MACIEJ SZPUNAR
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2014. november 20.(1)
C‑533/13. sz. ügy
Auto‑ ja Kuljetusalan Työntekijäliitto AKT ry
kontra
Öljytuote ry
és
Shell Aviation Finland Oy
(a työtuomioistuin [Finnország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés – 2008/104/EK irányelv – 4. cikk (1) bekezdése – A kölcsönzött munkavállalók igénybevételére vonatkozó tilalmak vagy korlátozások – Az Európai Unió Alapjogi Chartája – 28. cikk – A kollektív tárgyaláshoz és fellépéshez való jog – A kollektív szerződésbeli rendelkezés uniós joggal való összeegyeztethetőségének ellenőrzése – A nemzeti bírság szerepe – Horizontális jogvita”
I – Bevezetés
1. A jelen ügy elsőként teremt lehetőséget a Bíróság számára arra, hogy a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzésről szóló 2008/104/EK irányelvet(2) értelmezze.
2. A työtuomioistuinhoz (munkaügyi bíróság, Finnország) a közlekedési dolgozók finn szakszervezete nyújtott be keresetet annak érdekében, hogy egy ebben a szektorban tevékenykedő vállalkozást, valamint egy munkáltatói szövetséget marasztaljon el a hatályos kollektív szerződés kölcsönzött munkavállalók igénybevételére vonatkozó rendelkezésének megsértése miatt. A finn bíróság arra keresi a választ, hogy ez utóbbi a kölcsönzött munkavállalók igénybevétele indokolatlan korlátozásának minősül‑e, amely ellentétes a 2008/104 irányelv 4. cikkének (1) bekezdésével, és ezért el kell‑e tekinteni e rendelkezés alkalmazásától.
3. A jelen alapügybeli jogvita az uniós jogra vonatkozó bizonyos rendszerszintű kérdéseket is érint. Egyrészről megában foglalja az Unió szociális joga és a szolgáltatásnyújtás szabadságának elve közötti egyensúly megteremtésére való törekvést. Másrészről a Bíróságnak adott esetben a 2008/104 irányelv egy vállalkozás és egy szakszervezett közötti horizontális jogvitában fennálló közvetlen hatályáról is határoznia kell.
II – Jogi háttér
A – Az uniós jog
1. Az Európai Unió Alapjogi Chartája
4. Az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) „A kollektív tárgyaláshoz és fellépéshez való jog” című 28. cikke a következőképpen rendelkezik:
„A munkavállalóknak és a munkaadóknak, illetőleg szervezeteiknek az uniós joggal, valamint a nemzeti jogszabályokkal és gyakorlattal összhangban joguk van arra, hogy megfelelő szinten kollektív tárgyalásokat folytassanak és kollektív szerződéseket kössenek, valamint hogy érdekütközés esetén érdekeik védelmében együttesen lépjenek fel, a sztrájkot is beleértve.”
2. A 2008/104 irányelv
5. A 2008/104 irányelv „A korlátozások és tilalmak felülvizsgálata” című 4. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) A munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevételére vonatkozó korlátozások vagy tilalmak kizárólag akkor tekinthetők indokoltnak, ha általános érdeket szolgálnak [helyesen: A kölcsönzött munkavállalók igénybevételére vonatkozó korlátozásokat vagy tilalmakat kizárólag közérdeken alapuló okok igazolhatják], különös tekintettel a kölcsönzött munkavállalók védelmére, a munkahelyi biztonság és egészségvédelem követelményeire, és annak szükségességére, hogy a munkaerőpiac megfelelően működjön, a visszaélések pedig megelőzhetők legyenek.
(2) 2011. december 5‑ig a tagállamoknak – a szociális partnerekkel lefolytatott, a nemzeti jogszabályoknak, kollektív szerződéseknek és gyakorlatnak megfelelő konzultációt követően – felül kell vizsgálniuk a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevételére vonatkozó korlátozásokat és tilalmakat annak megállapítása érdekében, hogy azok az (1) bekezdésben említett okok alapján indokoltak‑e.
(3) Amennyiben a kollektív szerződések ilyen korlátozásokat vagy tilalmakat állapítanak meg, a (2) bekezdésben említett felülvizsgálat elvégezhető az adott szerződést kötő szociális partnerek által is.
[…]
(5) A tagállamok 2011. december 5‑ig tájékoztatják a Bizottságot a (2) és (3) bekezdésben említett felülvizsgálat eredményéről.”
B – A finn jog
1. Jogalkotási aktusok
6. A 2008/104 irányelvet Finnországban az 55/2001. sz. Työsopimuslaki (a munkaszerződésekről szóló törvény) és az 1146/1999. sz. Lähetetyistä työntekijöistä annettu laki (a kiküldött munkavállalókról szóló törvény) módosításával ültették át.
7. Ahogy arra a kérdést előterjesztő bíróság is rámutat, a módosító törvény tervezetének indokolásából az következik, hogy a finn kormány a 2008/104 irányelv 4. cikkében szereplő felülvizsgálati kötelezettséget a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzésre vonatkozó korlátozások és tilalmak felülvizsgálatára, és a Bizottságnak a felülvizsgálat eredményéről történő tájékoztatására vonatkozó egyszeri adminisztratív kötelezettségnek tekintette. Ahogy azt a kérdést előterjesztő bíróság hangsúlyozza, e tervezet értelmében a fenti 4. cikk nem kötelezi a tagállamokat nemzeti joguk módosítására, még abban az esetben sem, ha a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevételére vonatkozó korlátozás nem igazolható közérdeken alapuló indokokkal.
8. A finn kormány 2011. november 29‑én megküldte a Bizottságnak a 2008/104 irányelv 4. cikkének (2) és (3) bekezdésében foglalt felülvizsgálat eredményét.
2. A kollektív szerződések
9. A munkáltatókat és a szakszervezeteket képviselő csúcsszervezetek(3) között 1997‑ben létrejött kollektív keretszerződés (a továbbiakban: 1997. évi keretszerződés) 8. cikkének (3) bekezdése kimondja:
„A vállalkozásoknak a csúcsidőszakok kezelésére vagy egyébként időben vagy jellegüknél fogva korlátozott olyan feladatokra kell korlátozniuk a kölcsönzött munkavállalók igénybevételét, amelyek elvégzésével a sürgősség, a munka korlátozott időtartama, a szükséges szakmai ismeretek és különleges eszközök vagy hasonló okok miatt nem bízhatók meg a saját munkavállalók.
A munkavállalók kölcsönzése tisztességtelen, ha az olyan vállalkozások által közvetített kölcsönzött munkavállalókat, amelyek különböző munkavállalókat bocsátanak rendelkezésre, a vállalkozás rendes tevékenysége keretében annak állandó munkavállalói mellett és hosszabb időn keresztül ugyanazon vezetés alatt foglalkoztatják.
[…]”
10. A tartálykocsi‑ és olajtermék‑ágazat kollektív szerződése (a továbbiakban: ágazati megállapodás) 29. §‑ának (1) bekezdése hasonló rendelkezést tartalmaz.
III – Az alapeljárás
11. Az Auto‑ ja Kuljetusalan Työntekijäliitto AKT ry (a továbbiakban: AKT) többek között a tartálykocsi‑ és olajtermék‑ágazat dolgozóit képviselő szakszervezet.
12. A Shell Aviation Finland Oy társaság (a továbbiakban: Shell) Finnországban 18 repülőtéren szállít üzemanyagot repülőgépeknek. Tagja az üzemanyag‑ágazat munkáltatóit tömörítő szövetségnek, az Öljytuote rynek.
13. Az AKT keresetével azt kéri a kérdést előterjesztő bíróságtól, hogy az Öljytuotét és a Shellt kötelezze a 36/1946. sz. Työoehtosopimuslaki (a kollektív szerződésekről szóló törvény) 7. cikke szerinti büntetés megfizetésére az ágazati megállapodás 29. §‑a (1) bekezdésének megsértése miatt. Keresetében az AKT arra hivatkozik, hogy a Shell 2008‑tól rendszeresen és jelentős mértékben foglalkoztat kölcsönzött munkavállalókat a saját munkavállalóinak feladataival teljes mértékben azonos feladatok elvégzése érdekében. A kölcsönzött munkavállalók ilyen módon történő igénybevétele a vitatott kollektív szerződéses rendelkezés értelmében tisztességtelen gyakorlatnak minősül.
