ARREST VAN HET GERECHT (Eerste kamer – uitgebreid)
17 september 2007 (*)
„Europese Gemeenschap voor Atoomenergie – Investeringen – Mededeling van investeringsprojecten aan Commissie – Wijze van uitvoering – Verordening (Euratom) nr. 1352/2003 – Onbevoegdheid van Commissie – Artikelen 41 EA tot en met 44 EA – Rechtszekerheidsbeginsel”
In zaak T‑240/04,
Franse Republiek, aanvankelijk vertegenwoordigd door F. Alabrune, G. de Bergues, C. Lemaire en E. Puisais, vervolgens door M. de Bergues en S. Gasri als gemachtigden,
verzoekster,
ondersteund door
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door C.‑D. Quassowski en A. Tiemann als gemachtigden,
en door
Koninkrijk België, aanvankelijk vertegenwoordigd door D. Haven, vervolgens door M. Wimmer en ten slotte door A. Hubert als gemachtigden, bijgestaan door J.‑F. De Bock, advocaat,
interveniënten,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door M. Patakia als gemachtigde,
verweerster,
betreffende nietigverklaring van verordening (Euratom) nr. 1352/2003 van de Commissie van 23 juli 2003 houdende wijziging van verordening (EG) nr. 1209/2000 tot vaststelling van de procedures voor het doen van de mededelingen die zijn voorgeschreven in artikel 41 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (PB L 192, blz. 15),
wijst
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Eerste kamer – uitgebreid),
samengesteld als volgt: J. D. Cooke, kamerpresident, R. García-Valdecasas, I. Labucka, M. Prek en V. Ciucă, rechters,
griffier: K. Pocheć, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 16 mei 2007,
het navolgende
Arrest
Toepasselijke bepalingen
1 Artikel 41 EA luidt als volgt:
„De personen en ondernemingen, die behoren tot de takken van industrie genoemd in bijlage II van dit Verdrag, zijn gehouden aan de Commissie mededeling te doen van de investeringsprojecten voor nieuwe installaties alsmede voor vervanging of verbouwing, welke naar aard en omvang beantwoorden aan de criteria door de Raad op voorstel van de Commissie vastgesteld.
De lijst der bovenbedoelde takken van industrie kan door de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen worden gewijzigd op voorstel van de Commissie, die vooraf het advies van het Economisch Sociaal Comité inwint.”
2 Artikel 42 EA luidt als volgt:
„Van de in artikel 41 bedoelde projecten moet mededeling worden gedaan aan de Commissie en, ter informatie, aan de betrokken lidstaat en wel uiterlijk drie maanden vóór het afsluiten van de eerste contracten met de leveranciers of drie maanden vóór de aanvang der werkzaamheden, indien deze met eigen middelen van de onderneming moeten worden verricht.
De Raad kan op voorstel van de Commissie deze termijn wijzigen.”
3 Artikel 43 EA bepaalt:
„De Commissie bespreekt met de personen of ondernemingen alle aspecten van de investeringsprojecten, welke in verband staan met de doelstellingen van dit Verdrag.
De Commissie deelt haar standpunt mede aan de betrokken lidstaat.”
4 Artikel 44 EA luidt als volgt:
„De Commissie kan, met goedvinden van de betrokken lidstaten, personen en ondernemingen, de investeringsprojecten, die haar zijn medegedeeld, bekendmaken.”
5 Artikel 124 EA bepaalt:
„Teneinde de ontwikkeling van de kernenergie binnen de Gemeenschap te verzekeren:
– ziet de Commissie toe op de toepassing zowel van de bepalingen van dit Verdrag als van de bepalingen welke de instellingen krachtens dit Verdrag vaststellen;
– doet de Commissie aanbevelingen of brengt zij adviezen uit op de in dit Verdrag omschreven gebieden, indien het Verdrag dit uitdrukkelijk voorschrijft of indien zij het noodzakelijk acht;
– heeft de Commissie een eigen beslissingsbevoegdheid en werkt zij mede aan de totstandkoming van de handelingen van de Raad en van het Europees Parlement overeenkomstig de bepalingen van dit Verdrag;
– oefent de Commissie de bevoegdheden uit welke de Raad haar verleent ter uitvoering van de regels die hij stelt.”
6 Artikel 161 EA luidt als volgt:
„Voor de vervulling van hun taak stellen de Raad en de Commissie verordeningen en richtlijnen vast, geven beschikkingen en brengen aanbevelingen of adviezen uit, onder de in dit Verdrag vervatte voorwaarden.
Een verordening heeft een algemene strekking. Zij is verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat.
[...]”
7 Artikel 203 EA luidt als volgt:
„Indien een optreden van de Gemeenschap noodzakelijk blijkt ter verwezenlijking van een der doelstellingen van de Gemeenschap zonder dat dit Verdrag in de daartoe vereiste bevoegdheden voorziet, neemt de Raad met eenparigheid van stemmen op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement, de passende maatregelen.”
