Language of document : ECLI:EU:T:2015:235

Zaak T‑10/13

Bank of Industry and Mine

tegen

Raad van de Europese Unie

„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen ten aanzien van Iran ter voorkoming van nucleaire proliferatie – Bevriezing van tegoeden – Beroep tot nietigverklaring – Beroepstermijn – Ontvankelijkheid – Exceptie van onwettigheid – Onjuiste rechtsopvatting – Evenredigheid – Eigendomsrecht – Bevoegdheid van de Raad – Motiveringsplicht – Rechten van verdediging – Heroverweging van de vastgestelde beperkende maatregelen – Recht op effectieve rechterlijke bescherming – Beoordelingsfout”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Eerste kamer) van 29 april 2015

1.      Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen ten aanzien van Iran – Besluit tot bevriezing van tegoeden – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid – Omvang – Artikel 20, lid 1, onder c), van besluit 2010/413/GBVB, en artikel 1, lid 8, van besluit 2012/635/GBVB – Daarvan uitgesloten

[Art. 29 VEU; art. 263, vierde alinea, VWEU en 275, tweede alinea, VWEU; besluiten van de Raad 2010/413, art. 20, lid 1, c), en 2012/635, art. 1, lid 8]

2.      Beroep tot nietigverklaring – Voorwaarden voor ontvankelijkheid – Procesbelang – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Beroep tegen een handeling waarbij beperkende maatregelen ten aanzien van de verzoeker worden genomen – Publieke entiteit die zich beroept op de aan de grondrechten verbonden bescherming en waarborgen – Vraag die niet de ontvankelijkheid maar de gegrondheid van het middel betreft

(Art. 263, vierde alinea, VWEU en 275, tweede alinea, VWEU; besluit 2012/635 van de Raad; verordening nr. 945/2012 van de Raad)

3.      Recht van de Europese Unie – Grondrechten – Personele werkingssfeer – Rechtspersonen die nauw verbonden zijn met een derde staat – Daaronder begrepen – Verantwoordelijkheid van de derde staat voor de eerbiediging van de grondrechten op zijn eigen grondgebied – Geen invloed

(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 17, 41 en 47)

4.      Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen ten aanzien van Iran – Maatregelen ter bestrijding van nucleaire proliferatie – Omvang van het toezicht – Beperkt toezicht voor de voorschriften van algemene strekking – Toezicht verruimd tot de beoordeling van de feiten en de controle van de bewijzen voor de handelingen betreffende specifieke entiteiten

[Art. 29 VEU; art. 215, lid 2, VWEU en 275, tweede alinea, VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47; besluit 2010/413 van de Raad, art. 20, lid 1, c); verordening nr. 267/2012 van de Raad, art. 23, lid 2, d)]

5.      Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen ten aanzien van Iran – Maatregelen ter bestrijding van nucleaire proliferatie – Omvang van het toezicht – Beperkt toezicht voor voorschriften van algemene strekking – Criteria voor de vaststelling van beperkende maatregelen – Steun aan de Iraanse regering – Omvang – Eerbiediging van het rechtszekerheidsbeginsel dat verlangt dat de gevolgen van rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn

[Besluiten van de Raad 2010/413, art. 20, lid 1, c), en 2012/35, overweging 13; verordening nr. 267/2012 van de Raad, art. 23, lid 2, d)]

6.      Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen ten aanzien van Iran – Bevriezing van tegoeden van personen, entiteiten of lichamen die zich bezighouden met of medewerking verlenen aan nucleaire proliferatie – Beperking van het eigendomsrecht en van het recht een economische activiteit uit te oefenen – Schending van het evenredigheidsbeginsel – Geen

[Besluiten van de Raad 2010/413, art. 20, lid 1, c), 2012/35, overweging 13, en 2012/635, art. 1, lid 8; verordening nr. 267/2012 van de Raad, art. 23, lid 2, d)]

7.      Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – In het kader van het VEU vastgesteld besluit – In artikel 215, lid 2, VWEU gestelde procedurele vereisten – Niet-toepasselijkheid

(Art. 29 VEU; art. 215, lid 2, VWEU; besluit 2012/635 van de Raad)