14. Az alperesek ezzel szemben arra hivatkoznak, hogy a kölcsönzött munkavállalók igénybevételére jogszerű indokok alapján került sor, mivel annak elsődleges célja a munkavállalók éves rendes szabadság és betegszabadság alatti helyettesítése volt. Ezenkívül megjegyzik, hogy az ágazati kollektív szerződés 29. §‑ának (1) bekezdése olyan korlátozást tartalmaz, amely nem igazolható a 2008/104 irányelv 4. cikkének (1) bekezdésében foglalt indokokkal. Álláspontjuk szerint a nemzeti bíróság köteles mellőzni az ágazati kollektív szerződés 2008/104 irányelvvel ellentétes rendelkezéseinek alkalmazását.
15. A kérdést előterjesztő bíróság rámutat, hogy noha a 2008/104 irányelv 4. cikke által a tagállamokra rótt kötelezettség tartalmával kapcsolatban kétségek merülhetnek fel, ez a rendelkezés értelmezhető úgy, hogy annak alapján e tagállamokat az a kötelezettség terheli, hogy biztosítsák, hogy jogrendjeik ne tartalmazzanak a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzésre vonatkozó indokolatlan tilalmakat vagy korlátozásokat. Márpedig a kérdést előterjesztő bíróság álláspontja szerint az ágazati megállapodás 29. §‑ának (1) bekezdése a 2008/104 irányelvben foglaltakhoz képest eltérő megközelítést alkalmaz, amennyiben egyes konkrétan körülírt esetektől eltekintve a kölcsönvevő vállalkozás saját állandó munkavállalóinak védelme érdekében tiltja a kölcsönzött munkavállalók foglalkoztatását.
16. A kérdést előterjesztő bíróság számára kérdéses továbbá, hogy milyen következményeket kell levonni egy a jelen ügyhöz hasonló, magánszemélyek közötti jogvitában egy nemzeti jogi rendelkezés 2004/18 irányelvvel való esetleges összeegyeztethetetlenségéből.
IV – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés és a Bíróság előtti eljárás
17. E vonatkozásban a Työtuomioistuin felfüggesztette az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:
„1. Úgy kell‑e értelmezni a [2008/104] irányelv 4. cikkének (1) bekezdését, hogy annak alapján a nemzeti hatóságokat – a bíróságokat is beleértve – az az állandó kötelezettség terheli, hogy a rendelkezésükre álló eszközökkel biztosítsák, hogy ne legyenek hatályban olyan nemzeti előírások vagy kollektív szerződésbeli rendelkezések, vagy ne alkalmazzanak olyanokat, amelyek ellentétesek az [említett] irányelv valamely rendelkezésével?
2. Úgy kell‑e értelmezni [a 2008/104] irányelv 4. cikkének (1) bekezdését, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amelynek értelmében kölcsönzött munkavállalók csak a külön felsorolt esetekben, mint például a csúcsidőszakok kezelésére vagy a vállalkozás saját munkavállalói által nem elvégezhető munkák esetében vehetők igénybe? Kölcsönzött munkaerő tiltott igénybevételének tekinthető‑e a kölcsönzött munkavállalóknak a vállalkozás saját munkavállalói mellett, a vállalkozás szokásos feladatainak keretében történő hosszabb távú igénybevétele?
3. Abban az esetben, ha a nemzeti szabályozás [a 2008/104] irányelvvel ellentétesnek tekintendő, milyen eszközök állnak a nemzeti bíróság rendelkezésére az [említett] irányelv céljainak eléréséhez, ha egy magánfelek által betartandó kollektív szerződésről van szó?”
18. A 2013. október 4‑i előzetes döntéshozatalra utaló határozat 2013. október 9‑én érkezett meg a Bíróság Hivatalához. Az AKT, az Öljytuote és a Shell, valamint a finn, német, francia, magyar, lengyel, svéd és norvég kormány, valamint a Bizottság nyújtott be írásbeli észrevételeket.
19. Az említett felek és érdekeltek, a francia, magyar és lengyel kormányok kivételével részt vettek a 2014. szeptember 9‑én tartott tárgyaláson is.
V – Elemzés
20. A kérdést előterjesztő bíróság által feltett kérdések a 2008/104 irányelv 4. cikke (1) bekezdésének értelmezésével kapcsolatban három problémakört érintenek:
– elsőként a fenti rendelkezés alapján a tagállamokat terhelő kötelezettségek tartalmát,
– másodsorban a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevételének ágazati kollektív szerződésben foglalt korlátozásainak a fenti rendelkezés szerinti indokolhatóságát, és
– harmadsorban annak vizsgálatát, hogy a szóban forgó irányelvi rendelkezésre lehet‑e hivatkozni magánszemélyek közötti jogvitában.
21. A problémákat a fenti sorrendben fogom vizsgálni.
A – A 2008/104 irányelv 4. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségek tartalmáról (első kérdés)
1. Előzetes észrevételek
22. Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság arra keres választ, hogy a 2008/104 irányelv 4. cikkének (1) bekezdése alapján a tagállamokat terheli‑e az a kötelezettség, hogy a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevételére vonatkozó tilalmakat vagy korlátozásokat eltöröljék, amennyiben azokat nem igazolják közérdeken alapuló okok.
23. Az alapeljárás feleinek és az egyéb érdekeltek véleménye megoszlik a fenti rendelkezés értelmezése kérdésében.
24. Egyes felek úgy vélik, hogy a szóban forgó rendelkezés alapján a tagállamok kötelesek a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevételére vonatkozó korlátozásokat eltörölni, amennyiben azok nem indokolhatók.(4)
25. A többi fél(5) ezzel szemben arra hivatkozik, hogy a 2008/104 irányelv 4. cikkének (1) bekezdése nem ír elő érdemi kötelezettséget, hanem azt annak (2) bekezdésével összhangban kell értelmezni. Ez utóbbi a tagállamok számára azt a kötelezettséget írja elő, hogy a 2008/104 irányelv átültetési határidejét megelőzően vizsgálják felül a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevételére vonatkozó korlátozásokat annak megállapítása érdekében, hogy azok az „(1) bekezdésben említett okok” alapján indokoltak‑e. Az (1) bekezdés tartalma tehát pusztán a szóban forgó felülvizsgálat tárgyának körülírására korlátozódik. Ezen (1) bekezdés nem ró a tagállamokra olyan eredménykötelmet, melynek célja a nemzeti jogaikban fennálló korlátozások ténylegesen közérdeken alapuló okokkal történő igazolásának biztosítása.
2. A szó szerinti és teleologikus értelmezés
26. A 2008/104 irányelv 4. cikkének (1) bekezdése értelmében a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevételére vonatkozó korlátozások vagy tilalmak „kizárólag akkor tekinthetők indokoltnak, ha általános érdeket szolgálnak [helyesen: kizárólag közérdeken alapuló okok igazolhatják]”; ezt követi ezen érdekek példálózó jellegű felsorolása.
27. Megjegyzem, hogy a fenti kifejezések megerősítik a szóban forgó rendelkezés azon értelmezését, mely szerint a közérdeken alapuló okokkal nem igazolt – példálózó jelleggel felsorolt(6) – korlátozások ellentétesek az uniós joggal. Amennyiben ugyanis a szóban forgó rendelkezés semmilyen formában nem rendelkezne a korlátozások uniós joggal való összeegyeztethetőségéről, a „kizárólag” közérdeken alapuló okok „igazolhatják”, ha általános érdeket szolgálnak kifejezés értelmét vesztené.
28. E kifejezések egyértelműen az indokolatlan korlátozások tilalmára vonatkozó anyagi jogi szabályt fogalmaznak meg. Ellentétben több fél(7) álláspontjával, nehezen tudom elfogadni, hogy itt egy – ugyanezen 4. cikk ezt követő bekezdéseiben foglaltakhoz hasonló – pusztán eljárási jellegű rendelkezésről lenne szó.
29. Álláspontom szerint ezt az értelmezést erősítik a szóban forgó szabályozást alátámasztó teleologikus megfontolások is.
30. Egyik fél sem vitatja azt, hogy a 2008/104 irányelv tárgyát egyrészről a kölcsönzött munkavállalók munkakörülményei, másrészről a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevétele esetén alkalmazandó feltételek képezik.