8 Volgens de eerste overweging van de considerans van verordening (Euratom) nr. 1352/2003 van de Commissie van 23 juli 2003 houdende wijziging van verordening (EG) nr. 1209/2000 tot vaststelling van de procedures voor het doen van de mededelingen die zijn voorgeschreven in artikel 41 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (PB L 192, blz. 15; hierna: „bestreden verordening”), is het ter vergroting van de doorzichtigheid en de rechtszekerheid noodzakelijk om de bestaande regels aan te scherpen en de werkwijzen vast te leggen die door de Commissie worden toegepast om de besprekingen te voeren en de investeringsprojecten te onderzoeken die in verband staan met de doelstellingen van het EGA-Verdrag. Hiermee doelt de verordening op de artikelen 41 EA tot en met 44 EA en op verordening (Euratom) nr. 2587/1999 van de Raad van 2 december 1999 tot vaststelling van de investeringsprojecten die krachtens artikel 41 EA aan de Commissie moeten worden meegedeeld (PB L 315, blz. 1).
9 Artikel 1, lid 3, van de bestreden verordening heeft in verordening (EG) nr. 1209/2000 van de Commissie van 8 juni 2000 tot vaststelling van de procedures voor het doen van de mededelingen die zijn voorgeschreven in artikel 41 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (PB L 138, blz. 12) met name de artikelen 3 bis, 3 ter, 3 quater, 3 quinquies en 3 sexies ingevoegd, die luiden als volgt:
„Artikel 3 bis
1. De Commissie onderzoekt de mededeling zodra zij deze heeft ontvangen. De Commissie maakt haar standpunt in een aanbeveling kenbaar.
2. Wanneer de Commissie na een onderzoek vaststelt dat het medegedeelde investeringsproject geen twijfel doet rijzen aangaande de doelstellingen van en de overeenstemming met het [EGA-Verdrag], legt zij deze vaststelling vast en maakt zij haar standpunt kenbaar door middel van een aanbeveling die aan de betrokken personen, ondernemingen en lidstaten wordt medegedeeld.
3. Wanneer de Commissie na een onderzoek vaststelt dat het medegedeelde investeringsproject twijfel doet rijzen aangaande de doelstellingen van en de overeenstemming met het [EGA-Verdrag], leidt zij een gedetailleerde onderzoeksprocedure in met het oog op een verdere grondige bespreking van alle aspecten van het investeringsproject die in verband staan met de doelstellingen van dat Verdrag.
4. Een aanbeveling overeenkomstig lid 2 en de inleiding van de gedetailleerde onderzoeksprocedure, bedoeld in lid 3, gebeuren binnen twee maanden. Deze termijn gaat in op de dag volgende op de ontvangst van een volledige mededeling die aan de onderhavige verordening en verordening [...] nr. 2587/1999 voldoet. De mededeling wordt als volledig beschouwd indien de Commissie binnen twee maanden na ontvangst daarvan, dan wel na ontvangst van gevraagde aanvullende informatie, geen verdere informatie verlangt.
5. Wanneer de Commissie binnen de in lid 4 genoemde termijn geen aanbeveling heeft gedaan overeenkomstig lid 2 noch heeft gehandeld, wordt het investeringsproject geacht met de doelstellingen en bepalingen van het [EGA-Verdrag] in overeenstemming te zijn.
Artikel 3 ter
1. Wanneer de Commissie van oordeel is dat de door de betrokken persoon of onderneming verstrekte informatie over een aan haar medegedeeld investeringsproject onvolledig is, verzoekt zij om alle noodzakelijke informatie. Wanneer de betrokken persoon of onderneming aan dat verzoek gevolg geeft, stelt de Commissie die persoon of onderneming van de ontvangst van het antwoord in kennis.
2. Wanneer de betrokken persoon of onderneming de gevraagde informatie niet binnen de door de Commissie gestelde termijn verstrekt of onvolledige informatie verstrekt, zendt de Commissie een herinnering, waarin zij een passende bijkomende termijn voor het verstrekken van de informatie toestaat.
Artikel 3 quater
1. Bij de inleiding van de gedetailleerde onderzoeksprocedure geeft de Commissie een overzicht van de relevante feitelijke en juridische aspecten, alsook een voorlopige beoordeling van het investeringsproject in verband met de bepalingen en doelstellingen van het [EGA-Verdrag] en verordening [...] nr. 2587/1999. De Commissie verzoekt de betrokken personen of ondernemingen hun opmerkingen te maken en verder met de Commissie te bespreken binnen een voorgeschreven termijn die normaal niet meer dan twee maanden bedraagt.
2. De betrokken persoon of onderneming wordt aanbevolen het investeringsproject niet uit te voeren, voordat de Commissie haar aanbeveling inzake dat project heeft gedaan of dit wordt geacht met de doelstellingen en bepalingen van het [EGA-Verdrag] in overeenstemming te zijn, zoals bedoeld in artikel 3 bis, lid 5.
Artikel 3 quinquies
1. Wanneer de Commissie vaststelt, waar passend na bespreking met en/of wijziging door de betrokken personen of ondernemingen, dat het investeringsproject met de doelstellingen en bepalingen van het [EGA-Verdrag] in overeenstemming is, legt zij dit standpunt in een aanbeveling vast die aan de betrokken personen, ondernemingen en lidstaat wordt medegedeeld.
