TRIBUNALENS DOM (första avdelningen i utökad sammansättning)

den 20 december 2023(*)

”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende – Frysning av tillgångar – Förteckning över personer, enheter och organ vars penningmedel och ekonomiska resurser ska frysas – Restriktioner avseende inresa i medlemsstaterna – Förteckning över personer, enheter och organ som är föremål för restriktioner avseende inresa i medlemsstaterna – Beslut att sökanden ska föras upp och kvarstå i dessa förteckningar – Begreppet ’ledande affärsmän’ – Artikel 2.1 g i beslut 2014/145/Gusp – Motiveringsskyldighet – Rätt till försvar – Oriktig bedömning – Proportionalitet – Likabehandling – Rätt till egendom – Näringsfrihet – Rätt till respekt för privatlivet – Tillämpning av inreserestriktioner på en unionsmedborgare – Unionsmedborgarnas fria rörlighet”

I mål T‑313/22,

Roman Arkadjevitj Abramovitj, Nemchinovo (Ryssland), företrädd av T. Bontinck, A. Guillerme, S. Bonifassi, M. Brésart, L. Burguin, J. Goffin, J. Bastien, R. Lööf, advokater, och C. Zatschler, SC,

sökande,

mot

Europeiska unionens råd, företrätt av M. Bishop och M.-C. Cadilhac, båda i egenskap av ombud,

svarande,

med stöd av

Europeiska kommissionen, företrädd av J.-F. Brakeland, C. Giolito, L. Puccio och M. Carpus Carcea, samtliga i egenskap av ombud,

intervenient,

meddelar

TRIBUNALEN (första avdelningen i utökad sammansättning),

sammansatt av ordföranden D. Spielmann, samt domarna V. Valančius, R. Mastroianni (referent), M. Brkan och I. Gâlea,

justitiesekreterare: handläggaren H. Eriksson,

med beaktande av det skriftliga förfarandet, särskilt

–        ansökan som inkom till tribunalens kansli den 25 maj 2022,

–        beslutet av den 16 augusti 2022 att tillåta kommissionen att intervenera till stöd för rådet,

–        de inlagor om justering av talan som inkom till tribunalens kansli den 24 november 2022, den 23 mars 2023 och den 17 maj 2023,

efter förhandlingen den 12 juli 2023,

med beaktande av artikel 22 och artikel 24.1 i tribunalens rättegångsregler, till följd av att domaren Valančius mandat upphört den 26 september 2023,

följande

Dom

1        Sökanden, Roman Arkadjevitj Abramovitj, har dels, med stöd av artikel 263 FEUF, yrkat ogiltigförklaring av, för det första, rådets beslut (Gusp) 2022/429 av den 15 mars 2022 om ändring av beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 87 I, 2022, s. 44) och rådets genomförandeförordning (EU) 2022/427 av den 15 mars 2022 om genomförande av förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 87 I, 2022, s. 1) (nedan gemensamt kallade de ursprungliga rättsakterna), för det andra, rådets beslut (Gusp) 2022/1530 av den 14 september 2022 om ändring av beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 239, 2022, s. 149) och rådets genomförandeförordning (EU) 2022/1529 av den 14 september 2022 om genomförande av förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 239, 2022, s. 1) (nedan gemensamt kallade rättsakterna om kvarstående från september 2022), för det tredje, rådets beslut (Gusp) 2023/572 av den 13 mars 2023 om ändring av beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 75 I, 2023, s. 134) och rådets genomförandeförordning (EU) 2023/571 av den 13 mars 2023 om genomförande av förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 75 I, 2023, s. 1) (nedan gemensamt kallade rättsakterna om kvarstående från mars 2023) och, för det fjärde, rådets beslut (Gusp) 2023/811 av den 13 april 2023, om ändring av beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 101, 2023, s. 67) och rådets genomförandeförordning (EU) 2023/806 av den 13 april 2023 om genomförande av förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 101, 2023, s. 1) (nedan gemensamt kallade rättsakterna om kvarstående från april 2023, jämte rättsakterna om kvarstående från september 2022 och mars 2023 gemensamt kallade rättsakterna om kvarstående), i den del dessa rättsakter (nedan gemensamt kallade de angripna rättsakterna) avser honom, dels, med stöd av artikel 268 FEUF, yrkat ersättning för den skada som han påstår sig ha lidit till följd av de ursprungliga rättsakterna.

 Bakgrund

2        Sökanden är en affärsman med ryskt, israeliskt och portugisiskt medborgarskap.

3        Den 17 mars 2014 antog Europeiska unionens råd, med stöd av artikel 29 FEU, beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 78, 2014, s. 16). Samma dag antog rådet, med stöd av artikel 215.2 FEUF, förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 78, 2014, s. 6).

4        Den 21 februari 2022 undertecknade Ryska federationens president ett dekret om erkännande av oberoendet och suveräniteten för den självutropade ”Folkrepubliken Donetsk” och den självutropade ”Folkrepubliken Luhansk”, och beordrade ryska väpnade styrkor att marschera in i dessa områden.

5        Den 22 februari 2022 gjorde Europeiska unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik ett uttalande på Europeiska unionens vägnar där han fördömde detta agerande, eftersom det utgjorde en allvarlig överträdelse av internationell rätt. Han meddelade att unionen skulle svara på Ryska federationens senaste kränkningar genom att skyndsamt anta ytterligare restriktiva åtgärder.

6        Den 23 februari 2022 antog rådet ett första paket med restriktiva åtgärder. Detta paket omfattade, för det första, restriktioner avseende ekonomiska förbindelser med de icke-regeringskontrollerade områdena i Donetsk och Luhansk, för det andra, restriktioner rörande tillgången till kapitalmarknader, bland annat i form av ett förbud mot finansiering av Ryska federationen, dess regering och dess centralbank, och, för det tredje, beslut att uppföra regeringsledamöter, banker, affärsmän, generaler, samt 336 ledamöter av Gosudarstvennaya Duma Federal’nogo Sobrania Rossiskoï Federatsii (statsduman i Ryska federationens parlament) i förteckningen över personer, enheter och organ som omfattas av restriktiva åtgärder.

7        Den 24 februari 2022 tillkännagav Ryska Federationens president att en militär operation skulle inledas i Ukraina och samma dag attackerade de ryska väpnade styrkorna Ukraina på flera platser i landet.

8        Den 25 februari 2022 antog rådet ett andra paket med restriktiva åtgärder. Det rörde sig, för det första, om individuella åtgärder riktade mot politiker och affärsmän som ansågs involverade i kränkningen av Ukrainas territoriella integritet. För det andra röde det sig om restriktiva åtgärder inom finans-, försvars-, och energiområdet, samt flyg- och rymdsektorn. För det tredje omfattade detta paket åtgärder som upphävde tillämpningen av vissa bestämmelser i avtalet om åtgärder för att underlätta utfärdandet av viseringar till vissa kategorier av medborgare i Ryska federationen som ansöker om visering för kortare vistelse.

9        Samma dag antog rådet, med hänsyn till den allvarliga situationen i Ukraina, dels beslut (Gusp) 2022/329 om ändring av beslut 2014/145 (EUT L 50, 2022, s. 1), dels förordning (EU) 2022/330 om ändring av förordning nr 269/2014 (EUT L 51, 2022, s. 1), bland annat för att ändra enligt vilka kriterier fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ kan bli föremål för de aktuella restriktiva åtgärderna. Det följer av skäl 11 i beslut 2022/329 att mot bakgrund av den allvarliga situationen ansåg rådet att kriterierna för uppförande i förteckningen borde ändras för att inbegripa personer och enheter som stöder eller gynnas av den ryska regeringen samt personer och enheter som utgör en betydande inkomstkälla för denna, jämte fysiska eller juridiska personer som har samröre med personer eller enheter som är uppförda i förteckningen.

10      I artikel 2.1 och 2.2 i beslut 2014/145, i dess lydelse enligt beslut 2022/329, föreskrivs följande:

”1.      Alla penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av

…

d)      fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som stöder, materiellt eller ekonomiskt, eller gynnas av, de ryska beslutsfattare som ansvarar för annekteringen av Krim eller destabiliseringen av Ukraina,

…

g)      ledande affärsmän eller juridiska personer, enheter eller organ som är delaktiga i ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering, som är ansvarig för annekteringen av Krim och destabiliseringen av Ukraina

…

2.      Inga penningmedel eller ekonomiska resurser får direkt eller indirekt göras tillgängliga för eller utnyttjas till gagn för de fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som förtecknas i bilagan.”

11      De närmare villkoren för frysningen av tillgångar fastställs i artikel 2.3–2.6 i beslut 2014/145 i dess ändrade lydelse.

12      Artikel 1.1 b och 1.1 e i beslut 2014/145 i dess ändrade lydelse innehåller bestämmelser om inresa till eller transitering genom medlemsstaternas territorium för fysiska personer som uppfyller kriterier som i sak motsvarar de som anges i artikel 2.1 d och g i samma beslut.

13      I förordning nr 269/2014, i dess lydelse enligt förordning 2022/330, föreskrivs att åtgärder för frysning av tillgångar ska vidtas och de närmare villkoren för denna frysning definieras i princip i samma ordalag som i beslut 2014/145 i dess ändrade lydelse. I artikel 3.1 a–g i denna förordning i dess ändrade lydelse upprepas nämligen, i allt väsentligt, artikel 2.1 a–g i nämnda beslut.

14      Genom de ursprungliga rättsakterna förde rådet upp sökanden i förteckningarna över personer, enheter och organ som omfattas av restriktiva åtgärder, vilka återfinns i bilagan till beslut 2014/145 i dess ändrade lydelse och i bilaga I till förordning nr 269/2014 i dess ändrade lydelse (nedan kallade de aktuella förteckningarna).

15      Sökanden uppfördes i de aktuella förteckningarna av följande skäl:

”[Sökanden] är en rysk oligark med långvariga och nära band till Vladimir Putin. Han har haft privilegierat tillträde till presidenten och har upprätthållit mycket goda förbindelser med honom. Denna koppling till den ryska ledaren har hjälpt honom att bibehålla sin betydande förmögenhet. Han är en större aktieägare i stålkoncernen Evraz, som är en av Rysslands största skattebetalare.

Han har därför gynnats av de ryska beslutsfattare som ansvarar för annekteringen av Krim eller destabiliseringen av Ukraina. Han är också en av de ledande affärsmän som är delaktiga i ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering, som är ansvarig för annekteringen av Krim och destabiliseringen av Ukraina.”

16      Den 16 mars 2022 offentliggjorde rådet i Europeiska unionens officiella tidning ett meddelande till de personer, enheter och organ som omfattas av de restriktiva åtgärder som föreskrivs i beslut 2014/145 i dess ändrade lydelse, och i förordning nr 269/2014, genomförd genom genomförandeförordning 2022/427 (EUT C 121 I, 2022, s. 1). Enligt detta meddelande fick de berörda personerna inkomma med en begäran till rådet, åtföljd av styrkande handlingar, om omprövning av beslutet att föra upp dem i de aktuella förteckningarna.