8.      Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen ten aanzien van Iran – Bevriezing van tegoeden van personen, entiteiten of lichamen die zich bezighouden met of medewerking verlenen aan nucleaire proliferatie – Bevoegdheid van de Raad om ter zake van krachtens artikel 215 VWEU vastgestelde beperkende maatregelen gebruik te maken van de in artikel 291, lid 2, VWEU bedoelde procedure

(Art. 215 VWEU en 291, lid 2, VWEU; verordening nr. 267/2012 van de Raad, art. 23, lid 2)

9.      Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen ten aanzien van Iran – Maatregelen ter bestrijding van nucleaire proliferatie – Procedure voor de plaatsing op de lijst van personen en entiteiten waarvan de tegoeden en economische middelen zijn bevroren – Keuze van de rechtsgrondslag – Verordening (EG) nr. 267/2012 – Naleving van de in artikel 291 VWEU gestelde voorwaarden

(Art. 24, lid 1, tweede alinea, VEU, 29 VEU en 31, lid 1, VEU; art. 215 VWEU en 291, lid 2, VWEU; besluit 2010/413 van de Raad, bijlage II; verordening nr. 267/2012 van de Raad, art. 23, lid 2, en 46, lid 2)

10.    Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Beperkende maatregelen ten aanzien van Iran – Bevriezing van tegoeden van personen, entiteiten of lichamen die zich bezighouden met of medewerking verlenen aan nucleaire proliferatie – Besluit genomen in een door de belanghebbende gekende context zodat hij de strekking van de hem betreffende maatregel kan begrijpen – Toelaatbaarheid van een beknopte motivering

(Art. 296, tweede alinea, VWEU; besluit 2012/635 van de Raad; verordening nr. 945/2012 van de Raad)

11.    Recht van de Europese Unie – Beginselen – Rechten van verdediging – Beperkende maatregelen ten aanzien van Iran – Bevriezing van tegoeden van personen, entiteiten of lichamen die zich bezighouden met of medewerking verlenen aan nucleaire proliferatie – Recht van toegang tot documenten – Recht afhankelijk van een verzoek in die zin bij de Raad

(Besluit 2012/635 van de Raad; verordening nr. 945/2012 van de Raad)

12.    Recht van de Europese Unie – Beginselen – Rechten van verdediging – Recht op een effectieve rechterlijke bescherming – Beperkende maatregelen ten aanzien van Iran – Bevriezing van tegoeden van personen, entiteiten of lichamen die steun verlenen aan de Iraanse regering – Verplichting om belastende elementen mee te delen – Omvang

(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47; besluit 2012/635 van de Raad; verordening nr. 945/2012 van de Raad)

13.    Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen ten aanzien van Iran – Bevriezing van tegoeden van personen, entiteiten of lichamen die zich bezighouden met of medewerking verlenen aan nucleaire proliferatie – Verplichting van de Raad om die maatregelen regelmatig opnieuw te bezien – Schending – Geen gevolgen voor de geldigheid van die maatregelen – Voorwaarden – Eerbiediging van de doelstelling van de verplichting tot heroverweging en geen nadelige gevolgen voor de situatie van de betrokken entiteit

(Besluit 2010/413 van de Raad, art. 26, lid 3; verordening nr. 267/2012 van de Raad, art. 46, lid 6)

1.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 27‑30)

2.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 48, 49)

3.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 53, 55, 57, 58)

4.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 74, 75, 170‑173)

