Asunto T‑10/13
Bank of Industry and Mine
contra
Consejo de la Unión Europea
«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas contra Irán con el fin de impedir la proliferación nuclear — Congelación de fondos — Recurso de anulación — Plazo para recurrir — Admisibilidad — Excepción de ilegalidad — Error de Derecho — Proporcionalidad — Derecho de propiedad — Competencia del Consejo — Obligación de motivación — Derecho de defensa — Revisión de las medidas restrictivas adoptadas — Derecho a la tutela judicial efectiva — Error de apreciación»
Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Primera)
de 29 de abril de 2015
1. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Irán — Decisión de congelación de fondos — Control jurisdiccional de la legalidad — Alcance — Artículo 20, apartado 1, letra c), de la Decisión 2010/413/PESC y artículo 1, apartado 8, de la Decisión 2012/635/PESC — Exclusión
[Art. 29 TUE; arts. 263 TFUE, párr. 4, y 275 TFUE, párr. 2; Decisiones del Consejo 2010/413/PESC, art. 20, ap. 1, letra c), y 2012/635/PESC, art. 1, ap. 8]
2. Recurso de anulación — Requisitos de admisibilidad — Interés en ejercitar la acción — Personas físicas o jurídicas — Actos que las afectan directa e individualmente — Recurso interpuesto contra un acto que impone medidas restrictivas al demandante — Entidad pública que invoca la protección y las garantías vinculadas a los derechos fundamentales — Cuestión que no afecta a la admisibilidad del motivo, sino a su fundamentación
[Arts. 263 TFUE, párr. 4, y 275 TFUE, párr. 2; Decisión 2012/635/PESC del Consejo; Reglamento (UE) nº 945/2012 del Consejo]
3. Derecho de la Unión Europea — Derechos fundamentales — Ámbito de aplicación personal — Personas jurídicas que constituyen emanaciones de Estados terceros — Inclusión — Responsabilidad del Estado tercero por la observancia de los derechos fundamentales en su propio territorio — Irrelevancia
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 17, 41 y 47)
4. Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas contra Irán — Medidas adoptadas en el marco de la lucha contra la proliferación nuclear — Alcance del control — Control restringido respecto a las reglas generales — Control que se extiende a la apreciación de los hechos y a la verificación de las pruebas en relación con los actos aplicables a entidades específicas
[Art. 29 TUE; arts. 215 TFUE, ap. 2, y 275 TFUE, párr. 2; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47; Decisión 2010/413/PESC del Consejo, art. 20, ap. 1, letra c); Reglamento (CE) nº 267/2012 del Consejo, art. 23, ap. 2, letra d)]
5. Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas contra Irán — Medidas adoptadas en el marco de la lucha contra la proliferación nuclear — Alcance del control — Control restringido respecto a las reglas generales — Criterios de adopción de las medidas restrictivas — Apoyo al Gobierno de Irán — Alcance — Respeto del principio de seguridad jurídica, que exige claridad, precisión y previsibilidad de los efectos de las normas jurídicas
[Decisiones del Consejo 2010/413/PESC, art. 20, ap. 1, letra c), y 2012/35/PESC, considerando 13; Reglamento (UE) nº 267/2012 del Consejo, art. 23, ap. 2, letra d)]
6. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Irán — Congelación de los fondos de las personas, entidades u organismos que participan en la proliferación nuclear o prestan apoyo a la misma — Restricción del derecho de propiedad y del derecho al libre ejercicio de una actividad económica — Violación del principio de proporcionalidad — Inexistencia
[Decisiones del Consejo 2010/413/PESC, art. 20, ap. 1, letra c); 2012/35/PESC, considerando 13, y 2012/635/PESC, art. 1, ap. 8; Reglamento (UE) nº 267/2012 del Consejo, art. 23, ap. 2, letra d)]
7. Política exterior y de seguridad común — Decisión adoptada en el marco del Tratado UE — Requisitos de procedimiento exigidos por el artículo 215 TFUE, apartado 2 — Inaplicabilidad
(Art. 29 TUE; art. 215 TFUE, ap. 2; Decisión 2012/635/PESC del Consejo)
8. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Irán — Congelación de los fondos de las personas, entidades u organismos que participan en la proliferación nuclear o prestan apoyo a la misma — Facultad de apreciación del Consejo, en materia de medidas restrictivas fundadas en el artículo 215 TFUE, para recurrir al procedimiento establecido en el artículo 291 TFUE, apartado 2
[Arts. 215 TFUE y 291 TFUE, ap. 2; Reglamento (UE) nº 267/2012 del Consejo, art. 23, ap. 2]
9. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Irán — Medidas adoptadas en el marco de la lucha contra la proliferación nuclear — Procedimiento de inclusión en la lista de personas y entidades sujetas a medidas de inmovilización de fondos y de recursos económicos — Elección de la base jurídica — Reglamento (UE) nº 267/2012 — Respeto de las condiciones definidas en el artículo 291 TFUE
[Arts. 24 TUE, ap. 1, párr. 2; 29 TUE y 31 TUE, ap. 1; arts. 215 TFUE y 291 TFUE, ap. 2; Decisión 2010/413/PESC del Consejo, anexo II; Reglamento (UE) nº 267/2012 del Consejo, arts. 23, ap. 2, y 46, ap. 2]
10. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Medidas restrictivas contra Irán — Congelación de los fondos de las personas, entidades u organismos que participan en la proliferación nuclear o prestan apoyo a la misma — Decisión que se inscribe en un contexto conocido por el interesado, que le permite comprender el alcance de la medida adoptada respecto a él — Procedencia de una motivación sucinta
[Art. 296 TFUE, párr. 2; Decisión 2012/635/PESC del Consejo; Reglamento (UE) nº 945/2012 del Consejo]
11. Derecho de la Unión Europea — Principios — Derecho de defensa — Medidas restrictivas contra Irán — Congelación de los fondos de las personas, entidades u organismos que participan en la proliferación nuclear o prestan apoyo a la misma — Derecho de acceso a los documentos — Derecho supeditado a la presentación de una solicitud en ese sentido ante el Consejo
[Decisión 2012/635/PESC del Consejo; Reglamento (UE) nº 945/2012 del Consejo]
12. Derecho de la Unión Europea — Principios — Derecho de defensa — Derecho a la tutela judicial efectiva — Medidas restrictivas contra Irán — Congelación de los fondos de las personas, entidades u organismos que prestan apoyo al Gobierno de Irán — Obligación de comunicar las pruebas inculpatorias — Alcance
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47; Decisión 2012/635/PESC del Consejo; Reglamento (UE) nº 945/2012 del Consejo]
13. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Irán — Congelación de los fondos de las personas, entidades u organismos que participan en la proliferación nuclear o prestan apoyo a la misma — Obligación del Consejo de revisar estas medidas a intervalos regulares — Incumplimiento — Falta de incidencia sobre la validez de estas medidas — Requisitos — Respeto del objetivo de la obligación de reexamen e inexistencia de efectos adversos sobre la situación de la entidad afectada
[Decisión 2010/413/PESC del Consejo, art. 26, ap. 3; Reglamento (UE) nº 267/2012 del Consejo, art. 46, ap. 6]
1. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 27 a 30)
2. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 48 y 49)
3. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 53, 55, 57 y 58)
4. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 74, 75 y 170 a 173)
5. El Consejo dispone de una amplia facultad de apreciación para definir de manera general y abstracta los criterios jurídicos y las modalidades de adopción de las medidas restrictivas. A este respecto, al tener una formulación muy amplia, el criterio de apoyo al Gobierno de Irán confiere una facultad de apreciación al Consejo, que, no obstante, no es ni exorbitante ni arbitraria. De hecho, en primer lugar, el principio de seguridad jurídica, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión y que exige, en particular, que las normas jurídicas sean claras, precisas y previsibles en sus efectos, en especial cuando puedan tener consecuencias desfavorables para los individuos y las empresas, ciertamente es aplicable a las medidas restrictivas como las que son objeto del presente litigio, que inciden de modo significativo sobre los derechos y las libertades de las personas y entidades a las que se aplican. En segundo lugar, el criterio de apoyo al Gobierno de Irán se inscribe en un marco jurídico claramente delimitado por los objetivos perseguidos por las normas que rigen las medidas restrictivas contra Irán, en particular, el considerando 13 de la Decisión 2012/35, mediante el que se incluyó este criterio en el artículo 20, apartado 1, de la Decisión 2010/413, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán. Tal como resulta del considerando 13 de la Decisión 2012/35, dicho criterio se refiere de manera específica y selectiva a las actividades que son propias de la persona o la entidad afectadas y que, aunque como tales no tengan ningún vínculo directo o indirecto con la proliferación nuclear, puedan favorecerla, al facilitar al Gobierno iraní recursos o apoyo material, logístico o financiero que le permitan proseguir las actividades de proliferación.
