Mål T‑10/13
Bank of Industry and Mine
mot
Europeiska unionens råd
”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Iran i syfte att hindra kärnvapenspridning – Frysning av tillgångar – Talan om ogiltigförklaring – Tidsfrist för väckande av talan – Upptagande till sakprövning – Invändning om rättsstridighet – Felaktig rättstillämpning – Proportionalitet – Rätt till egendom – Rådets befogenhet – Motiveringsskyldighet – Rätten till försvar – Omprövning av restriktiva åtgärder som antagits – Rätt till ett effektivt domstolsskydd – Oriktig bedömning”
Sammanfattning – Tribunalens dom (första avdelningen) av den 29 april 2015
1. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Iran – Beslut om frysning av tillgångar – Domstolsprövning av lagenligheten – Räckvidd – Artikel 20.1 c i beslut 2010/413 och artikel 1.8 i beslut 2012/635 – Omfattas inte
(Artikel 29 FEU; artikel 263 fjärde stycket FEUF och artikel 275 andra stycket FEUF; rådets beslut 2010/413/Gusp, artikel 20.1 c, och 2012/635/Gusp, artikel 1.8)
2. Talan om ogiltigförklaring – Sakprövningsförutsättningar – Berättigat intresse av att få saken prövad – Fysiska eller juridiska personer – Rättsakter som berör dem direkt och personligen – Talan mot en rättsakt genom vilken restriktiva åtgärder vidtas mot sökanden – Offentlig enhet som åberopar iakttagandet av skyddet av dess grundläggande rättigheter – Frågan gäller inte huruvida en grund kan upptas till sakprövning utan om det finns stöd för den
(Artikel 263 fjärde stycket FEUF och artikel 275 andra stycket FEUF; rådets beslut 2012/635/Gusp; rådets förordning nr 945/2012)
3. Unionsrätt – Grundläggande rättigheter – Personkrets som omfattas av tillämpningsområdet – Juridiska personer som är organ som kan hänföras till staten i tredje länder – Omfattas – Tredjelands ansvar för att grundläggande rättigheter iakttas på dess territorium – Saknar betydelse
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 17, 41 och 47)
4. Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Restriktiva åtgärder mot Iran – Åtgärder som vidtagits för att hindra kärnvapenspridning – Prövningens omfattning – Begränsad prövning för allmänna regler – Kontroll som omfattar prövning av omständigheterna och verifiering av bevisningen för rättsakter som tillämpas på särskilda enheter
(Artiklarna 29 FEU; artikel 215.2 FEUF och artikel 275 andra stycket FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47; rådets beslut 2010/413/Gusp, artikel 20.1 c; rådets förordning nr 267/2012, artikel 23.2 d)
5. Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Restriktiva åtgärder mot Iran – Åtgärder som vidtagits för att hindra kärnvapenspridning – Prövningens omfattning – Begränsad prövning för allmänna regler – Kriterier för antagande av restriktiva åtgärder – Stöd till den iranska regeringen – Räckvidd – Iakttagande av rättssäkerhetsprincipen, enligt vilken rättsreglernas verkningar ska vara klara, precisa och förutsebara
(Rådets beslut 2010/413/Gusp, artikel 20.1 c, och 2012/35/Gusp, skäl 13; rådets förordning nr 267/2012, artikel 23.2 d)
6. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Iran – Frysning av tillgångar som tillhör personer, enheter eller organ som deltar i eller ger stöd till kärnvapenspridning – Inskränkning av äganderätten och rätten att fritt bedriva näringsverksamhet – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Föreligger inte
