Language of document : ECLI:EU:T:2015:235

Sprawa T‑10/13

Bank of Industry and Mine

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej

Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające podjęte wobec Iranu w celu zapobiegania rozprzestrzenianiu broni jądrowej – Zamrożenie środków finansowych – Skarga o stwierdzenie nieważności – Termin do wniesienia skargi – Dopuszczalność – Zarzut niezgodności z prawem – Naruszenie prawa – Proporcjonalność – Prawo własności – Kompetencja Rady – Obowiązek uzasadnienia – Prawo do obrony – Przegląd zastosowanych środków ograniczających – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Błąd w ocenie

Streszczenie – wyrok Sądu (pierwsza izba) z dnia 29 kwietnia 2015 r.

1.      Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Iranu – Decyzja o zamrożeniu środków finansowych – Kontrola sądowa zgodności z prawem – Zakres – Artykuł 20 ust. 1 lit. c) decyzji 2010/413; art. 1 ust. 8 decyzji 2012/635 – Wyłączenie

[art. 29 TUE; art. 263 akapit czwarty TFUE, art. 275 akapit drugi TFUE; decyzje Rady: 2010/413/WPZiB, art. 20 ust. 1 lit. c); 2012/635/WPZiB, art. 1 ust. 8]

2.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Przesłanki dopuszczalności – Interes prawny – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Skarga skierowana na akt ustanawiający środki ograniczające wobec skarżącego – Podmiot publiczny powołujący się na ochronę i gwarancje związane z prawami podstawowymi – Kwestia niedotycząca dopuszczalności zarzutu, ale jego zasadności

(art. 263 akapit czwarty TFUE, art. 275 akapit drugi TFUE; decyzja Rady 2012/635/WPZiB; rozporządzenie Rady nr 945/2012)

3.      Prawo Unii Europejskiej – Prawa podstawowe – Podmiotowy zakres stosowania – Osoby prawne stanowiące emanacje państw trzecich – Włączenie – Odpowiedzialność państwa trzeciego za przestrzeganie praw podstawowych na jego terytorium – Brak wpływu

(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 17, 41, 47)

4.      Unia Europejska – Kontrola sądowa zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające wobec Iranu – Środki przyjęte w ramach walki z rozprzestrzenianiem broni jądrowej – Zakres kontroli – Kontrola ograniczona do ogólnych zasad – Kontrola rozciągająca się na ocenę stanu faktycznego i weryfikację dowodów w stosunku do aktów mających zastosowanie do szczególnych podmiotów

[art. 29 TUE; art. 215 ust. 2 TFUE, art. 275 akapit drugi TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47; decyzja Rady 2010/413/WPZiB, art. 20 ust. 1 lit. c); rozporządzenie Rady nr 267/2012, art. 23 ust. 2 lit. d)]

5.      Unia Europejska – Kontrola sądowa zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające wobec Iranu – Środki przyjęte w ramach walki z rozprzestrzenianiem broni jądrowej – Zakres kontroli – Kontrola ograniczona do ogólnych zasad – Kryteria przyjmowania środków ograniczających – Udzielanie wsparcia rządowi Iranu – Zakres – Przestrzeganie zasady pewności prawa stawiającej wymóg jasności, precyzji i przewidywalności obowiązujących przepisów prawa

[decyzje Rady: 2010/413/WPZiB, art. 20 ust. 1 lit. c); 2012/35/WPZiB, motyw 13; rozporządzenie Rady nr 267/2012, art. 23 ust. 2 lit. d)]

6.      Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Iranu – Zamrożenie środków finansowych osób, podmiotów lub organów zaangażowanych w rozprzestrzenianie broni jądrowej lub udzielających wsparcia takim działaniom – Ograniczenie prawa własności i prawa do swobodnego wykonywania działalności gospodarczej – Naruszenie zasady proporcjonalności – Brak

[decyzje Rady: 2010/413/WPZiB, art. 20 ust. 1 lit. c); 2012/35/WPZiB, motyw 13; 2012/635/WPZiB, art. 1 ust. 8; rozporządzenie Rady nr 267/2012, art. 23 ust. 2 lit. d)]