5.      De Raad beschikt over een ruime beoordelingsbevoegdheid om de juridische criteria en de wijze van vaststelling van de beperkende maatregelen op algemene en abstracte wijze te bepalen. In dat verband verleent het criterium van steun aan de Iraanse regering, doordat het erg ruim is geformuleerd, de Raad een beoordelingsbevoegdheid. Die bevoegdheid is echter niet buitensporig of willekeurig. In de eerste plaats is het rechtszekerheidsbeginsel, dat een algemeen beginsel van het Unierecht is en onder meer verlangt dat de gevolgen van rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn, in het bijzonder wanneer die regels nadelig kunnen werken voor particulieren en ondernemingen, immers van toepassing op beperkende maatregelen, die zeer nadelige gevolgen hebben voor de rechten en vrijheden van de betrokken personen en entiteiten. In de tweede plaats maakt het criterium van steun aan de Iraanse regering deel uit van een rechtskader dat duidelijk is afgebakend door de doelstellingen die met de wettelijke regeling inzake beperkende maatregelen ten aanzien van Iran worden nagestreefd, met name overweging 13 van besluit 2012/35/GBVB, waarbij dat criterium is ingevoegd in artikel 20, lid 1, van besluit 2010/413 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran. Zoals uit die overweging 13 van besluit 2012/35 blijkt, heeft genoemd criterium doelgericht en selectief betrekking op activiteiten van de betrokken persoon of entiteit, die weliswaar op zichzelf geen direct of indirect verband houden met nucleaire proliferatie, maar de ontwikkeling daarvan kunnen bevorderen, doordat daarbij middelen of faciliteiten van materiële, logistieke of financiële aard aan de Iraanse regering worden verstrekt die haar in staat stellen de proliferatie voort te zetten.

Niet iedere vorm van steun aan de Iraanse regering valt dus onder genoemd criterium, maar alleen die welke kwantitatief of kwalitatief belangrijk genoeg is om de Iraanse nucleaire activiteiten te bevorderen. Het criterium bakent dus op objectieve wijze een categorie van personen en entiteiten af waarvan de tegoeden kunnen worden bevroren. Iedere entiteit die steun verleent aan de Iraanse regering, met name financiële steun, kan dus onder genoemd criterium vallen. Het is evenwel niet zo dat alle entiteiten die in handen zijn van de Iraanse regering of banden met die regering hebben, laat staan alle Iraanse belastingplichtigen, onder dat criterium vallen.

(cf. punten 75‑80, 83, 84, 88)

6.      Gelet op het fundamentele belang van de handhaving van de vrede en de internationale veiligheid, kan de Raad zich, zonder de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid te overschrijden, op het standpunt stellen dat de schendingen van het eigendomsrecht, die het gevolg zijn van de toepassing van het criterium van steun aan de Iraanse regering, dat is opgenomen in overweging 13 van besluit 2012/35 houdende wijziging van besluit 2010/413, en in artikel 20, lid 1, van besluit 2010/413 betreffende beperkende maatregelen tegen Iran, teneinde de tegoeden te bevriezen van bepaalde personen en publieke entiteiten die een dergelijke steun verlenen, passend en noodzakelijk zijn om de Iraanse regering ertoe te bewegen haar proliferatiegevoelige nucleaire activiteiten te staken. Dat criterium is dus verenigbaar met het evenredigheidsbeginsel en verleent de Raad geen buitensporige bevoegdheid.

(cf. punten 78, 91, 92, 195‑199)

7.      De Raad kan op grond van de hem krachtens artikel 215, lid 2, VWEU verleende bevoegdheden slechts beperkende maatregelen vaststellen indien voorafgaand een besluit is vastgesteld overeenkomstig hoofdstuk 2 van titel V van het VEU. Dit betekent evenwel niet dat voor de vaststelling van een besluit overeenkomstig hoofdstuk 2 van titel V van het VEU in plaats van de in artikel 29 VEU gestelde vereisten de in artikel 215, lid 2, VWEU gestelde procedurele vereisten gelden. Artikel 29 VEU kent de Raad de bevoegdheid toe om alleen op te treden om de erin bedoelde besluiten vast te stellen.

(cf. punten 99, 101)

8.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 105‑107)

9.      De verordeningen, zoals verordening nr. 267/2012 houdende wijziging van besluit 2010/413 betreffende beperkende maatregelen tegen Iran, die maatregelen invoeren op grond van artikel 215 VWEU, hebben tot doel binnen de werkingssfeer van het VWEU uitvoering te geven aan besluiten die op grond van artikel 29 VEU in het kader van het gemeenschappelijke buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) zijn vastgesteld. Meer in het bijzonder vallen krachtens artikel 23, lid 2, van verordening nr. 267/2012 vastgestelde beperkende maatregelen, die tot doel hebben de Islamitische Republiek Iran ertoe te bewegen haar proliferatiegevoelige nucleaire activiteiten te staken, gelet op de doelstelling, de aard en het voorwerp van die maatregelen, eerder onder de tenuitvoerlegging van het GBVB dan onder de uitoefening van bij het VWEU aan de Unie toegekende bevoegdheden.