El criterio controvertido no hace, por tanto, referencia a cualquier forma de apoyo al Gobierno de Irán, sino a aquellas que, por su importancia cuantitativa o cualitativa, contribuyen a la continuidad de las actividades nucleares iraníes. Éste define así de manera objetiva una categoría delimitada de personas y entidades a las que se pueden aplicar las medidas de inmovilización de fondos. Por consiguiente, es aplicable a cualquier entidad que preste apoyo, en particular, en forma de ayuda financiera, al Gobierno de Irán. En cambio, no hace referencia a la totalidad de entidades de su propiedad o que mantengan vínculos con él, como es el caso del conjunto de los contribuyentes iraníes.
(véanse los apartados 75 a 80, 83, 84 y 88)
6. Habida cuenta de la importancia primordial del mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales, el Consejo puede estimar, sin rebasar los límites de su facultad de apreciación, que la vulneración del derecho de propiedad como consecuencia de la aplicación del criterio de apoyo al Gobierno de Irán, establecido en el considerando 13 de la Decisión 2012/35, por la que se modifica la Decisión 2010/413, y en el artículo 20, apartado 1, de la Decisión 2010/413 relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán, con objeto de imponer a determinadas personas y entidades públicas que prestan tal apoyo la inmovilización de sus fondos, es adecuada y necesaria, a efectos de ejercer una presión sobre el Gobierno de Irán para que ponga fin a sus actividades de proliferación nuclear. Por consiguiente, este criterio es compatible con el principio de proporcionalidad y no confiere un poder exorbitante al Consejo.
(véanse los apartados 78, 91, 92 y 195 a 199)
7. La adopción previa de una decisión con arreglo al capítulo 2 del título V del Tratado UE, constituye una condición necesaria para que el Consejo pueda adoptar medidas restrictivas en virtud de las facultades que le confiere el artículo 215 TFUE, apartado 2. No obstante, esta constatación no implica que la adopción de una decisión conforme al capítulo 2 del título V del TUE se someta a los requisitos de procedimiento exigidos por el artículo 215 TFUE, apartado 2, en lugar de a los establecidos por el propio artículo 29 TUE. Pues bien, este último autoriza al Consejo a actuar por sí solo para adoptar las decisiones a que hace referencia.
(véanse los apartados 99 y 101)
8. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 105 a 107)
9. Los reglamentos, como el Reglamento nº 267/2012, mediante el que se modifica la Decisión 2010/413 relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán, que establece medidas sobre la base del artículo 215 TFUE, tienen como finalidad ejecutar en el ámbito de aplicación del Tratado FUE las decisiones adoptadas en virtud del artículo 29 TUE, en el marco de la política exterior y de seguridad común (PESC). Esencialmente, por razón de su finalidad, de su naturaleza y de su objeto, las medidas restrictivas adoptadas en virtud del artículo 23, apartado 2, del Reglamento nº 267/2012, destinadas a presionar a la República Islámica de Irán para que cese la proliferación nuclear, están vinculadas en mayor medida a la aplicación de la PESC que al ejercicio de las competencias conferidas a la Unión por el Tratado FUE.