7.      Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Decyzja przyjęta w ramach traktatu UE – Wymogi proceduralne określone w art. 215 ust. 2 TFUE – Brak możliwości zastosowania

(art. 29 TUE; art. 215 ust. 2 TFUE; decyzja 2012/635/WPZiB)

8.      Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Iranu – Zamrożenie środków finansowych osób, podmiotów lub organów zaangażowanych w rozprzestrzenianie broni jądrowej lub udzielających wsparcia takim działaniom – Uprawnienie Rady w zakresie środków ograniczających na podstawie art. 215 TFUE do zastosowania procedury przewidzianej w art. 291 ust. 2 TFUE

(art. 215 TFUE, art. 291 ust. 2 TFUE; rozporządzenie Rady nr 267/2012, art. 23 ust. 2)

9.      Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Iranu – Środki przyjęte w ramach walki z rozprzestrzenianiem broni jądrowej – Procedura umieszczania w wykazie osób i podmiotów, których środki finansowe i zasoby gospodarcze są przedmiotem zamrożenia – Wybór podstawy prawnej – Rozporządzenie nr 267/2012 – Przestrzeganie przesłanek określonych w art. 291 TFUE

(art. 24 ust. 1 akapit drugi TUE; art. 29 TUE, art. 31 ust. 1 TUE; art. 215 TFUE, art. 291 ust. 2 TFUE; decyzja Rady 2010/413/WPZiB, załącznik II; rozporządzenie Rady nr 267/2012, art. 23 ust. 2, art. 46 ust. 2)

10.    Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Środki ograniczające wobec Iranu – Zamrożenie środków finansowych osób, podmiotów lub organów zaangażowanych w rozprzestrzenianie broni jądrowej lub udzielających wsparcia takim działaniom – Decyzja wpisująca się w kontekst znany zainteresowanemu umożliwiająca mu zrozumienie zakresu podjętego wobec niego środka – Dopuszczalność zwięzłego uzasadnienia

(art. 296 akapit drugi TFUE; decyzja Rady 2012/635/WPZiB; rozporządzenia Rady: nr 945/2012)

11.    Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Prawo do obrony – Środki ograniczające wobec Iranu – Zamrożenie środków finansowych osób, podmiotów lub organów zaangażowanych w rozprzestrzenianie broni jądrowej lub udzielających wsparcia takim działaniom – Prawo dostępu do dokumentów – Prawo uzależnione od złożenia w tym celu wniosku do Rady

(decyzja Rady 2012/635/WPZiB; rozporządzenie Rady nr 945/2012)

12.    Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Prawo do obrony – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Środki ograniczające wobec Iranu – Zamrożenie środków finansowych osób, podmiotów lub organów udzielających wsparcia rządowi Iranu – Obowiązek przekazania dowodów obciążających – Zakres

(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47; decyzja Rady 2012/635/WPZiB; rozporządzenie Rady nr 945/2012)

13.    Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Iranu – Zamrożenie środków finansowych osób, podmiotów lub organów zaangażowanych w rozprzestrzenianie broni jądrowej lub udzielających wsparcia takim działaniom – Obowiązek przeglądu przez Radę tych środków w regularnych odstępach czasu – Naruszenie – Brak wpływu na ważność tych środków – Przesłanki – Poszanowanie celu obowiązku przeglądu i brak negatywnych skutków w odniesieniu do sytuacji danego podmiotu

(decyzja Rady 2010/413/WPZiB, art. 26 ust. 3; rozporządzenie Rady nr 267/2012, art. 46 ust. 6)

1.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 27–30)

2.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 48, 49)

3.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 53, 55, 57, 58)

4.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 74, 75, 170–173)

