntelyjärjestelmää sillä perusteella, että sillä rajoitetaan palvelutarjoajien rajoittamatonta vapautta tarjota palveluja. Näin ollen tällaiset palveluntarjoajat eivät voi vaatia erityistä sääntelyjärjestelmää, joka eroaa sääntelyjärjestelmästä, jota sovelletaan – kuten kyseisessä perustelukappaleessa todetaan – ”yksityishenkilöinä toimiviin ihmisiin”.

51.      Yksinkertaisesti sanottuna yhdeksännessä perustelukappaleessa pelkästään vahvistetaan, että palveludirektiivillä ei puututa yleisesti sovellettaviin sääntöihin, joilla ei nimenomaisesti säännellä palveluja ja joita sovelletaan sekä yksityishenkilöihin että palveluntarjoajiin. Edellä sanottua sovelletaan kaikkiin oikeudenaloihin. Tästä syystä tämä luettelo on myös vain ohjeellinen ja alkaa sanalla ”kuten”, ja se voi kattaa myös muita aloja,(12) esimerkiksi ympäristönormeja tai elintarviketurvallisuutta koskevia sääntöjä. Tämä on myös syy siihen, ettei direktiivin artikloissa ole vastaavaa säännöstä, joka kuvastaisi johdanto-osan yhdeksännen perustelukappaleen sisältöä: kyseisen perustelukappaleen tarkoituksena ei ollut sulkea jotain tiettyä alaa direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Sen tarkoituksena oli pelkästään varmistaa, ettei direktiivin säännöksiä voida käyttää tavalla, jolla heikennetään jäsenvaltiossa yleisesti sovellettavaa sääntelyjärjestelmää tai tehdään se tyhjäksi.

52.      Euroopan komissio mainitsi istunnossa – esimerkkinä siitä, mihin yhdeksännellä perustelukappaleella pyritään – että kuljettaja, joka on peräisin maasta, jossa on oikeanpuoleinen liikenne, voisi hypoteettisesti riitauttaa sellaisen jäsenvaltion kansallisen liikennesäännön, jossa on vasemmanpuoleinen liikenne, koska se merkitsee vaatimusta, jolla rajoitetaan hänen mahdollisuuttaan tuottaa palveluja toisessa jäsenvaltiossa. En halua aloittaa todennäköisesti kiihkeää keskustelua siitä, missä määrin SEUT 56 artiklaa tai palveludirektiiviä voitaisiin tosiasiallisesti soveltaa liikennepalveluihin, vaan totean ainoastaan, että tämä esimerkki on varsin kuvaava. Voisin mainita myös paljon muita esimerkkejä: potentiaalinen palveluntarjoaja, joka riitauttaa kaupunkisuunnitelmat tai muut kaavoitusta koskevat säännökset; riitautetaan veroilmoituksen antamistapa, rikosrekistereiden hallinnointitapa, päästöjä ja pilaantumista koskevien ympäristönormien antamistapa jne. Näiden yleisesti sovellettavien sääntelyjärjestelmien kansalliset säännöt voitaisiin aina riitauttaa samalla argumentilla eli sillä, että näiden sääntöjen olemassaolo rajoittaa rajatonta palvelujen tarjoamisen vapautta.

53.      Kuten yhdeksännessä perustelukappaleessa todetaan, juuri tämä oli tarkoitus sulkea pois. Kaikkien näiden esimerkkien yhteiset nimittäjät ovat etäisyys ja välineellisyys. Palvelua (palvelutoiminnan aloittamista) koskevat säännöt kuuluvat direktiivin soveltamisalaan, kun taas yleisesti sovellettavat säännöt, joissa ei tehdä mitään eroa palveluntarjoajien ja muiden henkilöiden välillä, eivät kuulu. Kuten yhdeksännen perustelukappaleen ensimmäisessä virkkeessä vahvistetaan, vaatimukset, jotka koskevat palvelutoiminnan aloittamisen edellytyksiä, kuuluvat selvästi direktiivin soveltamisalaan riippumatta siitä, mihin oikeudenalaan ne kuuluvat.

54.      Tämä logiikka eroaa selvästi Irlannin ja Saksan hallituksen väitteistä, joissa lähinnä ehdotetaan, että ilmaisua ”maan kehittämistä ja käyttöä koskeviin sääntöihin, kaavoitukseen” tulkitaan uudeksi ryhmäpoikkeukseksi direktiivin soveltamisalasta. Maan käyttöä tai kaavoitusta koskevat kansalliset säännöt eivät näin ollen voi koskaan kuulua direktiivin soveltamisalaan. Näin ei ole, eikä näin voi olla.

55.      Kolmanneksi unionin tuomioistuin on jo vastaavasti käsitellyt tuomiossa Visser yhdeksännen perustelukappaleen perustana olevien omaisuutta koskevien sääntöjen eroja sen mukaan, säännelläänkö niillä nimenomaisesti palvelutoiminnan aloittamista tai harjoittamista tai vaikuttavatko ne nimenomaisesti niihin.(13)

56.      Asiassa Visser oli kyse kunnan yleiskaavaan sisältyvistä määräyksistä, joilla kiellettiin muiden kuin kookkaiden tavaroiden vähittäismyynti erään Alankomaiden kunnan kaupunkikeskustan ulkopuolella sijaitsevilla maantieteellisillä vyöhykkeillä. Tässä yhteydessä unionin tuomioistuin keskittyi yleiskaavaa arvioidessaan kyseessä olevaan taloudelliseen toimintaan eikä itse kaavan luonteeseen kaavoitustoimenpiteenä ja maankäyttötoimenpiteenä. Unionin tuomioistuin totesi nimenomaisesti, että ”vaikka pääasiassa kyseessä olevien kaavamääräysten tarkoituksena onkin – – kaavoituspolitiikan puitteissa säilyttää [kyseisen kunnan] kaupunkikeskustan elinkelpoisuus ja estää keskustan myymälöiden autioituminen, niiden erityisenä tavoitteena on kuitenkin niiden maantieteellisten vyöhykkeiden määrittäminen, joille tietyt vähittäiskauppaan liittyvät toiminnot voivat sijoittua.”(14) Unionin tuomioistuin totesi tämän perusteella, että kyseisten määräysten adressaatteina ovat näin vain henkilöt, jotka aikovat kehittää kyseisiä toimintoja näillä maantieteellisillä vyöhykkeillä, mutta eivät yksityishenkilöinä toimivat ihmiset.

57.      Tästä tuomiosta ilmenee, että kun kyse on omaisuutta koskevista säännöistä, siinä tapauksessa, että omaisuutta käytetään tuottavaan toimintaan, unionin tuomioistuin tekee eron kyseisten sääntöjen erityisen tavoitteen ja yleisen tarkoituksen välillä. Se, että (pääasiallinen) tarkoitus koskee lähinnä kaavoitusta, ei sulje pois sitä, että nämä säännöt voivat kuulua palveludirektiivin soveltamisalaan, jos niiden erityinen tavoite koskee taloudellista toimintaa. Palveludirektiiviä sovelletaan sen yhdeksännen perustelukappaleen mukaisesti sääntöihin, joilla säännellään palvelutoiminnan aloittamista tai harjoittamista tai jotka nimenomaisesti vaikuttavat niihin.(15)

58.      Tuomiosta Visser ilmenee näin ollen, että omaisuuden käyttöä koskevat säännöt kuuluvat palveludirektiivin soveltamisalaan siltä osin kuin ne koskevat taloudellista toimintaa ja vaikuttavat näin palvelumarkkinoille pääsyyn tai palvelutoiminnan harjoittamiseen.(16)

59.      Nyt käsiteltävissä asioissa, kuten tuomiossa Visser, kyseessä olevilla säännöillä on kahtalainen luonne. Ne ovat osa sääntöjen kokonaisuutta, jossa asumiskäyttöön tarkoitetun tilan ”käyttötarkoituksen muutokseen” tarvitaan lupa, ja tämä merkitsee läheistä yhteyttä maan käyttöön tai kaavoitukseen. Nämä säännöt ovat kuitenkin myös merkityksellisiä tietyn palvelutoiminnan aloittamisen ja harjoittamisen kannalta.

60.      Neljänneksi ja viimeiseksi nyt käsiteltävään asiaan liittyy kuitenkin yksi erityispiirre, jonka vuoksi se eroaa asiasta Visser ja joka saattaa kuvastaa, vaikkakin eri tavoin, Saksan hallituksen ja Irlannin esittämiä varaumia. Asiassa Visser voidaan sanoa, että vaikka määräyksiä sovellettiin erotuksetta, ne kohdistuivat luonteensa vuoksi palveluntarjoajien erityisryhmään. Kyseisessä yleiskaavassa tarkoitettua taloudellista toimintaa on nimittäin voinut järkevästi harjoittaa vain tietty palveluntarjoajien ryhmä.

61.      Toisin kuin asiassa Visser, nyt käsiteltävässä asiassa ei ole selvästi erottuvaa (ammattimaista) palveluntarjoajien ryhmää. Ei myöskään ole olemassa selvästi rajattavissa olevaa palvelujen vastaanottajien ryhmää. Molemmat puolet ovat ei-ammattimaisia.

62.      Tältä osin myönnän, että asunnon käyttötarkoituksen muutosta koskevia sääntöjä sovelletaan tavallaan erotuksetta kaikkiin kiinteistön käyttötarkoituksen muutoksiin eikä välttämättä pelkästään kalustetun majoitustilan lyhytaikaiseen vuokraukseen. Tämä johtuu kuitenkin osittain vertaistalouden luonteesta, sillä ammattimaisten ja ei-ammattimaisten palveluntarjoajien välistä rajaa ei enää ole.(17) Tällaisessa ympäristössä tällaista toimintaa voidaan monesti säännellä ainoastaan yleisesti sovellettavilla säännöillä. Toisin sanoen on niin, että jos jokainen on palveluntarjoaja, niin kriteeri, jonka mukaan ainoastaan nimenomaisesti palvelutoimintaa koskevia sääntöjä sovelletaan (eikä sääntöjä, joita sovelletaan kaikkiin muihin, yksityishenkilöinä toimiviin ihmisiin), menettää suuren osan erottamiskyvystään.