17      Genom skrivelse av den 13 april 2022 översände rådet till sökanden de uppgifter som förekom i bevisakten WK 3624/2022 av den 12 mars 2022 (nedan kallad den första WK-akten), som rådet lagt till grund för sitt beslut.

18      Den 25 maj 2022 ingav sökanden en begäran om omprövning av de ursprungliga rättsakterna.

 Omständigheter som inträffat sedan talan väcktes

19      Den 14 september 2022 antog rådet rättsakterna om kvarstående från september 2022, varigenom de restriktiva åtgärder som vidtagits gentemot sökanden förlängdes till och med den 15 mars 2023. I dessa rättsakter motiverade rådet förlängningen av de restriktiva åtgärderna genom att upprepa samtliga skäl som angivits i de ursprungliga rättsakterna.

20      Genom skrivelse av den 22 december 2022, vartill bevisakten WK 17693/2022 av den 15 december 2022 fogats (nedan kallad den andra WK-akten), underrättade rådet sökanden om att man hade för avsikt att förlänga de restriktiva åtgärderna gentemot honom och uppmanade honom att inkomma med synpunkter.

21      Genom skrivelse av den 19 januari 2023 inkom sökanden med sina synpunkter på den nya bevisningen.

22      Genom rättsakterna om kvarstående från mars 2023 förlängdes de restriktiva åtgärderna mot sökanden till och med den 15 september 2023. Genom skrivelse av den 14 mars 2023 underrättade rådet sökanden om sitt beslut.

23      Vissa språkversioner av rättsakterna om kvarstående från april 2023 innehöll en ändring av redogörelsen för skälen avseende sökanden och av uppgifterna om honom under rubriken ”identifieringsuppgifter”.

24      I rättsakterna om kvarstående från april 2023 ändrades skälen för att föra upp sökanden i de aktuella förteckningarna enligt följande:

”[Sökanden] är en rysk oligark och har långvariga och nära band till Vladimir Putin. Han har haft privilegierat tillträde till presidenten och har upprätthållit mycket goda förbindelser med honom. Denna koppling till den ryska ledaren har hjälpt honom att bibehålla sin betydande förmögenhet. Han är en större aktieägare i stålkoncernen Evraz, som är en av Rysslands största skattebetalare.

Han har därför gynnats av ryska beslutsfattare som bär ansvaret för annekteringen av Krim eller destabiliseringen av Ukraina. Han är också en av de ledande ryska affärsmän som är verksamma i ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering, som bär ansvaret för annekteringen av Krim och destabiliseringen av Ukraina.”

25      Som svar på en skrivelse från sökanden av den 4 maj 2023 underrättade rådet sökanden om skälen till denna ändring, genom en skrivelse av den 11 maj 2023.

 Parternas yrkanden

26      Sökanden har yrkat att tribunalen ska

–        ogiltigförklara de angripna rättsakterna i de delar de avser honom, och

–        förplikta rådet att preliminärt utbetala ett belopp på 1 miljoner euro till den välgörenhetsorganisation som ska inrättas inom ramen för försäljningen av Chelsea FC till förmån för offer för konflikter, såsom ersättning för den ideella skada han lidit,

–        förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.

27      Rådet har, med stöd av kommissionen, yrkat att tribunalen ska

–        ogilla talan,

–        förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.

 Rättslig bedömning

28      Till stöd för sitt yrkande om ogiltigförklaring har sökanden åberopat fyra grunder vilka formellt sett avser, för det första ”ett åsidosättande av rätten till ett effektivt domstolsskydd och motiveringsskyldigheten”, för det andra, ”en uppenbart oriktig bedömning”, för det tredje ”ett åsidosättande av likabehandlingsprincipen och proportionalitetsprincipen” och, för det fjärde, ”ett åsidosättande av grundläggande rättigheter”. Han har även gjort gällande att rådets rättsstridiga handlande har orsakat honom en ersättningsgill skada. I de två första inlagorna om justering av talan har sökanden även anfört argument avseende ”ett åsidosättande av rätten till försvar” och ”rådets åsidosättande av sin skyldighet till omprövning i samband med antagandet av rättsakterna om kvarstående från september 2022 och mars 2023”, vilka i huvudsak är hänförliga till den första grunden, varför de ska prövas som en del av den grunden.

 Yrkandet om ogiltigförklaring

 Den första grunden

29      Den första grunden kan delas upp i två delgrunder, varav den första avser ett ”åsidosättande av rätten till ett effektivt domstolsskydd och motiveringsskyldigheten”, och den andra omfattar argument som sökanden anfört i de två första inlagorna om justering av talan och som särskilt rikas mot rättsakterna om kvarstående från september 2022 och mars 2023.

–       Den första delgrunden, avseende ett ”åsidosättande av rätten till ett effektivt domstolsskydd och motiveringsskyldigheten”

30      Sökanden har gjort gällande att de uppgifter som rådet lämnat inte gör det möjligt för honom att försvara sig på ett ändamålsenligt sätt. Sökanden har särskilt kritiserat rådet för att inte ha preciserat arten och omfattningen av hans ”band” eller ”förbindelser” med president Putin.

31      Enligt sökanden har rådet inte försett honom med tillförlitliga och trovärdiga uppgifter som gör det möjligt för honom att verifiera skälen till besluten att föra upp och låta honom kvarstå i de aktuella förteckningarna, samt de individuella, specifika och konkreta skälen till varför rådet ansåg att de angripna rättsakterna var motiverade.

32      I detta avseende har sökanden understrukit att den bevisning som förekommer i ärendeakten, och som endast består av tidningsartiklar samt utdrag och skärmdumpar från webbplatser, inte gör det möjligt att identifiera någon form av stöd eller fördel som han skulle ha erhållit från president Putin.

33      Sökanden har vidare kritiserat rådet för att inte ha identifierat vilka ryska beslutsfattare som skulle ha gynnat honom.

34      Sökanden har vidare hävdat att rådets påståenden innebär att han måste lägga fram negativ bevisning, med följden att bevisbördan kastas om.

35      I repliken har sökanden gjort gällande att rådet inte har hänvisat till några aktuella faktiska omständigheter från tiden då de restriktiva åtgärderna antogs. Sökanden har vidare kritiserat rådet för att inte ha beaktat sammanhanget och omständigheterna i förevarande fall, i så motto att rådet inte har hänvisat till ett flertal tillräckligt konkreta, precisa och samstämmiga indicier som gör det möjligt att påvisa en tillräcklig koppling mellan sökanden och den ”situation som ska bekämpas”, det vill säga de åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende.

36      I inlagorna om justering av talan har sökanden gjort gällande, vad gäller stålkoncernen Evraz (nedan kallad Evraz), att det inte föreligger någon omständighet som kan föranleda slutsatsen att hans ställning som aktieägare i koncernens moderbolag skulle ge honom möjlighet att utöva inflytande över den situation som ska bekämpas genom de restriktiva åtgärderna. I detta avseende har sökanden understrukit att rådet inte längre grundar sig på den bevisning som bifogats skrivelsen av den 22 december 2022, där det allmänt hänvisas till Evraz affärsförbindelser och särskilt till de avtal som Evraz dotterbolag ingått med Ryska federationens nationalgarde. Han har dessutom påpekat att trots att den bevisning som ingår i den andra WK-akten till stor del hänför sig till tiden före rättsakterna om kvarstående från september 2022, åberopades inte den bevisningen när dessa rättsakter antogs.

37      Rådet har, med stöd av kommissionen, bestridit sökandens argument.

38      Enligt fast rättspraxis kräver rätten till ett effektivt domstolsskydd enligt artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) att den berörda personen måste ges möjlighet att få kännedom om de skäl som ligger till grund för det beslut som fattats rörande vederbörande, antingen genom att läsa själva beslutet eller genom att på begäran underrättas om skälen för beslutet (se dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 100 och där angiven rättspraxis).

39      Skyldigheten att motivera ett beslut som går någon emot i enlighet med artikel 296 FEUF andra stycket FEUF följer av principen om iakttagande av rätten till försvar och syftar till att dels ge den som berörs av en sådan rättsakt tillräckliga upplysningar för att kunna bedöma om den är välgrundad, eller om den eventuellt är behäftad med ett fel som gör att dess giltighet kan ifrågasättas vid unionsdomstolen, dels göra det möjligt för unionsdomstolen att pröva rättsaktens lagenlighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 november 2012, rådet/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punkterna 49 och 50, och dom av den 22 april 2021, rådet/PKK, C‑46/19 P, EU:C:2021:316, punkt 47 och där angiven rättspraxis).

40      Den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF och artikel 41.2 c i stadgan ska vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och det sammanhang den har antagits i. Frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse av att få förklaringar som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha. Det krävs inte att samtliga relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen eller att den i detalj ska bemöta de överväganden som den berörde har framfört i samband med att vederbörande underrättas innan rättsakten antas, eftersom bedömningen av huruvida en motivering är tillräcklig inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och reglerna på området (se dom av den 15 november 2012, rådet/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punkt 53 och där angiven rättspraxis, och dom av den 22 april 2021, rådet/PKK, C‑46/19 P, EU:C:2021:316, punkt 48 och där angiven rättspraxis).

41      En rättsakt som går någon emot ska således anses vara tillräckligt motiverad om den har tillkommit i ett sammanhang som är känt för den berörde, så att denne har möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas gentemot vederbörande. Vidare ska graden av precision i en rättsakts motivering anpassas till de faktiska möjligheterna, samt de tekniska och tidsmässiga villkor under vilka rättsakten antas (se dom av den 27 juli 2022, RT France/rådet, T‑125/22, EU:T:2022:483, punkt 104 och där angiven rättspraxis).

42      I rättspraxis har det dessutom preciserats att motiveringen av en av rådet antagen rättsakt, varigenom en restriktiv åtgärd införs, inte endast ska innehålla den rättsliga grunden för denna åtgärd, utan också behandla de specifika och konkreta skäl som föranlett rådet att inom ramen för dess utrymme för skönsmässig bedömning anse att den berörda personen ska bli föremål för en sådan åtgärd (se dom av den 27 juli 2022, RT France/rådet, T‑125/22, EU:T:2022:483, punkt 105 och där angiven rättspraxis).

43      Slutligen ska det erinras om att motiveringsskyldigheten utgör en väsentlig formföreskrift som ska särskiljas från frågan huruvida motiveringen är välgrundad, då denna fråga rör den omtvistade rättsaktens lagenlighet i materiellt hänseende. Att motivera ett beslut inneabär att man formellt anger vilka skäl beslutet grundar sig på. Om dessa skäl innehåller felaktigheter inverkar detta på beslutets lagenlighet i materiellt hänseende, men inte på motiveringen av beslutet, som kan vara tillräcklig trots att den innehåller felaktiga skäl (se dom av den 5 november 2014, Mayaleh/rådet, T‑307/12 och T‑408/13, EU:T:2014:926, punkt 96 och där angiven rättspraxis). Detsamma gäller åtskillnaden mellan frågan om motivering och frågan om bevisningen för det agerande som läggs den berörda personen till last, som också avser den aktuella rättsaktens lagenlighet i materiellt hänseende och som innebär en prövning av de angivna omständigheternas riktighet och bedömningen att dessa motiverar att restriktiva åtgärder vidtas mot den berörda personen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2015, Chyzh m.fl./rådet, T‑276/12, ej publicerad, EU:T:2015:748, punkt 111 och där angiven rättspraxis).