Pues bien, en el marco del Tratado UE, de la lectura conjunta del artículo 24 TUE, apartado 1, párrafo segundo, del artículo 29 TUE y del artículo 31 TUE, apartado 1, se desprende que, por regla general, el Consejo está llamado a ejercer un poder decisorio en el ámbito de la PESC, pronunciándose por unanimidad. En particular, es el Consejo, actuando por sí solo, el que decide acerca de la inclusión del nombre de una persona o una entidad en el anexo II de la Decisión 2010/413. Pues bien, se procede precisamente a esta inclusión, en el ámbito de aplicación del Tratado FUE, al adoptar una medida de inmovilización de fondos conforme al artículo 23, apartado 2, del Reglamento nº 267/2012.
En estas circunstancias, habida cuenta de la particularidad de las medidas adoptadas en virtud del artículo 23, apartado 2, del Reglamento nº 267/2012, de la necesidad de garantizar la coherencia entre la lista que figura en el anexo II de la Decisión 2010/413 y la que figura en el anexo IX de dicho Reglamento, así como del hecho de que la Comisión no tiene acceso a los datos de los servicios de información de los Estados miembros que puedan ser necesarios para la aplicación de dichas medidas, el Consejo pudo considerar legítimamente que la aplicación del artículo 23, apartado 2, del Reglamento nº 267/2012, relativo a la inmovilización de fondos, constituye un caso específico con arreglo al artículo 291 TFUE, apartado 2, y que, en consecuencia, puede reservarse la competencia para ejecutarlo en el artículo 46, apartado 2, de dicho Reglamento.
Por lo que respecta a la cuestión de si la existencia de un caso específico se ha justificado debidamente, la justificación de la reserva de ejecución efectuada a favor del Consejo en el artículo 46, apartado 2, del Reglamento nº 267/2012 se desprende de la lectura conjunta de los considerandos y de las disposiciones de dicho Reglamento, en el contexto de la articulación de las disposiciones pertinentes del Tratado UE y del Tratado FUE en materia de inmovilización de fondos.
En consecuencia, el artículo 46, apartado 2, del Reglamento nº 267/2012 cumple las condiciones exigidas por el artículo 291 TFUE, apartado 2, para poder atribuir al Consejo competencias de ejecución.
(véanse los apartados 109 a 114 y 119)
10. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 122 a 127 y 133 a 139)
11. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 144)
12. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 149 y 151)
13. En virtud del artículo 26, apartado 3, de la Decisión 2010/413 relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán y del artículo 46, apartado 6, del Reglamento nº 267/2012, relativo a medidas restrictivas contra Irán, el Consejo está efectivamente obligado a revisar las medidas restrictivas relativas a la demandante en un plazo de doce meses a partir de la adopción de la Decisión 2012/635, por la que se modifica la Decisión 2010/413, y del Reglamento de Ejecución nº 945/2012, por el que se aplica el Reglamento nº 267/2012.
No obstante, el incumplimiento de la obligación de revisar las medidas restrictivas adoptadas no justifica la anulación de los actos en virtud de los cuales se adoptaron, habida cuenta de que el objetivo de las disposiciones que preveían la revisión periódica de las medidas restrictivas se respetó, aunque fuera extemporáneamente, y el incumplimiento del plazo de revisión por parte del Consejo no tuvo otros efectos adversos sobre la situación de la demandante. Tal objetivo es el de garantizar que se verifique periódicamente que las medidas restrictivas adoptadas siguen estando justificadas.
(véanse los apartados 155 a 157, 160 a 162 y 164 a 165)