63.      Lyhyesti sanottuna riittää, että yleisesti sovellettavilla säännöillä, niiden luonteesta riippumatta, säännellään palvelutarjonnan aloittamista tai vaikutetaan siihen, ja näin palataan yhdeksännen perustelukappaleen ensimmäisen virkkeen perustoteamukseen. Tästä on selvästi kyse nyt käsiteltävässä tilanteessa, jossa kansallinen lainsäätäjä on päättänyt tehdä asunnon käyttötarkoituksen muutosta koskevan luvan keskeiseksi edellytykseksi tietyntyyppisen selvästi taloudellisen palvelun aloittamiselle: kalustetun tilan lyhytaikaiselle vuokraamiselle. Tällaiset kansalliset säännöt kuuluvat mielestäni selvästi palveludirektiivin soveltamisalaan.

B       Palveludirektiivin merkitykselliset säännökset

1.     Lupajärjestelmä tai vaatimus

64.      Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, mitä palveludirektiivin säännöksiä on sovellettava pääasioissa: sovelletaanko III luvun lupia koskevan 1 jakson säännöksiä (9–13 artikla), jotka koskevat lupajärjestelmiä ja asiaa koskevia ehtoja, vai kiellettyjä tai arvioitavia vaatimuksia koskevan 2 jakson säännöksiä (14 ja 15 artikla)?

65.      Palveludirektiivin 4 artiklan 6 alakohdan mukaan lupajärjestelmällä tarkoitetaan ”menettelyä, jonka mukaisesti palveluntarjoajan tai vastaanottajan on käännyttävä toimivaltaisen viranomaisen puoleen saadakseen virallisen päätöksen tai hiljaisen päätöksen, joka oikeuttaa palvelutoiminnan aloittamiseen tai harjoittamiseen”.

66.      Palveludirektiivin 4 artiklan 7 alakohdan mukaan vaatimuksella tarkoitetaan ”velvoitetta, kieltoa, ehtoa tai rajoitusta, joka sisältyy jäsenvaltioiden lakeihin, asetuksiin tai hallinnollisiin määräyksiin tai johtuu oikeus- tai viranomaiskäytännöstä, ammattialasäännöistä tai ammattijärjestöjen tai muiden ammatillisten organisaatioiden yhteisistä säännöistä”.

67.      Jäsenvaltioiden asettamille lupajärjestelmille ja vaatimuksille on yhteistä se, että ne molemmat ovat lähtökohtaisesti kiellettyjä palveludirektiivissä – tai perussopimuksissa(18) – koska näiden järjestelmien tai vaatimusten oletetaan rajoittavan palvelutoiminnan aloittamista tai harjoittamista. Ne kuitenkin eroavat kyseessä olevan rajoituksen luonteen osalta.

68.      Lupajärjestelmä merkitsee mahdollisesti sitä, että hakijalle annetaan etukäteen yksittäistapausta koskeva päätös, joka on, kuten unionin tuomioistuin on todennut tuomiossa Visser, ”sellaisen toimenpiteen johdosta [saatu virallinen päätös], johon kyseisillä palveluntarjoajilla [oli] velvollisuus ryhtyä” taloudellisen toimintansa kehittämiseksi.(19) Kyseessä voi olla esimerkiksi henkilön pyytämä lupa henkilöiden kuljettamiseen vesitse tai ikkunaprostituutioyrityksen toiminnan harjoittamiseen;(20) viranomaisten myöntämä konsessio, joka koskee virkistystoimintaan liittyviä alueita;(21) vähittäismyyntiin tarkoitettujen pyroteknisten tuotteiden varastointilupa(22) tai tiettyjen yliopistollisten oppiarvojen antamiseen vaadittava hyväksyntä.(23)

69.      Sen sijaan vaatimuksen olemassaolo ei edellytä etukäteen annettavaa yksittäistapausta koskevaa päätöstä, jolla myönnetään subjektiivinen oikeus. Vaatimus on yleisluonteinen sääntö, jota sovelletaan kaikkiin palveluntarjoajiin riippumatta toteutetuista toimista tai noudatetuista menettelyistä sellaisen yksittäisen päätöksen saamiseksi, jolla suunnitellulle toiminnalle saadaan lupa. Kyseessä voi esimerkiksi olla, kuten tuomiossa Visser, kaupungin kunnanvaltuuston hyväksymään yleiskaavaan sisältyvä kielto harjoittaa tavaroiden vähittäiskauppaan liittyvää toimintaa kyseisen kaupungin tietyllä alueella(24) ja mikä tahansa muu yleinen sääntö tai rajoitus, jota sovelletaan lain nojalla tiettyyn palvelutoimintaan.

70.      Nyt käsiteltävistä asioista on aluksi korostettava, että palveludirektiivin III lukua, joka sisältää lupajärjestelmiä ja asiaankuuluvia vaatimuksia koskevat säännökset, sovelletaan pääasioissa kyseessä oleviin tosiseikkoihin siitä huolimatta, että rajatylittävä tekijä puuttuu. Unionin tuomioistuimen mukaan III luvun säännöksiä sovelletaan myös täysin jäsenvaltion sisäisiin tilanteisiin.(25)

71.      Nyt käsiteltäviin asioihin erityisesti sovellettavista III luvun säännöksistä on todettava, että on selvää, että kyseiset säännökset merkitsevät lupajärjestelmää eivätkä vaatimusta. Niiden asuntojen omistajien, jotka haluaisivat vuokrata kalustetun majoitustilansa lyhytaikaisesti, on noudatettava hallinnollista menettelyä saadakseen kunnanjohtajalta muodollisen hallinnollisen luvan, mikäli edellytykset täyttyvät. Tämä lupa antaa niille mahdollisuuden tarjota tilat vuokralle kalustetun majoitustilan lyhytaikaisen vuokrauksen markkinoilla, toisin sanoen harjoittaa palvelutoimintaa.

72.      Näin ollen valtakunnallinen lainsäädäntö ja kyseiset kunnalliset täytäntöönpanosäännökset merkitsevät palveludirektiivin 4 artiklan 6 alakohdassa tarkoitettua lupajärjestelmää. Tästä seuraa, että käsiteltävänä olevia asioita on tarkasteltava lupia koskevan III luvun 1 jakson ja erityisesti 9 ja 10 artiklan näkökulmasta.

2.     Palveludirektiivin 9 ja 10 artikla arviointikehyksenä

73.      Kolmas ja neljäs kysymys koskevat 9 artiklan 1 kohtaa, kun taas viidennessä ja kuudennessa kysymyksessä keskitytään 10 artiklan 2 kohtaan. Näihin kysymyksiin vastaamiseksi on määritettävä 9 ja 10 artiklan soveltamisala sekä niiden välinen yhteys.

74.      Palveludirektiivin 9 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat asettaa palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi lupajärjestelmän noudattamisen vain siinä tapauksessa, että a) lupajärjestelmä ei ole ketään palveluntarjoajaa syrjivä, b) lupajärjestelmän tarve on perusteltavissa yleiseen etuun liittyvästä pakottavasta syystä ja c) tavoiteltua päämäärää ei voida saavuttaa vähemmän rajoittavalla toimenpiteellä.

75.      Direktiivin 10 artiklan 2 kohdassa puolestaan määritetään kriteerit, joihin lupajärjestelmien on perustuttava, jotta toimivaltaiset viranomaiset eivät käyttäisi harkintavaltaansa mielivaltaisesti. Kriteerien on oltava a) syrjimättömiä, b) perusteltuja yleisen edun mukaisin pakottavin syin, c) oikeassa suhteessa mainittuun yleisen etuun liittyvään pakottavaan syyhyn, d) selviä ja yksiselitteisiä, e) objektiivisia, f) yleisesti ennalta tiedossa ja g) avoimia ja saatavilla.

76.      Niistä unionin tuomioistuimessa käsiteltävän asian osapuolista, jotka ovat nimenomaisesti ottaneet kantaa palveludirektiivin 9 artiklan 1 kohdan ja 10 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan, Saksan, Espanjan ja Ranskan hallitukset väittävät lähinnä, että 10 artiklaa sovelletaan kuntatasolla (kunnanvaltuuston päätökseen) eikä valtakunnallisiin säännöksiin, joissa valtuutetaan toteuttamaan toimenpiteitä kuntatasolla. Ainoastaan ensin mainittuja on siis tutkittava 10 artiklan 2 kohdassa säädettyjen kriteerien valossa.

77.      Irlanti ja komissio katsovat, että 9 artikla koskee lupajärjestelmän laillisuutta, kun taas 10 artiklassa viitataan niihin edellytyksiin, joiden on täytyttävä tällaisen luvan saamiseksi lupajärjestelmän, joka on itsessään perusteltu, yhteydessä (näin ollen sovellettaessa järjestelmää yksittäistapauksessa). Koska valittajat eivät ole hakeneet lupaa pääasioiden oikeudenkäyntimenettelyssä, 10 artikla ei ole merkityksellinen nyt käsiteltävien asioiden ratkaisemiseksi.

78.      Alankomaiden hallitus puolestaan väittää, että 9 artiklaa sovelletaan itse lupajärjestelmään, kun taas 10 artikla koskee yksittäisiä, yleensä paikallisia luvan myöntämisehtoja. Koska molemmissa kuitenkin vahvistetaan luvan myöntämisehdot, valtakunnallista lainsäädäntöä ja kunnallisia säännöksiä on arvioitava 10 artiklan perusteella.

79.      Oletan, että osa näitä kysymyksiä koskevasta epävarmuudesta johtuu siitä, kuten olen edellä jo todennut, että säännökset ovat lähtöisin kahdelta hallinnon tasolta, ja ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esitti kysymyksensä ainoastaan valtakunnallisten säännösten osalta(26) ja tukeutui samalla useisiin palveludirektiivin säännöksiin.

80.      Palveludirektiivin 9 artiklan 1 kohdan ja 10 artiklan 2 kohdan välillä on lisäksi joitakin sisällöllisiä päällekkäisyyksiä. Myönnän, että vaikka on mahdollista havaita abstrakti, käsitteellinen ero näiden kahden artiklan välillä, niiden välinen raja hämärtyy jonkin verran, kun keskitytään yksityiskohtiin ja erityisesti kun tutkitaan erikseen kriteerejä tai lupajärjestelmän ehtoja.