2. Wanneer de Commissie vaststelt, waar passend na bespreking met en/of wijziging door de betrokken personen of ondernemingen, dat het medegedeelde investeringsproject niet met de doelstellingen en bepalingen van het [EGA-Verdrag] in overeenstemming is, maakt zij dit standpunt kenbaar door middel van een aanbeveling aan de betrokken personen, ondernemingen en lidstaat.
3. Het in lid 1 en lid 2 bedoelde standpunt wordt vastgesteld zodra de in artikel 3 bis, lid 3, bedoelde twijfel is weggenomen. De Commissie streeft zoveel mogelijk ernaar, binnen zes maanden na de inleiding van de gedetailleerde onderzoeksprocedure een aanbeveling vast te stellen.
4. Na het verstrijken van de in lid 3 genoemde termijn stelt de Commissie, indien de betrokken persoon of onderneming daarom verzoekt, binnen twee maanden een aanbeveling vast op basis van de informatie waarover zij beschikt.
Artikel 3 sexies
Na een definitieve aanbeveling over het betrokken investeringsproject te hebben vastgesteld, gaat de Commissie na welke specifieke maatregelen ingevolge haar aanbeveling zijn getroffen of zijn voorgenomen, en bespreekt zij deze zo nodig met de betrokken personen of ondernemingen.”
10 Artikel 1, lid 4, van de bestreden verordening heeft in verordening nr. 1209/2000 de artikelen 4 bis en 4 ter ingevoerd, die luiden als volgt:
„Artikel 4 bis
De Commissie geeft personen of ondernemingen die een investeringsproject hebben medegedeeld, de eventuele omtrent de projecten door derden gemaakte opmerkingen of gegeven meningen door, welke de aanbeveling van de Commissie zullen beïnvloeden.
Artikel 4 ter
1. De Commissie maakt, met goedvinden van de betrokken lidstaten, personen en ondernemingen, de investeringsprojecten die haar zijn medegedeeld, alsook de krachtens deze verordening gedane aanbevelingen bekend.
2. De Commissie publiceert een jaarlijks verslag dat de uitvoering van de gedane aanbevelingen beschrijft, alsook de door de betrokken personen en ondernemingen in antwoord op het standpunt van de Commissie getroffen maatregelen.
In dit verslag worden waar nodig de regels inzake het bedrijfsgeheim in acht genomen wanneer de in artikel 44 van het [EGA-Verdrag] bedoelde toestemming uiteindelijk niet wordt gegeven.”
Procesverloop en conclusies van partijen
11 De Franse Republiek heeft het onderhavige beroep ingesteld bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 24 oktober 2003. Bij beschikking van 8 juni 2004 heeft het Hof de zaak naar het Gerecht verwezen.
12 Op 2 januari 2004 heeft de Bondsrepubliek Duitsland verzocht om toelating tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van verzoekster. De president van het Hof heeft bij beschikking van 24 maart 2004 deze interventie toegestaan. De Bondsrepubliek Duitsland heeft op 8 juni 2004 een memorie in interventie ingediend.
13 Op 9 juni 2004 heeft het Koninkrijk België verzocht om toelating tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van verzoekster. De president van de Eerste kamer van het Gerecht heeft bij beschikking van 8 november 2004 dit verzoek ingewilligd, en het Koninkrijk België krachtens artikel 116, lid 6, van het Reglement voor de procesvoering toegestaan, ter terechtzitting zijn opmerkingen te maken.
14 Bij wijze van maatregel tot organisatie van de procesgang heeft het Gerecht de Commissie verzocht, bepaalde stukken over te leggen en een aantal vragen te beantwoorden. De Commissie heeft aan deze verzoeken voldaan.
15 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Eerste kamer – uitgebreid) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan.
16 Partijen hebben ter terechtzitting van 16 mei 2007 pleidooi gehouden en geantwoord op de vragen van het Gerecht.
17 Verzoekster concludeert dat het het Gerecht behage:
– de bestreden verordening nietig te verklaren;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
18 De Bondsrepubliek Duitsland, interveniënte ter ondersteuning van verzoekster, concludeert dat het het Gerecht behage:
– de bestreden verordening nietig te verklaren;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
19 De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
– het beroep tot nietigverklaring ongegrond te verklaren;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
Ten gronde
20 Tot staving van haar beroep voert verzoekster zes middelen aan, die zijn gebaseerd op de onbevoegdheid van de Commissie om de bestreden verordening vast te stellen, op schending van de artikelen 42 EA tot en met 44 EA alsook van artikel 194, lid 1, EA, en, ten slotte, op schending van het rechtszekerheidsbeginsel.
Eerste middel: onbevoegdheid van de Commissie om de bestreden verordening vast te stellen
Argumenten van partijen
21 Verzoekster voert aan dat noch de artikelen 41 EA tot en met 44 EA, noch verordening nr. 2587/1999 een rechtsgrondslag kunnen vormen voor de vaststelling van de bestreden verordening door de Commissie, aangezien de genoemde bepalingen haar noch een uitvoeringsbevoegdheid, noch een machtiging om verordeningen vast te stellen toekennen. Krachtens het beginsel van bevoegdheidsverlening had de Commissie de bestreden verordening alleen kunnen vaststellen wanneer uitdrukkelijk in een dergelijke bevoegdheid was voorzien.
