OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 20 września 2012 r.(1)
Sprawa C‑394/11
Waleri Chariew Bełow
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Komisija za zasztita ot diskriminacija (Bułgaria)]
Dopuszczalność wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – „Sąd jednego z państw członkowskich” w rozumieniu art. 267 TFUE – Dyrektywa 2000/43/WE – Zasada równego traktowania bez względu na rasę albo pochodzenie etniczne – Dyskryminacja pośrednia – Dzielnice zamieszkałe w większości przez osoby należące do romskiej grupy etnicznej – Umieszczenie liczników prądu na niedostępnej dla odbiorców wysokości – Względy uzasadniające – Zwalczanie oszustw i nadużyć – Dyrektywy 2006/32/WE i 2009/72/WE – Możliwość odczytu indywidualnego zużycia energii elektrycznej przez odbiorcę
I – Wprowadzenie
1. Czy umieszczenie liczników prądu w dzielnicach zamieszkałych w większości przez określoną grupę etniczną na znacznie większej wysokości niż w innych częściach miasta jest dyskryminacją? Taka jest istota pytania, którym Trybunał zajmuje się w niniejszej sprawie na wniosek bułgarskiej komisji ochrony przed dyskryminacją (KZD)(2). Daje ono Trybunałowi okazję do rozwinięcia swojego orzecznictwa w przedmiocie tak zwanych „dyrektyw Unii Europejskiej dotyczących zwalczania dyskryminacji” (w niniejszej sprawie dyrektywy 2000/43/WE(3))(4), przy czym po raz pierwszy zajmuje się on problematyką pośredniej dyskryminacji ze względu na pochodzenie etniczne oraz ewentualnym uzasadnieniem takiej dyskryminacji. Jako kwestię wstępną Trybunał zmuszony jest ponadto wyjaśnić, czy KZD jest w ogóle uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zgodnie z art. 267 TFUE.
2. Przyczyną sporu prawnego jest stosowana w dwóch dzielnicach bułgarskiego miasta Montana praktyka umieszczania liczników prądu na słupach elektrycznych na wysokości 7 m, podczas gdy liczniki prądu w innych dzielnicach umieszczone są na dostępnej dla odbiorców wysokości do 1,70 m. We wspomnianych dzielnicach mieszkają przede wszystkim osoby należące do grupy etnicznej Romów(5), a zatem powstaje pytanie, czy opisany sposób postępowania stanowi dyskryminację ze względu na pochodzenie etniczne.
3. Wobec okoliczności, że ewentualna dyskryminacja dotyczyłaby Romów, niniejsza sprawa ma szczególnie delikatny charakter. Położenie Romów jako największej w Europie mniejszości etnicznej znajduje się w ostatnich latach coraz bardziej w centrum publicznej uwagi. Wielu z około dziesięciu–dwunastu milionów mieszkających w Europie Romów na co dzień konfrontowanych jest z uprzedzeniami, nietolerancją, dyskryminacją i społecznym wykluczeniem. Jako grupa marginalna mieszkają oni nierzadko w szczególnie niedogodnych warunkach społecznych i ekonomicznych(6). Integracja społeczna i ekonomiczna Romów jest zatem jednym z deklarowanych celów Unii Europejskiej, a także Republiki Bułgarii(7). Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPC) zajmował się również wielokrotnie przypadkami dyskryminacji Romów(8).
II – Ramy prawne
A – Prawo Unii
4. Ramy prawa Unii dla tej sprawy wyznacza dyrektywa 2000/43/WE. Uzupełniająco należy wskazać na dyrektywy 2006/32/WE(9) i 2009/72/WE(10), zawierające uregulowania dotyczące rynku wewnętrznego energii elektrycznej oraz efektywności końcowego wykorzystania energii.
1. Dyrektywa antydyskryminacyjna 2000/43
5. Artykuł 2 dyrektywy 2000/43 ustanawia między innymi następujące definicje:
„1. Do celów niniejszej dyrektywy zasada równego traktowania oznacza brak jakichkolwiek form bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne.
2. Do celów ust. 1:
a) dyskryminacja bezpośrednia ma miejsce, gdy ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne osoba traktowana jest mniej przychylnie niż traktuje się, traktowano lub traktowano by inną osobę w podobnej sytuacji;
b) dyskryminacja pośrednia ma miejsce, gdy pozornie neutralny przepis, kryterium lub praktyka mogą doprowadzić do szczególnie niekorzystnej sytuacji dla osób danego pochodzenia rasowego lub etnicznego w stosunku do innych osób, chyba że taki przepis, kryterium lub praktyka są obiektywnie uzasadnione legalnym celem, a środki mające służyć osiągnięciu tego celu są odpowiednie i konieczne.