81.      Näiden myönnytysten jälkeen katson kuitenkin, että 9 artikla koskee lupamenettelyn eri vaihetta kuin 10 artikla. Palveludirektiivin 9 artikla koskee sitä, voidaanko tietyntyyppiseen palveluun itse asiassa soveltaa lupajärjestelmää.(27) Palveludirektiivin 10 artiklassa mennään askelta pidemmälle. Kun 9 artiklaa koskeva arviointiperuste täyttyy ja lupajärjestelmän tarve on vahvistettu, 10 artiklassa keskitytään erityisiin kriteereihin, jotka tietyn lupajärjestelmän on täytettävä. Direktiivin 10 artiklasta ilmenee, että lupajärjestelmä on suunniteltava siten, että se täyttää kaikki kyseisen artiklan 2 kohdassa säädetyt seitsemän kriteeriä.(28) Se, että ”lupajärjestelmien on perustuttava kriteereihin” vahvistaa, että 10 artikla koskee pääasiassa lupajärjestelmien rakennetta. Nämä järjestelmät on alusta alkaen järjestettävä siten, että kun toimivaltaiset viranomaiset myöhemmässä vaiheessa päättävät lupaa koskevista yksittäisistä hakemuksista, ne eivät voi käyttää harkintavaltaansa mielivaltaisesti, kuten 10 artiklan 1 kohdassa edellytetään.

82.      Tiivistettynä 9 artiklaa koskeva kysymys kuuluu ”onko lupajärjestelmä ylipäätään tarpeellinen tämäntyyppiselle palvelutoiminnalle?”, kun taas 10 artiklaa koskeva kysymys kuuluu ”mitä kriteerejä ja ehtoja tällaiseen lupajärjestelmään kuuluu?”

83.      Kun otetaan huomioon tämä tehtävien jako näiden kahden artiklan välillä, sääntöjen alkuperää (valtakunnallinen, alueellinen tai paikallinen) koskevalla kysymyksellä ei ole merkitystä. On todennäköistä, että käytännössä, kun kyse on jäsenvaltion säännöistä, ylemmällä hallintotasolla vahvistetaan yleinen kehys (mukaan lukien ratkaisu lupajärjestelmän tarpeesta ylipäätään), ja alimpien tai paikallisten hallintotasojen tehtävänä on täsmentää tai mukauttaa paikallisesti yksityiskohtia (mukaan lukien lupajärjestelmiä koskevat yksityiskohtaiset ehdot tai lisäehdot).

84.      Tämä tehtävien jako on looginen. Se riippuu kuitenkin myös täysin olosuhteista. Ei voida täysin sulkea pois sitä, että 9 artiklaa voitaisiin soveltaa paikallisiin sääntöihin, kun taas 10 artiklaa voitaisiin soveltaa valtakunnallisiin sääntöihin.(29) Ratkaisevaa on sääntöjen sisältö eikä niiden alkuperä.

85.      Nyt käsiteltävässä asiassa kysymystä siitä, onko lupajärjestelmälle ylipäätään tarvetta, on tarkasteltava 9 artiklan 1 kohdassa lueteltujen kolmen ehdon kannalta. Tällaisen luvan myöntämisen erityisiä ehtoja, joihin kuuluu muun muassa Pariisin kaupungin asettama korvausta koskeva vaatimus, on kuitenkin arvioitava 10 artiklan 2 kohdassa säädettyjen ehtojen perusteella.

C       Lupajärjestelmän yhteensopivuus palveludirektiivin kanssa

86.      Ratkaisuehdotuksen tässä osassa käsittelen yleistä etua koskevia pakottavia syitä, jotka on esitetty lupajärjestelmän oikeuttamiseksi (1), minkä jälkeen siirryn käsittelemään oikeasuhteisuutta koskevaa keskeistä kysymystä (2). Lopuksi esitän useita huomautuksia muista ehdoista, jotka lupajärjestelmien on täytettävä palveludirektiivin 10 artiklan 2 kohdan mukaisesti (3).

87.      Ennen tätä on kuitenkin hyödyllistä palauttaa mieleen nyt käsiteltävien asioiden yleinen asiayhteys. Kaksi Euroopan unionin perusoikeuskirjassa (jäljempänä perusoikeuskirja) taattua oikeutta ovat erityisen merkitykselliset tässä yhteydessä: 16 artikla (elinkeinovapaus) ja 17 artikla (omistusoikeus).

88.      Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perusoikeuskirjan 16 artiklassa myönnetty suoja kattaa vapauden harjoittaa taloudellista tai kaupallista toimintaa.(30) Elinkeinovapaus ei kuitenkaan ole ehdoton, vaan sitä on arvioitava sen tehtävän perusteella, joka sillä on yhteiskunnassa.(31) Elinkeinovapauteen voidaan näin ollen puuttua moninaisilla julkisen vallan toimilla, joilla voidaan yleisen edun nimissä rajoittaa taloudellisen toiminnan harjoittamista. Yleisesti ottaen perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa, jos näistä rajoituksista säädetään lailla, jos niissä kunnioitetaan kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä ja jos ne suhteellisuusperiaatteen mukaisesti ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.(32)

89.      Perusoikeuskirjan 17 artikla on oikeussääntö, jolla annetaan yksityisille oikeuksia.(33) Tässä artiklassa taattu omistusoikeus ei kuitenkaan ole absoluuttinen, ja sen käyttöä voidaan rajoittaa unionin tavoittelemilla yleisen edun mukaisilla päämäärillä.(34)

90.      Perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan mukaan 17 artiklaa tulkittaessa ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklaa koskeva Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö on otettava huomioon vähimmäissuojan tasona.(35)

91.      Tältä osin Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklan toisen kappaleen mukaan jäsenvaltiot voivat valvoa omaisuuden käyttöä yleisen edun nimissä. Näin on varsinkin asuntoalalla, joka on sosiaali- ja talouspolitiikan keskeinen huolenaihe. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen mukaan tällaisen politiikan toteuttaminen edellyttää, että lainsäätäjällä on laaja harkintavalta sekä sen osalta, onko olemassa yleistä etua koskevia syitä, joiden nojalla valvontatoimenpiteet on perusteltuja, että tällaisten toimenpiteiden toteuttamista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen valinnan osalta. Toimenpiteiden edellytyksenä kuitenkin on, että löydetään oikeudenmukainen tasapaino yhteisön yleisen edun mukaisten vaatimusten ja yksilön perusoikeuksien suojaa koskevien vaatimusten välillä. Vaihtoehtoisten ratkaisujen mahdollinen olemassaolo ei sellaisenaan merkitse, ettei kyseinen lainsäädäntö olisi perusteltu. Tällä lainsäädännöllä ei kuitenkaan saa asettaa omistajille suhteetonta ja liiallista rasitetta niin, että valtion harkintavallan rajat ylittyvät.(36)

92.      Haluan korostaa kolmea seikkaa, jotka ovat mielestäni ratkaisevia yhteensopivuutta koskevan arvioinnin kannalta sekä yleistä etua koskevan pakottavan syyn tunnistamisen että (erityisesti) oikeasuhteisuuden arvioinnin osalta.

93.      Ensinnäkin, kun otetaan huomioon unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi saatettujen asioiden rakenne, elinkeinovapaus ja omistusoikeus eivät ole ehdottomia, vaikka niitä arvioidaan palveludirektiivin ja sijoittautumisvapauden näkökulmasta. Päinvastoin, molempia voidaan rajoittaa. Erityisesti on todettava, että edellä mainitusta Strasbourgin oikeuskäytännöstä ilmenee, että on toimittu viisaasti, kun kansallisia toimenpiteitä, jotka koskevat ainoastaan (kiinteän) omaisuuden käytön valvontaa, on toteutettu ”kevyellä kädellä”. Toisin sanoen on niin, että mikäli käytön valvonta ei ole niin ankara rajoitus, että se merkitsee tosiasiallisesti omaisuuden pakkolunastusta tai vaivihkaista arvonalennusta, näiden oikeuksien merkittävätkin rajoitukset ovat sallittuja.

94.      Toiseksi tämä näkyy valvonnan intensiteetissä. Mielestäni molemmissa vaiheissa – yleistä etua koskevan pakottavan syyn tunnistaminen ja erityisesti oikeasuhteisuuden arviointi – on ajateltavissa useita ratkaisuja. Kyse ei välttämättä ole siitä, että ainoa oikeasuhteinen ratkaisu olisi yksittäistä omistajaa vähiten rajoittava ratkaisu; tämä on vain yksi niistä tekijöistä, jotka on otettava huomioon melko monitahoisessa yhtälössä. Yhden sijasta on olemassa useita mahdollisia ratkaisuja, jotka täyttäisivät oikeasuhteisuutta koskevan vaatimuksen: ei pelkästään yksi väistämätön tulos, vaan pikemminkin useita mahdollisia ratkaisuja, jotka johtavat eri tuloksiin, joita kaikkia voidaan pitää oikeasuhteisina.

95.      Kolmanneksi monimutkaisuutta lisää se, että on saavutettava kokonaistasapaino tapauksissa, joissa elinkeinovapautta ei ole rajoitettu jokaisen osalta samalla tavalla yhteiskunnan tai yhteisön edun nimissä. Tällaisessa tapauksessa tietyt henkilöt voivat vapaasti harjoittaa haluamaansa liiketoimintaa, kun taas toiset eivät. Tiettyjen palvelujen potentiaalisten tarjoajien oikeuksia ja etuja verrataan paitsi yhteisön sosiaalisiin etuihin myös horisontaalisesti muiden henkilöiden täsmälleen samoihin oikeuksiin (ja mahdollisesti rajoitetaan niillä). Yhden henkilön palvelujen tarjoamisen vapaus kilpailee siten muiden sellaisten henkilöiden etujen kanssa, jotka haluavat tarjota täsmälleen samoja palveluja. Niukkojen resurssien, valmiuksien ja lupien maailmassa se, että yhdelle henkilölle annetaan mahdollisuus, voi tarkoittaa, että se evätään toiselta.