44      Tribunalen konstaterar inledningsvis, i likhet med vad sökanden medgett vid förhandlingen, att hans argument avseende huruvida påståendena i skälen för att föra upp honom i de aktuella förteckningarna är korrekta och inaktuella samt innehållet i den andra WK-akten omfattas av frågan huruvida de angripna rättsakterna är välgrundade, och inte hänför sig till frågan huruvida de är motiverade eller huruvida denna motivering är tillfyllest. Detsamma gäller sökandens argument avseende en påstådd omkastning av bevisbördan, då detta avser frågan huruvida skälen är välgrundade.

45      I förevarande fall ska det för det första noteras att det allmänna sammanhang som föranledde rådet att anta de aktuella restriktiva åtgärderna tydligt framgår av skälen i de angripna rättsakterna, där det bland annat hänvisas till Ryska federationens oprovocerade och omotiverade militära aggression mot Ukraina. På samma sätt anges tydligt på vilken rättslig grund dessa rättsakter har antagits, det vill säga artikel 29 FEU och artikel 215 FEUF. Motiveringen till de angripna rättsakterna framgår av punkterna 14 och 24 ovan. Sökanden var således väl medveten om det sammanhanget och de omständigheter som föranledde dessa rättsakter.

46      För det andra framgår det med tillräcklig tydlighet av motiveringen till de angripna rättsakterna att rådet har fört upp sökanden i de aktuella förteckningarna med stöd av två kriterier som uttryckligen anges i skälen, närmare bestämt de kriterier som föreskrivs i artikel 2.1 d och g i beslut 2014/145 i dess ändrade lydelse (nedan kallade kriterium d respektive g) (se punkt 10 ovan), vilket sökanden inte heller har bestridit.

47      För det tredje gjorde de skäl för att föra upp sökanden i de aktuella förteckningarna som det redogjorts för i punkterna 15 och 24 ovan det möjligt för honom att förstå att man beslutat att föra upp och låta honom kvarstå i dessa förteckningar bland annat på grund av hans nära och långvariga band till president Putin, eftersom han genom dessa band – oberoende av deras art – har kunnat bibehålla en betydande förmögenhet, varför han har gynnats av de ryska beslutsfattare som ansvarar för annekteringen av Krim eller destabiliseringen av Ukraina. Sökanden har dessutom pekats ut som en av huvudaktieägarna i Evraz moderbolag, som är en av de största skattebetalarna i Ryssland, vilket innebär att sökanden ska anses vara en ledande affärsman inom en ekonomisk sektor som utgör en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering.

48      Vad särskilt gäller påståendet att hänvisningen till ryska beslutsfattare är vag och generisk konstaterar tribunalen, i likhet med rådet, att redogörelsen för skälen är tillräckligt precis eftersom det hänvisas till den ”ryska ledaren” i singularis, vilket gör det möjligt att med lätthet identifiera president Putin som den ryska beslutsfattare sökanden har gynnats av.

49      Slutligen ska det noteras att eftersom skälen för att föra upp och låta sökanden kvarstå i de aktuella förteckningarna inte har ändrats, kan sökanden inte med framgång kritisera rådet för att redogörelsen för skälen till akterna om kvarstående inte innehöll någon hänvisning till den bevisning han mottagit genom skrivelsen av den 22 december 2022.

50      Mot bakgrund av ovanstående överväganden finner tribunalen att de angripna rättsakterna i tillräcklig utsträckning redogör för de faktiska och rättsliga omständigheter som enligt rådet ligger till grund för dessa rättsakter.

51      Talan kan således inte bifallas såvitt avser denna delgrund.

–       Den andra delgrunden, avseende ett ”åsidosättande av rätten till försvar” och ”rådets åsidosättande av sin skyldighet att göra en omprövning när rättsakterna om kvarstående från september 2022 och mars 2023 antogs”

52      Sökanden har i huvudsak kritiserat rådet för att inte ha gett honom möjlighet att yttra sig innan rättsakterna om kvarstående från september 2022 och mars 2023 antogs, och för att inte konkret ha bemött ett antal omständigheter och argument som han anfört.

53      Sökanden har vidare kritiserat rådet för att inte ha gjort en ny bedömning av behovet av att bibehålla de aktuella restriktiva åtgärderna gentemot honom, för att ha hänvisat till inaktuella omständigheter och för att ha bortsett från att förhållandena ändrats sedan han förts upp i de aktuella förteckningarna, bland annat vad gäller den roll han spelat i olika humanitära insatser och i medlingen mellan parterna, samt hans relationer med president Putin.

54      Sökanden anser således att rättsakterna om kvarstående från september 2022 och mars 2023 inte skulle ha antagits om rådet hade omprövat hans situation och hört honom.

55      Rådet har, med stöd av kommissionen, bestridit sökandens argument.

56      Tribunalen gör härvid följande bedömning. Rätten att yttra sig i alla förfaranden, vilken föreskrivs i artikel 41.2 a i stadgan och ingår som en integrerad del av rätten till försvar, innebär att var och en garanteras en möjlighet att på ett meningsfullt och effektivt sätt framföra sin ståndpunkt under det administrativa förfarandet, och innan ett beslut fattas som kan påverka vederbörandes intressen på ett ogynnsamt sätt (se dom av den 27 juli 2022, RT France/rådet, T‑125/22, EU:T:2022:483, punkt 75 och där angiven rättspraxis).

57      I ett förfarande avseende ett beslut om att låta en person kvarstå i en förteckning som bilagts en rättsakt om restriktiva åtgärder, kräver iakttagandet av rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd att den behöriga unionsmyndigheten underrättar den berörda personen om de uppgifter som den förfogar över beträffande de omständigheter som lagts personen till last och som utgjort grunden för myndighetens beslut, så att personen kan tillvarata sina rättigheter under bästa möjliga villkor och med full kännedom avgöra huruvida det finns anledning att väcka talan vid unionsdomstolen. I samband med underrättelsen ska den behöriga unionsmyndigheten bereda personen i fråga tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt ge sin ståndpunkt till känna beträffande de skäl som har åberopats mot vederbörande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkterna 111 och 112, och dom av den 12 december 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/rådet, T‑228/02, EU:T:2006:384, punkt 93).

58      Ett påstående om ett åsidosättande av rätten till försvar måste prövas mot bakgrund av de specifika omständigheterna i varje enskilt fall, framför allt den aktuella rättsaktens beskaffenhet, det sammanhang i vilket den antagits och rättsreglerna på det aktuella området (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 102 och där angiven rättspraxis).

59      Denna rätt att yttra sig före antagandet av rättsakter varigenom en person eller enhet kvarstår i en förteckning över personer eller enheter som är föremål för restriktiva åtgärder gäller när rådet, i beslutet att låta den berörda personen kvarstå i förteckningen, har åberopat nya uppgifter mot denna person, det vill säga omständigheter som inte beaktades i det ursprungliga beslutet att uppföra vederbörande i denna förteckning (se dom av den 12 februari 2020, Amisi Kumba/rådet, T‑163/18, EU:T:2020:57, punkt 54 och där angiven rättspraxis, se även, för ett liknande resonemang, dom av den 7 april 2016, Central Bank of Iran/rådet, C‑266/15 P, EU:C:2016:208, punkt 33).

60      Inledningsvis ska det erinras om att varken det nu tillämpliga regelverket eller den allmänna principen om iakttagande av rätten till försvar ger den berörda personen en rätt att höras muntligen, eftersom möjligheten att inkomma med skriftliga synpunkter anses tillräcklig i detta avseende (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 23 oktober 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/rådet, T‑256/07, EU:T:2008:461, punkt 93, och dom av den 6 september 2013, Bank Melli Iran/rådet, T‑35/10 och T‑7/11, EU:T:2013:397, punkt 105).

61      När den berörda personen har yttrat sig med anledning av redogörelsen för skälen är den behöriga unionsmyndigheten således skyldig att omsorgsfullt och opartiskt pröva de anförda skälen mot bakgrund av detta yttrande samt eventuell bifogad bevisning som ingetts av den berörda personen (dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 114).

62      När det i förevarande fall gäller rättsakterna om kvarstående från september 2022 offentliggjorde rådet, den 16 mars 2022, ett meddelande (se punkt 16 ovan) till berörda personer och enheter, där de underrättades om möjligheten att inkomma med en begäran om omprövning före den 1 juni 2022. I enlighet härmed inkom sökanden med sin första begäran om omprövning den 25 maj 2022, och han ska således anses ha haft möjlighet att framföra sina synpunkter innan rättsakterna om kvarstående antogs.

63      Beträffande bedömningen av huruvida det var nödvändigt att bibehålla de restriktiva åtgärderna gentemot sökanden, erinrade rådet i sin skrivelse av den 15 september 2022 om de argument som framförts i svaromålet, eftersom sökandens synpunkter i begäran om omprövning kunde likställas med de grunder som åberopats i ansökan, och gjorde även ytterligare preciseringar angående sökandens band till president Putin och hans ställning som stor aktieägare i Evraz, och kom sålunda till slutsatsen att det var motiverat att bibehålla de aktuella restriktiva åtgärderna gentemot honom. Rådet kunde dessutom slå fast att omständigheterna inte hade ändrats, vilket det förhållandet att rättsakterna om kvarstående från september 2022 antogs på grundval av samma bevisning som de ursprungliga rättsakterna vittnar om. Mot bakgrund av det ovan anförda kan sökandens inblandning i välgörenhet, humanitära insatser och medling inte anses utgöra en förändring av omständigheterna.

64      Rådet åsidosatte således inte sin skyldighet att ompröva sökandens situation innan det antog rättsakterna om kvarstående från september 2022.

65      När det gäller rättsakterna om kvarstående från mars 2023 kan det konstateras att rådet, genom sin skrivelse av den 22 december 2022, underrättade sökanden om att man hade för avsikt att med stöd av samma motivering låta sökanden kvarstå i de aktuella förteckningarna och uppmanade honom att inkomma med sina synpunkter, vilket han gjorde genom sin skrivelse av den 19 januari 2023.

66      Sökanden kunde således yttra sig över den nya bevisning som rådet hade översänt till honom genom skrivelsen av den 22 december 2022, vartill den andra WK-akten hade fogats.

67      Härav följer att rådet underrättade sökanden om de nya omständigheterna innan det antog rättsakterna om kvarstående från mars 2023, och att sökanden hade möjlighet att yttra över dessa innan man beslutade att bibehålla de aktuella restriktiva åtgärderna gentemot honom.