(Rådets beslut 2010/413/Gusp, artikel 20.1 c, och 2012/35/Gusp, skäl 13, och 2012/635/Gusp, artikel 1.8; rådets förordning nr 267/2012, artikel 23.2 d)
7. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Beslut som antagits inom ramen för EU-fördraget – Förfarandekrav enligt artikel 215.2 FEUF – Otillämplighet
(Artikel 29 FEU; artikel 215.2 FEUF; rådets beslut 2012/635/Gusp)
8. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Iran – Frysning av tillgångar som tillhör personer, enheter eller organ som deltar i eller ger stöd till kärnvapenspridning – Rådets befogenhet på området för restriktiva åtgärder grundade på artikel 215 FEUF att tillämpa förfarandet i artikel 291.2 FEUF
(Artiklarna 215 FEUF och 291.2 FEUF; rådets förordning nr 267/2012, artikel 23.2)
9. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Iran – Åtgärder som vidtagits för att hindra kärnvapenspridning – Förfarande för uppförande i förteckningen av personer som omfattas av frysning av tillgångar och ekonomiska resurser – Val av rättslig grund –Förordning nr 267/2012 – Iakttagande av villkoren i artikel 291 FEUF
(Artikel 24.1 andra stycket FEU, artikel 29 FEU och artikel 31.1 FEU; artikel 215 FEUF och artikel 291.2 FEUF; rådets beslut 2010/413/Gusp, bilaga II; rådets förordning nr 267/2012, artiklarna 23.2 och 46.2)
10. Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd – Restriktiva åtgärder mot Iran – Frysning av tillgångar som tillhör personer, enheter eller organ som deltar i eller ger stöd till kärnvapenspridning – Beslut som fattats i ett sammanhang som är väl känt för den berörde, så att denne hade möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas gentemot denne – Tillåtet att ge en kortfattad motivering
(Artikel 296 andra stycket FEUF; rådets beslut 2012/635/Gusp; rådets förordning nr 945/2012)
11. Unionsrätten – Principer – Rätten till försvar – Restriktiva åtgärder mot Iran – Frysning av tillgångar som tillhör personer, enheter eller organ som deltar i eller ger stöd till kärnvapenspridning – Rätt till tillgång till handlingar – Rätten föreligger på villkor att en ansökan därom har getts in till rådet
(Rådets beslut 2012/635/Gusp; rådets förordning nr 945/2012)
12. Unionsrätten – Principer – Rätten till försvar – Rätt till ett effektivt domstolsskydd – Restriktiva åtgärder mot Iran – Frysning av tillgångar tillhörande personer, enheter eller organ som stöder den iranska regeringen – Skyldighet att underrätta om belastande bevisning – Räckvidd
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47; rådets beslut 2012/635/Gusp; rådets förordning nr 945/2012)
13. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Iran – Frysning av tillgångar som tillhör personer, enheter eller organ som deltar i eller ger stöd till kärnvapenspridning – Rådets skyldighet att ompröva dessa åtgärder med regelbundna intervaller – Åsidosättande – Saknar inverkan på åtgärdernas giltighet – Villkor – Iakttagande av syftet med omprövningsskyldigheten och avsaknad av negativa effekter på den berörda enhetens situation
(Rådets beslut 2010/413/Gusp, artikel 26.3; rådets förordning nr 267/2012, artikel 46.6)
1. Se domen.
(se punkterna 27–30)
2. Se domen.
(se punkterna 48 och 49)
3. Se domen.
(se punkterna 53, 55, 57 och 58)