1.     Yleiseen etuun liittyvä pakottava syy

96.      Palveludirektiivin 9 artiklan 1 kohdan b alakohdassa edellytetään, että lupajärjestelmän tarve on perusteltavissa yleiseen etuun liittyvästä pakottavasta syystä. Direktiivin 10 artiklan 2 kohdan b alakohdassa edellytetään, että lupajärjestelmien perustana olevat kriteerit ovat itsessään perusteltuja tällaisin pakottavin syin. Kun otetaan huomioon, että näissä kahdessa säännöksessä käytetään tältä osin samoja ilmaisuja, katson, että hyväksyttävän yleisen edun olemassaoloa voidaan arvioida yhdessä molempien tarkoitusten osalta eli 9 artiklan mukaisen lupajärjestelmän käyttöönoton tarpeen sekä siihen sisältyvien 10 artiklan mukaisten kriteerien osalta.

97.      Valittajat katsovat, ettei ole olemassa yleistä etua koskevaa pakottavaa syytä, jolla kyseiset säännökset voitaisiin oikeuttaa. Muut unionin tuomioistuimessa käsiteltävän asian osapuolet ovat esittäneet useita mahdollisia oikeuttamisperusteita, nimittäin asuntopulan torjuminen, kohtuuhintaisten ja riittävien asuntojen tarjoaminen, sosiaalisen asuntotuotannon politiikka, kaupunkiympäristön suojelu, kiinteistöalan paineiden torjunta, kuluttajansuoja, verovalvonnan tehokkuus, liiketoimien rehellisyys ja asumispalvelujen vastaanottajien suojelu.

98.      Pariisin kaupungin ja Ranskan hallituksen mukaan kyseessä olevien säännösten pääasiallisena tavoitteena on torjua tietyillä alueilla (yleensä turistipaikoissa) asuntopulaa (ja tältä osin hintojen nousua), joka johtuu ainakin osittain siitä, että omistajat haluavat mieluummin vuokrata asuintilansa lyhytaikaiseen kuin pitkäaikaiseen käyttöön.(37)

99.      Haluamatta ottaa kantaa tämän oikeudenkäynnin kuluessa esitettyihin muihin tavoitteisiin tai väheksyä niitä millään tavoin en epäröi hyväksyä sitä, että yhtäältä rakenteellisen asuntopulan torjunnalla ja toisaalta kaupunkiympäristön suojelulla voitaisiin hyvinkin perustella – joko yhdessä tai erikseen – sekä 9 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisen lupajärjestelmän käyttöönotto että sen 10 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukainen konkreettinen muoto ja siihen liittyvät ehdot.

100. Palveludirektiivin 4 artiklan 8 alakohdassa tunnustetaan nimenomaisesti kaupunkiympäristön suojelu ja sosiaalipolitiikan tavoitteet yleistä etua koskeviksi pakottaviksi syiksi. Nämä tavoitteet on jo muotoiltu niin väljästi, että niihin voidaan sisällyttää niiden soveltamisalaan kuuluvia tarkempia tavoitteita.

101. Palveludirektiivin johdanto-osan 40 perustelukappaleessa täsmennetään lisäksi, että unionin tuomioistuin on kehittänyt käsitteen ”yleistä etua koskevat pakottavat syyt” ja että ”käsite saattaa kehittyä edelleen”. Tältä osin on todettava, että unionin tuomioistuin on pääomien vapaan liikkuvuuden yhteydessä hyväksynyt useita mahdollisia oikeuttamisperusteita, jotka ovat merkityksellisiä nyt käsiteltävien asioiden kannalta. Se hyväksyi nimenomaisesti asuntopolitiikkaan liittyvät syyt kiinteistöalan erityyppisten paineiden hillitsemiseksi.(38) Unionin tuomioistuin on myös hyväksynyt vaatimuksia, joilla varmistetaan, että paikallisväestön tietylle osalle tai huono-osaisille tarjotaan riittävästi asuntoja,(39) sekä kansallisia säännöksiä, joilla pyritään säilyttämään kaupungin keskustan elinkelpoisuus hyvän kaavoituksen nimissä.(40) Unionin tuomioistuin on myös ottanut huomion ”tietyt pääasiassa kyseessä olevalle kansalliselle markkinatilanteelle ominaiset erityispiirteet, kuten rakenteellinen asuntopula ja erityisen suuri väestötiheys”.(41)

102. Sen, että rakenteellisen asuntopulan torjuntaa ja kaupunkiympäristön suojelua koskevien tavoitteiden hyväksyminen saa riittävästi tukea unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä, ei pitäisi mitenkään muuta sitä, että molemmat ovat perusteltuja myös tällaisen oikeuskäytännön olemassaolosta riippumatta. Kuten edellä on jo todettu, ”yleistä etua koskevien pakottavien syiden” ryhmä, kuten mikä tahansa muu ”oikeutettujen tavoitteiden” ryhmä, ei ole staattinen ja suljettu luettelo. Palveludirektiivin 4 artiklan 8 alakohdan luettelo on selvästi vain esimerkki, sillä sitä edeltävät sanat ”muun muassa”.

103. Yhteenvetona voidaan todeta, että asuntopulan torjunta, sen varmistaminen, että kohtuuhintaisia (pitkäaikaisia) asuntoja on riittävästi tarjoilla (erityisesti suurkaupungeissa), sekä kaupunkiympäristön suojelu ovat päteviä perusteita laajalti sosiaalipolitiikkaan perustuvien lupajärjestelmien käyttöönotolle. Tällaisiin syihin voidaan vedota myös lupajärjestelmän kriteerien oikeuttamiseksi.

104. Koska sekä Ranskan hallitus että Pariisin kaupunki ovat sekä lupajärjestelmän käyttöönoton tarpeen että sen yksittäisten ehtojen, erityisesti Pariisin kaupungissa riidanalaisen korvausta koskevan vaatimuksen, osalta kuitenkin lähinnä vedonneet tavoitteeseen torjua (pitkäaikaisten) vuokra-asuntojen pulaa tietyillä alueilla, tarkastelen seuraavaksi valittujen keinojen oikeasuhteisuutta tämän erityistavoitteen valossa.

2.     Oikeasuhteisuus

105. Palveludirektiivin 9 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan lupajärjestelmän käyttöönotto on laillista, jos tavoiteltua päämäärää ei voida saavuttaa vähemmän rajoittavalla toimenpiteellä, etenkin koska jälkikäteisvalvonta tapahtuisi liian myöhään, jotta sillä olisi todellista vaikutusta. Direktiivin 10 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaan luvan myöntämistä koskevien ehtojen tai kriteerien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun yleisen edun mukaiseen päämäärään.

106. Valittajat väittävät, että kyseinen lupajärjestelmä ei sovellu asuntopulan torjuntaa koskevan tavoitteen saavuttamiseen, koska se ei välttämättä saa omistajia luopumaan kalustetun majoitustilan tarjoamisesta lyhytaikaiseen vuokraukseen. Valittajat katsovat, että Pariisissa korvausta koskeva vaatimus on liian rajoittava ja että sen vuoksi on vaikeaa tai jopa mahdotonta vuokrata kalustettuja tiloja turisteille. Vähemmän rajoittavia oikeudellisia keinoja, kuten veron käyttöönottoa, olisi voitu harkita. Pariisin kaupunki katsoo, ettei tavoiteltua päämäärää voida saavuttaa millään vähemmän rajoittavalla toimenpiteellä, kuten ilmoitusjärjestelmällä tai kalustetun tilan lyhytaikaisessa vuokrauksessa tarjottavien öiden määrän rajoittamisella.

107. Jäsenvaltioiden hallitukset, jotka ovat ottaneet kantaa oikeasuhteisuuteen, ovat sitä mieltä, että kyseessä olevat säännökset ovat tarkoitukseensa soveltuvia ja oikeasuhteisia.

108. Komissio katsoo, ettei ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ole esittänyt riittävästi tietoja kyseisten (kansallisten) säännösten oikeasuhteisuuden arvioimiseksi. Jotkin seikat viittaavat kuitenkin siihen, että nämä säännökset voivat todellakin olla oikeasuhteisia, kuten omistajien vakituisen asunnon jättäminen niiden soveltamisalan ulkopuolelle, korvausmekanismi, kunnallinen täytäntöönpano ja mahdollisuus ottaa käyttöön väliaikaisia lupia.

109. Oikeasuhteisuus merkitsee sitä, että kyseiset toimenpiteet soveltuvat tavoitellun päämäärän saavuttamiseen, niillä ei saa ylittää sitä, mikä on välttämätöntä tavoitteen saavuttamiseksi, eikä muilla vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä voida saavuttaa samaa tulosta.(42)

110. Vaikka palveludirektiivin 9 artiklan 1 kohdan mukaisen lupajärjestelmän käyttöönotto onkin oikeasuhteista, luvan myöntämisen keskeisenä edellytyksenä olevan korvausvaatimuksen oikeasuhteisuus on mielestäni hieman kyseenalaisempi 10 artiklan 2 kohdan valossa.

a)     Luvan tarpeen oikeasuhteisuus 9 artiklan 1 kohdan c alakohdan yhteydessä

111. Ensinnäkin, kuten palveludirektiivin 9 artiklan 1 kohdan c alakohdassa nimenomaisesti todetaan, lupajärjestelmä on yleensä oikeasuhteinen, jos jälkikäteinen valvonta ei riitä tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi.

112. Toiseksi, jotta lupajärjestelmä olisi oikeasuhteinen, sen määrittäminen, onko lupajärjestelmä tarpeen, pitäisi perustua konkreettisiin tietoihin asuntomarkkinoista niissä kaupungeissa, joissa lupajärjestelmä aiotaan ottaa käyttöön. Komissio totesi istunnossa, että kansallisten (valtakunnallisten) järjestelmien olisi perustuttava asuntomarkkinoiden tilannetta koskeviin konkreettisiin todisteisiin. Olen samaa mieltä. Haluamatta vähätellä tällaisten todisteiden merkityksellisyyttä valtakunnallisten järjestelyjen kannalta, tällaiset todisteet ovat ratkaisevan tärkeitä paikallisella tasolla juuri sen vuoksi, että voitaisiin löytää oikeasuhteinen ratkaisu paikallisiin olosuhteisiin nähden.