68      Det ska dessutom noteras att även om rådet avslog den andra begäran om omprövning och beslutade att bibehålla de aktuella åtgärderna gentemot sökanden, kan detta inte leda till slutsatsen att rådet åsidosatte sin skyldighet att göra en omprövning. För det första har det inte skett någon förändring av omständigheterna vad gäller de ursprungliga rättsakterna och för det andra fanns det inget som hindrade sökanden från att, i samband med den andra begäran om omprövning, lägga fram ny bevisning till stöd för argumentet att omständigheterna hade ändrats sedan han uppförts i de aktuella förteckningarna. I skrivelsen av den 14 mars 2023 preciserade rådet dessutom skälen till varför man ansåg att det var motiverat att låta sökanden kvarstå i dessa förteckningar, beträffande dels hans verksamhet som ledande affärsman, dels hans band till president Putin.

69      När det gäller påståendet att rådet inte har bemött vissa av sökandens argument på ett konkret sätt, ska det noteras att även om iakttagandet av rätten till försvar och rätten att yttra sig kräver att unionsinstitutionerna bereder den person som berörs av en rättsakt som går vederbörande emot tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt ge sin ståndpunkt till känna, medför detta ingen skyldighet för institutionerna att ansluta sig till denna ståndpunkt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 juli 2017, Arbuzov/rådet, T‑221/15, ej publicerad, EU:T:2017:478, punkt 84, och dom av den 27 september 2018, Ezz m.fl./rådet, T‑288/15, EU:T:2018:619, punkt 330).

70      Blott den omständigheten att rådet inte har dragit slutsatsen att det saknades grund för att förlänga de restriktiva åtgärderna, och inte heller ansett det nödvändigt att göra kontroller mot bakgrund av sökandens synpunkter, innebär således inte i sig att rådet inte har tagit del av dessa synpunkter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 september 2018, Ezz m.fl./rådet, T‑288/15, EU:T:2018:619, punkterna 330 och 331).

71      När det slutligen gäller sökandens argument att den nya bevisningen är inaktuell, konstaterar tribunalen att detta argument, i den mån det avser en oriktig bedömning, inte med framgång kan åberopas till stöd för denna delgrund.

72      Mot bakgrund av det ovan anförda finner tribunalen att rådet fullgjort sina skyldigheter vad gäller iakttagandet av sökandens rätt att yttra sig under det förfarande som resulterade i rättsakterna om kvarstående från september 2022 och mars 2023. Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser denna delgrund och därmed inte såvitt avser någon del av den första grunden.

 Den andra grunden, avseende en ”uppenbart oriktig bedömning”

73      Sökanden har i huvudsak gjort gällande att rådet inte har lagt fram konkreta, precisa och samstämmiga uppgifter som kan utgöra ett tillräckligt underlag för beslutet att föra upp och låta honom kvarstå i de aktuella förteckningarna med tillämpning av kriterierna d och g.

74      Rådet har, med stöd av kommissionen, bestridit sökandens argument.

–       Inledande anmärkningar

75      Inledningsvis är det viktigt att notera att den andra grunden ska anses avse en oriktig bedömning och inte en uppenbart oriktig bedömning. Det är visserligen riktigt att rådet förfogar över ett visst utrymme för skönsmässig bedömning för att från fall till fall fastställa huruvida de rättsliga kriterier som ligger till grund för de aktuella restriktiva åtgärderna är uppfyllda, men unionsdomstolarna ska icke desto mindre säkerställa en i princip fullständig kontroll av lagenligheten av samtliga unionsrättsakter (se dom av den 26 oktober 2022, Ovsyannikov/rådet, T‑714/20, ej publicerad, EU:T:2022:674, punkt 61 och där angiven rättspraxis).

76      För att den domstolsprövning som garanteras i artikel 47 i stadgan ska vara effektiv krävs även att unionsdomstolen försäkrar sig om att det beslut varigenom de restriktiva åtgärderna vidtagits eller bibehållits, som är individuellt i förhållande till den berörda personen eller enheten, grundas på faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag för ett sådant beslut. Detta förutsätter en prövning av de faktiska omständigheter som har åberopats i redogörelsen för skälen till nämnda beslut, så att domstolskontrollen inte begränsas till en bedömning av den abstrakta sannolikheten i de åberopade skälen, utan avser frågan huruvida dessa skäl, eller åtminstone ett skäl som i sig anses utgöra tillräckligt stöd för beslutet, är tillräckligt noggrant och konkret underbyggda (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 119, och dom av den 5 november 2014, Mayaleh/rådet, T‑307/12 och T‑408/13, EU:T:2014:926, punkt 128).

77      En sådan bedömning ska inte företas genom att bevisning och uppgifter granskas isolerat, utan dessa ska prövas mot bakgrund av sitt sammanhang. Rådet har nämligen fullgjort sin bevisbörda om det vid unionsdomstolen redogör för ett flertal tillräckligt konkreta, precisa och samstämmiga indicier som gör det möjligt att fastställa en tillräcklig anknytning mellan den person eller enhet som är föremål för en åtgärd avseende frysning av penningmedel och den regim eller den allmänna situation som ska bekämpas (se dom av den 20 juli 2017, Badica och Kardiam/rådet, T‑619/15, EU:T:2017:532, punkt 99 och där angiven rättspraxis, och dom av den 26 oktober 2022, Ovsyannikov/rådet, T‑714/20, ej publicerad, EU:T:2022:674, punkterna 63 och 66).

78      Det är den behöriga unionsmyndigheten som, vid ett eventuellt bestridande, ska visa att skälen som har anförts mot den berörda personen eller enheten är välgrundade, och inte den berörda personen som ska bevisa motsatsen, det vill säga att skälen inte är välgrundade. Härvid krävs det inte att rådet vid unionsdomstolen förebringar samtliga de uppgifter och bevis som är knutna till de skäl som anförs i den rättsakt som sökanden har yrkat ska ogiltigförklaras. Det är dock viktigt att de uppgifter och den bevisning som inges stöder de skäl som har åberopats mot den berörda personen eller enheten (dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkterna 121 och 122, och dom av den 28 november 2013, rådet/Fulmen och Mahmoudian, C‑280/12 P, EU:C:2013:775, punkt 67, se även dom av den 1 juni 2022, Prigozjin/rådet, T‑723/20, ej publicerad, EU:T:2022:317, punkt 73 och där angiven rättspraxis).

79      I sådant fall ankommer det på unionsdomstolen att pröva huruvida de omständigheter som har åberopats kan anses styrkta genom nämnda uppgifter eller bevisning och uppskatta bevisvärdet därav med beaktande av omständigheterna i målet och mot bakgrund av eventuella yttranden beträffande dessa omständigheter som har ingetts av, bland annat, den berörda personen eller enheten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 124).

80      Vad närmare bestämt gäller laglighetsprövningen av de rättsakter varigenom den berörda personen kvarstår i de aktuella förteckningarna, erinrar tribunalen om att de restriktiva åtgärderna är av säkerhetskaraktär och, per definition, provisoriska, där giltigheten alltid är beroende av att vissa faktiska och rättsliga omständigheter som var för handen när åtgärden beslutades består, och att det är nödvändigt att bibehålla åtgärderna för att uppnå det eftersträvade målet. Således ankommer det på rådet att vid den kontinuerliga översynen av de restriktiva åtgärderna göra en förnyad bedömning av situationen och att analysera effekterna av dessa åtgärder, för att fastställa huruvida de har gjort det möjligt att uppnå målen med det ursprungliga beslutet att uppföra de berörda personerna och enheterna i den omtvistade förteckningen eller om det fortfarande är möjligt att dra samma slutsatser avseende dessa personer och enheter (se dom av den 27 april 2022, Ilunga Luyoyo/rådet, T‑108/21, EU:T:2022:253, punkt 55 och där angiven rättspraxis, och dom av den 26 oktober 2022, Ovsyannikov/rådet, T‑714/20, ej publicerad, EU:T:2022:674, punkt 67).

81      För att motivera ett beslut att låta en person kvarstå i en förteckning över personer och enheter som omfattas av restriktiva åtgärder är det således inte otillåtet för rådet att grunda sig på samma bevisning som låg till grund för det ursprungliga beslutet, beslutet att återuppföra sökanden i nämnda förteckning eller ett tidigare beslut att låta vederbörande kvarstå i denna förteckning, förutsatt dels att skälen för att föra upp personen i förteckningarna är oförändrade, dels att sammanhanget inte har utvecklats på ett sådant sätt att denna bevisning blivit obsolet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 september 2020, Kaddour/rådet, T‑510/18, EU:T:2020:436, punkt 99). Utvecklingen av sammanhanget inbegriper härvidlag att hänsyn ska tas dels till situationen i det land som systemet med restriktiva åtgärder tar sikte på och den berörda personens individuella situation (dom av den 26 oktober 2022, Ovsyannikov/rådet, T‑714/20, ej publicerad, EU:T:2022:674, punkt 78, se även, för ett liknande resonemang, dom av den 23 september 2020, Kaddour/rådet, T‑510/18, EU:T:2020:436, punkt 101), dels till samtliga relevanta omständigheter, däribland förverkligandet av de mål som eftersträvas med de restriktiva åtgärderna (dom av den 27 april 2022, Ilunga Luyoyo/rådet, T‑108/21, EU:T:2022:253, punkt 56, se även, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 12 februari 2020, Amisi Kumba/rådet, T‑163/18, EU:T:2020:57, punkterna 82–84 och där angiven rättspraxis).

82      Det är mot bakgrund av dessa principer som tribunalen ska pröva huruvida rådet gjorde en oriktig bedömning när det beslutade att föra upp och låta sökanden kvarstå i de aktuella förteckningarna, varvid tillämpningen av kriterium g ska prövas först.

–       Tillämpningen av kriterium g med avseende på sökanden

83      Sökanden har i allmänhet bestridit att den omständigheten att han är huvudaktieägare i Evraz skulle innebära antingen att han ger betydande bidrag till Ryska federationens skatteintäkter på ett sätt som har samband med annekteringen av Krim och destabiliseringen av Ukraina, eller att han har nära band till den ryska regeringen.

84      Sökanden har för det första preciserat att Evraz inte utgör en viktig inkomstkälla för Ryska federationen, eftersom de skatter koncernen betalar går till den regionala budgeten, som är oberoende i förhållande till den federala budgeten.

85      För det andra har sökanden framhållit att den ryska regeringens agerande i Ukraina har haft negativa effekter för Evraz.

86      För det tredje har sökanden påpekat att han endast innehar 28,64 procent av aktiekapitalet i Evraz moderbolag, vilket inte ger honom ställning som majoritetsaktieägare eller möjlighet att påverka Evraz ekonomiska beslut.

87      Sökanden har för det fjärde hävdat att Evraz verksamhet inte är begränsad till Ryssland, utan även bedrivs i Förenta staterna, Kanada, Tjeckien och Kazakstan.

88      För det femte har sökanden påpekat att hans personliga bidrag till de ryska skatteintäkterna inte är särskilt betydande, och att han därför inte kan betraktas som en stor skattebetalare för Ryska federationen. I detta avseende har han invänt mot tillämpningen av kriteriet ”verksamhetssektor”, som är diskriminerande vid fastställandet av vem som ska anses vara en betydande inkomstkälla. Han har tillagt att den omständigheten att Evraz är stålleverantör till det nationella järnvägsbolaget inte kan vara avgörande för att visa att koncernen är en betydande inkomstkälla för den ryska regeringen.