4. Se domen.
(se punkterna 74, 75 och 170-173)
5. Rådet har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller den allmänna och abstrakta definitionen av de rättsliga kriterierna och villkoren för att anta restriktiva åtgärder. Genom sin mycket vida formulering, ger kriteriet stöd till den iranska regeringen härvid rådet ett utrymme för skönsmässig bedömning. Det innebär emellertid inte att rådet ges en alltför omfattande och godtycklig befogenhet. Rättssäkerhetsprincipen, som utgör en av unionsrättens allmänna principer, kräver bland annat att en reglering ska vara klar och precis samt att tillämpningen av densamma ska vara förutsebar. Detta gäller i synnerhet om regleringen kan få negativa konsekvenser för enskilda och företag och principen är givetvis tillämplig på restriktiva åtgärder som i väsentlig utsträckning påverkar de berörda personernas och enheternas rättigheter och friheter. Kriteriet stöd till Irans regering ingår vidare i en rättslig reglering som tydligt avgränsas genom de syften som eftersträvas med lagstiftningen om restriktiva åtgärder mot Iran, särskilt skäl 13 i beslut 2012/35, genom vilket det aktuella kriteriet infördes i artikel 20.1 i beslut 2010/413 om restriktiva åtgärder mot Iran. Mot bakgrund av ändamålet med åtgärderna för frysning av tillgångar i enlighet med skäl 13 i beslut 2012/35, framgår det nämligen otvetydigt av det omtvistade kriteriet att det på ett målinriktat och selektivt sätt riktar sig mot verksamhet som bedrivs av den berörda personen eller enheten och som, även om den som sådan inte har något direkt eller indirekt samband med kärnvapenspridning, ändå kan främja denna genom att ge Irans regering tillgångar eller materiellt, finansiellt eller logistiskt stöd som gör det möjligt för denna regering att fortsätta den kärnvapenspridande verksamheten.
Det nämnda kriteriet omfattar således inte all form av stöd till Irans regering, utan enbart sådana former av stöd som genom dess kvantitativa eller kvalitativa betydelse bidrar till att Irans kärntekniska verksamhet kan drivas vidare. Det definierar således på ett objektivt sätt en begränsad kategori av personer och enheter som kan få sina tillgångar frysta. Kriteriet kan följaktligen tillämpas på varje enhet som tillhandahåller stöd, särskilt i form av finansiellt stöd, till Irans regering. Däremot avser kriteriet inte samtliga enheter som tillhör Irans regering eller som upprätthåller förbindelser med denna regering, exempelvis samtliga iranska skattebetalare.
(se punkterna 75–80, 83, 84 och 88)
6. Med hänsyn till den grundläggande betydelsen av att bevara internationell fred och säkerhet, kunde rådet utan att överskrida gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning, anse att ingreppet i rätten till egendom, som följer av en tillämpning av kriteriet stöd till Irans regering, i enlighet med skäl 13 i beslut 2012/35, med ändring av beslut 2010/413, och i enlighet med artikel 20.1 i beslut 2010/413 om restriktiva åtgärder mot Iran, var ändamålsenligt och nödvändigt för att utöva påtryckningar på Irans regering i syfte att få den att upphöra med sin kärnvapenspridande verksamhet. Kriteriet är följaktligen förenligt med proportionalitetsprincipen och tillerkänner inte rådet en alltför omfattande befogenhet.
(se punkterna 78, 91, 92 och 195–199)
7. Ett beslut som antagits i enlighet med avdelning V kapitel 2 i EU-fördraget – såsom i förevarande fall beslut 2012/635, vilket antagits med stöd av artikel 29 FEU – utgör således ett nödvändigt villkor för att rådet ska kunna anta restriktiva åtgärder med stöd av sin befogenhet enligt artikel 215.2 FEUF. Detta konstaterande innebär emellertid inte att antagandet av ett beslut såsom beslut 2012/635 omfattas av de processuella krav som uppställs i artikel 215.2 FEUF i stället för de krav som följer av själva artikel 29 FEU. Sistnämnda artikel ger rådet befogenhet att ensam anta sådana beslut som anges i artikeln.
(se punkterna 99 och 101)
8. Se domen.
(se punkterna 105–107)
9. Förordningarna, såsom förordning nr 267/2012 om ändring av beslut 2010/413 om restriktiva åtgärder mot Iran, som föreskriver restriktiva åtgärder på grundval av artikel 215 FEUF, syftar till att inom EUF-fördragets tillämpningsområde genomföra beslut som antagits med stöd av artikel 29 FEU inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Förordning nr 267/2012 har följaktligen antagits för att uppnå de mål och genomföra de åtgärder som unionen beslutat inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp). De restriktiva åtgärder som antagits enligt artikel 23.2 i förordning nr 267/2012, vilka har till syfte att utöva påtryckning på Islamiska republiken Iran för att få den att upphöra med kärnvapenspridning, har på grund av deras syfte, karaktär och föremål en närmare koppling till genomförandet av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken än till utövandet av unionens befogenheter enligt EUF-fördraget.