113. Kolmanneksi lupajärjestelmien on oltava oikeudenmukaisia ja avoimia kaikille lyhytaikaisten vuokra-asuntojen markkinoille pääsyn mahdollistamiseksi. Kuten 9 artiklan 1 kohdan a alakohdassa edellytetään, lupajärjestelmät eivät saa olla syrjiviä. Kansalaisuuteen perustuva syrjintä(43) ei ole ainoa syrjinnän muoto, joka on kielletty. Se, että direktiiviä (III lukua) sovelletaan täysin jäsenvaltion sisäisiin tilanteisiin, viittaa siihen, että syrjintäkieltoa koskevaa kriteeriä sovelletaan laajemmin muihin, esimerkiksi perusoikeuskirjan 21 artiklan 1 kohdassa mainittuihin, seikkoihin.

114. Tässä yhteydessä en näe mitään, mikä voisi kyseenalaistaa tarpeen ottaa käyttöön lupajärjestelmä sellaisenaan, kun otetaan huomioon asuntopulan torjumisen ja pitkäaikaisia vuokra-asuntoja koskevien markkinoiden säilymisen tavoite.

115. Ensinnäkin, jos tavoitteena on turvata tiettyjen tavaroiden tai palvelujen saatavuus tietyillä (pitkäaikaisten vuokra-asuntojen) markkinoilla, jälkikäteisvalvonta, jonka päätteeksi väistämättä todetaan, että nämä tavarat tai palvelut ovat poistuneet näiltä markkinoilta ja siirtyneet muille ilmeisesti kannattavammille (lyhytaikaisten vuokra-asuntojen) markkinoille, olisi varmasti kaikkea muuta kuin tehokas. Jos tavoitteena on säännellä markkinoilta poistumista tai estää se, poistumista koskevat etukäteisluvat ovat välttämättömiä.

116. Toiseksi, vaikka Ranskan hallituksen ja Pariisin kaupungin keräämien tietojen perusteella tehtävistä päätelmistä voidaankin olla eri mieltä, ongelman olemassaoloa ei voida kiistää. Ranskan tasavalta on kehittänyt tähän ongelmaan ratkaisun, jonka suunnittelussa on otettu huomioon oikeasuhteisuus siltä osin kuin kyse on tarpeesta soveltaa lupajärjestelmää asuntojen omistajin. Se sisältää useita joustomekanismeja. Sen alueellinen soveltamisala on rajattu yli 200 000 asukkaan kaupunkeihin,(44) eikä lupaa tarvita vakituisen asunnon vuokraamiseen.(45) Kaupungit voivat ilmeisesti myös ottaa käyttöön väliaikaisen lupajärjestelmän, jossa ei edellytetä korvausta ja jossa luonnolliset henkilöt voivat vuokrata asuintiloja lyhytaikaisesti tilapäisille asiakkaille, jotka eivät asettaudu siihen asumaan.

117. Kolmanneksi ei ole mitenkään väitetty, että lupajärjestelmää sovellettaisiin ainoastaan tiettyihin asunnon omistajiin, mikä tekisi lupajärjestelmästä sellaisenaan syrjivän. Lupajärjestelmää sovelletaan jokaiseen henkilöön, joka haluaa vuokrata asuntonsa lyhytaikaisesti Pariisissa.

118. Lupajärjestelmän käyttöönoton lisäksi useilla muilla toimenpiteillä voitaisiin varmasti myös edistää kansallisella lainsäädännöllä tavoitellun päämäärän saavuttamista. Kaupunki, joka kärsii pitkäaikaisten asuntojen pulasta kalustetun majoitustilan lyhytaikaisen vuokrauksen takia, voi päättää verottaa omistajia tai vuokralaisia tiloista, joita vuokrataan muutamaksi päiväksi tai viikoksi, asettaa yöpymisille vuotuisen enimmäismäärän tai määrittää tietyn enimmäisosuuden tiloista, jotka voidaan vuokrata lyhytaikaisesti jne.

119. En kuitenkaan ole varma, että mikään näistä ratkaisuista olisi lähtökohtaisesti tehokkaampi kuin yksinkertainen etukäteislupajärjestelmä. Jos tavoitteena on rajoittaa (tai suunnata uudelleen) tarjontaa ja kieltämällä lyhytaikaista vuokrausta koskevat luvat säilyttää tietty kriittinen määrä asuntoja pitkäaikaisten vuokra-asuntojen markkinoilla, mikä voisi olla lupajärjestelmää tehokkaampi? Verottamallako (todennäköisesti ankarasti) ei-toivottua palvelua? Tällainen vero riitautetaan todennäköisesti välittömästi (suhteettomana) rajoituksena. Lisäksi se saattaa vääristää edelleen muita markkinoita mutta ei ratkaise alkuperäistä ongelmaa: pitkäaikaisten asuntojen välitöntä pulaa.

120. Lyhyesti sanottuna palveludirektiivin mukaan lupajärjestelmät ovat selvästi sallittuja.(46) Nyt käsiteltävien asioiden yhteydessä ei mielestäni ole mitään sellaista, jonka perusteella lupajärjestelmä olisi sellaisenaan suhteeton. Yleisesti ottaen, jollei ole yksinkertaisesti mahdotonta selittää järkevästi, miksi lupajärjestelmä otettiin käyttöön, tai jollei se ole selvästi syrjivä, tällaiset järjestelmät erityisesti, kun on kyse asuntopolitiikkaan liittyvistä sosiaalisista valinnoista, ovat todennäköisesti hyväksyttäviä oikeasuhteisia ratkaisuja.(47)

b)     Korvausvaatimuksen oikeasuhteisuus 10 artiklan 2 kohdan nojalla

121. Aluksi on todettava, että rakenteellisesti lupajärjestelmiä koskevissa valtakunnallisissa säännöksissä mahdollistetaan se, että Ranskan suurkaupungit voivat ottaa oikeasuhteisia lupajärjestelmiä käyttöön. Se, että ”luvan myöntämisedellytykset vahvistetaan kunnanvaltuuston päätöksellä ottaen huomioon yhteiskuntaryhmien sekoittumisen tavoite erityisesti asuintilojen markkinoiden ominaispiirteiden sekä asuntopulan torjumisen tarpeen mukaisesti”,(48) korostaa paikallisen tason toimivaltaisuutta. Paikallisten asuntomarkkinoiden erityispiirteiden huomioon ottamista koskevalla vaatimuksella voidaan nimittäin varmistaa, että kukin lupajärjestelmä mukautetaan paikallisiin olosuhteisiin, joten teoriassa se ei ylitä sitä, mikä on tarpeen asuntopulan torjumiseksi.

122. On kuitenkin vaikea arvioida kyseessä olevan lupajärjestelmän ja erityisesti niiden kriteerien ja ehtojen, joihin kyseinen järjestelmä perustuu, tosiasiallista oikeasuhteisuutta palveludirektiivin 10 artiklan 2 kohdan nojalla.

123. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin keskittyy ennakkoratkaisupyynnössään valtakunnallisiin säännöksiin ja jättää kunnallisen tason tarkastelun ulkopuolelle. Lisäksi ennakkoratkaisupyynnössä kokonaisuudessaan on suhteellisen vähän tietoja ja ne ovat melko ylimalkaisia. Unionin tuomioistuimella on vain vähän tietoa Pariisin kaupungin erityissääntöjen toiminnasta. Näin ollen unionin tuomioistuimella ei ole juurikaan valmiutta ratkaista, täyttyvätkö palveludirektiivin 10 artiklan 2 kohdassa säädetyt kriteerit.

124. Kun otetaan huomioon unionin tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välisten tehtävien jako, kansallisessa lainsäädännössä säädettyjen luvan myöntämisehtojen yhteensopivuuden arviointi palveludirektiivin 10 artiklan 2 kohdan kanssa on ensisijaisesti ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä.(49) Pääasioiden asiakirja-aineistoon ja unionin tuomioistuimelle esitettyihin kirjallisiin ja suullisiin huomautuksiin perustuvat yleiset ohjeet, joita unionin tuomioistuin voi antaa auttaakseen ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta,(50) on väistämättä suhteutettava ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämien tietojen tasoon.

125. Lupajärjestelmän mahdollisesti merkityksellisistä ehdoista ja kriteereistä yksi kriteeri kävi melko selvästi ilmi Pariisin kunnallisista säännöistä: korvausvaatimus. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on arvioitava tämän vaatimuksen, siten kuin Pariisin kaupunki on siitä säätänyt, yhteensopivuutta palveludirektiivin kanssa. Unionin tuomioistuimessa esitettyjen argumenttien perusteella vaikuttaa siltä, että erityistä huomiota on kiinnitettävä siihen, onko korvausvaatimus yhteensopiva 10 artiklan 2 kohdan c alakohdan (oikeasuhteisuus) mutta myös 10 artiklan 2 kohdan a alakohdan (syrjintäkielto) kanssa.

126. Valittajien ja Pariisin kaupungin kirjelmistä sekä istunnossa käydystä keskustelusta ilmenee, että Pariisissa korvaus on pakollinen kalustetun majoitustilan lyhytaikaista vuokrausta koskevan luvan saamiseksi. Ellei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamasta tarkastuksesta muuta johdu, käytännössä henkilön, joka haluaa vuokrata lyhytaikaisesti kalustetun asunnon, esimerkiksi amerikkalaiselle Pariisissa, on ostettava liiketila (ei mistä tahansa Pariisissa vaan samasta piirikunnasta (arrondissement) tai sen aliosasta (quartier)), jonka on oltava samankokoinen (tai jopa kaksi kertaa suurempi tietyillä alueilla, joilla on pula asunnoista) kuin kyseinen vuokra-asunto, ja muunnettava se asuintilaksi.

127. Ensi näkemältä on todettava, että tapa, jolla pakollinen korvaus on suunniteltu, on erittäin tehokas tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi: säilyttää suurin piirtein sama määrä asuntoja pitkäaikaisten vuokra-asuntojen markkinoilla. Se on kuitenkin ehkä jopa niin tehokas, että se olisi tavallaan täysin ristiriidassa luvan pyytämisen tarkoituksen kanssa. Jos omistajan on korvattava asunto, jonka hän haluaa poistaa pitkäaikaisten vuokra-asuntojen markkinoilta, tarjoamalla tiloja, joiden neliömäärä on sama tai ilmeisesti jopa suurempi, ja asettamalla ne saataville samoilla markkinoilla, miksi ylipäätään vaivautua poistamaan ensimmäistä asuntoa markkinoilta? Voidaanko tällaista ehtoa pitää oikeasuhteisena?