5.      Radzie przysługują szerokie uprawnienia dyskrecjonalne w odniesieniu do ogólnego i abstrakcyjnego określenia kryteriów prawnych i trybu przyjmowania środków ograniczających. W tym względzie, wskutek bardzo szerokiego sformułowania, kryterium udzielania wsparcia rządowi Iranu przyznaje Radzie uprawnienia dyskrecjonalne. Jednakże uprawnienia te nie są ani nadmierne, ani arbitralne. Otóż, po pierwsze, zasada pewności prawa, która stanowi ogólną zasadę prawa Unii i która wymaga w szczególności, aby przepisy prawne były jasne, precyzyjne i przewidywalne co do ich skutków, w szczególności gdy mogą mieć skutki niekorzystne dla jednostek i przedsiębiorstw, ma oczywiście zastosowanie, co się tyczy środków ograniczających, które mają poważny wpływ na prawa i swobody zainteresowanych osób i podmiotów. Po drugie, kryterium udzielania wsparcia rządowi Iranu wpisuje się w ramy prawne wyraźnie wyznaczone celami realizowanymi przez uregulowania dotyczące środków ograniczających wobec Iranu, zwłaszcza motyw 13 decyzji 2012/35, którą dodano to kryterium do art. 20 ust. 1 decyzji 2010/413 w sprawie środków ograniczających wobec Iranu. Jak wynika z motywu 13 decyzji 2012/35, kryterium to odnosi się w sposób ukierunkowany i selektywny do własnych działań zainteresowanej osoby lub podmiotu, które, nawet jeżeli same w sobie nie mają bezpośredniego lub pośredniego związku z rozprzestrzenianiem broni jądrowej, mogą jednak sprzyjać temu rozprzestrzenianiu poprzez dostarczanie rządowi Iranu zasobów lub środków o charakterze materialnym, logistycznym lub finansowym umożliwiających mu dalsze działania w zakresie rozprzestrzeniania.

Kryterium to nie dotyczy zatem jakiejkolwiek formy wsparcia rządu Iranu, lecz form wsparcia, które z uwagi na swój zakres ilościowy lub jakościowy przyczyniają się do kontynuacji irańskich działań w dziedzinie jądrowej. Określa ono zatem w sposób obiektywny ograniczoną kategorię osób i podmiotów mogących podlegać środkom w postaci zamrożenia środków finansowych. Może ono w konsekwencji stosować się do jakiegokolwiek podmiotu udzielającego rządowi Iranu wsparcia, w szczególności w formie wsparcia finansowego. Natomiast nie odnosi się ono do ogółu podmiotów należących do rządu Iranu lub mających związki z tym rządem czy też ogółu podatników irańskich.

(por. pkt 75–80, 83, 84, 88)

6.      W świetle podstawowego znaczenia utrzymania pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego Rada, nie przekraczając granic przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych, może uznać, że naruszenia prawa własności wynikające z zastosowania kryterium udzielania wsparcia rządowi Iranu przewidzianego w motywie 13 decyzji 2012/35 zmieniającej decyzję 2010/413 i w art. 20 ust. 1 decyzji 2010/413 w sprawie środków ograniczających wobec Iranu, celem zastosowania wobec niektórych osób i podmiotów publicznych udzielających takiego wsparcia zamrożenia ich środków finansowych, są właściwe i konieczne, aby wywrzeć nacisk na rząd Iranu po to, by przymusić go do zaprzestania działań w zakresie rozprzestrzeniania broni jądrowej. W rezultacie kryterium to jest do pogodzenia z zasadą proporcjonalności i nie przyznaje Radzie nadmiernej władzy.

(por. pkt 78, 91, 92, 195–199)

7.      Uprzednie wydanie decyzji zgodnie z rozdziałem 2 tytułu V traktatu UE stanowi niezbędną przesłankę możliwości przyjęcia przez Radę środków ograniczających na mocy uprawnień, które przyznaje jej art. 215 ust. 2 TFUE. Jednakże stwierdzenie to nie oznacza, że wydanie decyzji zgodnie z rozdziałem 2 tytułu V traktatu UE miałoby podlegać wymogom proceduralnym nałożonym przez art. 215 ust. 2 TFUE raczej niż wymogom nałożonym przez sam art. 29 TUE. Ten ostatni tymczasem upoważnia Radę, działającą samodzielnie, do przyjmowania decyzji określonych w tym postanowieniu.