89      För det sjätte och sista har sökanden invänt emot att han skulle vara en ”ledande affärsman” i Ryssland, och har härvid erinrat om att hans tillgångar till stor del har investerats i andra länder, däribland Israel, Förenade kungariket, Förenta staterna och Kanada, och att han dessutom utmärkt sig som en erkänd filantrop som ägnar sig åt välgörenhet i samtliga länder där han är verksam.

90      Rådet har, med stöd av kommissionen, bestridit sökandens argument.

91      I förevarande fall avser det skäl som anförts med avseende på sökanden och som hänför sig till kriterium g den omständigheten att han är en av huvudaktieägarna eller en av de största aktieägarna i Evraz, som är en av de största skattebetalarna i Ryssland, och att han därför ska anses vara en ledande affärsman som är verksam i ekonomiska sektorer som tillhandahåller eller utgör en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering.

92      Kriterium g använder begreppet ”ledande affärsmän” i förening med ”[delaktighet] i ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för [den ryska regeringen]”, utan att det uppställs något ytterligare krav på att det ska finnas någon direkt eller indirekt koppling till denna regering. Syftet med detta kriterium är nämligen att utöva största möjliga tryck på de ryska myndigheterna, för att dessa ska upphöra med sitt agerande och den politik som destabiliserar Ukraina samt sin militära aggression.

93      I detta sammanhang finns det ett logiskt samband mellan utpekandet av ledande affärsmän som är verksamma inom sådana ekonomiska sektorer som ger betydande inkomster till den ryska regeringen å ena sidan, och det ändamål som eftersträvas med de aktuella restriktiva åtgärder å den andra, vilket bland annat är att intensifiera trycket på Ryska federationen och att öka kostnaderna för dess agerande som syftar till att undergräva Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 september 2018, Rosneft m.fl./rådet, T‑715/14, ej publicerad, EU:T:2018:544, punkt 157 och där angiven rättspraxis).

94      Varken skälen eller bestämmelserna i beslut 2014/145 i dess ändrade lydelse eller i förordning nr 269/2014 i deras ändrade lydelse kan emellertid leda till slutsatsen att det skulle ankomma på rådet att visa att det finns nära band eller ett beroendeförhållande mellan den person som förts upp i de aktuella förteckningarna å ena sidan, och den ryska regeringen eller de åtgärder som undergräver Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende å den andra.

95      En sådan tolkning skulle strida inte bara mot ordalydelsen i kriterium g, utan även mot det eftersträvade ändamålet.

96      Med hänsyn till ordalydelsen i kriterium g ska de berörda personerna nämligen anses vara ledande på grund av sin betydelse inom den ekonomiska sektor där de är verksamma och på grund av den relevans denna sektor har för den ryska ekonomin (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 september 2018, Rosneft m.fl.,/rådet, T‑715/14, ej publicerad, EU:T:2018:544, punkt 157 och där angiven rättspraxis). Begreppet ”ledande affärsmän” ska således förstås så, att det tar sikte på dessa affärsmäns betydelse mot bakgrund av – beroende på omständigheterna i det enskilda fallet – deras yrkesmässiga ställning, vikten av deras ekonomiska verksamhet, omfattningen av deras kapitalinnehav, samt deras funktioner inom det eller de företag som bedriver denna verksamhet.

97      De aktuella restriktiva åtgärderna syftar inte heller till att vidta sanktionsåtgärder mot vissa personer eller enheter på grund av deras koppling till situationen i Ukraina eller deras band till den ryska regeringen utan, såsom det erinrats om i punkt 93 ovan, till att utöva största möjliga påtryckningar på de ryska myndigheterna för att dessa ska upphöra med sitt agerande och sin politik som destabiliserar Ukraina, samt till att öka Ryska federationens kostnader för de åtgärder som undergräver Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende, så att den uppkomna krisen upphör (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 juli 2022, RT France/rådet, T‑125/22, EU:T:2022:483, punkt 163 och där angiven rättspraxis).

98      Slutligen ska kriterium g tolkas dels så att det är tillämpligt på ”ledande affärsmän” i den mening som avses i punkt 96 ovan, dels så att det är de ekonomiska sektorer där dessa affärsmän är verksamma som ska utgöra en betydande inkomstkälla för den ryska regeringen.

99      Det är således mot bakgrund av denna tolkning av kriterium g som tribunalen ska pröva huruvida de skäl som anges i de angripna rättsakterna är välgrundade.

100    Eftersom skälen för att föra upp och låta sökanden kvarstå i de aktuella förteckningarna inte har ändrats, behöver det inte göras någon åtskillnad mellan de ursprungliga rättsakterna och rättsakterna om kvarstående, eftersom prövningen av de uppgifter som lagts fram i redogörelsen för skälen och i den bevisning som framgår av den första och den andra WK-akten i huvudsak avser samma faktiska omständigheter.

101    När det gäller kriterium g avser de skäl som anförts mot sökanden den omständigheten att han, när såväl de ursprungliga rättsakterna som rättsakterna om kvarstående antogs, var en av huvudaktieägarna eller en av de största aktieägarna i Evraz, som är en av de största skattebetalarna i Ryssland och som bland annat är verksamt inom en ekonomisk sektor som tillhandahåller eller utgör en betydande inkomstkälla för den ryska regeringen.

102    Det framgår av handlingarna i målet att sökanden direkt äger 28,64 procent av aktiekapitalet i Evraz moderbolag, och att endast tre andra aktieägare i detta bolag äger mer än 5 procent.

103    Även om sökanden har invänt mot att han ska anses vara en av huvudaktieägarna i Evraz och att han skulle ha befogenhet att påverka koncernens ekonomiska beslut eller utöva någon kontroll över denna, är det utrett att han är en av de största aktieägarna i Evraz moderbolag och att han, enligt det prospekt om bolaget som sökanden lagt till handlingarna i målet, är den största aktieägaren i detta bolag.

104    Bland de fyra största aktieägarna, inklusive sökanden, i Evraz moderbolag, som totalt äger motsvarande 63,35 procent av rösterna i bolaget, äger sökanden den största andelen röster medan resten av aktiekapitalet är flytande, och dessa aktieägare kan således utöva kontroll över valet av styrelseledamöter, beslut om utdelningar, utnämningen av bolagsledningen och andra politiska beslut som fattas av moderbolaget. Såsom rådet har understrukit ska det härvidlag noteras att moderbolagets styrelse består av elva ledamöter, varav sex oberoende bolagsexterna ledamöter, och sökanden har rätt att ensam utse upp till tre styrelseledamöter. Under alla omständigheter ska det framhållas att även om sökandens andel i moderbolaget, i egenskap av renodlad investerare, utgör en minoritetsandel som inte gör det möjligt för honom att utöva någon form av kontroll över bolaget, är detta innehav icke desto mindre betydande, bland annat med hänsyn till att Evraz är en av de största koncernerna inom den ryska stål- och gruvsektorn. Härav följer att sökanden, i egenskap av flerårig huvudaktieägare i Evraz moderbolag, kan anses vara en ledande affärsman enligt kriterium g.

105    Vad särskilt gäller frågan huruvida sökandens ställning ska anses vara ”ledande”, ska det framhållas – såsom framgår av punkterna 96 och 97 ovan – att kriterium g inte uppställer något krav på att den berörda personen ska ha nära band eller ett beroendeförhållande till den ryska regeringen eller Ryska federationens president för att vederbörande ska kunna ingå i kategorin ”ledande affärsmän”. Tillämpningen av kriterium g förutsätter inte heller att sökanden kan anses ansvarig för beslutet att invadera Ukraina, eller att han har en direkt eller indirekt koppling till annekteringen av Krim eller destabiliseringen av Ukraina. Sökandens argument att han inte har gynnats av den ryska regeringens agerande i Ukraina kan därför inte godtas.

106    Härav följer att rådet gjorde en riktig bedömning när det fann att sökanden är en ledande affärsman, bland annat på grund av hans yrkesmässiga ställning, betydelsen av hans ekonomiska verksamhet, omfattningen av hans kapitalinnehav i Evraz och, i synnerhet, hans ställning som största aktieägare i denna bolagskoncerns moderbolag (se punkt 96 ovan).

107    Sökanden har även bestridit att han bedriver verksamhet i ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för den ryska regeringen i den mening som avses i kriterium g.

108    I detta hänseende påpekar tribunalen, i likhet med rådet, att i motsats till vad sökanden har hävdat hänför sig uttrycket ”som utgör en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering” i kriterium g, mot bakgrund av dess lydelse, till inkomster från viktiga ekonomiska sektorer i Ryska federationen, och inte enbart till den skatt som ledande affärsmän betalar. Även om det i skäl 11 i beslut 2022/329 anges att kriterierna för uppförande i förteckningen borde ändras för att inbegripa ”personer och enheter som … utgör en betydande inkomstkälla för [den ryska federationens regering]”, kan detta inte motivera en tolkning av nämnda kriterium som strider mot dess ordalydelse, som är mycket tydlig. Det ska dessutom framhållas att den tolkning som sökanden har förespråkat skulle strida mot syftet med de aktuella restriktiva åtgärderna, vilket är att försvaga Ryska federationens förmåga att föra sitt anfallskrig mot Ukraina.

109    Det är visserligen riktigt att begreppet ”betydande inkomstkälla” inte definieras varken i beslut 2014/145 i dess ändrade lydelse eller i förordning nr 269/2014 i dess ändrade lydelse, men icke desto mindre följer det av adjektivet ”betydande”, som hänför sig till begreppet ”inkomstkälla”, att denna källa ska vara väsentlig och således inte försumbar.

110    Även om Evraz eget bidrag till Ryska federationens statsbudget kan vara användbart för att fastställa koncernens ekonomiska betydelse, bland annat för att avgöra huruvida moderbolagets största aktieägare ska anses vara en ledande affärsman, är detta bidrag inte avgörande för svaret på frågan huruvida den ekonomiska sektor där sökanden är verksam utgör en betydande inkomstkälla för den ryska regeringen.

111    När det i förevarande fall gäller frågan huruvida den ekonomiska sektor där sökanden är verksam genom Evraz utgör en betydande inkomstkälla för den ryska regeringen, kan det inte med framgång hävdas att så inte är fallet med stål- och gruvsektorn.

112    Att stål- och gruvsektorn utgör en betydande inkomstkälla för den ryska regeringen kan nämligen utläsas av sammanhanget och av handling nr 2 i den första WK-akten, av vilken det framgår att år 2016 utgjorde denna sektor den tredje största ekonomiska sektorn i Ryssland i fråga om skatteintäkter, och bland de 50 största ryska skattebetalarna tillhörde 10, varav en var Evraz, denna sektor. Av denna handling framgår även att medan det totala skattetrycket i den ryska ekonomin minskade år 2016, ökade det från 12,4 procent till 12,9 procent för dessa skattebetalare.

113    Det framgår dessutom av handling nr 10 i den första WK-akten och av den översikt av Evraz historia som sökanden har bifogat handlingarna i målet, att moderbolaget i denna bolagskoncern utgör ett av de största vertikalt integrerade stål- och gruvföretagen i världen, med flera dotterbolag.