128. Kuten Pariisin kaupunki korosti istunnossa, useiden kiinteistöjen omistajalla tai rakennuttajalla korvausvaatimuksen täyttäminen ei pitäisi olla liian vaikeaa. Niiden osalta on siis todennäköistä, että tällainen vaatimus ei tee Pariisin kaupungin lupajärjestelmästä suhteetonta.

129. Tämä toteamus tuo esiin toisen kysymyksen: ovatko Pariisin kaupungin asettama korvausvaatimus ja kalustetun majoitustilan lyhytaikaista vuokrausta koskevat markkinoille pääsyn edellytykset oikeassa suhteessa myös ”ei-ammattimaisiin omistajiin”, jotka ovat tyypillisesti luonnollisia henkilöitä, joilla on vain yksi ylimääräinen asunto?

130. Esimerkkinä voin mainita ei-ammattimaisen vuokranantajan, jolla on Pariisin keskustassa 20 neliömetrin suuruinen yksiö, joka ei ole hänen vakituinen asuntonsa, koska hän asuu kaupungin laitamilla. Koska lupajärjestelmää ja sen keskeistä korvausta koskevaa ehtoa sovelletaan kaikkiin omistajiin, näiden vuokranantajien on myös ostettava samassa kaupunginosassa sijaitseva samankokoinen tai kaksi kertaa suurempi liiketila ja muutettava se (pitkäaikaisesti) vuokrattavaksi asunnoksi voidakseen antaa pienen yksiön vuokralle valitsemillaan markkinoilla. Onko tällainen vaatimus oikeasuhteinen myös tällaisiin asunnon omistajiin nähden?

131. Viimeksi mainittu kysymys viittaa todelliseen ongelmaan, joka näyttää johtuvan lupajärjestelmän edellytyksistä. Tässä voi olla kyse joko korvausvaatimuksen oikeasuhteisuudesta tiettyjen yhteiskuntaryhmien osalta (10 artiklan 2 kohdan c alakohdan nojalla) tai syrjinnästä (10 artiklan 2 kohdan a alakohdan nojalla). Kuten olen jo edellä todennut,(51) ei ole mitään syytä tulkita 10 artiklan 2 kohdan a alakohdassa säädettyä syrjintäkieltoa siten, että se koskee pelkästään palveluntarjoajan kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää. Se voi myös koskea syrjintää, joka perustuu muihin, erityisesti perusoikeuskirjan 21 artiklan 1 kohdassa jo lueteltuihin seikkoihin. Varallisuus on yksi näistä luetelluista seikoista.

132. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on tarkistaa tämä kaikki, mukaan lukien korvausvaatimuksen tosiasiallinen toiminta. Mielestäni olisi kuitenkin hieman vaikea selittää, miksi tietyntyyppisten palvelujen melko kannattaville markkinoille pääsy pitäisi todellisuudessa varata vain varakkaammille, jotka voivat täyttää korvausvaatimuksen ja jotka olisivat tyypillisesti oikeushenkilöitä tai rakennuttajia, kuten Pariisin kaupunki esittää. Jollei näitä säännöksiä laadittaessa ole pyritty juuri tähän,(52) miksi mahdollisuus tarjota tällaisia palveluja(53) olisi varattava vertauskuvaa käyttääkseni niille, jotka jo pelaavat Monopolia (grandeur nature)?

133. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on viime kädessä ratkaistava nämä seikat palveludirektiivin 10 artiklan 2 kohdan nojalla. Haluan kuitenkin päättää tämän osan esittämällä yleisen huomautuksen. Valittajat väittivät istunnossa, että korvausvaatimus saattaa olla vanhentunut ja ettei se sovellu digitaaliseen talouteen, mutta en yhdy tähän näkemykseen. Yleisesti ottaen korvausvaatimus voisi tosiaankin sellaisenaan olla yksi tapa vastata asuntopulaa koskevaan ongelmaan. Ei voida väittää, että tämä vaatimus olisi sellaisenaan ristiriidassa palveludirektiivin 10 artiklan 2 kohdan c alakohdan kanssa.

134. Voidaan kuvitella useita eri tilanteita, joissa tällainen vaatimus voi olla oikeasuhteinen kunnallisessa asiayhteydessä, erityisesti, jos asetetaan joitakin poikkeuksia siihen, kuten korvausvaatimuksen rajoittaminen tiettyä suurempiin tiloihin tai sen rajoittaminen omistajiin, joilla on useita asuntoja, tai sellaisten väliaikaisten lupien myöntäminen, joissa ei edellytetä korvausta ja joita tarkastellaan uudelleen määräajoin ja mahdollisesti jaetaan uudelleen.

135. Oikeasuhteisten ratkaisujen yleistä logiikkaa(54) on sovellettava myös tässä yhteydessä erityisesti, kun arvioidaan yksittäisten ehtojen oikeasuhteisuutta. Jos paikallisesti mukautetuille vaihtoehdoille ei anneta riittävästi liikkumavaraa, kaikki nämä edellytykset voitaisiin lopulta kyseenalaistaa, sillä ne johtavat väistämättä siihen, että astutaan jonkun varpaille. Pohjimmiltaan kyse on yleisestä yhteiskunnallisesta oikeudenmukaisuudesta ja syrjimättömien toimenpiteiden toteuttamisesta sen jälkeen, kun asianomaisessa yhteisössä on näytön perusteella tehty päätös ja toteutettu läpinäkyvä lainsäädäntö- ja harkintamenettely.

136. Tällaisessa tilanteessa paikallinen monimuotoisuus luvan myöntämistä koskevien erityisten ehtojen osalta ei ole pelkästään hyväksyttävää, se on jopa toivottavaa. Jos hyväksytään se, että paikallisella tasolla voidaan antaa sääntöjä ja täsmentää lupajärjestelmien ehtoja,(55) näiden sääntöjen oikeasuhteisuus riippuu todennäköisesti siitä, että otetaan huomioon paikalliset olosuhteet ja erityispiirteet. On luonnollisesti totta, että tällaiset paikalliset eroavuudet aiheuttavat jäsenvaltioissa eroja palvelutoiminnan aloittamisessa ja paikallisesti sovellettavissa säännöissä; istunnossa tämä ajatus herätti, erityisesti komissiossa, jossain määrin vastustusta.(56) Tämä on kuitenkin väistämätön hinta, joka on maksettava siitä, että unioni kunnioittaa jäsenvaltioidensa alueellista ja paikallista itsehallintoa SEU 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti.

3.     Palveludirektiivin 10 artiklan 2 kohdassa säädettyjen muiden kriteerien noudattaminen

137. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee viidennellä ja kuudennella kysymyksellään lähinnä sitä, ovatko kyseisiä lupajärjestelmiä koskevat kaksi kansallista säännöstä yhteensopivia palveludirektiivin 10 artiklan 2 kohdan erityisten velvoitteiden kanssa.

138. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii viidennellä kysymyksellään erityisesti selvittämään, perustuuko ilmaisu ”asumiskäyttöön tarkoitetun kalustetun tilan vuokraaminen toistuvasti ja lyhytaikaisesti tilapäisille asiakkaille, jotka eivät asettaudu siihen asumaan”(57) selkeisiin, yksiselitteisiin ja objektiivisiin kriteereihin (palveludirektiivin 10 artiklan 2 kohdan d ja e alakohta). Edellä käsitellyn oikeasuhteisuutta koskevan näkökohdan lisäksi kuudennesta ennakkoratkaisukysymyksestä ilmenee, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa selvittää, perustuuko valtakunnallinen säännös, jolla kunnanvaltuustot valtuutetaan vahvistamaan luvan myöntämisen konkreettiset edellytykset,(58) kriteereihin, jotka ovat selviä ja yksiselitteisiä, objektiivisia, yleisesti ennalta tiedossa, avoimia ja saatavilla (palveludirektiivin 10 artiklan 2 kohdan d–g alakohta).

139.  Valittajat väittävät, että kyseisessä lainsäädännössä käytetyt käsitteet, kuten ”lyhytaikaisesti” ja ”tilapäiset asiakkaat, jotka eivät asettaudu siihen asumaan”, ovat liian epätäsmällisiä. Luvan saamisen edellytykset eivät myöskään ole riittävän selkeitä. Koska kyseessä oleva lainsäädäntö perustuu yhteiskuntaryhmien sekoittumisen tavoitteeseen tai tarpeeseen torjua asuntopulaa, se antaa kunnille mahdollisuuden päättää harkinnanvaraisesti lupien myöntämisedellytyksistä. Valittajat väittävät myös, että kunnanvaltuuston päätökset ovat käytännössä vaikeasti saatavilla, vaikka ne julkaistaan kunnantalolla ja verkkosivustolla. Ensimmäinen edellyttää kunnantalolle menemistä, kun taas jälkimmäinen ei ole riittävä, koska verkkosivustoa ei aina päivitetä eikä se ole käyttäjäystävällinen.

140. Pariisin kaupungin ja Ranskan hallituksen mukaan nämä edellytykset ovat objektiivisia, ennalta tiedossa ja täysin saatavilla eri keinoin. Ranskan hallitus viittaa erityisesti siihen, että kyseessä olevien tosiseikkojen tapahtuma-aikaan käsite ”tilapäiset asiakkaat, jotka eivät asettaudu siihen asumaan” määriteltiin matkailulain D. 324-1 §:ssä asiakkaiksi, jotka vuokraavat tilan yhdeksi päiväksi, viikoksi tai kuukaudeksi.

141. Komissio katsoo, että Ranskan lainsäädännössä käytetyt käsitteet eivät ole riittävän täsmällisiä ja avoimia siinä säädetyn raskaan hallinnollisen menettelyn osalta.

142. Vaikka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tässä ratkaisuehdotuksessa jo käsitellyistä asioista toimittamat tiedot ja täsmennykset ovatkin vähäisiä, minun on todettava, että näiden ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämien erityisten kysymysten osalta ennakkoratkaisupyynnössä ei käytännössä ole esitetty mitään, minkä pohjalta jatkaa. Tämän menettelyn eri osapuolten – jotka ovat esittäneet huomautuksensa näistä kysymyksistä – lausumista ilmenee myös, että ne ovat eri mieltä (valtakunnallisista tai kunnallisista) säännöistä, jotka ovat merkityksellisiä arvioitaessa palveludirektiivin 10 artiklan 2 kohdan d–g alakohdassa säädettyjen erityisten velvoitteiden noudattamista. Joissakin niistä viitataan valtakunnalliseen lainsäädäntöön sisältyvien käsitteiden väitettyyn epämääräisyyteen, kun taas toisissa tarkastellaan sitä tapaa, jolla paikalliset säännöt julkaistaan.