(por. pkt 99, 101)

8.      Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 105–107)

9.      Rozporządzenia, takie jak rozporządzenie nr 267/2012 zmieniające decyzję 2010/413 w sprawie środków ograniczających wobec Iranu, przewidujące środki ograniczające na podstawie art. 215 TFUE, mają na celu wykonanie – w zakresie stosowania traktatu FUE – decyzji wydanych na mocy art. 29 TUE w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB). W szczególności ze względu na ich cel, charakter i przedmiot środki ograniczające na mocy art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 267/2012, które zmierzają do wywarcia nacisku na Islamską Republikę Iranu, aby zaprzestała ona rozprzestrzeniania broni jądrowej, wiążą się ściślej z wykonywaniem WPZiB niż z wykonywaniem kompetencji powierzonych Unii traktatem FUE.

W kontekście traktatu UE, z art. 24 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 29 TUE i art. 31 ust. 1 TUE wynika, że Rada co do ogólnej zasady ma za zadanie wykonywanie uprawnień decyzyjnych w dziedzinie WPZiB, stanowiąc jednomyślnie. W szczególności to Rada, działając samodzielnie, decyduje o umieszczeniu nazwiska osoby lub nazwy podmiotu w załączniku II do decyzji 2010/413. To właśnie zaś owo umieszczenie zostaje wykonane w zakresie stosowania traktatu FUE przyjęciem środka w postaci zamrożenia środków finansowych na podstawie art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 267/2012.

W tych okolicznościach przy uwzględnieniu szczególnych cech środków przyjętych na mocy art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 267/2012, konieczności zapewnienia spójności między wykazem ujętym w załączniku II do decyzji 2010/413 a wykazem ujętym w załączniku IX do wyżej wskazanego rozporządzenia oraz okoliczności, że Komisja nie ma dostępu do danych służb wywiadowczych państw członkowskich, które mogą okazać się niezbędne dla wykonania wspomnianych środków, Rada mogła słusznie uznać, że wykonanie art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 267/2012, dotyczącego zamrożenia środków finansowych, stanowi szczególny przypadek w rozumieniu art. 291 ust. 2 TFUE i że tym samym jest ona uprawniona do zastrzeżenia dla siebie uprawnienia do wykonania go w art. 46 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia.

Co się tyczy kwestii, czy istnienie szczególnego przypadku zostało należycie uzasadnione, uzasadnienie dokonane na rzecz Rady w art. 46 ust. 2 rozporządzenia nr 267/2012 zastrzeżenia wykonania wynika z łącznej lektury motywów i przepisów wspomnianego rozporządzenia w kontekście ustrukturyzowania właściwych postanowień traktatu UE i traktatu FUE w dziedzinie zamrożenia środków finansowych.

Tym samym wymogi nałożone w art. 291 ust. 2 TFUE dla umożliwienia przyznania Radzie uprawnień wykonawczych są spełnione w odniesieniu do art. 46 ust. 2 rozporządzenia nr 267/2012.

(por. pkt 109–114, 119)

10.    Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 122–127, 133–139)

11.    Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 144)

12.    Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 149, 151)

13.    Na mocy art. 26 ust. 3 decyzji 2010/413 w sprawie środków ograniczających wobec Iranu i art. 46 ust. 6 rozporządzenia nr 267/2012 w sprawie środków ograniczających wobec Iranu Rada jest zobowiązana do przejrzenia obejmujących skarżącego środków ograniczających w terminie dwunastu miesięcy od przyjęcia decyzji 2012/635 zmieniającej decyzję 2010/413 i rozporządzenia wykonawczego 945/2012 dotyczącego wykonania rozporządzenia nr 267/2012.

Jednakże naruszenie obowiązku dokonania przeglądu przyjętych środków ograniczających nie uzasadnia stwierdzenia nieważności aktów, którymi te środki zostały przyjęte, zważywszy, że cel przepisów przewidujących okresowy przegląd środków ograniczających został spełniony, choć w sposób opóźniony, a naruszenie terminu dokonania przeglądu przez Radę nie wywołuje już negatywnych skutków w odniesieniu do sytuacji skarżącego. Celem tym jest zapewnienie regularnej weryfikacji tego, że przyjęte środki ograniczające pozostają uzasadnione.

(por. pkt 155–157, 160–162, 164, 165)