114    Att så är fallet bekräftas även av Evraz moderbolags årsrapport för år 2021, som sökanden har lagt till handlingarna i målet, där inkomsterna per verksamhetssektor anges. Av denna rapport framgår i synnerhet att stålverksamheten genererade 12,5 miljarder US-dollar (USD), inklsuive intäkterna från denna sektor i Nordamerika (motsvarande 2,3 miljarder USD). Även om moderbolaget är verksamt inom flera sektorer av den ryska ekonomin utgör inkomsterna från enbart stålindustrin, som ökade med 48,3 procent mellan 2020 och 2021 i Ryssland, 66,3 procent av dess totala inkomster. Enligt nämnda rapport är moderbolaget ”ledande på de ryska marknaderna för järnvägskonstruktion och järnvägsprodukter”. Bolaget innehar nämligen 28 procent av marknadsandelarna av den ryska marknaden för järnvägshjul och 97 procent av den marknaden för tåg.

115    Det framgår för övrigt av prospektet om Evraz att år 2018 var denna bolagskoncern den fjärde största producenten av råstål i Ryssland och den största tillverkaren sett till volym av långa produkter för järnvägskonstruktion och järnvägsindustri i detta land och i Oberoende staters samvälde (OSS). Evraz moderbolags årsrapport för år 2021 visar också att 94,8 procent av Evraz 71 210 anställda är anställda i Ryssland och OSS.

116    Samtliga dessa omständigheter visar således att den ifrågavarande ekonomiska sektorn, det vill säga stål- och gruvsektorn, inom vilken Evraz är verksam, utgör en betydande inkomstkälla för den ryska regeringen.

117    Den omständigheten, om den antas vara styrkt, att skatteintäkterna från stål- och gruvsektorn huvudsakligen avsätts till de lokala federala enheternas budgetar saknar härvid relevans. Med hänsyn till syftet med de aktuella restriktiva åtgärderna, vilket det erinrats om i punkt 93 ovan, kan begreppet ”inkomster för Ryska federationens regering” inte tolkas restriktivt, så att det endast ska anses omfatta skatteintäkter som avsätts för denna stats federala budget. Under alla omständigheter kan det för övrigt konstateras att även om denna inkomstkälla inte är avsedd för den federala budgeten och inte heller direkt används av nämnda regering för att täcka dess militära utgifter, gör den det icke desto mindre möjligt för denna regering, i sin helhet, att utan att göra någon åtskillnad beroende på om inkomsterna härrör från den federala budgeten eller från en regional budget, allokera mer resurser till de åtgärder som undergräver Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende.

118    Sökandens argument som grundar sig på mer personliga omständigheter, närmare bestämt hans humanitära verksamhet och hans roll i fredsförhandlingarna, är dessutom verkningslösa. Dylika omständigheter är nämligen inte relevanta för bedömningen av huruvida villkoren i kriterium g, såsom dessa har preciserats i punkterna 92–97 ovan, är uppfyllda i förevarande fall.

119    Slutligen kan sökanden inte vinna framgång med den invändning han framställt i den andra inlagan om justering av talan och varigenom han gjort gällande att när rådet antog rättsakterna om kvarstående, och härvid grundade sig på bevisningen i den andra WK-akten, gjorde det en oriktig bedömning av avtalen mellan Evraz dotterbolag och Ryska federationens nationalgarde samt förekomsten av ett lagförslag om krigsfinansiering, vilket skulle tvinga företag som Evraz att tillhandahålla materiel och tjänster till försvarsmakten. Det kan nämligen konstateras att det endast var för fullständighetens skull som rådet hänvisade till dessa omständigheter, och eftersom rådet inte lagt dem till grund för rättsakterna om kvarstående, då de inte har något direkt samband med kriterium g, är denna invändning verkningslös.

120    Det kan därmed konstateras att rådet har lagt fram tillräckligt konkret, precis och samstämmig bevisning som kan styrka att den ekonomiska sektor inom vilken sökanden är verksam utgör en betydande inkomstkälla för den ryska regeringen.

121    Mot bakgrund av det ovan anförda finner tribunalen att det skäl för att föra upp sökanden i de aktuella förteckningarna som grundar sig på hans ställning som ledande affärsman och hans delaktighet i ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för den ryska regeringen, motsvarande kriterium g, är tillräckligt underbyggt. Således gjorde rådet inte någon oriktig bedömning när det, på grundval av detta kriterium, beslutade att föra upp och låta sökanden kvarstå i de aktuella förteckningarna.

122    När gäller kontrollen av lagenligheten av ett beslut att vidta restriktiva åtgärder följer det dessutom av rättspraxis att om unionsdomstolarna finner att åtminstone ett av de anförda skälen är tillräckligt precist och konkret, att det är väl underbyggt och att det i sig utgör tillräckligt stöd för beslutet, kan det förhållandet att detsamma inte gäller för andra skäl – med hänsyn till åtgärdernas preventiva karaktär – inte motivera att beslutet ska ogiltigförklaras (se, dom av den 28 november 2013, rådet/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, punkt 72 och där angiven rättspraxis).

123    Utan att det är nödvändigt att pröva huruvida det finns fog för de övriga invändningar varigenom sökanden sökt ifrågasätta rådets bedömning vad gäller kriterium d, ska talan således ogillas såvitt avser den andra grunden.

 Den tredje grunden, avseende ett åsidosättande av likabehandlingsprincipen och proportionalitetsprincipen

124    Den tredje grunden består av två delar, avseende dels ett åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen och likabehandlingsprincipen, dels ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen.

–       Den första delgrunden, avseende ett åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen och likabehandlingsprincipen

125    Sökanden har i huvudsak gjort gällande att de aktuella restriktiva åtgärderna är diskriminerande. Han anser för det första att rådets tolkning av kriterium g är alltför vid, då den gör det möjligt att – enbart med tillämpning av detta kriterium – sanktionera varje affärsman, oavsett ursprung, som utövar eller har utövat en betydande ekonomisk verksamhet i Ryssland och fullgör sina skattemässiga skyldigheter. För det andra är rådets tillämpning av detta kriterium diskriminerande, eftersom det endast tar sikte på ryska affärsmän och ryska företag, och utelämnar utländska företag, trots att även sådana företag är verksamma i Ryssland och betalar skatter och avgifter till Ryska federationens budget. För det tredje anser sökanden att han sanktioneras på grund av omständigheter över vilka han inte har någon kontroll, vare sig vad gäller den skatt han ska betala, fördelningen av skatteintäkter mellan regionerna och den federala regeringen samt användningen av de medel som anslagits denna regering. Eftersom sökanden inte har någon möjlighet att påverka den ryska skattepolitiken och användningen av intäkterna från Evraz verksamhet, kan ingen restriktiv åtgärd gentemot honom påverka Evraz skyldigheter i egenskap av ryskt skattesubjekt.

126    Rådet har, med stöd av kommissionen, bestridit sökandens argument.

127    Tribunalen erinrar om att enligt rättspraxis innebär likabehandlingsprincipen, som utgör en grundläggande rättsprincip, att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (dom av den 31 maj 2018, Kaddour/rådet, T‑461/16, EU:T:2018:316, punkt 152 och där angiven rättspraxis, och dom av den 13 september 2018, Vnesheconombank/rådet, T‑737/14, ej publicerad, EU:T:2018:543, punkt 161 och där angiven rättspraxis).

128    Vad för det första gäller sökandens argument att rådets tolkning av kriterium g är alltför vid, då den gör det möjligt att – enbart med tillämpning av detta kriterium – vidta sanktionsåtgärder mot varje affärsman, oavsett ursprung, som utövar eller har utövat en betydande ekonomisk verksamhet i Ryssland och iakttar sina skattemässiga skyldigheter, ska det noteras att sökanden inte har preciserat på vilket sätt eller i förhållande till vilka personer denna påstått alltför vida tolkning av nämnda kriterium skulle vara diskriminerande. I motsats till vad sökanden har gjort gällande avses inte varje affärsman som utövar en betydande ekonomisk verksamhet i Ryssland och som med anledning därav betalar eller har betalat skatt i detta land, eftersom endast de affärsmän som är verksamma inom en ekonomisk sektor som utgör en betydande inkomstkälla för den ryska regeringen omfattas av detta kriterium. Under alla omständigheter vilar de skäl som rådet grundade sig på för att anta de angripna rättsakterna på konstaterandet att sökanden är huvudaktieägare i Evraz, som är en av Ryska federationens största skattebetalare. I motsats till vad sökanden påstått har han således blivit föremål för de aktuella restriktiva åtgärderna efter en individuell bedömning som grundar sig på konkreta bevis rörande honom.

129    När det gäller kriterium g är det dessutom den ekonomiska sektorn och inte affärsmannen som sådan, eller de bolag som denne är aktieägare i, som ska anses utgöra en betydande inkomstkälla för den ryska regeringen (se punkt 98 ovan). Det är således inte sökandens, Evraz moderbolags eller dess dotterbolags erläggande av skatt som detta kriterium tar sikte på. Nämnda kriterium avser samtliga inkomster som genererats av den ekonomiska sektor inom vilken den berörda affärsmannen är verksam och inbegriper således bland annat, men inte enbart, de skatteintäkter som denna sektor genererar.

130    Vad för det andra gäller sökandens argument att rådets tillämpning av kriterium g är diskriminerande såtillvida att det omfattar ryska affärsmän och ryska företag men inte utländska företag, räcker det att konstatera, i likhet med vad rådet har gjort gällande, att detta kriterium inte avser nationaliteten hos de utpekade personerna, utan varje fysisk person som är en ledande affärsman i den mening som avses enligt detta kriterium. Var och en som uppfyller kriteriet i fråga kan således bli föremål för de aktuella restriktiva åtgärderna, oavsett vederbörandes nationalitet.

131    Även om det antas att rådet inte har vidtagit åtgärder för att frysa tillgångar tillhörande vissa personer som uppfyller kriterium g, efter att omsorgsfullt och opartiskt ha prövat alla relevanta omständigheter avseende dessa personer, kan detta inte med framgång åberopas av sökanden eftersom likabehandlingsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen ska tillämpas på ett sätt som är förenligt med legalitetsprincipen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 maj 2016, Post Bank Iran/rådet, T‑68/14, ej publicerad, EU:T:2016:263, punkt 135 och där angiven rättspraxis). Det kan i vilket fall som helst konstateras att det framgår av prövningen av den andra grunden att rådet inte gjorde någon oriktig bedömning när det, inom ramen för det utrymme för skönsmässig bedömning som det förfogar över för att fastställa huruvida kriterierna för att föra upp en person i de aktuella förteckningarna är uppfyllda, beslutade att föra upp och låta sökanden kvarstå i dessa förteckningar.

132    För det tredje ska det noteras att sökanden inte har förklarat varför det förhållandet att han saknar möjlighet att påverka fördelningen av ryska skatteintäkter och användningen av intäkterna från Evraz verksamhet skulle kunna medföra ett åsidosättande av likabehandlingsprincipen, varför detta argument ska anses ogrundat.