Inom ramen för EU-fördraget framgår det av artikel 24.1 andra stycket FEU i förening med artikel 29 FEU och artikel 31.1 FEU-fördraget att rådet i allmänhet har beslutsbefogenhet inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken när det agerar enhälligt. Särskilt är det rådet som ensamt beslutar om att införa namnet på en person eller enhet i bilaga II till beslut 2010/413. Det är just detta införande som genomförs inom EUF-fördragets tillämpningsområde, genom antagandet av en åtgärd för frysning av tillgångar enligt artikel 23.2 i förordning nr 267/2012.
Mot denna bakgrund gjorde rådet – med hänsyn till de särskilda egenskaperna hos de åtgärder som antas enligt artikel 23.2 i förordning nr 267/2012, till behovet av att säkerställa enhetlighet mellan förteckningen i bilaga II till beslut 2010/413 och förteckningen i bilaga IX till förordning nr 267/2012, samt till det förhållandet att kommissionen inte har tillgång till uppgifter från medlemsstaternas underrättelsetjänster, vilka kan visa sig nödvändiga för att genomföra dessa åtgärder – en riktig bedömning när det ansåg att genomförandet av artikel 23.2 i förordning nr 267/2012, angående frysning av tillgångar, utgjorde ett särskilt fall i den mening som avses i artikel 291.2 FEUF och att rådet därigenom hade rätt att tillerkänna sig självt befogenhet att genomföra nämnda artikel genom artikel 46.2 i denna förordning.
När det gäller frågan huruvida rådet i tillräcklig mån har motiverat att det var fråga om ett särskilt fall, framgår motiveringen till varför rådet, genom artikel 46.2 i förordning nr 267/2012, tillerkände sig självt genomförandebefogenheten emellertid inte desto mindre av skälen och bestämmelserna i denna förordning i förening, i samband med angivandet av relevanta bestämmelser i EU-fördraget och EUF-fördraget på området för frysning av tillgångar.
De krav som uppställs i artikel 291.2 FEUF för att rådet ska kunna tilldelas genomförandebefogenheter, var uppfyllda såvitt avser artikel 46.2 i förordning nr 267/2012.
(se punkterna 109–114 och 119)
10. Se domen.
(se punkterna 122–127 och 133–139)
11. Se domen.
(se punkt 144)
12. Se domen.
(se punkterna 149 och 151)
13. Enligt artikel 26.3 i beslut 2010/413 om restriktiva åtgärder mot Iran och artikel 46.6 i förordning nr 267/2012 om restriktiva åtgärder mot Iran är rådet skyldigt att ompröva de restriktiva åtgärderna mot sökanden inom tolv månader från antagandet av beslut 2012/635 om ändring av beslut 2012/635 och genomförandeförordning nr 945/2012 om genomförande av förordning nr 267/2012.
Åsidosättandet av skyldigheten att ompröva de antagna restriktiva åtgärderna motiverar emellertid inte att de angripna rättsakterna ogiltigförklaras, eftersom syftet med bestämmelserna om regelbunden omprövning av de restriktiva åtgärderna har iakttagits, om än i ett sent skede, och rådets åsidosättande av fristen för omprövning således inte längre medför någon negativ inverkan på sökandens situation. Syftet med den aktuella skyldigheten är att säkerställa att det sker en regelbunden kontroll av att de antagna restriktiva åtgärderna fortfarande är motiverade.
(se punkterna 155–157, 160–162, 164 och 165)