31. Ez a kettős cél – amelyet a 2008/104 irányelv címe(8) is tükröz – az irányelv 2. cikkében újra megjelenik, amely egyrészről a kölcsönzött munkavállalók védelmének biztosítására és a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés minőségének különösen az egyenlő bánásmód alapelvének a kölcsönzött munkavállalókra való alkalmazása révén történő javítására, másrészről a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevételét szabályozó megfelelő kereteknek a munkahelyteremtéshez és a rugalmas munkavégzési formák kialakításához való eredményes hozzájárulás érdekében való megteremtésére hivatkozik.(9)
32. E célkitűzés két eleme egymást kiegészítő jellegű, így azok szétválasztása nem lenne ésszerű. A kölcsönzött munkavállalók védelme szintjének emelése ugyanis megkérdőjelezheti bizonyos jelenleg fennálló tilalmak vagy korlátozások szükségességét, ami nagyobb nyitottságot eredményezne e foglalkoztatási forma felé.(10)
33. Bizonyos mértékben az atipikus munkáról szóló, a részmunkaidős vagy ideiglenes munkaviszonyokra vonatkozó három uniós jogi aktus tekintetében közös szempontról beszélhetünk.(11) Az Unió e téren történő fellépése a rugalmas munkavégzési formák fejlesztésének átfogó célját szolgálta a szociális jog harmonizációjának magasabb szintre emelése érdekében.(12) A munkaerőpiac rugalmassága és biztonsága közötti egyensúlyra törekvésen alapuló, e fellépést alátámasztó szabályozási modell a „rugalmas biztonság” elnevezést kapta.(13)
34. A rugalmas munkavégzési formák igénybevételének e modell szerint meg kellene erősítenie a munkaerőpiachoz való alkalmazkodási képességet, és lehetővé kellene tennie több munkahely megteremtését, valamint egyes bizonytalan helyzetű csoportok – például a fiatal munkavállalók – határozatlan ideig tartó munkaviszonyhoz való hozzáférését. Egyesek számára ez a típusú munkavégzés jelenthetné az ugródeszkát („stepping stone”) a munkaerőpiacra.(14)
35. Céljának kettőssége megjelenik a 2008/104 irányelv szerkezetében is, amely bevezető (hatály, cél, fogalommeghatározások) és záró rendelkezéseitől eltekintve két pillérre épül, azaz a teljes egészében a kölcsönzött munkavállalók munkafeltételeinek szentelt II. fejezetére, és az I. fejezetébe integrált, a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevételére vonatkozó korlátozásokról szóló 4. cikkére.
36. Márpedig nem látom, hogy a fenti 4. cikk mennyiben tudna hozzájárulni a 2008/104 irányelv célkitűzéseihez, ha a tagállamok számára csupán a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés akadályainak azonosítására vonatkozó egyszerű kötelezettséget írna elő, anélkül hogy ahhoz bármilyen kötelező erejű következményt társítana.
37. Véleményem szerint a 4. cikket – annak célkitűzésére tekintettel – úgy kell értelmezni, hogy az nem pusztán eljárási kötelezettségeket (lásd (2)–(5) bekezdés), hanem egyúttal anyagi jogi (lásd az (1) bekezdést) szabályt is előír. Ez az anyagi jogi szabály megtiltja a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevétele nem indokolható korlátozásainak fenntartását, különös tekintettel a minimális munkafeltételek harmonizációjára.(15)
38. A 4. cikk (2)–(5) bekezdése olyan eljárási mechanizmust ír elő, melynek célja e tilalom végrehajtásának elősegítése a nemzeti szinten fennálló korlátozások felülvizsgálata útján, az uniós jog végrehajtásának hagyományos eszközei kiegészítéseként. Ha ugyanezen cikk (1) bekezdése nem tartalmazná az indokolatlan korlátozások tilalmát, ennek az eljárási mechanizmusnak nem lenne létjogosultsága.
39. Számomra nem tűnik ésszerűnek azt állítani, hogy az uniós jogalkotó mindössze azt akarta előírni, hogy a tagállamok pusztán tájékoztató jelleggel és minden következmény nélkül készítsenek egy nem kötelező jellegű jegyzéket a korlátozásokról. A Bizottságnak jogában áll ilyen információkat gyűjteni az uniós jog végrehajtásának biztosítása tekintetében a Szerződések által ráruházott általános feladata körében.
40. A jogtudomány szinte egyhangúan úgy értelmezi a 2008/104 irányelv 4. cikkének (1) bekezdését, mint amely azt a kötelezettséget rója a tagállamokra, hogy szüntessék meg a kölcsönzött munkaerő igénybevételére vonatkozó, indokolatlan korlátozásokat.(16) Egyes szerzők álláspontja szerint a fenti rendelkezés célja kifejezetten a belső piaci szabadságok és a szociális jog közötti igazságos egyensúly megtalálása, és nem érvényesülne hatékonyan, ha azt egy egyszerű ajánlásként értelmeznénk.(17)
41. Ugyanezen érvelés inspirálhatta az munkaerő‑kölcsönzési ágazat szociális partnereinek európai szintű együttes nyilatkozatát, amelyet nem sokkal a 2008/104 irányelv hivatalos elfogadását megelőzően tettek közzé. Ez a nyilatkozat egyrészről elismeri a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevételére vonatkozó bizonyos korlátozások bevezetésének szükségességét a visszaélések megelőzése céljából, viszont másrészről rámutat, hogy az indokolatlan korlátozásokat el kell törölni.(18)
3. Az előkészítő anyagok
42. Úgy tűnik, hogy az előkészítő anyagok szintén a 2008/104 irányelv 4. cikke (1) bekezdésének kötelező jellegét támasztják alá.
43. Egyes felek ennek ellenkezőjét állítják,(19) arra hivatkozva, hogy a Bizottság által az Európai Unió Tanácsához benyújtott irányelvjavaslat 4. cikkének (2) bekezdése olyan kifejezett rendelkezést tartalmazott, mely szerint a tagállamoknak felül kell vizsgálniuk a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevételére vonatkozó korlátozásokat annak megállapítása érdekében, hogy azok indokoltak‑e, és „[a]mennyiben nem, el kell törölniük azokat”.(20) Ez utóbbi fordulatot a Tanácsban folyó viták során visszavonták,(21) amiből a szóban forgó felek álláspontja szerint az következik, hogy a Tanács nem kívánta megtiltani az indokolatlan korlátozásokat.
44. Ez az érvelés álláspontom szerint tévúton jár.
45. Mindenekelőtt a Tanács által a jogalkotási folyamat során eszközölt módosítás a 2008/104 irányelv felülvizsgálatról szóló 4. cikkének (2) bekezdésére vonatkozik. Ezzel szemben e cikknek a jelen ügyben vizsgált (1) bekezdése a Tanács által elfogadott közös álláspontban változtatás nélkül átvételre került.
46. Ezen (1) bekezdésben szereplő általános érdekek közérdeken alapuló okok felsorolását továbbá erőteljesen vitatták a jogalkotási folyamat során.(22) Miért tulajdonítottak volna az intézmények ilyen jelentőséget ennek a rendelkezésnek, ha az egyáltalán nem rendelkezett volna kötelező jelleggel?
47. E tekintetben az említett 4. cikk (2) bekezdésének kérdéses szövegrésze – amely szerint a tagállamoknak „el kell törölniük” a korlátozásokat – visszavonásának indokai nem állapíthatók meg egyértelműen. A legvalószínűbb magyarázat mégis az lenne, hogy a Tanács azért vonta vissza ezt a kitételt, mert az indokolatlan korlátozások tilalma már szerepelt a változatlanul hagyott (1) bekezdésben.
48. A közös álláspont indokolásában ugyanis a Tanács megjegyzi, hogy „alapvetően követ[te] a Parlament 34. módosítását”,(23) de „az indokolatlan korlátozások és tilalmak felszámolására való külön hivatkozás megtartását nem tartotta szükségesnek”.(24) A közös álláspont Parlamenttel való közlése során a Bizottság rámutatott, hogy a 2008/104 irányelv 4. cikkének (2) bekezdése a Parlament 34. módosítását követi, „attól eltekintve, hogy már nem tekinti érvényesnek a tagállamokra azt a kötelezettséget, hogy hagyjanak fel [...] a korlátozásokkal [...], mivel a Tanács a 4. cikk (1) bekezdésében foglalt tilalom hatásának megismétlését nem tartotta szükségesnek, a felülvizsgálat eredményének meghatározását pedig nem ítélte helyénvalónak”.(25) A közös álláspontot a Parlament tehát e megfontolások alapján hagyta jóvá.(26)
49. A 2008/104 irányelv elfogadási folyamatának körülményei tehát azt az értelmezést támasztják alá, miszerint az irányelv 4. cikkének (1) bekezdése megtiltja a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevételére vonatkozó azon korlátozások fenntartását, amelyek közérdeken alapuló okokkal nem igazolhatók.