133    Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser denna delgrund.

–       Den andra delgrunden, avseende ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen

134    Sökanden har gjort gällande att de restriktiva åtgärder som vidtagits gentemot honom är olämpliga och oproportionerliga, eftersom de inte resulterar i några påtryckningar på de ryska myndigheterna och inte heller kan ha någon ändamålsenlig verkan, eftersom han inte deltar i någon verksamhet med koppling till annekteringen av Krim eller destabiliseringen av Ukraina.

135    Sökanden anser att de åtgärder som vidtagits gentemot honom inte är nödvändiga för att uppnå de eftersträvade målen, eftersom han varken varit inblandad i eller rådfrågats i något beslut om annekteringen av Krim eller destabiliseringen av Ukraina. Sökanden har dessutom hävdat att dessa åtgärder har sträckts bortom deras påstådda syfte att påverka Ryska federationens politik i Ukraina, med hänsyn till hans obetydliga bidrag till den federala budgeten, och riskerar att få negativa konsekvenser för hans verksamhet utanför Ryssland. Han har dessutom påpekat att dessa åtgärder vidtagits på grund av hans ställning som aktieägare i Evraz moderbolag, som inte är föremål för någon liknande åtgärd. Slutligen har han gjort gällande att de aktuella åtgärderna är oproportionerliga, eftersom de hindrar honom från att agera effektivt som kommunikatör inom ramen för fredsförhandlingarna.

136    Rådet har, med stöd av kommissionen, bestridit sökandens argument.

137    Tribunalen gör härvid följande bedömning. Proportionalitetsprincipen, som ingår bland de allmänna unionsrättsliga principerna och som stadgas i artikel 5.4 FEU, innebär att de medel som föreskrivs i en unionsbestämmelse ska vara ägnade att säkerställa att de legitima mål som eftersträvas genom den berörda lagstiftningen uppnås och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål (dom av den 15 november 2012, Al-Aqsa/rådet och Nederländerna/Al-Aqsa, C‑539/10 P och C‑550/10 P, EU:C:2012:711, punkt 122, och dom av den 1 juni 2022, Prigozjin/rådet, T‑723/20, ej publicerad, EU:T:2022:317, punkt 133).

138    När det finns möjlighet att välja mellan flera ändamålsenliga åtgärder ska således den åtgärd som är minst ingripande väljas, och de olägenheter som orsakas ska inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (se för ett liknande resonemang, dom av den 30 november 2016, Rotenberg/rådet, T‑720/14, EU:T:2016:689, punkt 178 och där angiven rättspraxis).

139    Vad gäller domstolskontrollen av att proportionalitetsprincipen har iakttagits ska unionslagstiftaren ges ett stort utrymme för skönsmässig bedömning på områden där lagstiftaren ställs inför val av politisk, ekonomisk och social karaktär och där denne måste göra komplicerade avvägningar. Följaktligen kan en åtgärd på detta område endast förklaras ogiltig om den är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som den behöriga institutionen eftersträvar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 november 2016, Rotenberg/rådet, T‑720/14, EU:T:2016:689, punkt 179 och där angiven rättspraxis).

140    Med hänsyn till den grundläggande betydelsen av de mål som eftersträvas med de aktuella restriktiva åtgärderna i förevarande fall, det vill säga att skydda Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende samt att främja en fredlig lösning på krisen i detta land, vilka ingår i det övergripande målet att bevara freden, förebygga konflikter och stärka den internationella säkerheten, i enlighet med de målsättningar för unionens yttre åtgärder som anges i artikel 21.2 c FEU, är de negativa följderna av de åtgärder som vidtagits gentemot sökanden inte uppenbart oproportionerliga (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 150).

141    Det ska även noteras att i skälen 2–10 i beslut 2022/329 har rådet hänvisat till en fortsatt försämring av situationen i Ukraina, en situation som kulminerade i Ryska federationens anfall mot Ukraina den 24 februari 2022, vilket utgör en flagrant kränkning av Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende. Med hänsyn till att situationen i Ukraina förvärrats till följd av Ryska federationens anfallskrig, ansåg rådet således att det var nödvändigt att utvidga kretsen av personer och enheter som omfattas av de aktuella restriktiva åtgärderna för att uppnå de eftersträvade målen. Det följer av detta tillvägagångssätt – som innebär att den utveckling i vilken rättigheter inskränks beror på hur effektiva de aktuella åtgärderna är – att åtgärderna kan anses proportionerliga (se, analogt, dom av den 28 november 2013, rådet/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, punkt 126, och dom av den 25 januari 2017, Almaz-Antey Air and Space Defence/rådet, T‑255/15, ej publicerad, EU:T:2017:25, punkt 104).

142    Mot bakgrund av utvecklingen av situationen i Ukraina kunde rådet ha berättigade förväntningar på att detta agerande skulle upphöra eller bli dyrare för dem som bär ansvar för det, genom att även rikta sina åtgärder mot affärsmän som är verksamma inom ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för den ryska regeringen, för att få den flagranta kränkningen av Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende att upphöra (se, analogt, dom av den 13 september 2018, Rosneft m.fl.,/rådet, T‑715/14, ej publicerad, EU:T:2018:544, punkt 157).

143    I förevarande fall har det inom ramen för den andra grunden visats att de restriktiva åtgärderna mot sökanden motiverades av att hans situation gav vid handen att han uppfyllde villkoren för att tillämpa kriterium g. Att sökanden, i egenskap av huvudaktieägare i Evraz moderbolag, har blivit föremål för restriktiva åtgärder grundas nämligen på den verksamhetssektor detta bolag är verksamt inom, oaktat huruvida bolaget även är föremål för individuella sanktioner i egenskap av juridisk person och hur mycket skatt bolaget betalat till den ryska regeringen.

144    Den omständigheten att sökanden inte varit inblandad i något beslut om annekteringen av Krim eller destabiliseringen av Ukraina är dessutom irrelevant, eftersom den inte ligger till grund för de restriktiva åtgärder som vidtagits gentemot honom. Dessa åtgärder har nämligen vidtagits bland annat på grund av att han är en ledande affärsman inom ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för den ryska regeringen, som är ansvarig för annekteringen av Krim och destabiliseringen av Ukraina. I detta avseende ska det erinras om att vikten av de mål som eftersträvas med en unionsrättsakt avseende restriktiva åtgärder är av sådant slag att det berättigar att vissa aktörer, inbegripet sådana aktörer som inte på något sätt är ansvariga för den situation som lett till att de aktuella åtgärderna vidtagits, drabbas av negativa följder, även betydande sådana (se, analogt, dom av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen, C‑402/05 P och C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punkt 361, och dom av den 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 150).

145    Vad gäller frågan huruvida de restriktiva åtgärder som vidtagits gentemot sökanden är proportionerliga, ska det erinras om att eftersom de mål av allmänintresse som avses i punkt 140 ovan är av sådan grundläggande betydelse för det internationella samfundet kan åtgärderna inte som sådana anses vara olämpliga (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 2 december 2020, Kalai/rådet, T‑178/19, ej publicerad, EU:T:2020:580, punkt 171 och där angiven rättspraxis).

146    När det gäller frågan huruvida åtgärderna är nödvändiga kan det konstateras att alternativa och mindre ingripande åtgärder inte skulle utgöra ett lika effektivt medel för att uppnå det eftersträvade målet, det vill säga att sätta press på de ryska beslutsfattare som är ansvariga för situationen i Ukraina, särskilt med hänsyn till möjligheten att kringgå sådana restriktioner (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 november 2016, Rotenberg/rådet, T‑720/14, EU:T:2016:689, punkt 182 och där angiven rättspraxis). Sökanden har för övrigt inte visat att rådet kunde överväga att anta åtgärder som var mindre ingripande men lika ändamålsenliga som de nu föreskrivna.

147    Vad gäller sökandens argument avseende åtgärdernas inverkan på hans deltagande i fredsförhandlingarna, erinrar tribunalen om att det följer av artikel 2.3 och 2.4 i beslut 2014/145 i dess ändrade lydelse, samt av artiklarna 4.1, 5.1 och 6.1 i förordning nr 269/2014 i dess ändrade lydelse, att det finns en möjlighet dels att göra frysta penningmedel tillgängliga för att tillgodose grundläggande behov eller för att uppfylla vissa förpliktelser, dels att bevilja särskilda tillstånd för att frigöra penningmedel, andra finansiella tillgångar eller ekonomiska resurser. I enlighet med artikel 1.6 i nyssnämnda beslut får en medlemsstats behöriga myndighet även tillåta personer som är föremål för restriktiva åtgärder att resa in på den berörda medlemsstatens territorium, bland annat på grund av allvarliga humanitära skäl eller för deltagande i mellanstatliga möten och möten som stöds eller anordnas av unionen eller som anordnas av en medlemsstat som är ordförande i Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE), där man för en politisk dialog som direkt främjar de restriktiva åtgärdernas politiska mål, inbegripet stöd för Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende.

148    Såsom rådet med rätta har påpekat kan deltagande i fredsförhandlingar och, mer allmänt, tillhandahållande av humanitärt bistånd inte påverka rådets bedömning vad gäller behovet av att anta restriktiva åtgärder mot sökanden eller andra ledande ryska affärsmän, för att öka trycket på president Putin och hans regering.

149    Mot bakgrund av det ovan anförda finner tribunalen att de aktuella restriktiva åtgärderna varken är diskriminerande eller oproportionerliga.

150    Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser denna delgrund och därmed inte såvitt avser någon del av den tredje grunden.

 Den fjärde grunden, avseende ett åsidosättande av grundläggande rättigheter

151    Enligt sökanden utgör beslutet att föra upp och låta honom kvarstå i de aktuella förteckningarna en omotiverad och oproportionerlig begränsning av hans grundläggande rättigheter, däribland rätten till egendom, rätten till respekt för privatlivet, näringsfriheten samt rätten till fri rörlighet inom medlemsstaterna. Sökanden anser att de aktuella restriktiva åtgärderna även har medfört ett åsidosättande av hans rätt till oskuldspresumtion och orsakat honom ideell skada i form av skada på hans anseende.

152    Rådet har, med stöd av kommissionen, bestridit sökandens argument.

153    Det ska inledningsvis påpekas att rätten till respekt för privatlivet, näringsfriheten, rätten till egendom samt rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier ingår bland de allmänna unionsrättsliga principerna och stadfästs i artiklarna 7, 16, 17 respektive 45 i stadgan.

154    De restriktiva åtgärder som föreskrivs i de angripna rättsakterna medför visserligen, trots att de utgör säkerhetsåtgärder, begränsningar i sökandens utövande av de grundläggande rättigheter som avses i punkt 153 ovan.

155    De grundläggande rättigheter som sökanden har åberopat utgör emellertid inte absoluta rättigheter och utövandet av dem kan bli föremål för begränsningar i enlighet med de villkor som föreskrivs i artikel 52.1 i stadgan, där det anges dels att ”[v]arje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i denna stadga ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter”, dels att ”[b]egränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter”.