22 Het feit dat de bestreden verordening niet de eerste verordening van de Commissie tot vaststelling van de procedures voor het verrichten van de bij artikel 41 EA voorgeschreven mededelingen is, doet niet ter zake, aangezien volgens de rechtspraak de vaststelling van verordeningen als eenvoudige praktijk niet kan prevaleren boven de verdragsregels (arrest Hof van 9 augustus 1994, Frankrijk/Commissie, C‑327/91, Jurispr. blz. I‑3641).
23 Verder trekt verzoekster de interne organisatiebevoegdheid van de Commissie op grond van artikel 131, tweede alinea, EA niet in twijfel, maar zij stelt dat de vaststelling van een verordening de grenzen van deze interne organisatiebevoegdheid overschrijdt, aangezien de verordening – die een algemene strekking heeft en verbindend is in al haar onderdelen – niet kan worden gebruikt als instrument voor de interne huishouding van een instelling. Het beginsel van de administratieve autonomie biedt de Commissie de mogelijkheid om instructies of uitvoeringsbepalingen voor haar werknemers vast te stellen teneinde haar interne administratie in goede banen te leiden, maar niet om zich te richten tot personen en tot ondernemingen die geen deel uitmaken van de administratie, wat zij met de bestreden verordening niettemin doet.
24 Verzoekster komt eveneens op tegen het argument van de Commissie dat de bestreden verordening geen verordening is zoals die waarin artikel 161 EA voorziet, maar een verordening sui generis, voor zover zij alleen voor de Commissie – en niet voor derden – verplichtingen inhoudt, aangezien een dergelijke categorie verordeningen, die verschilt van die waarin artikel 161 EA voorziet, niet in het EGA-Verdrag is terug te vinden. Verzoekster is hoe dan ook van mening dat de slotbepalingen van de bestreden verordening de typische kenmerken van een verordening, zoals gedefinieerd in artikel 161 EA, vermelden doordat zij uitdrukkelijk bepalen dat de bestreden verordening verbindend is in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk is in elke lidstaat.
25 Ten slotte dient het argument van de Commissie te worden verworpen dat alleen een dwingend rechtsinstrument, zoals een verordening, derden de nodige rechtszekerheid en doorzichtigheid kan bieden om zich ervan te vergewissen dat zij de procedurele verplichtingen die zij zichzelf oplegt, nakomt. Indien de Commissie een dergelijke verordening noodzakelijk had geacht, had zij immers een voorstel in die zin bij de Raad moeten indienen, aangezien een beroep op artikel 203 EA – ook bij gebreke van een specifieke rechtsgrondslag in het EGA-Verdrag – mogelijk bleef. Bovendien kon de Commissie louter via de vaststelling van richtsnoeren voor deze rechtszekerheid zorgen, aangezien zij volgens de rechtspraak niet mag afwijken van de regels die zij zichzelf heeft opgelegd.
26 De Bondsrepubliek Duitsland en het Koninkrijk België ondersteunen het betoog van verzoekster. De Bondsrepubliek Duitsland merkt bovendien op dat de bestreden verordening in strijd is met het beginsel dat de lidstaten verantwoordelijk zijn voor de veiligheid van de nucleaire installaties en dat de bevoegdheid van de Commissie om de bestreden verordening vast te stellen niet kan worden gebaseerd op het beginsel van administratieve autonomie, dat de Commissie niet de mogelijkheid biedt om uitvoeringsbepalingen uit te vaardigen die gericht zijn tot personen en ondernemingen die geen deel uitmaken van haar administratie.
27 De Commissie antwoordt dat zij heeft gehandeld in het kader van de haar door het EGA-Verdrag opgelegde taken en bevoegdheden. De artikelen 41 EA tot en met 44 EA bevatten immers procedurele voorschriften die beogen te garanderen dat investeringsprojecten worden meegedeeld, onderzocht en besproken, en zij verlenen de Commissie aldus de bevoegdheid om rechtstreekse gesprekken te voeren met de ondernemingen. Ofschoon het EGA-Verdrag de te volgen procedures niet nader uiteenzet, laat het de Commissie de nodige vrijheid om op dit gebied het initiatief te nemen. Derhalve heeft de Commissie bij de vaststelling van de bestreden verordening de grenzen van de haar door het EGA-Verdrag verleende bevoegdheid niet overschreden. Het maakt deel uit van haar verplichting tot interne organisatie om de onderzoeksprocedure voor investeringsprojecten te organiseren zoals zij dat in de bestreden verordening heeft gedaan. Het gebruik van een verordening maakt het mogelijk om derden een hoge mate van rechtszekerheid te garanderen, aangezien de verplichtingen die de Commissie zichzelf oplegt hierdoor aanzienlijke rechtskracht wordt verleend.