[…]”.
6. Artykuł 3 dyrektywy 2000/43 reguluje zakres jej stosowania w następujący sposób:
„1. W granicach kompetencji powierzonych Wspólnocie niniejszą dyrektywę stosuje się do wszystkich osób, zarówno sektora publicznego, jak i prywatnego, włącznie z instytucjami publicznymi, w odniesieniu do:
[…]
h) dostępu do dóbr i usług oraz dostarczania dóbr i usług publicznie dostępnych, włącznie z zakwaterowaniem.
[…]”.
7. Artykuł 7 dyrektywy 2000/43, przewidujący regulacje dotyczące ochrony praw, stanowi w ust. 1:
„Państwa członkowskie zapewniają, że procedury sądowe lub administracyjne, włączając, o ile uznają to za właściwe, procedury pojednawcze, których celem jest doprowadzenie do przestrzegania obowiązków wynikających z niniejszej dyrektywy, są dostępne dla wszystkich osób, które uważają się za pokrzywdzone nieprzestrzeganiem wobec nich zasady równego traktowania, nawet po zakończeniu kontaktów, w których przypuszczalnie miała miejsce dyskryminacja”.
8. W art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/43 w przedmiocie ciężaru dowodu przewidziano, co następuje:
„Państwa członkowskie podejmują takie środki, które są niezbędne, zgodnie z ich krajowymi systemami prawnymi, w celu zapewnienia, że gdy osoba, która uważa się za pokrzywdzoną nieprzestrzeganiem wobec niej zasady równego traktowania i przedstawia przed sądem lub właściwym organem fakty, z których można domniemywać istnienie bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji, to na stronie pozwanej ciąży udowodnienie, że zasada równego traktowania nie została naruszona”.
9. Należy wreszcie wskazać na art. 13 dyrektywy 2000/43, poświęcony organom wspierającym równe traktowanie:
„1. Państwa członkowskie wyznaczają organ lub organy mające wspierać równe traktowanie wszystkich osób bez dyskryminacji ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne. Mogą one wchodzić w skład organów zajmujących się na skalę krajową obroną praw człowieka lub ochroną praw jednostek.
2. Państwa członkowskie zapewniają, że kompetencje tych organów obejmują:
– bez uszczerbku dla praw ofiar i stowarzyszeń, organizacji i innych osób prawnych określonych w art. 7 ust. 2, świadczenie niezależnej pomocy ofiarom dyskryminacji we wnoszeniu skarg dotyczących dyskryminacji,
– prowadzenie niezależnych badań nad dyskryminacją,
– publikowanie niezależnych sprawozdań i wydawanie zaleceń na temat wszystkich problemów związanych z tego rodzaju dyskryminacją”.
2. Dyrektywy dotyczące rynku wewnętrznego energii elektrycznej oraz efektywności końcowego wykorzystania energii
10. Dyrektywa 2006/32 ma na celu poprawę efektywności końcowego wykorzystania energii w państwach członkowskich poprzez szereg środków, między innymi środków poprawiających efektywność energetyczną dla użytkowników końcowych. W motywie 29 dyrektywy zawarte jest między innymi następujące sformułowanie:
„W celu umożliwienia użytkownikom końcowym podejmowania decyzji dotyczących ich indywidualnego zużycia energii, w oparciu o pełniejszą wiedzę, powinni oni otrzymywać odpowiednią ilość danych o tym zużyciu oraz inne istotne informacje […]. Ponadto należy aktywnie zachęcać konsumentów do regularnych kontroli odczytów licznika”.
11. Artykuł 13 ust. 1 dyrektywy 2006/32 stanowi ponadto:
„Państwa członkowskie zapewniają, by na tyle, na ile jest to technicznie wykonalne, uzasadnione finansowo i proporcjonalne do potencjalnych oszczędności energii, odbiorcy końcowi energii elektrycznej, gazu, centralnego ogrzewania lub chłodzenia oraz ciepłej wody użytkowej mieli możliwość nabycia po konkurencyjnych cenach indywidualnych liczników, które dokładnie oddają rzeczywiste zużycie energii przez odbiorcę końcowego i informują o rzeczywistym czasie korzystania z energii.