4. A jogalap
50. Végül a német kormány megkérdőjelezte, hogy a 2008/104 irányelv jogalapja lehetővé teszi‑e a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevételére vonatkozó korlátozások eltörlését célzó érdemi rendelkezés beiktatását.
51. Megjegyzem, hogy egy jogi aktus jogalapja lényeges annak értelmezése szempontjából, mivel bizonyos mértékig megvilágíthatja a jogalkotó által követett célkitűzéseket. Emellett abból a célból is figyelembe kell venni, hogy a több lehetséges értelmezés közül a jogszabály érvénytelenségét eredményező értelmezés kizárható legyen.
52. A 2008/104 irányelv a korábbi EK 137. cikk (1) és (2) bekezdésén alapszik, amely az intézményeket azzal a hatáskörrel ruházta fel, hogy „irányelvek útján fokozatosan alkalmazandó minimumkövetelményeket fogadhat[nak] el”, különösen a „munkafeltételek” tekintetében.
53. Egyes felek(27) álláspontja szerint ez a jogalap kizárja a 2008/104 irányelv 4. cikke (1) bekezdésének olyan értelmezését, amely szerint az megtiltja a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevételének indokolatlan korlátozásait. Álláspontjuk szerint egy ilyen tilalom nem tartozik a „munkafeltételek” körébe, továbbá nem tekinthető a korábbi EK 137. cikk értelmében vett „minimumkövetelménynek” sem.
54. Nem vagyok meggyőződve ezen érvelés logikus jellegéről.
55. Véleményem szerint egyértelmű, hogy a 2008/104 irányelv kettős célt követ, és az nem pusztán a kölcsönzött munkavállalók munkafeltételeire, hanem e foglalkoztatási forma igénybevételének korlátozásaira is vonatkozik. Másképpen ezen irányelv 4. cikkének – bármilyen értelmezést is figyelembe véve – nem lenne értelme.
56. E tekintetben a fent megjelölt felek érvelése szerint a volt EK 137. cikk nem ellentétes azzal, hogy a 2008/104 irányelv a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevételének korlátozásait érinti. E felek ugyanakkor fenntartják, hogy ez a jogalap az ilyen korlátozások tekintetében kizárólag rendkívül „korlátozott” vagy „egyszerűen eljárási” kötelezettségek előírását teszi lehetővé a tagállamok részére.
57. E tekintetben felhívom a figyelmet arra, hogy a jogi aktus jogalapja megválasztásának objektív elemeken kell alapulnia, többek között a jogi aktus célján és tartalmán.(28) Márpedig én nem látok olyan objektív kritériumot, amely a korábbi EK‑Szerződés keretein belül különbségtételt indokolna az anyagi jogi és az eljárási rendelkezések között egy bizonyos munkavégzési forma igénybevételére irányuló korlátozások eltörlése tárgyában.
58. Ha úgy tekintenénk, hogy a 2008/104 irányelv számára választott jogalap nem teszi lehetővé a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevételére vonatkozó rendelkezések beiktatását, ez a megközelítés a 4. cikk érvénytelenségéhez vezetne attól függetlenül, hogy az a tagállamok részére anyagi jogi vagy eljárási kötelezettséget ír‑e elő.
59. Az az érvelés tehát, mely szerint a korábbi EK 137. cikk kizárólag bizonyos eljárási kötelezettségek bevezetését teszi lehetővé, számomra nem meggyőző.
60. Ezt követően fel kell tenni a kérdést, hogy az az értelmezés, mely szerint a 2008/104 irányelv 4. cikke a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevétele indokolatlan korlátozásának tilalmát foglalja magában, nem teszi‑e vitathatóvá annak érvényességét.
61. Emlékeztetek arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében, ha az uniós jogi aktus vizsgálatából az derül ki, hogy az kettős célkitűzést követ, vagy két összetevőből áll, és ezek egyike elsődlegesként vagy döntő jellegűként azonosítható, míg a másik csak járulékos jellegű, a jogi aktust egyetlen jogalapra, azaz az elsődleges, illetve döntő jellegű célkitűzés vagy összetevő által megkövetelt jogalapra kell alapítani.
62. Kivételesen, amennyiben megállapítást nyer, hogy a jogi aktus egyszerre több olyan célkitűzést is követ, amely elválaszthatatlanul kapcsolódik egymáshoz anélkül, hogy az egyik a másikhoz képest másodlagos vagy közvetett lenne, e jogi aktus a különböző megfelelő jogalapokra alapítható.(29)
63. A 2008/104 irányelv elsődleges összetevőjét a munkafeltételekre vonatkozó rendelkezései alkotják, míg a 4. cikke nyilvánvalóan járulékos jellegű. Ez a viszony egyrészről a 2008/104 irányelv szerkezetéből (a munkafeltételekkel egy egész fejezet foglalkozik), másrészről az irányelv elfogadása során követett logikából következik: a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés bizonyos fokú liberalizációja csak akkor bizonyulhat indokoltnak, ha már megvalósult a munkafeltételek harmonizációja.
64. Az a tény tehát, hogy a 2008/104 irányelv a Szerződés szociális rendelkezéseihez kapcsolódik, nem gátolja a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevétele bizonyos korlátozásainak eltörlésére irányuló járulékos célkitűzés követését.
65. Példaként megjegyzem, hogy a részmunkaidős foglalkoztatásról szóló 97/81 irányelv, amelyet a Szerződés szociális rendelkezései alapján fogadtak el, szintén kettős célkitűzést követ, amely egyrészről a részmunkaidős foglalkoztatás elősegítésére, másrészről a részmunkaidőben és a teljes munkaidőben foglalkoztatott munkavállalók közötti megkülönböztetés kiküszöbölésére irányul. Ez az irányelv továbbá tartalmaz egy, a részmunkaidős foglalkoztatást akadályozó tényezők kiküszöbölésére vonatkozó rendelkezést is.(30)
66. Tekintettel a fenti megfontolásokra, úgy vélem, hogy a 2008/104 irányelvet helyesen fogadták el a korábbi EK 137. cikk alapján, a korábbi EK 47. cikk (2) bekezdésére és a szolgáltatásokra vonatkozó korábbi EK 55. cikkre való hivatkozás nélkül, annak ellenére, hogy az irányelv 4. cikke bizonyos korlátozó rendelkezéseket tartalmaz a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés tárgyában nyújtott szolgáltatások tekintetében.
5. A Charta 28. cikkével való összeegyeztethetőség
67. Az alapeljárás felperese a szociális partnerek autonómiájának elvére hivatkozással azt is vitatja, hogy a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzésre vonatkozó indokolatlan korlátozások megtiltása alkalmazható lenne a kollektív szerződések rendelkezéseire. Álláspontja szerint az ilyen kikötések a Charta 28. cikkében foglalt, kollektív tárgyalások folytatásához való alapvető jogból eredően mentességet élveznek.
68. Emlékeztetek arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az EUMSZ 45. cikk, EUMSZ 49. cikk és EUMSZ 56. cikk nem csupán a hatóságok cselekményeit szabályozza, hanem kiterjed olyan, más jellegű szabályozásokra is, amelyek kollektív jelleggel szabályozzák a munkaviszonyt, az önálló vállalkozást és a szolgáltatásnyújtást. A Bíróság számos alkalommal megerősítette, hogy a kollektív szerződések nem esnek a Szerződés szabadságokra vonatkozó rendelkezéseinek hatályán kívül.(31) Amennyiben tehát egy kollektív szerződés olyan rendelkezést tartalmaz, amely korlátozza a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevételét, az EUMSZ 56. cikk hatálya alá tartozik.