28 Aangezien de bestreden verordening alleen verplichtingen inhoudt voor de Commissie en niet voor derden, is zij bovendien geen verordening in de zin van artikel 161 EA, maar een verordening sui generis. Volgens het arrest van het Hof van 13 december 1989, Grimaldi (C‑322/88, Jurispr. blz. 4407), wordt de aard van de bestreden verordening immers niet bepaald door de titel of de vorm ervan, maar door de inhoud van haar bepalingen. De Commissie heeft weliswaar formeel geopteerd voor een verordening, om de verplichtingen kracht bij te zetten die zij zichzelf oplegt door procedures vast te stellen voor een efficiëntere toepassing van de artikelen 41 EA tot en met 44 EA en van verordening nr. 2587/1999, maar de bestreden verordening houdt voor derden geen verplichtingen in en is derhalve geen verordening in de zin van artikel 161 EA. De Commissie is bijgevolg van mening dat het feit dat de in de visa van de bestreden verordening genoemde bepalingen haar niet de bevoegdheid verlenen om verordeningen in de zin van artikel 161 EA vast te stellen, niet relevant is ter beoordeling van haar bevoegdheid om de bestreden verordening vast te stellen.
29 Bovendien moest de Commissie de betrokken bepalingen wel in de vorm van een verordening gieten om een formeel parallellisme te verzekeren, aangezien de bestreden verordening een voorgaande verordening – namelijk verordening nr. 1209/2000 – wijzigt.
Beoordeling door het Gerecht
30 Vooraf zij eraan herinnerd dat krachtens artikel 146 EA de gemeenschapsrechter de wettigheid nagaat van de handelingen van de Raad en van de Commissie, voor zover het geen aanbevelingen of adviezen betreft. Dit artikel stemt met artikel 230 EG overeen en moet op overeenkomstige wijze worden uitgelegd (conclusie van advocaat-generaal Jacobs in het arrest van het Hof van 10 december 2002, Commissie/Raad, C‑29/99, Jurispr. blz. I‑11221, I‑11225; zie in die zin eveneens beschikking van de president van het Gerecht van 22 december 1995, Danielsson e.a./Commissie, T‑219/95 R, Jurispr. blz. II‑3051, punten 61‑76, en, mutatis mutandis, arrest Gerecht van 25 februari 1997, Kernkraftwerke Lippe‑Ems/Commissie, T‑149/94 en T‑181/94, Jurispr. blz. II‑161, punten 46 en 47). Bijgevolg moet de in het kader van het EG-Verdrag ontwikkelde rechtspraak worden toegepast op de controle van de wettigheid van een verordening in het kader van het EGA-Verdrag, tenzij er op dit gebied sprake is van bijzondere bepalingen of van bepalingen waarvan de opzet verschilt van de algemene opzet en de geest van het EG-Verdrag.
31 Volgens artikel 3 EA en het beginsel van bevoegdheidsverlening dient iedere instelling te handelen binnen de grenzen van de haar door het EGA-Verdrag verleende bevoegdheden. Het rechtszekerheidsbeginsel vereist immers dat elke handeling die beoogt rechtsgevolgen teweeg te brengen, haar bindende kracht ontleent aan een bepaling van gemeenschapsrecht die expliciet als rechtsgrondslag wordt vermeld en die de rechtsvorm bepaalt waarin de handeling moet worden verricht (zie voor de werkingssfeer van het EG-Verdrag, arrest Hof van 16 juni 1993, Frankrijk/Commissie, C‑325/91, Jurispr. blz. I‑3283, punt 26). Bij het bepalen van de voorwaarden waaronder een handeling kan worden vastgesteld, moet naar behoren rekening worden gehouden met de bevoegdheidsverdeling en het institutionele evenwicht die de Verdragen hebben gecreëerd (zie in die zin arrest Hof van 23 maart 2004, Frankrijk/Commissie, C‑233/02, Jurispr. blz. I‑2759, punt 40).
32 Vastgesteld moet echter worden dat uit de bepalingen die de bestreden verordening als rechtsgrondslag aanhaalt – te weten de artikelen 41 EA tot en met 44 EA alsook verordening nr. 2587/1999 – niet blijkt dat de Commissie over de uitdrukkelijke bevoegdheid beschikte om een dergelijke verordening vast te stellen.
33 De artikelen 41 EA tot en met 44 EA kennen de Commissie immers niet de bevoegdheid toe om de onderzoeksprocedure voor investeringsprojecten bij verordening te regelen. Verordening nr. 2587/1999, die door de Commissie wordt bestempeld als de „basisverordening” die aan de oorsprong ligt van de bestreden verordening, bevat evenmin een bepaling die de Commissie uitdrukkelijk de bevoegdheid verleent om uitvoeringsverordeningen voor deze verordening vast te stellen. Bovendien ontkent de Commissie zelf niet dat geen enkele van de in de bestreden verordening aangehaalde rechtsgrondslagen haar uitdrukkelijk de bevoegdheid verleent om een dergelijke verordening vast te stellen.
34 Zoals verzoekster terecht benadrukt, had de Commissie bij gebreke van een specifieke bepaling die haar de bevoegdheid verleent om een verordening vast te stellen, de procedure van artikel 203 EA moeten volgen, zodra de vaststelling van een verordening noodzakelijk bleek. Zij had dus een voorstel moeten indienen bij de Raad, die een dergelijke verordening – na raadpleging van het Europees Parlement – met eenparigheid van stemmen had kunnen goedkeuren.