143. Voin näin ollen vain esittää joitakin melko epämääräisiä ja abstrakteja huomautuksia. Ymmärrän 10 artiklan 2 kohdassa säädetyn selvyyden käsitteen siten, että sillä viitataan siihen, ettei ehtojen pidä olla moniselitteisesti laadittuja, vaan niiden on oltava kaikkien helposti ymmärrettävissä. Objektiivisuutta koskevalla kriteerillä pyritään varmistamaan, että kaikkia toimijoita kohdellaan oikeudenmukaisesti ja tasapuolisesti ja että hakemuksia arvioidaan niiden todellisen sisällön perusteella. Avoimuus, saatavuus ja julkisuus takaavat sen, että lupajärjestelmä on kaikkien toimijoiden ymmärrettävissä ja että kaikki menettelyn vaiheet ovat ennalta tiedossa.(59)

144. Rakentamista ja asumista koskevan lain L. 631-7 §:n 6 momentti (asumiskäyttöön tarkoitetun kalustetun tilan vuokraaminen ”toistuvasti” ja ”lyhytaikaisesti” ”tilapäisille asiakkaille, jotka eivät asettaudu siihen asumaan”) sisältää hieman epämääräisiä käsitteitä. Tämä on kuitenkin täysin ymmärrettävää, kun otetaan huomioon, että sen tarkoituksena on jättää kunnanvaltuustoille tietty liikkumavara näiden käsitteiden merkityksen täsmentämiseksi.

145. Mielestäni unionin tuomioistuimen ei pidä lausua abstraktisti siitä, mitä käsitteeseen ”lyhytaikaisesti”(60) – joka on keskeinen kalustetun tilan lyhytaikaista vuokrausta koskevissa asioissa – voisi kohtuullisesti kuulua. Voidaan vain todeta, että jos muutama päivä tai muutama viikko kuuluvat selvästi käsitteen ”lyhytaikaisesti” piiriin, näin ei todennäköisesti ole useita kuukausia pidempien ajanjaksojen eikä varsinkaan koko vuoden osalta. On todennäköistä, että mitä pidempi ajanjakso, sitä vähemmän lupajärjestelmä soveltuu siihen. Tietyn ajanjakson jälkeen on kyseenalaista, olisiko tällainen järjestelmä edelleen omiaan pitkäaikaisten vuokra-asuntojen pulan torjuntaa koskevan tavoitteen saavuttamiseen. On kuitenkin selvää, että useat (erilaiset) ratkaisut ovat kohtuullisuuden puitteissa täysin hyväksyttäviä ja siten oikeasuhteisia.

146. Lopuksi siltä osin kuin on kyse saatavuudesta ja julkisuudesta, en ymmärrä valittajien näkemystä, jonka mukaan ei riitä, että kunnalliset säännökset julkaistaan kunnantalolla tai Pariisin kaupungin verkkosivustolla. Tämän yleisen toteamuksen lisäksi totean, että unionin tuomioistuimen tehtävänä ei ole toimia Pariisin kaupungin internetsivuston korvaavana ylläpitäjänä (tai arbiter webelegantiaena) pohtimalla sitä, päivitetäänkö kyseistä sivustoa riittävästi ja onko se kaikkien ja erityisesti luvan mahdollisten hakijoiden saatavilla.

V       Ratkaisuehdotus

147. Ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Cour de cassationin (Ranska) esittämiin kysymyksiin seuraavasti:

–        Palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2006/123/EY sovelletaan valtakunnallisiin ja kunnallisiin säännöksiin, joilla säännellään sellaisen palvelutoiminnan aloittamista, joka koostuu asumiskäyttöön tarkoitetun tilan vuokraamisesta – mukaan lukien vuokraaminen, joka ei ole ammatinharjoittamista – toistuvasti ja lyhytaikaisesti tilapäisille asiakkaille, jotka eivät asettaudu siihen asumaan.

–        Jos näillä valtakunnallisilla ja kunnallisilla säännöksillä otetaan käyttöön menettely sellaisen päätöksen saamiseksi, jolla mahdollistetaan tällaisen palvelutoiminnan aloittaminen, nämä säännökset muodostavat direktiivin 2006/123 9–13 artiklassa tarkoitetun lupajärjestelmän.

–        Direktiivin 2006/123 9 artiklan 1 kohdan b alakohtaa on tulkittava siten, että pitkäaikaisia vuokra-asuntoja koskevan pulan torjumista koskeva tavoite on yleiseen etuun liittyvä pakottava syy, jolla voidaan perustella kansallinen toimenpide, jossa asetetaan tietyillä maantieteellisillä alueilla luvanvaraiseksi asumiskäyttöön tarkoitetun tilan vuokraaminen toistuvasti ja lyhytaikaisesti tilapäisille asiakkaille, jotka eivät asettaudu siihen asumaan.

–        Direktiiviä 2006/123 on tulkittava siten, että siinä sallitaan valtakunnalliset ja kunnalliset säännökset, joilla asetetaan luvanvaraiseksi asumiskäyttöön tarkoitetun kalustetun tilan vuokraaminen toistuvasti ja lyhytaikaisesti tilapäisille asiakkaille, jotka eivät asettaudu siihen asumaan, kunhan nämä säännökset ovat direktiivin 2006/123 10 artiklan 2 kohdassa säädettyjen vaatimusten ja erityisesti oikeasuhteisuutta ja syrjimättömyyttä koskevien edellytysten mukaisia, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava.

1      Alkuperäinen kieli: englanti.

2      Ks. mm. tuomio 19.12.2019, Airbnb Ireland (C-390/18, EU:C:2019:1112), joka koski Airbnb:tä, sekä tuomio 20.12.2017, Asociación Profesional Elite Taxi (C-434/15, EU:C:2017:981) ja tuomio 10.4.2018, Uber France (C-320/16, EU:C:2018:221), jotka koskivat Uber-palveluja.

3      EUVL 2006, L 376, s. 36.

4      Rakentamista ja asumista koskevan lain L. 631-7 § ja L. 631-7-1 §.

5      Vaikka kansallisessa lainsäädännössä säädetään yleisestä edellytyksestä, jonka mukaan kalustetun tilan lyhytaikainen vuokraaminen edellyttää etukäteislupaa, sitä täsmennetään kunnallisissa säännöissä rakentamista ja asumista koskevan lain L. 631-7-1 §:n 4 momentin mukaisesti. Tässä pykälässä kunnanvaltuustolle annetaan toimivalta vahvistaa edellytykset, joiden nojalla myönnetään luvat ja määritetään korvaukset quartier- ja tarvittaessa arrondissement-kohtaisesti.

6      Ks. jäljempänä tämän ratkaisuehdotuksen 81 ja 85 kohta.

7      Ranskan hallitus totesi istunnossa, että kalustetun tilan lyhytaikainen vuokraaminen oli keskimäärin 1,8 kertaa kannattavampaa kuin kalustetun tilan pitkäaikainen vuokraaminen, mitä mikään muu osapuoli ei kiistänyt.

8      Sillä on kuitenkin tulkinnallinen arvo. Ks. vastaavasti tuomio 23.12.2015, Hiebler (C-293/14, EU:C:2015:843, 32 kohta).

9      ”Jäsenvaltioiden on näin ollen varmistettava, että palveludirektiivin säännöksiä sovelletaan moniin eri toimintoihin riippumatta siitä, tarjotaanko niitä yrityksille tai kuluttajille – – [kuten] vuokraus – –.” Euroopan komissio (sisämarkkinoiden ja palvelujen pääosasto), Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2007, s. 10.

10      Ks. julkisasiamies Szpunarin ratkaisuehdotus yhdistetyissä asioissa X ja Visser (C-360/15 ja C‑31/16, EU:C:2017:397, 130–139 kohta).

11      Ks. vastaavasti tuomio 12.7.2005, Alliance for Natural Health ym. (C-154/04 ja C-155/04, EU:C:2005:449, 59 kohta) ja tuomio 21.12.2011, Ziolkowski ja Szeja (C-424/10 ja C-425/10, EU:C:2011:866, 42 ja 43 kohta). Johdanto-osan perustelukappaleen normatiiviseen painoarvoon liittyvän suurpiirteisemmän lähestymistavan osalta ks. tuomio 25.7.2018, Confédération paysanne ym. (C-528/16, EU:C:2018:583, 44–46 ja 51 kohta).

12      Muutoin kyse olisi vähintäänkin melkoisen epätavallisesta laatimistekniikasta ainakin siinä tapauksessa, että tämä luettelo ymmärrettäisiin direktiivin soveltamisalasta tehtäviä (ryhmä)poikkeuksia koskevaksi luetteloksi, johon voitaisiin haluttaessa lisätä poikkeuksia ilman niiden luonteeseen liittyviä yleisiä suuntaa-antavia kriteerejä.

13      Tuomio 30.1.2018, X ja Visser (C-360/15 ja C-31/16, EU:C:2018:44; jäljempänä Visser).

14      Ibid., 124 kohta.

15      Ibid., 123 ja 124 kohta.

16      Johdanto-osan yhdeksännen perustelukappaleen ensimmäisen virkkeen lisäksi ks. palveludirektiivin 4 artiklan 6 alakohta ja 9 artiklan 1 kohta, joissa myös korostetaan palvelutoiminnan aloittamista tai harjoittamista.

17      Vertaistalouden oikeudelliseen sääntelyyn liittyvistä haasteista yleisesti ks. esim. Conseil d’État, Puissance publique et plateformes numériques: accompagner l’“ubérisation”, Étude annuelle 2017, La Documentation Française, 2017.