In het kader van het VEU volgt uit artikel 24, lid 1, tweede alinea, VEU, junctis artikel 29 VEU en artikel 31, lid 1, VEU dat de Raad in de regel de beslissingsbevoegdheid op het gebied van het GBVB met eenparigheid van stemmen dient uit te oefenen. Meer in het bijzonder is het de Raad alleen die besluit om de naam van een persoon of een entiteit in bijlage II bij besluit 2010/413 te plaatsen. Het is juist aan die plaatsing dat binnen de werkingssfeer van het VWEU uitvoering wordt gegeven met de vaststelling van een maatregel tot bevriezing van tegoeden op grond van artikel 23, lid 2, van verordening nr. 267/2012.

In die omstandigheden kan de Raad zich, gelet op de bijzondere aard van de op grond van artikel 23, lid 2, van verordening nr. 267/2012 vastgestelde maatregelen, op de noodzaak om de coherentie te waarborgen tussen de lijst in bijlage II bij besluit 2010/413 en die in bijlage IX bij verordening nr. 267/2012, alsmede op het feit dat de Commissie geen toegang heeft tot de gegevens van de inlichtingendiensten van de lidstaten die ter uitvoering van die maatregelen noodzakelijk kunnen blijken, terecht op het standpunt stellen dat de uitvoering van artikel 23, lid 2, van verordening nr. 267/2012 betreffende de bevriezing van tegoeden, een specifiek geval in de zin van artikel 291, lid 2, VWEU is en hij zich dus in artikel 46, lid 2, van die verordening de bevoegdheid mag voorbehouden om het uit te voeren.

Wat de vraag betreft of naar behoren is gemotiveerd dat sprake is van een specifiek geval, volgt de rechtvaardiging van het in artikel 46, lid 2, van verordening nr. 267/2012 ten gunste van de Raad gemaakte uitvoeringsvoorbehoud uit de lezing van de considerans van die verordening junctis de bepalingen ervan, tegen de achtergrond van de samenhang van de relevante bepalingen van het VEU en het VWEU inzake bevriezing van tegoeden.

Bijgevolg is, wat artikel 46, lid 2, van verordening nr. 267/2012 betreft, voldaan aan de vereisten die volgens artikel 291, lid 2, VWEU moeten zijn vervuld om uitvoeringsbevoegdheden aan de Raad toe te kennen.

(cf. punten 109‑114, 119)

10.    Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 122‑127, 133‑139)

11.    Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punt 144)

12.    Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 149, 151)

13.    Volgens artikel 26, lid 3, van besluit 2010/413 betreffende beperkende maatregelen tegen Iran en artikel 46, lid 6, van verordening nr. 267/2012 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran, is de Raad verplicht om de beperkende maatregelen jegens verzoekster binnen een termijn van twaalf maanden na de vaststelling van besluit 2012/635 houdende wijziging van besluit 2010/413 en van uitvoeringsverordening (EG) nr. 945/2012 houdende uitvoering van verordening nr. 267/2012, opnieuw te bezien.

De schending van de verplichting om de vastgestelde beperkende maatregelen opnieuw te bezien, rechtvaardigt evenwel niet dat de handelingen waarbij zij zijn vastgesteld, nietig worden verklaard, aangezien de doelstelling van de bepalingen volgens welke de beperkende maatregelen regelmatig opnieuw worden bezien, is geëerbiedigd, zij het te laat, en de niet-naleving van de termijn waarbinnen de Raad dit moest doen, dus geen nadelige gevolgen meer heeft voor verzoeksters situatie. Die doelstelling is te waarborgen dat regelmatig wordt nagegaan of de vastgestelde beperkende maatregelen nog altijd gerechtvaardigd zijn.

(cf. punten 155‑157, 160‑162, 164, 165)