35 Door te betogen dat zij met de vaststelling van de bestreden verordening de grenzen van de haar door de artikelen 41 EA tot en met 44 EA toegekende bevoegdheden niet heeft overschreden, stelt de Commissie dat de artikelen 41 EA tot en met 44 EA haar in werkelijkheid de bevoegdheid verleenden om de betrokken maatregelen vast te stellen. Aangezien uit geen van de in de bestreden verordening vermelde rechtsgrondslagen blijkt dat de Commissie uitdrukkelijk bevoegd was om een dergelijke verordening vast te stellen, moet worden onderzocht of zij een impliciete bevoegdheid had om deze verordening vast te stellen, en dus of deze verordening inderdaad noodzakelijk was om de artikelen 41 EA tot en met 44 EA alsook verordening nr. 2587/1999 nuttige werking te verlenen.
36 Het Hof heeft namelijk aanvaard dat bevoegdheden waarin de bepalingen van de Verdragen niet uitdrukkelijk voorzien, kunnen worden aangewend indien zij noodzakelijk zijn om de door de Verdragen vastgelegde doelstellingen te bereiken (zie in die zin arrest Hof van 31 maart 1971, Commissie/Raad, 22/70, Jurispr. blz. 263, punt 28). Wanneer een artikel van het EGA-Verdrag de Commissie met een welomschreven taak belast, valt aan te nemen – wil men althans niet ieder nuttig effect aan de betrokken bepaling ontnemen – dat dit artikel de Commissie daarmee tevens impliciet de noodzakelijke bevoegdheden verleent om die taak te kunnen vervullen (zie, mutatis mutandis, arrest Hof van 9 juli 1987, Duitsland e.a./Commissie, 281/85, 283/85–285/85 en 287/85, Jurispr. blz. 3203, punt 28). Er moet dus worden erkend dat wanneer een verdrag regels vaststelt, dit impliceert dat de normen kunnen worden vastgesteld zonder welke deze regels niet doelmatig of behoorlijk kunnen worden toegepast. Derhalve moeten de bepalingen van het EGA-Verdrag aangaande de normatieve bevoegdheid van de instellingen worden uitgelegd aan de hand van de algemene opzet van dit Verdrag (zie aangaande de werkingssfeer van het EGKS-Verdrag arrest Hof van 15 juli 1960, Nederland/Hoge Autoriteit, 25/59, Jurispr. blz. 747, 781-784).
37 Het bestaan van een impliciete regelgevende bevoegdheid, die een afwijking van het in artikel 3, lid 1, EA neergelegde beginsel van bevoegdheidsverlening vormt, moet evenwel restrictief worden beoordeeld. Dergelijke impliciete bevoegdheden worden door de rechtspraak slechts uitzonderlijk erkend en hiertoe is vereist dat zij noodzakelijk zijn om de bepalingen van het betrokken verdrag of van de betrokken basisverordening een nuttig effect te geven (zie in die zin arresten Commissie/Raad, reeds aangehaald, punt 28, en Duitsland e.a./Commissie, reeds aangehaald, punt 28, en arrest Hof van 17 oktober 1995, Nederland/Commissie, C‑478/93, Jurispr. blz. I‑3081, punt 32).
38 Deze noodzakelijkheidsvoorwaarde moet niet alleen vervuld zijn wat de kernbepalingen van de verordening betreft, maar tevens wat de vorm en het verbindende karakter ervan betreft.
39 Om ervan uit te kunnen gaan dat de Commissie impliciet bevoegd was om de bestreden verordening vast te stellen, moet voor de juiste toepassing van de artikelen 41 EA tot en met 44 EA alsook van verordening nr. 2587/1999 niet alleen vereist zijn dat deze instelling bepaalde maatregelen kan vaststellen – zoals die waarin de bestreden verordening voorziet – waarbij de onderzoeksprocedure voor de haar meegedeelde investeringsprojecten nader wordt geregeld, maar ook dat dergelijke maatregelen worden vastgesteld in de vorm van een verordening, die verbindend is in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk is in elke lidstaat.
40 De argumenten van de Commissie aangaande de noodzaak om de vastgestelde maatregelen te treffen, zowel wat de kern als wat de vorm van deze maatregelen betreft, kunnen echter niet overtuigen.