18      Erityisesti perussopimusten määräyksissä määrättyjen lupajärjestelmien osalta ks. esim. tuomio 24.3.2011, komissio v. Espanja (C-400/08, EU:C:2011:172, 65–70 kohta) ja tuomio 22.6.2017, Unibet International (C-49/16, EU:C:2017:491, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

19      Ks. tuomio Visser, 115 kohta.

20      Tuomio 1.10.2015, Trijber ja Harmsen (C-340/14 ja C-341/14, EU:C:2015:641), jossa pidettiin itsestään selvänä, että kyseiset kaksi säännöstöä olivat lupajärjestelmiä.

21      Ks. tuomio 14.7.2016, Promoimpresa ym. (C-458/14 ja C-67/15, EU:C:2016:558, 41 kohta).

22      Ks. tuomio 26.9.2018, Van Gennip ym. (C-137/17, EU:C:2018:771).

23      Ks. tuomio 4.7.2019, Kirschstein (C-393/17, EU:C:2019:563, 64 kohta).

24      Ks. tuomio Visser, 119–120 kohta.

25      Ks. tuomio Visser, 110 kohta.

26      Edellä 31–35 kohta.

27      Tämä ilmentää myös yleistä periaatetta, jonka mukaan palvelutoiminnan aloittamisen ehdoksi ei saa asettaa lupajärjestelmän noudattamista, ellei se ole ehdottoman välttämätöntä (ks. edellä 67 kohta).

28      Unionin tuomioistuin on myös maininnut joitakin näistä kriteereistä palvelujen tarjoamisen vapautta ja sijoittautumisvapautta koskevien primaarioikeuden määräysten yhteydessä. Ks. vastaavasti esim. tuomio 3.6.2010, Sporting Exchange (C-203/08, EU:C:2010:307, 50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 13.2.2014, Sokoll-Seebacher (C-367/12, EU:C:2014:68, 27 kohta), joissa unionin tuomioistuin on edellyttänyt, että ennakkolupajärjestelmien on perustuttava objektiivisiin arviointiperusteisiin, jotka eivät ole syrjiviä ja jotka ovat etukäteen asianomaisten yritysten tiedossa.

29      Kuten vahvistetaan myös Euroopan komission Käsikirjassa palveludirektiivin täytäntöönpanosta, s. 26: ”10 artiklan 2 kohdassa vahvistettuja kriteerejä on sovellettava lupajärjestelmiin, joilla säädellään palvelutoiminnan aloittamista ja harjoittamista kaikilla tasoilla”. Kursivointi tässä.

30      Ks. esim. tuomio 22.1.2013, Sky Österreich (C-283/11, EU:C:2013:28, 42 kohta); tuomio 17.10.2013, Schaible (C-101/12, EU:C:2013:661, 25 kohta) ja tuomio 4.5.2016, Pillbox 38 (C-477/14, EU:C:2016:324, 155 kohta).

31      Ks. tuomio 22.1.2013, Sky Österreich (C-283/11, EU:C:2013:28, 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen); tuomio 17.10.2013, Schaible (C-101/12, EU:C:2013:661, 28 kohta) ja tuomio 21.12.2016, AGET Iraklis (C-201/15, EU:C:2016:972, 85 kohta).

32      Ks. esim. tuomio 22.1.2013, Sky Österreich (C-283/11, EU:C:2013:28, 46–48 kohta) ja tuomio 20.12.2017, Polkomtel (C-277/16, EU:C:2017:989, 51 kohta).

33      Ks. esim. tuomio 21.5.2019, komissio v. Unkari (Usufruits sur terres agricoles) (C-235/17, EU:C:2019:432, 68 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

34      Ks. esim. tuomio 13.6.2017, Florescu ym. (C-258/14, EU:C:2017:448, 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

35      Ks. esim. tuomio 5.3.2017, Al Chodor (C-528/15, EU:C:2017:213, 37 kohta); tuomio 13.6.2017, Florescu ym. (C-258/14, EU:C:2017:448, 49 kohta) ja tuomio 12.2.2019, TC(C‑492/18 PPU, EU:C:2019:108, 57 kohta).

36      Ks. esim. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 19.12.1989, Mellacher ym. v. Itävalta  (CE:ECHR:1989:1219JUD001052283, 45, 48, 53 ja 55 kohta), joka koski vuokra-alennuksia, joita valtio määräsi omistajille sosiaalisista syistä, jolloin he menettivät osan omaisuudesta saatavista tuloistaan; Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 19.6.2006, Hutten-Czapska v. Puola (CE:ECHR:2006:0619JUD003501497, 167, 224 ja 225 kohta), jossa valtion vuokrasääntelyjärjestelmästä, jolla pyrittiin erityisesti torjumaan kohtuuhintaisten vuokra-asuntojen puutetta Puolassa, vuokranantajille aiheutuvia rasitteita pidettiin kohtuuttomina; Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 26.9.2006, Fleri Soler ja Camilleri v. Malta  (CE:ECHR:2006:0926JUD003534905, 60, 68 ja 75 kohta), joka koski valtion toimenpidettä, jolla hakijoiden kiinteistön vuokrausta jatkettiin; Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 12.6.2012, Lindheim ym. v. Norja, (CE:ECHR:2012:0612JUD001322108, 134 ja 135 kohta), jossa vuokranantajaan kohdistui suhteeton sosiaalinen ja taloudellinen rasite, koska vuokralaiset voivat lunastuksen sijasta vaatia maanvuokrasopimusten jatkamista määrittämättömäksi ajaksi ehtojen pysyessä muuttumattomina.

37      On syytä muistuttaa, että Ranskan hallitus totesi istunnossa, että kalustetun majoitustilan lyhytaikainen vuokraus oli huomattavasti kannattavampaa kuin pitkäaikainen vuokraus (ks. edellä alaviite 7).

38      Ks. esim. tuomio 23.9.2003, Ospelt ja Schlössle Weissenberg (C-452/01, EU:C:2003:493, 39 kohta), jossa todettiin erityisesti, että käytettävissä olevan maan järkevän käytön suosiminen kiinteistöalan paineita hillitsemällä on hyväksyttävä yhteiskunnallinen tavoite, ja tuomio 1.10.2009, Woningstichting Sint Servatius (C-567/07, EU:C:2009:593, 29 ja 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), jossa unionin tuomioistuin palautti mieleen, että kansallisilla säännöstöillä voidaan rajoittaa pääomien vapaata liikkuvuutta sellaisten tavoitteiden saavuttamiseksi, joilla pyritään hillitsemään kiinteistöalan paineita tai säilyttämään maaseudun pysyvä asutus aluesuunnitteluun liittyvistä syistä.

39      Ks. esim. tuomio 8.5.2013, Libert ym. (C-197/11 ja C-203/11, EU:C:2013:288, 49–52 kohta).

40      Ks. tuomio Visser, 134 ja 135 kohta.

41      Ks. tuomio 1.10.2009, Woningstichting Sint Servatius (C-567/07, EU:C:2009:593, 30 kohta), joka koski ennakkolupaa investoida asuntorakennushankkeeseen. Ks. myös vastaavasti tuomio 15.10.2009, Busley ja Cibrian Fernandez (C-35/08, EU:C:2009:625, 32 kohta).

42      Ks. äskettäisistä oikeustapauksista esim. tuomio 7.11.2018, komissio v. Unkari (C-171/17, EU:C:2018:881, 80 kohta).

43      Näin ollen kotimaisten ja ulkomaisten palveluntarjoajien välillä. Ks. mm. tuomio 20.2.2001, Analir ym. (C-205/99, EU:C:2001:107, 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

44      Rakentamista ja asumista koskevan lain L. 631-7 §:n 1 momentti. Vaikka luvan saaminen on asetettu vaatimukseksi näissä kaupungeissa, vaikuttaa siltä, että lainsäädännössä ei estetä pienimpiä kaupunkeja ottamasta käyttöön lupajärjestelmää, jos niiden asuntomarkkinoiden ominaispiirteet sitä edellyttävät.

45      Rakentamista ja asumista koskevan lain L. 631-7-1-A §:n 5 momentti. Jotta asuntoa voitaisiin pitää vuokranantajan vakituisena asuntona, vuokranantajan, hänen puolisonsa tai huollettavana olevan henkilön on asuttava siinä vähintään kahdeksan kuukautta vuodessa, paitsi ammatillisten velvoitteiden, terveydellisten syiden tai ylivoimaisen esteen vuoksi.

46      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 68 kohdassa esitetyt esimerkit.

47      Ks. edellä 92–95 kohta.

48      Rakentamista ja asumista koskevan lain L. 631-7-1 §:n 4 momentti.

49      Ks. esim. tuomio 4.7.2019, Kirschstein (C-393/17, EU:C:2019:563, 66–82 kohta).

50      Ks. esim. tuomio 26.9.2018, Van Gennip ym. (C-137/17, EU:C:2018:771, 79–81 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

51      Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 113 kohta.

52      Tällaisessa epätodennäköisessä skenaariossa, vaikka voidaankin todeta varsin kyynisesti, että tällainen edellytys on tosiasiallisesti oikeassa suhteessa tähän erityiseen päämäärään nähden, tämä toteamus herättäisi todennäköisesti valtavasti lisäkysymyksiä.

53      Jos siis ei ole asetettu kohtuullisia pääomaa tai asunnon omistamista koskevia vaatimuksia, jotka liittyvät olennaisesti luvanvaraiseen palveluun. On tietysti olemassa muuntyyppistä palvelutoimintaa, jossa pääomaa, asemaa tai varallisuutta koskevat vaatimukset ovat täysin asianmukaisia.

54      Ks. edellä 92–95 kohta.

55      Ks. 10 artiklan 2 kohta luettuna yhdessä 10 artiklan 7 kohdan kanssa.

56      Vaikka ei ollut täysin selvää, koskiko vastustus tällaisen paikallisen lainsäädännön oikeasuhteisuutta tai pikemminkin selkeyttä ja yksiselitteisyyttä.

57      Rakentamista ja asumista koskevan lain L. 631-7 §:n 6 momentti.

58      Rakentamista ja asumista koskevan lain L. 631-7 §:n 4 momentti.

59      Ks. vastaavasti myös Euroopan komission Käsikirja palveludirektiivin täytäntöönpanosta, s. 26.

60      Valittajat totesivat istunnossa, että Ranskan kaupungit ovat määritelleet käsitteen ”lyhytaikaisesti” eri tavoin: kolmesta tai kahdeksasta peräkkäisestä kuukaudesta lähes vuoteen.