69. Noha a szociális partnerek autonómiáját az uniós jog teljes mértékben elismeri, azon jogukat, hogy kollektív szerződésekkel kapcsolatos tárgyalásokat folytassanak, és kollektív szerződéseket kössenek, csak a jogszabályok, ideértve az uniós jog tiszteletben tartásával gyakorolhatják.(32)
70. A Bíróság tehát megállapította, hogy a szociális partnereknek a másodlagos uniós jog rendelkezéseivel azon összhangban kell eljárniuk, amelyek a megkülönböztetésmentesség elvét a foglalkoztatás és munkavégzés területén konkretizálják. Az a tény, hogy egy kollektív szerződéses rendelkezés ellentétes a másodlagos uniós joggal, nem sérti a kollektív tárgyaláshoz és kollektív szerződés kötéséhez való, a Charta 28. cikke által biztosított jogot.(33) Amennyiben valamely kollektív szerződés valamely rendelkezése ellentétes az uniós joggal, a nemzeti bíróságnak a konkrét rendelkezés alkalmazásától el kell tekintenie.(34)
71. Álláspontom szerint e megfontolások ugyanilyen mértékben alkalmazandók a 2008/104 irányelv 4. cikkének (1) bekezdésére is, mivel a Szerződésben rögzített valamely szabadságot végrehajtó kötelező szabályról van szó, amelyhez nem kapcsolódik a kollektív szerződésekre vonatkozó mentesség.(35)
72. Ez a megközelítés összhangban áll azzal, hogy a munkajogi uniós irányelvek rendelkezéseit nem csak jogalkotás útján, hanem általánosan alkalmazandó kollektív szerződések révén is végre lehet hajtani. A 2008/104 irányelv 11. cikkének (1) bekezdése értelmében a tagállamok nem csak az említett irányelvnek való megfelelést szolgáló intézkedések elfogadására kötelesek, hanem annak biztosítására is, hogy a szociális partnerek megállapodás révén bevezessék a szükséges rendelkezéseket.
73. E tekintetben nem látok érvényes indokot annak alátámasztására, hogy a kollektív szerződések a tagállami jogalkotáshoz képest privilegizált helyzetben lennének, és elkerülhetnék az uniós jog alkalmazását.
74. A fenti megfontolások korántsem vonják maguk után azt, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadsága elsőbbséget élvezne a kollektív tárgyaláshoz való joggal szemben. A kollektív szerződések tartalmára vonatkozó bizonyos korlátozások kötelező rendelkezések útján történő előírása nem sérti ezen alapvető jog gyakorlását.
75. A Charta 28. cikkében foglalt kollektív tárgyalások folytatásához való joggal tehát nem ellentétes a 2008/104 irányelv 4. cikke (1) bekezdésének olyan értelmezése, mely szerint a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevételére vonatkozó, kollektív szerződések által bevezetett korlátozásokat közérdeken alapuló okoknak kell igazolniuk, máskülönben azok az uniós joggal összeegyeztethetetleneknek minősülnek.
6. A nemzeti bíróságok szerepe
76. Fel szeretném hívni a Bíróság figyelmét egy általánosabb teleologikus értelmezésre.
77. Az Unió jogrendje azon a rendszerszintű elven alapul, amely elismeri a nemzeti bíróságoknak az uniós rendelkezések végrehajtásában játszott kulcsfontosságú szerepét.
78. Az EUMSZ 267. cikk által létrehozott rendszerben a nemzeti bíróságoknak, illetve a Bíróságnak juttatott feladatok alapvető fontosságúak magának az uniós jogrendnek a jellege tekintetében. Az olyan rendelkezés, amely megfosztaná a tagállami bíróságokat az uniós jog értelmezésére és alkalmazására vonatkozó hatáskörüktől, valamint a Bíróságot attól a hatáskörétől, hogy megválaszolja az előzetes döntéshozatalra elé terjesztett kérdéseket, aránytalanul megváltoztatná a Szerződések által az uniós intézmények és a tagállamok részére megadott azon hatásköröket, amelyek alapvető fontosságúak magának az uniós jog jellegének megőrzését illetően.(36)
79. A jelen ügyben egyes tagállamok által támogatott azon értelmezés, amely szerint a tagállamoknak anélkül kell felülvizsgálniuk a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevételére vonatkozó korlátozásokat, hogy e felülvizsgálat kimenetelét illetően bármilyen kényszerítő jelleg állna fenn, véleményem szerint e jogelvvel összeegyeztethetetlen.
80. Ezen értelmezés szerint kizárólag a tagállami hatóságok, esetleg még a szociális partnerek feladata lenne a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevételére vonatkozó korlátozások azonosítása, és azon eljárás lefolytatása, amelynek logikus módon az indokolatlan korlátozások módosításához vagy eltörléséhez kell vezetnie.
81. A német kormány írásbeli észrevételeiben e tekintetben az „administrative Überprüfungra” (adminisztratív felülvizsgálat) hivatkozik, elismerve, hogy a 2008/104 irányelv 4. cikkének értelme és célja alapján tartalmazhat az igazolhatatlan korlátozások eltörlésére vagy módosítására vonatkozó íratlan kötelezettséget.
82. A Bizottság a tárgyalás során úgy nyilatkozott,(37) hogy az az értelmezés, mely szerint a 2008/104 irányelv 4. cikkének (1) bekezdése kizárólag eljárási kötelezettségeket ír elő, nem fosztja meg azt a hatékony érvényesüléstől. A Bizottság álláspontja szerint minden egyes alkalommal, amikor tudomást szerez egy korlátozás fennállásáról, a Bizottság párbeszédet kezdeményezhet az érintett tagállam hatóságaival abból a célból, hogy megtalálják a legjobb módját annak, hogy a rendelkezést összhangba hozzák az említett irányelvvel. A Bizottságnak lehetősége van kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás megindítására is.
83. Ugyanakkor egyes szerzők kifogásolják a 2008/104 irányelv 4. cikkének (1) bekezdését arra hivatkozással, hogy kockázatos a bíróságokra hagyni a korlátozások indokoltságának és azok arányosságának értékelését. Álláspontjuk szerint, ha közérdeken alapuló okok és az arányosság követelményének alkalmazását a bíróságok kezében hagyják, az kockázatossá és nagymértékben előreláthatatlanná válna, akár a „futóhomok”.(38)
84. Álláspontom szerint márpedig ellentétes lenne az uniós jogrendszer alapjaival, ha a közigazgatási szerveknek kizárólagos hatáskört biztosítanánk valamely nemzeti jogszabálynak egy uniós irányelvvel való összeegyeztethetősége vizsgálatára, miközben a nemzeti bíróságoktól elvonnánk ezt a hatáskört.
85. Megjegyzem, hogy ez a megközelítés nem csupán kizárná a nemzeti bíróságokat a 2008/104 irányelv 4. cikkének (1) bekezdése végrehajtásának folyamatából, hanem kétségessé tenné azok hatáskörét a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzésre alkalmazandó korlátozások EUMSZ 56. cikk szempontjából való vizsgálatára vonatkozóan is.
86. Ez a megközelítés véleményem szerint összeegyeztethetetlen az uniós jogrendszer célkitűzésével, mivel elvonná a tagállamok bíróságaitól az uniós jog végrehajtása kapcsán rájuk ruházott legfontosabb hatáskört.
7. A közbenső következtetés
87. A 2008/104 irányelv (22) preambulumbekezdése szerint az irányelvet az elsődleges jog rendelkezéseivel, különösen a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó rendelkezéseivel összhangban kell végrehajtani. Meg kell tehát vizsgálni az EUMSZ 56. cikk és a 2008/104 irányelv 4. cikkének (1) bekezdése közötti kapcsolatot.
88. Megjegyzem, hogy a 2008/104 irányelv 4. cikke (1) bekezdésének célja nem esik egybe a szolgáltatások szabad mozgása elvének céljával. Az említett 4. cikk (1) bekezdésének célja ugyanis a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés indokolatlan akadályainak felszámolása e rugalmas munkavégzési forma elősegítése céljából, valamint ezáltal hozzájárulás újabb munkahelyek megteremtéséhez és a munkaerő‑piaci integrációhoz.
89. Ugyanakkor, mivel a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés közvetítők működését követeli meg (munkaerő‑kölcsönző vállalkozások), e foglalkoztatási formára vonatkozó mindennemű korlátozás egyúttal az e vállalkozások által nyújtott szolgáltatások korlátozását is jelenti. E foglalkoztatási forma liberalizációja tehát a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzéssel kapcsolatos szolgáltatások liberalizációját vonja maga után, mivel ezek ugyanannak az éremnek a két oldalát alkotják.
90. A 2008/104 irányelv 4. cikkének (1) bekezdése tehát, noha a „kölcsönzött munkavállalók igénybevételével” kapcsolatos korlátozásokról szól, és ezért első látásra úgy tűnik, hogy e munkavállalók helyzetére vonatkozik,(39) kiterjesztés útján ugyanúgy alkalmazandó a munkaerő‑kölcsönző ügynökségek szolgáltatásainak korlátozására is.
91. Álláspontom szerint a munkaerő‑kölcsönző vállalkozások szabad szolgáltatásnyújtására vonatkozó korlátozások tilalma az EUMSZ 56. cikkből ered.(40) Mivel a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevételének korlátozásai egyúttal a munkaerő‑kölcsönző vállalkozások által nyújtott szolgáltatások korlátait is jelentik, a 2008/104 irányelv 4. cikkének (1) bekezdése az EUMSZ 56. cikkből eredő tilalmat konkretizálja.