156    För att vara förenlig med unionsrätten måste en begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna således uppfylla fyra villkor. För det första måste begränsningen i fråga vara ”föreskriven i lag”, i den meningen att en unionsinstitution som antar åtgärder som kan begränsa en fysisk eller juridisk persons grundläggande rättigheter ska ha en rättslig grund för detta. För det andra måste begränsningen vara förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter. För det tredje ska begränsningen i fråga svara mot ett mål av allmänintresse som erkänns som sådant av unionen. För det fjärde måste den vara proportionerlig (se dom av den 27 juli 2022, RT France/rådet, T‑125/22, EU:T:2022:483, punkterna 145 och 222 och där angiven rättspraxis).

157    Det kan konstateras att dessa villkor är uppfyllda i förevarande fall.

158    För det första är de restriktiva åtgärderna ”föreskrivna i lag”, eftersom de fastställs i rättsakter med allmän giltighet och en tydlig unionsrättslig grund samt är tillräcklig förutsebara, vilket sökanden inte heller har bestridit.

159    Vad för det andra gäller frågan huruvida de aktuella begränsningarna är förenliga med det ”väsentliga innehållet” i de grundläggande rättigheter som sökanden har åberopat, ska det noteras att de aktuella restriktiva åtgärderna är tidsbegränsade och reversibla. De är nämligen tillämpliga i sex månader och föremål för kontinuerlig översyn, i enlighet med artikel 6 tredje stycket i beslut 2014/145 i ändrad lydelse. Vidare är det möjligt att bevilja undantag från de aktuella restriktiva åtgärderna, både vad gäller frysningen av tillgångar och restriktioner för inresa till medlemsstaternas territorium (se punkt 147 ovan).

160    För det tredje svara de aktuella begränsningarna mot ett mål av allmänintresse som erkänns som sådant av unionen. De syftar nämligen bland annat till att såväl direkt som indirekt utöva påtryckningar på de ryska beslutsfattare och den ryska regering som bär ansvaret för invasionen av Ukraina, för att minska deras förmåga att upprätthålla de åtgärder som undergräver Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende samt få dessa åtgärder att upphöra, med målsättningen att bevara stabiliteten i Europa och världen. Det rör sig således om ett mål som ingår bland de som eftersträvas inom ramen för Gusp och som avses i artikel 21.2 b och c FEU, såsom att bevara freden, förebygga konflikter, stärka den internationella säkerheten och skydda civilbefolkningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 juli 2022, RT France/rådet, T‑125/22, EU:T:2022:483, punkt 226).

161    Vad för det fjärde gäller frågan huruvida de aktuella begränsningarna är proportionerliga, ska det noteras att eftersom de mål av allmänintresse som nämns i punkt 140 ovan är av sådan avgörande betydelse för det internationella samfundet, kan åtgärder som innebär att tillgångar fryses inte i sig anses vara olämpliga. När det gäller frågan huruvida åtgärderna är nödvändiga kan det konstateras att alternativa och mindre ingripande åtgärder inte skulle utgöra ett lika effektivt medel för att uppnå det eftersträvade målet, det vill säga att sätta press på de ryska beslutsfattare som är ansvariga för situationen i Ukraina, särskilt med hänsyn till möjligheten att kringgå sådana restriktioner (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 november 2016, Rotenberg/rådet, T‑720/14, EU:T:2016:689, punkt 182 och där angiven rättspraxis).

162    Det ska vidare erinras om att det följer av artikel 2.3 och 2.4 i beslut 2014/145 i dess ändrade lydelse, och av artiklarna 4.1, 5.1 och 6.1 i förordning nr 269/2014 i dess ändrade lydelse, att det finns en möjlighet dels att göra frysta penningmedel tillgängliga för att tillgodose grundläggande behov eller för att uppfylla vissa förpliktelser, dels att bevilja särskilda tillstånd för att frigöra penningmedel, andra finansiella tillgångar eller ekonomiska resurser.

163    Vad närmare bestämt gäller det påstådda åsidosättandet, genom artikel 1 i beslut 2014/145 i dess ändrade lydelse, av sökandens rätt enligt artikel 21 FEUF och artikel 45.1 i stadgan att i egenskap av portugisisk medborgare och därmed också unionsmedborgare röra sig fritt inom unionen, kan det konstateras att sökanden inte har bestridit att rättsakter som antas inom ramen för Gusp, i enlighet med fördragen, kan begränsa unionsmedborgarnas rätt till fri rörlighet. Sökanden har nämligen endast hävdat att begränsningen av hans rätt till fri rörlighet är oproportionerlig.

164    Det kan också konstateras att sökanden inte har förklarat på vilket sätt denna begränsning skulle vara oproportionerlig i förhållande till det eftersträvade målet. I sina inlagor har sökanden nämligen endast gjort en allmän hänvisning till de argument han framfört inom ramen för grunden avseende ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen, utan att ange några skäl till varför dessa argument skulle vara relevanta för att styrka ett oproportionerligt ingrepp i hans rätt att fritt röra sig inom unionen. Sökandens argument avseende ett oproportionerligt ingrepp i unionsmedborgarnas fria rörlighet kan således inte godtas.

165    När det gäller sökandens påstående varigenom han ifrågasatt rådets möjlighet att införa en begränsning av den fria rörligheten med stöd av artikel 215 FEUF, om det antas att detta påstående utgör ett eget argument, finner tribunalen att inte heller detta har styrkts och att det därför inte kan godtas. Det ska under alla omständigheter påpekas att begränsningar i den fria rörligheten endast föreskrivs i artikel 1 i beslut 2014/145 i ändrad lydelse, men inte förekommer i förordning nr 269/2014 i dess ändrade lydelse. Såsom framgår av hänvisningarna i detta beslut antogs det inte med stöd av artikel 215 FEUF, utan artikel 29 FEU.

166    Det ska även noteras att sökanden ingalunda har styrkt på vilket sätt de restriktiva åtgärder som vidtagits gentemot honom skulle medföra ett åsidosättande av hans rätt till respekt för privatlivet.

167    När det slutligen gäller det påstådda åsidosättandet av sökandens rätt till oskuldspresumtion, som han har nämnt i sina inlagor men utan att underbygga detta med några specifika argument, ska det framhållas att eftersom de restriktiva åtgärder som vidtagits gentemot honom inte får till följd att sökandens egendom förverkas, utan endast att den fryses som en säkerhetsåtgärd, kan dessa åtgärder inte anses vara av straffrättslig karaktär och således kan de inte medföra ett åsidosättande av den rätt till oskuldspresumtion som stadfästs i artikel 48.1 i stadgan, och som innebär att var och en som har blivit anklagad för en lagöverträdelse ska betraktas som oskyldig till dess att hans eller hennes skuld lagligen har fastställts. När det gäller den påstådda ideella skadan i form av skada på sökandens anseende, vilken han också hänvisat till inom ramen för denna anmärkning, kan denna inte med framgång åberopas för att fastställa att sökandens rätt till oskuldspresumtion har åsidosatts.

168    Tribunalen finner följaktligen att de begränsningar som följer av de restriktiva åtgärder som vidtagits gentemot sökanden genom de angripna rättsakterna inte är oproportionerliga och inte kan medföra att dessa rättsakter ska anses rättsstridiga.

169    Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den fjärde grunden och yrkandet om ogiltigförklarings ska således ogillas i sin helhet.

 Yrkandet om ersättning

170    Sökanden har yrkat ersättning för skada på sitt anseende, vilken preliminärt uppskattas till 1 miljon euro.

171    Rådet har, med stöd av kommissionen, bestridit sökandens argument.

172    Det framgår av rättspraxis att unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar, i den mening som avses i artikel 340 andra stycket FEUF, för rättsstridigt handlande av dess institutioner eller organ förutsätter att flera villkor är uppfyllda, närmare bestämt att det föreligger en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som har till syfte att ge enskilda rättigheter, att det verkligen föreligger en skada och att det finns ett orsakssamband mellan åsidosättandet av den skyldighet som åligger den som är ansvarig för handlandet och den skada som den drabbade personen har lidit (se dom av den 10 september 2019, HTTS/rådet, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punkt 32 och där angiven rättspraxis).

173    Dessa villkor för unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar – som unionsdomstolen inte är skyldig att pröva i en viss ordning – är kumulativa, vilket innebär att det är tillräckligt att ett av villkoren inte är uppfyllt för att ett yrkande om skadestånd ska ogillas i sin helhet (dom av den 1 februari 2023, Klymenko/rådet, T‑470/21, ej publicerad, EU:T:2023:26, punkt 62, se även, för ett liknande resonemang, dom av den 13 december 2018, Europeiska unionen/Kendrion, C‑150/17 P, EU:C:2018:1014, punkt 118 och där angiven rättspraxis).

174    Av det ovan anförda följer att tribunalen inte kan godta de argument som sökanden har anfört för att visa att de angripna rättsakterna, varigenom han förts upp i de aktuella förteckningarna, är rättsstridiga, eftersom villkoret att det handlande som läggs rådet till last ska vara rättsstridigt inte är uppfyllt i förevarande fall. Eftersom ett av de villkor som anges i punkt 172 ovan inte är uppfyllt, kan unionens skadeståndsansvar inte aktualiseras.

175    Sökandens yrkande om ersättning ska således ogillas, utan att det är nödvändigt att pröva huruvida det verkligen föreligger en skada och huruvida det finns ett orsakssamband mellan skadan och åsidosättandet av den aktuella skyldigheten. Talan ska följaktligen ogillas i sin helhet.

 Rättegångskostnader

176    Enligt artikel 134.1 i tribunalens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökanden har tappat målet ska rådets yrkande bifallas.

177    Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska medlemsstater och institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Kommissionen ska således bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar

TRIBUNALEN (första avdelningen i utökad sammansättning),

följande:

1)      Talan ogillas.

2)      Roman Arkadjevitj Abramovitj ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de rättegångskostnader som uppkommit för Europeiska unionens råd.

3)      Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.

Spielmann Mastroianni

Brkan      

Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 20 december 2023.

Underskrifter      

Innehållsförteckning

Bakgrund

Omständigheter som inträffat sedan talan väcktes

Parternas yrkanden

Rättslig bedömning

Yrkandet om ogiltigförklaring

Den första grunden

– Den första delgrunden, avseende ett ”åsidosättande av rätten till ett effektivt domstolsskydd och motiveringsskyldigheten”

– Den andra delgrunden, avseende ett ”åsidosättande av rätten till försvar” och ”rådets åsidosättande av sin skyldighet att göra en omprövning när rättsakterna om kvarstående från september 2022 och mars 2023 antogs”

Den andra grunden, avseende en ”uppenbart oriktig bedömning”

– Inledande anmärkningar

– Tillämpningen av kriterium g med avseende på sökanden

Den tredje grunden, avseende ett åsidosättande av likabehandlingsprincipen och proportionalitetsprincipen

– Den första delgrunden, avseende ett åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen och likabehandlingsprincipen

– Den andra delgrunden, avseende ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen

Den fjärde grunden, avseende ett åsidosättande av grundläggande rättigheter

Yrkandet om ersättning

Rättegångskostnader

*      Rättegångsspråk: franska.