41 Wat de kern van de betrokken maatregelen betreft, beperkt verordening nr. 2587/1999 zich er immers toe om een definitie te geven van de investeringsprojecten die conform artikel 41 EA aan de Commissie moeten worden meegedeeld, en heeft zij helemaal geen betrekking op de daaropvolgende dialoog met laatstgenoemde over deze projecten. Zij kan de Commissie dus niet impliciet de bevoegdheid toekennen om de bestreden verordening vast te stellen. De bepalingen van de bestreden verordening kunnen evenmin noodzakelijk worden geacht om de bepalingen van de artikelen 41 EA tot en met 44 EA nuttige werking te verlenen. De Commissie moet weliswaar, zoals zij betoogt, de in de artikelen 41 EA tot en met 44 EA bedoelde procedure inzake de mededeling, het onderzoek en de bespreking van de investeringsprojecten organiseren. Het Gerecht is evenwel van oordeel dat het voor de nuttige werking van deze artikelen van het EGA-Verdrag niet noodzakelijk was om de Commissie de bevoegdheid te verlenen om de schorsing van het investeringsproject aan te bevelen zolang haar onderzoek ervan niet is afgerond – zoals artikel 3 quater, lid 2, van verordening nr. 1209/2000, dat is ingevoegd bij de bestreden verordening, heeft gedaan – aangezien het EGA-Verdrag helemaal niet in een dergelijke schorsing voorziet. Evenmin kan de verplichting die de Commissie zichzelf oplegt om conform artikel 4 ter van verordening nr. 1209/2000, zoals ingevoegd bij de bestreden verordening, de haar meegedeelde investeringsprojecten bekend te maken, als noodzakelijk worden beschouwd voor de juiste toepassing van artikel 44 EA, dat zelf reeds in een dergelijke mogelijkheid van bekendmaking voorziet, zonder dat deze verplicht is.
42 Bovendien en bovenal hoefde bij de vaststelling van de bepalingen ter regeling van de procedure voor het door de Commissie te voeren onderzoek van investeringsprojecten, zoals de bepalingen van de bestreden verordening, niet noodzakelijkerwijs te worden geopteerd voor een verordening. Eenvoudige maatregelen van interne organisatie konden immers volstaan om de doelstellingen die de Commissie naar eigen zeggen nastreefde, te bereiken. Het argument dat het gebruik van een verordening derden een grotere doorzichtigheid en rechtszekerheid garandeert aangaande de inachtneming door de Commissie van de regels die zij zichzelf oplegt, dient derhalve te worden verworpen. Zoals de Commissie zelf toegeeft, mag zij immers niet afwijken van de regels die zij zichzelf heeft opgelegd (arrest Gerecht van 9 juli 2003, Archer Daniels Midland en Archer Daniels Midland Ingredients/Commissie, T‑224/00, Jurispr. blz. II‑2597, punt 182). Zo hadden eenvoudige richtsnoeren of een eenvoudige mededeling – waarvan de naleving door de instelling die deze heeft vastgesteld kan worden gecontroleerd door de communautaire rechters – reeds de nodige doorzichtigheid en rechtszekerheid kunnen garanderen aangaande de nakoming door de Commissie van de verplichtingen die zij zichzelf had willen opleggen.
43 De bestreden verordening kan niet worden beschouwd als een soort interne verordening of als een verordening sui generis die uitsluitend betrekking heeft op de interne organisatie van de werkzaamheden van de Commissie. Dergelijke handelingen kunnen geen rechtsgevolgen ten aanzien van derden teweegbrengen. Tot deze categorie behoren handelingen van de Commissie die ofwel geen rechtsgevolgen teweegbrengen ofwel alleen binnen de Commissie zelf rechtsgevolgen op het gebied van de interne organisatie van haar werkzaamheden sorteren, die volgens de in haar reglement geregelde verificatieprocedures kunnen worden getoetst (zie in die zin beschikking van de president van het Gerecht van 15 januari 2001, Stauner e.a./Parlement en Commissie, T‑236/00 R, Jurispr. blz. II‑15, punt 43).
44 Vastgesteld moet worden dat de bestreden verordening hoe dan ook bepalingen invoert die niet alleen de interne organisatie van de Commissie betreffen, maar ook voor derden gevolgen kunnen hebben (zie met name de artikelen 3 quater, lid 2, en 4 ter, die bij de bestreden verordening zijn ingevoegd in verordening nr. 1209/2000). Zoals de Commissie echter zelf erkent, beogen deze bepalingen geen verplichtingen op te leggen aan derden. Door te stellen dat de bestreden verordening geen verordening in de zin van artikel 161 EA is, maar een verordening sui generis die alleen haarzelf verplichtingen oplegt, geeft de Commissie bovendien zelf toe dat niet formeel voor een verordening in de zin van artikel 161 EA hoefde te worden geopteerd. De vaststelling van de betrokken bepalingen in de vorm van een verordening kan derhalve niet noodzakelijk worden geacht voor de juiste toepassing van de artikelen 41 EA tot en met 44 EA en van verordening nr. 2587/1999.
45 Ten slotte is het Gerecht van oordeel dat het argument van de Commissie dat het beginsel van formeel parallellisme impliceert dat voor de wijziging van een bestaande verordening op hetzelfde gebied een verordening moet worden gebruikt, dient te worden verworpen. Volgens vaste rechtspraak kan een eenvoudige praktijk immers niet prevaleren boven de verdragsregels en kan zij geen wijziging brengen in de bevoegdheidsverdeling tussen de gemeenschapsinstellingen (arresten Hof van 23 februari 1988, Verenigd Koninkrijk/Raad, 68/86, Jurispr. blz. 855, punt 24, en 9 augustus 1994, Frankrijk/Commissie, reeds aangehaald, punt 36).
46 Zo blijkt uit de inhoud van de bestreden bepalingen niet dat zij absoluut in de vorm van een verordening in de zin van artikel 161 EA moesten worden gegoten om te kunnen waarborgen dat de artikelen 41 EA tot en met 44 EA en verordening nr. 2587/1999 juist zouden worden toegepast.