92. E tekintetben az említett 4. cikk (1) bekezdése felsorolja azokat közérdeken alapuló kényszerítő okokat, amelyek különösen indokolhatnak ilyen korlátozásokat. Egyébiránt kiterjeszti a szolgáltatásnyújtás szabadsága elvének alkalmazását a belső helyzetekre is, mivel már az uniós jog egy harmonizált területéről van szó, és a 2008/104 irányelv alkalmazása nem foglalja magában határon átnyúló elem felkutatását.
93. Következésképpen az első kérdésre azt a választ javaslom adni, hogy a 2008/104 irányelv 4. cikkének (1) bekezdése tiltja a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevételére vonatkozó olyan tilalmak vagy korlátozások fenntartását vagy bevezetését, amelyeket nem igazolnak közérdeken alapuló okok, különös tekintettel a kölcsönzött munkavállalók védelmére, a munkahelyi biztonság és egészségvédelem követelményeire, és annak szükségességére, hogy a munkaerőpiac megfelelően működjön, a visszaélések pedig megelőzhetők legyenek.
8. Az eltérő értelmezés következményeiről
94. Abban az esetben, ha a Bíróság úgy döntene, hogy nem fogadja el a javaslatomat és az említett 4. cikk (1) bekezdését úgy értelmezné, hogy az érvénytelen, vagy nem rendelkezik normatív jelleggel, álláspontom szerint hasznos lenne, ha a Bíróság ítéletében kifejezetten hivatkozna arra, hogy az EUMSZ 56. cikk továbbra is teljes mértékben alkalmazandó a jelen ügyben szóban forgó korlátozásokra nézve.
95. Ez a pontosítás azért is különösen fontosnak tűnik számomra, mivel egyes felek látszólag arra hivatkoznak, hogy a szóban forgó korlátozásokat a nemzeti bíróságok nem vizsgálhatják felül, sem a 2008/104 irányelv 4. cikkének (1) bekezdése alapján (amennyiben ez a cikk csupán eljárási kötelezettségeket állapít meg), sem az EUMSZ 56. cikk tükrében (mivel harmonizált jogterületről van szó).(41)
96. A másodlagos jog nem korlátozhatja az alapvető szabadságok alkalmazási körét. Abban az esetben, ha a Bíróság úgy ítélné meg, hogy a 2008/104 irányelv nem tiltja a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevételére vonatkozó korlátozások fenntartását, még a nemzeti bíróságokra hárulna annak vizsgálata is, hogy e korlátozások az EUMSZ 56. cikk alapján igazolhatók‑e.
97. E tekintetben úgy vélem, hogy kifejezetten valószínű, hogy a szóban forgó szabályozás az EUMSZ 56. cikk szempontjából releváns határokon átnyúló hatást gyakorol, amely cikk ezért potenciálisan az alapügyben is alkalmazható marad.(42)
B – A 2008/104 irányelv 4. cikkének (1) bekezdése értelmében vett korlátozás igazolhatóságáról (második kérdés)
1. Előzetes észrevételek
98. Második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy az ágazati kollektív szerződés 29. §‑ának (1) bekezdése által előírthoz hasonló rendelkezés a 2008/104 irányelv 4. cikkének (1) bekezdése értelmében vett korlátozásnak minősül‑e, és amennyiben igen, az indokolható‑e.
99. Emlékeztetek arra, hogy a 2008/104 irányelv 4. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a korlátozásokat közérdeken alapuló okok igazolhatják, különös tekintettel a kölcsönzött munkavállalók védelmére, a munkahelyi biztonság és egészségvédelem követelményeire, és annak szükségességére, hogy a munkaerőpiac megfelelően működjön, a visszaélések pedig megelőzhetők legyenek.
100. Ahogy azt a „különös tekintettel” kifejezés használata is tanúsítja, itt nem kimerítő felsorolásról van szó. A fent idézett rendelkezés szövegéből ugyanis az következik, hogy az megnyitja a – Szerződésben rögzített szabadságok alkalmazása keretében már korábban elismert – lehetőséget a nemzeti és az egyéb tagállamokból származó szolgáltatókra különbségtétel nélkül alkalmazandó korlátozások közérdeken alapuló kényszerítő okokkal való indokolhatósága előtt.
101. E tekintetben emlékeztetek arra, hogy az EUMSZ 56. cikk nemcsak a másik tagállamban letelepedett szolgáltatóval szemben az állampolgárság alapján történő bármilyen megkülönböztetés tilalmát követeli meg, hanem valamennyi korlátozás megszüntetését is, még ha az adott korlátozás különbségtétel nélkül vonatkozik a nemzeti és az egyéb tagállamokból származó szolgáltatókra, amennyiben az akadályozza, zavarja vagy kevésbé vonzóvá teszi egy olyan másik tagállamban letelepedett szolgáltató szolgáltatásait, ahol az jogszerűen nyújt hasonló szolgáltatásokat.(43)
102. Egy ilyen, különbségtétel nélkül alkalmazandó korlátozás ugyanakkor akkor is igazolható, ha olyan nyomós közérdeken alapuló okok indokolják, amely érdeket még nem védenek a szolgáltatóra a székhelye szerinti tagállamban vonatkozó szabályok, és amennyiben ezen okok alkalmasak az általa követett cél elérésének biztosítására, és nem haladják meg az annak céljai eléréséhez szükséges mértéket.(44)
103. E megfontolások, amelyek elvileg egy olyan területen érvényesek, amely eddig nem képezte uniós szintű harmonizáció tárgyát, a jelen ügyben egyaránt relevánsak, mivel a 2008/104 irányelv 4. cikkének (1) bekezdése az EUMSZ 56. cikket konkretizálja a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés területén.
104. E tekintetben megjegyzem, hogy a 2008/104 irányelv 4. cikkének (1) bekezdése a munkaerő‑kölcsönző vállalkozások szolgáltatásaira alkalmazandó korlátozásokat is magában foglalja, amennyiben e korlátozások leszűkítik a kölcsönzött munkavállalók igénybevételét. Az EUMSZ 56. cikk tehát továbbra is alkalmazandó a munkaerő‑kölcsönző vállalkozások szolgáltatásait érintő, a „kölcsönzött munkavállalók igénybevételére” vonatkozóaktól eltérő nemzeti rendelkezésekre.(45)
105. A szóban forgó rendelkezések következetes alkalmazása megköveteli, hogy a 2008/104 irányelv 4. cikkének (1) bekezdésében foglalt korlátozások igazolhatóságára vonatkozó követelmények azonosak legyenek az EUMSZ 56. cikk alkalmazására vonatkozó követelményekkel. Ezt a megfontolást erősíti az e rendelkezések között fennálló szoros kapcsolat, valamint a 2008/104 irányelv (22) preambulumbekezdése is, amely felhívja a figyelmet arra, hogy az irányelv rendelkezéseit az elsődleges jognak a szolgáltatásnyújtás szabadságára és a letelepedés szabadságára vonatkozó rendelkezéseit tiszteletben tartva kell végrehajtani.
2. A korlátozások céljáról
106. Az alapeljárás tárgyát képező rendelkezést illetően úgy vélem, hogy az két külön részből áll:
– az első, a kölcsönzött munkavállalóknak adható feladatok jellegét leíró rész csupán azon feladatokra vonatkozik, amelyek „időben vagy jellegüknél fogva korlátozottak”, és amelyeket „a sürgősség, a munka korlátozott időtartama, a szükséges szakmai ismeretek és különleges eszközök vagy hasonló okok miatt” az érintett vállalkozás saját munkavállalói nem tudnak elvégezni és
– a második, amely a kölcsönzött munkavállaló munkaviszonyának időtartamát egy adott vállalkozásnál korlátozni kívánja, „tisztességtelennek” minősíti azon helyzeteket, amikor a kölcsönzött munkavállalókat „a vállalkozás rendes tevékenysége keretében annak állandó munkavállalói mellett és hosszabb időn keresztül ugyanazon vezetés alatt foglalkoztatják”.
107. E két rendelkezés együttes olvasata tehát leszűkíti a kölcsönzött munkavállalók igénybevételének lehetőségét, egyrészt az elvégzendő feladatok jellege, másrészről azok időtartama függvényében. A fenti rendelkezések így korlátozzák e foglalkoztatási forma igénybevételét, valamint korlátozó hatással járnak a munkaerő‑kölcsönzők szolgáltatásaira nézve is, így e rendelkezések kétségtelenül a 2008/104 irányelv 4. cikkének (1) bekezdése értelmében vett korlátozásoknak minősülnek.