47 Het beginsel van bevoegdheidsverlening moet strikt worden toegepast (zie in die zin arresten Hof van 7 juli 1992, Parlement/Raad, C‑295/90, Jurispr. blz. I‑4193, punten 11‑20, en 9 augustus 1994, Frankrijk/Commissie, reeds aangehaald, punten 34‑42). Door de organisatie van de onderzoeksprocedure voor nucleaire investeringsprojecten, die niet noodzakelijkerwijs hoeft te worden geregeld door middel van een normatief instrument dat verbindend is in al zijn onderdelen en rechtstreeks toepasselijk is in elke lidstaat, bij verordening te regelen, ofschoon geen enkele gemeenschapsrechtelijke bepaling haar hiervoor de uitdrukkelijke bevoegdheid toekende, heeft de Commissie de uit het EGA-Verdrag voortvloeiende bevoegdheidsregels geschonden en verwarringsgevaar gecreëerd, waardoor de rechtszekerheid aangaande de juridische draagwijdte van deze handeling voor derden wordt aangetast.
48 Bovendien is het rechtszekerheidsbeginsel een fundamenteel beginsel van gemeenschapsrecht, dat inzonderheid verlangt dat een regeling duidelijk en nauwkeurig omschreven is, opdat de justitiabelen ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen zouden kunnen kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen zouden kunnen treffen (arresten van 9 juli 1981, Gondrand Frères en Garancini, 169/80, Jurispr. blz. 1931, en 13 februari 1996, Van Es Douane Agenten, C‑143/93, Jurispr. blz. I431, punt 27).
49 Aangezien het inherent is aan elke rechtsregel dat er enige onzekerheid bestaat over de betekenis of de draagwijdte ervan, dient te worden onderzocht of de betrokken rechtshandeling zo dubbelzinnig is dat de verzoekende lidstaat of de investeerders eventuele twijfels over de draagwijdte of de betekenis van de bestreden handeling niet met voldoende zekerheid kunnen wegnemen (zie in die zin arrest Hof van 14 april 2005, België/Commissie, C‑110/03, Jurispr. blz. I‑2801, punt 31).
50 In casu creëert het feit dat de Commissie opteert voor een verordening, ofschoon zij te kennen geeft dat zij derden geen verplichtingen wil opleggen, stellig onduidelijkheid over de draagwijdte van de betrokken bepalingen. Het rechtszekerheidsbeginsel vereist echter dat de draagwijdte van een gemeenschapshandeling met voldoende zekerheid kan worden beoordeeld. Verder heeft het Hof al verschillende malen geoordeeld dat de communautaire wetgeving duidelijk moet zijn en dat haar toepassing voorzienbaar moet zijn voor hen die erdoor worden geraakt (arrest Hof van 16 juni 1993, Frankrijk/Commissie, reeds aangehaald, punt 26). In casu doet het gebruik van een verordening vermoeden dat er verplichtingen aan derden worden opgelegd, en het zou in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel zijn indien de marktdeelnemers de bewoordingen van de betrokken bepalingen aan een gedetailleerd onderzoek zouden moeten onderwerpen teneinde de werkelijke draagwijdte ervan te kunnen vaststellen.
51 Een gemeenschapshandeling moet, voor zover zij voor derden rechtsgevolgen beoogt teweeg te brengen, niet alleen de voor haar vaststelling voorgeschreven procedures, maar ook de wezenlijke vormvoorschriften eerbiedigen (zie in die zin conclusie van advocaat-generaal Tesauro in de zaak Frankrijk/Commissie, arrest Hof van 20 maart 1997, C‑57/95, Jurispr. blz. I‑1627, I-1629, punten 15 en 22).
52 Gelet op een en ander moet worden geconcludeerd dat de Commissie noch de uitdrukkelijke, noch de impliciete bevoegdheid had om de bestreden verordening vast te stellen.
53 Derhalve dient het eerste middel, dat is gebaseerd op de onbevoegdheid van de Commissie om de bestreden verordening vast te stellen, gegrond worden verklaard.
54 Bijgevolg moet de bestreden verordening nietig worden verklaard, zonder dat de andere middelen van verzoekster hoeven te worden onderzocht.
Kosten
55 Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, wanneer dat is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig verzoeksters vordering in de kosten worden verwezen.
56 Ingevolge artikel 87, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering moeten de Bondsrepubliek Duitsland en het Koninkrijk België, die in het geding zijn tussengekomen aan de zijde van verzoekster, hun eigen kosten dragen.
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Eerste kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1) Verordening (Euratom) nr. 1352/2003 van de Commissie van 23 juli 2003 houdende wijziging van verordening (EG) nr. 1209/2000 tot vaststelling van de procedures voor het doen van de mededelingen die zijn voorgeschreven in artikel 41 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, wordt nietig verklaard.
2) De Commissie wordt verwezen in de kosten van de Franse Republiek.
3) De Bondsrepubliek Duitsland en het Koninkrijk België dragen hun eigen kosten.
Cooke | García-Valdecasas | Labucka |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 17 september 2007.
De griffier | | De president van de Eerste kamer (uitgebreid) |