3. A közérdeken alapuló okokra alapított igazolásról
108. A felek többsége – az alapeljárás alperese kivételével – arra hivatkozik, hogy a szóban forgó korlátozások azzal a közérdeken alapuló okkal igazolhatók, miszerint szükséges, hogy a munkaerőpiac megfelelően működjön, a visszaélések pedig megelőzhetők legyenek.
109. Ahogy azt a finn kormány kifejti, valójában annak megakadályozásáról van szó, hogy olyan feladatokat, amelyek a stabil munkaviszonyokra jellemzőek, érvényes indok nélkül ne lehessen kölcsönzött munkavállalókra rábízni, és ezáltal annak biztosításáról, hogy a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevétele ne eredményezze a kölcsönvevő vállalkozásnál munkahelyek elvesztését.
110. E tekintetben megjegyzem, hogy a 2008/104 irányelv elfogadását alátámasztó megfontolásokból kiderül, hogy a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés nem minősül a tartós munkavégzési formákat helyettesítő lehetőségnek.
111. Egyrészről az Unió jogalkotási tevékenysége a munkajog területén azon az alapfeltevésen alapul, miszerint a határozatlan idejű munkaszerződés a munkaviszony általános formája.(46) A 2008/104 irányelv rendelkezései, különösen annak a kölcsönzött munkavállalóknak a kölcsönvevő vállalkozásnál történő alkalmazáshoz való hozzáférésére vonatkozó 6. cikke szintén arra utal, hogy a közvetlen foglalkoztatás a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzéshez képest előnyben részesített munkaviszonyt képez.
112. Másrészről a 2008/104 irányelv 3. cikkében szereplő fogalommeghatározásokból kitűnik, hogy a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés „ideiglenes” jelleggel fenntartott munkaviszonyokra vonatkozik.(47) Ebből az a következtetés vonható le, hogy ez a munkavégzési forma nem igazodik valamennyi körülményhez, különösen ha a munkaerő iránti igény állandó.
113. A 2008/104 irányelv ráadásul nem határozza meg a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés fogalmát, és nem sorolja fel azokat az eseteket sem, amikor indokolt e foglalkoztatási forma igénybevétele. A (12) preambulumbekezdés ugyanakkor arra hivatkozik, hogy az irányelv tiszteletben tartja a munkaerőpiacok különbözőségét.
114. Mivel az uniós jogalkotó úgy döntött, hogy nem határolja körül a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevételének indokolt eseteit, a tagállamok e tekintetben jelentős mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek.
115. Ez a széles mérlegelési mozgástér a tagállamok arra vonatkozó hatásköréből ered, miszerint az uniós jog tiszteletben tartásával a munkaerőpiac fejlesztését érintő politikai döntéseket hozhatnak, és ennek megfelelően jogszabályokat alkothatnak. Ezt erősíti a 2008/104 irányelv 9. cikkének (2) bekezdésében foglalt, a társadalmi szempontból kedvezőtlen irányú változtatás tilalmának fennállása is. A tagállamoknak ugyanis jelentős cselekvési szabadsággal kell rendelkezniük annak biztosítása érdekében, hogy bizonyos korlátozások eltörlése ne vezessen az adott területen dolgozó munkavállalók védelme általános szintjének csökkenéséhez.
116. Álláspontom szerint egy tagállam a fenti mérlegelési mozgástere korlátainak túllépése nélkül előírhatja, hogy a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevétele az e munkavégzési forma ideiglenes jellegének megfelelő körülmények esetén engedélyezett, oly módon, hogy az nem mehet a közvetlen foglalkoztatás rovására.
117. A kérdést előterjesztő bíróság feladata annak megállapítása, hogy az ágazati kollektív szerződés alapügy tárgyát képező 29. §‑ának (1) bekezdése ez utóbbi megfontolás értelmében indokolt‑e.
118. Ugyanakkor meg kívánom jegyezni, hogy a szóban forgó rendelkezés szövegezése arra utal, hogy igen.
119. Egyrészről, tekintettel a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés fenti 111. és 112. pontokban leírt jellegére, véleményem szerint indokolt e munkavégzési forma igénybevételének korlátozása az ágazati kollektív szerződés 29. §‑ának (1) bekezdésében előírt módon, a „csúcsidőszakok kezelésére vagy egyébként időben vagy jellegüknél fogva korlátozott olyan feladatokra […], amelyek elvégzésével a sürgősség, a munka korlátozott időtartama, a szükséges szakmai ismeretek és különleges eszközök vagy hasonló okok miatt nem bízhatók meg a saját munkavállalók”.
120. Másrészről, amennyiben a vitatott rendelkezés megtiltja a kölcsönzött munkavállalóknak a vállalkozás saját munkavállalói mellett, „hosszú időn keresztül” való alkalmazását, álláspontom szerint jogszerű célt követ, amely az e munkavégzési forma igénybevételével kapcsolatos visszaélések visszaszorítására irányul. Az uniós szabályozást alátámasztó irányvonalaknak megfelelően a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevétele nem válhat a közvetlen munkaviszony kárára, épp ellenkezőleg, annak a nagyobb biztonságot nyújtó foglalkoztatási formák felé kellene kaput nyitnia.
121. Márpedig a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzésre vonatkozó munkaviszony hosszú időn keresztül történő fenntartása, noha annak természeténél fogva ideiglenesnek kell maradnia, az e munkavégzési formával való visszaélés jele lehet.
122. Álláspontom szerint a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzésre vonatkozó szerződések megkötésével kapcsolatos visszaélések megelőzése céljából elfogadott intézkedések nem indokolhatják e munkavégzési forma szinte általános jellegű kizárását, mint például a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés egy teljes gazdasági ágazatban való megtiltása, vagy az ilyen típusú szerződésekre vonatkozó kvóta minden egyéb objektív indok nélküli bevezetése. A valamely jog gyakorlásával való visszaélés megakadályozását célzó intézkedés nem lehet egyenértékű a szóban forgó jog megtagadásával.
123. A jelen ügyben nem ez a helyzet, mivel a szóban forgó korlátozások csupán leírják a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevételét igazoló objektív okokat, de nem kívánják megszüntetni ezt a munkavégzési formát.
124. Mivel a jelen ügyben foglalthoz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely egyrészről olyan feladatokra korlátozza a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevételét, amelyek jellegükre vagy időtartamukra tekintettel objektív módon ideiglenes munkaerő‑igényt elégítenek ki, és amely másrészről megtiltja a kölcsönzött munkavállalók igénybevételét a vállalkozás állandó munkavállalói mellett és hosszú időn keresztül, véleményem szerint igazolható a munkaerőpiac megfelelő működését, és a visszaélések megelőzését célzó közérdeken alapuló indokkal.
4. Az arányosságról
125. E korlátozások arányosságát tekintve úgy vélem, hogy a felek észrevételei a tagállamok jelentősen eltérő megközelítéseiről tanúskodnak a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés esetleges korlátozásának tárgyában.(48)
126. A munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevétele korlátozásának tagállamonként változó intenzitása ugyanakkor nem befolyásolhatja a vizsgált rendelkezések szükségességének és arányosságának értékelését.(49)
127. E tekintetben, amennyiben a nemzeti bíróság feladata az arányosság vizsgálatának lefolytatása, elöljáróban mégis megjegyzem, hogy a vitatott rendelkezésben előírt korlátozások álláspontom szerint nem haladják meg a szabályozás céljai eléréséhez szükséges mértéket.
128. Egyrészt a fenti korlátozások erőteljesen kapcsolódnak a követett jogszerű célkitűzésekhez, mivel azok kizárólag a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés ideiglenes jellegét konkretizálják, elkerülve ezáltal, hogy ez a munkavégzési forma a közvetlen munkaviszonyt helyettesítse. Másrészről, amíg azok különösen az „egyéb feladatokra” és „hosszú időre” irányulnak, a fenti korlátozások megfelelően általánosak ahhoz, hogy lehetővé tegyék a különböző kölcsönvevő vállalkozásokra jellemző egyedi körülmények figyelembevételét.
5. Közbenső következtetés
129. Következésképpen úgy vélem, hogy a 2008/104 irányelv 4. cikkének (1) bekezdésével nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely egyrészről a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevételét olyan ideiglenes feladatokra korlátozza, amelyeket a közvetlenül a kölcsönvevő vállalkozás által alkalmazott munkavállalók objektív okokból nem tudnak elvégezni, másrészről megtiltja a kölcsönzött munkavállalóknak a közvetlenül a vállalkozás által alkalmazott munkavállalók mellett, „hosszú időn keresztül” való alkalmazását ez utóbbiak feladataival teljes mértékben azonos feladatok elvégzése érdekében.
C – Az értelmezendő rendelkezés nemzeti jogrendszerben kifejtett hatásáról (harmadik kérdés)
130. Harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság az uniós jog által rá ruházott szerepről érdeklődik arra az esetre, ha az kerülne megállapításra, hogy a vitatott rendelkezés ellentétes a 2008/104 irányelv 4. cikkének (1) bekezdésével.
131. Tekintettel a második kérdésre általam adni javasolt válaszra, erre a kérdésre nem szükséges válaszolni. Ugyanakkor rövid elemzésben kitérek rá.
132. Mindenekelőtt emlékeztetni kell arra, hogy a nemzeti bíróságok kötelesek az irányelvvel összeegyeztethető értelmezésre törekedni, ami kiterjed a kollektív szerződések rendelkezéseire is.(50)
133. A kérdést előterjesztő bíróság azt kívánja megtudni, hogy a nemzeti jog értelmezhető‑e a 2008/104 irányelvvel összhangban, tekintve, hogy ezen irányelv és az ágazati kollektív szerződés látszólag ellentétes irányt követ a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzéssel kapcsolatban, mivel a finn jog nem tartalmaz a 2008/104 irányelv 4. cikkének (1) bekezdésében foglalt tilalom átültetését célzó különös rendelkezéseket.
134. E tekintetben emlékeztetek arra, hogy az irányelvvel összhangban történő értelmezés kötelezettsége nem korlátozódik a 2008/104 irányelv átültetésére hozott belső rendelkezések magyarázatára, hanem a tagállami bíróság a nemzeti jogrendszer egészét köteles figyelembe venni annak eldöntéséhez, hogy az nem vezet‑e az irányelvben meghatározottal ellentétes célokhoz.(51)
135. Az átültető rendelkezések hiánya tehát nem akadályozza a kérdést előterjesztő nemzeti bíróságot abban, hogy a belső jog egészét figyelembe véve vizsgálja, hogy létezik‑e olyan értelmezés, amely az uniós joggal összeegyeztethető megoldáshoz vezet.
136. Abban az esetben, ha az irányelvvel összhangban történő értelmezés nem lehetséges, meg kell vizsgálni, hogy a 2008/104 irányelv 4. cikkének (1) bekezdése rendelkezik‑e közvetlen hatállyal.
137. Az említett rendelkezés – tartalmára tekintettel – közvetlen hatállyal rendelkezhet. Meg kell ugyanakkor vizsgálni, hogy az alapeljárás alperese hivatkozhat‑e rá a munkavállalói szakszervezetekkel szemben.
138. Noha a Bíróság nem mindig ismerte el az uniós irányelvek horizontális közvetlen hatályát,(52) az ítélkezési gyakorlatból következik, hogy a Szerződésben rögzített alapvető szabadságok horizontális közvetlen hatállyal rendelkeznek, mivel azokra egy vállalkozás egy szakszervezettel vagy szakszervezeti szövetséggel szemben hivatkozhat.(53)
139. Számomra logikusnak tűnik ugyanilyen hatályt tulajdonítani a 2008/104 irányelv 4. cikke (1) bekezdésének, amely a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés különös területén konkretizálja a szolgáltatásnyújtás szabadságára irányuló korlátozások tilalmát.
140. A 2008/104 irányelv elfogadását megelőzően ugyanis a kölcsönzött munkavállalók igénybevételét korlátozó, és ugyanakkor az e területen történő szolgáltatásnyújtás akadályát képező nemzeti rendelkezések adott esetben az EUMSZ 56. cikkben foglalt tilalomba ütköztek. Álláspontom szerint nem lenne következetes megengedni, hogy az ilyen intézkedések megkerülhessék e tilalmat pusztán azon az alapon, hogy ez a tilalom most már a 2008/104 irányelvben ölt konkrét formát, és elviekben az irányelvek a magánszemélyek közötti jogviszonyokban közvetlenül nem alkalmazhatók.
141. Pontosítva: nem szándékom, hogy hozzászóljak az egyes uniós jogelvek által adott esetben – különösen, ha azokat irányelvek konkretizálják(54) – kifejtett horizontális közvetlen hatállyal kapcsolatos vitához.
142. A jelen ügyben a helyzet álláspontom szerint sokkal kevésbé ellentmondásos, mivel a 2008/104 irányelv 4. cikkének (1) bekezdése egyáltalán nem érinti az EUMSZ 56. cikk érdemi tartalmát, amely egyébiránt a fennálló ítélkezési gyakorlat értelmében bizonyos horizontális jogviszonyokban közvetlen hatállyal rendelkezik.
143. A szóban forgó 4. cikk (1) bekezdése ugyanis csupán egy, a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés indokolatlan korlátozására vonatkozó tilalmat mond ki a fenti jogterület harmonizációját szolgáló másodlagos jogi aktusban (míg korábban az ilyen tilalmak az EUMSZ 56. cikk hatálya alá tartoztak), valamint pontosítja az ilyen tilalmak igazolására alkalmas, közérdeken alapuló okokat.
144. Egyébként az e területen végrehajtott harmonizáció arra utal, hogy már nem szükséges határon átnyúló elem felkutatása, ami egyébként az alapvető szabadságokra vonatkozó rendelkezések alkalmazásának feltételét képezné. Nem vitatott ugyanis, hogy a 2008/104 irányelv belső helyzetekre vonatkozik.
145. Megjegyzem ugyanakkor, hogy nem zárható ki az EUMSZ 56. cikknek egy olyan jogvitában való – akár a 2008/104 irányelvtől elvonatkoztatott – alkalmazása, mint amely a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban van, noha ugyanazon tagállambeli személyeket érint.
146. A vitatott rendelkezésnek ugyanis nyilvánvalóan lehetnek olyan határon átnyúló kihatásai az EUMSZ 56. cikk értelmében, amelyek relevánsak, különösen, mivel az gátolhatja a Shell hozzáférését a más tagállamokban letelepedett munkaerő‑kölcsönző vállalkozások által nyújtott szolgáltatásokhoz.(55) Egy ilyen helyzetben számomra hiábavalónak tűnik a – teljes mértékben az adott esttől függő – határon átnyúló elem keresése, például annak alapján, hogy a szóban forgó időszakban a Shell vett‑e igénybe Finnországon kívül letelepedett munkaerő‑kölcsönző ügynökséget, vagy éppen az ebben az időszakban a Shellnél foglalkoztatott valamely kölcsönzött munkavállaló nem származott‑e másik tagállamból.
147. Ezért amennyiben a Bíróság úgy dönt, hogy a harmadik kérdést is megvizsgálja, azt javaslom, hogy a Bíróság arra azt a választ adja, hogy egy vállalkozás hivatkozhat a 2008/104 irányelv 4. cikkének (1) bekezdésére egy szakszervezettel szemben.
VI – Végkövetkeztetések
148. A fenti megfontolások alapján azt indítványozom, hogy a Bíróság a Työtuomioistuin által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre a következő választ adja:
1) A munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzésről szóló, 2008. november 19‑i 2008/104/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 4. cikkének (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az tiltja a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevételére vonatkozó olyan tilalmak vagy korlátozások fenntartását vagy bevezetését, amelyeket nem igazolnak közérdeken alapuló okok, különös tekintettel a kölcsönzött munkavállalók védelmére, a munkahelyi biztonság és egészségvédelem követelményeire és annak szükségességére, hogy a munkaerőpiac megfelelően működjön, a visszaélések pedig megelőzhetők legyenek.
2) A 2008/104 irányelv 4. cikkének (1) bekezdésével nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely egyrészről a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevételét olyan ideiglenes feladatokra korlátozza, amelyeket a közvetlenül a kölcsönvevő vállalkozás által alkalmazott munkavállalók objektív okokból nem tudnak elvégezni, másrészről megtiltja a kölcsönzött munkavállalóknak a közvetlenül a vállalkozás által alkalmazott munkavállalók mellett, „hosszabb időn keresztül” való alkalmazását ez utóbbiak feladataival teljes mértékben azonos feladatok elvégzése érdekében.