[…]”.
12. Dyrektywa 2009/72 zawiera wspólne zasady dotyczące wytwarzania, przesyłu, dystrybucji i dostaw energii elektrycznej oraz reguluje organizację i funkcjonowanie sektora elektroenergetycznego(11). Zgodnie z art. 3 ust. 7 tej dyrektywy państwa członkowskie podejmują „odpowiednie środki w celu ochrony odbiorców końcowych”, które obejmują, przynajmniej w przypadku gospodarstw domowych, środki wymienione w załączniku I do tej dyrektywy.
13. Zgodnie z pkt 1 załącznika I do dyrektywy 2009/72, zatytułowanego „Środki z zakresu ochrony konsumentów”, „środki, o których mowa w art. 3, mają zapewnić odbiorcom:
[…]
h) dostęp do swoich danych dotyczących zużycia […]; [oraz]
i) odpowiednią informację o rzeczywistym zużyciu i kosztach energii elektrycznej z dostateczną częstotliwością, tak aby mogli dostosowywać swoje zużycie energii elektrycznej. […] W należyty sposób uwzględnia się opłacalność takich środków. Konsumenta nie obciąża się żadnymi dodatkowymi kosztami tej usługi;
[…]”.
B – Prawo bułgarskie
14. Dla wdrożenia szeregu dyrektyw i innych aktów Unii, włącznie z dyrektywą 2000/43, do prawa krajowego w Bułgarii wydana została ustawa o ochronie przed dyskryminacją(12) (ZZD), która obok przepisów odnoszących się do zakazu dyskryminacji zawiera także regulację dotyczącą komisji ochrony przed dyskryminacją (KZD). Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym odnosi się ponadto do licznych dalszych przepisów krajowych, takich jak ustawa o energetyce, rozporządzenie w sprawie przyłączenia wytwórców i odbiorców energii elektrycznej do sieci przesyłu i rozdziału energii elektrycznej oraz ogólne warunki sprzedaży stosowane przez przedsiębiorstwa przesyłu i dystrybucji energii elektrycznej.
III – Okoliczności faktyczne i postępowanie przed sądem krajowym
15. Postępowanie przed sądem krajowym toczy się w wyniku skargi W.Ch. Bełowa do KZD. Waleri Ch. Bełow mieszka w bułgarskim mieście Montana, a ściśle rzecz biorąc w jednej z dwóch dzielnic miasta, które zgodnie z informacjami zawartymi we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, ze względu na to, że zamieszkiwane są w przeważającej mierze przez Romów, określane są jako „dzielnice romskie”.
16. Zaopatrzenie w energię elektryczną w gminie Montana następuje poprzez CEZ Elektro Byłgarija AD (CEB), a dystrybucji prądu dokonuje CEZ Razpredelenije Byłgarija AD (CRB), w obu przypadkach pod nadzorem państwowej komisji regulacyjnej energii i wody(13) (DKEWR). Na całym obszarze miasta Montana znajdują się liczniki prądu, będące własnością CRB.
17. W latach 1998 i 1999 liczniki prądu w obu położonych w gminie Montana romskich dzielnicach Ogosta i Koszarnik, podobnie jak w niektórych innych miastach w tym kraju, zostały umieszczone na słupach energetycznych na wysokości 7 m. Poza tymi dzielnicami liczniki prądu umieszczone są na wysokości do 1,70 m, przeważnie w mieszkaniach odbiorców albo na zewnętrznych ścianach budynków lub na ogrodzeniach.
18. Dla umożliwienia odbiorcom mieszkającym w obu tych dzielnicach przynajmniej pośredniej kontroli wizualnej także w przypadku liczników umieszczonych na wysokości 7 m CRB zobowiązała się w swoich ogólnych warunkach sprzedaży do nieodpłatnego udostępnienia na pisemny wniosek odbiorcy w terminie trzech dni pojazdu z podnośnikiem umożliwiającego pracownikom CRB odczytanie wskazania licznika prądu. Żaden odbiorca nie skorzystał jednak dotychczas z tej możliwości. Alternatywnie odbiorca ma możliwość zwrócenia się o odpłatne zamontowanie kontrolnego licznika prądu w swoim mieszkaniu. W tych dzielnicach nie ma innych możliwości odczytu wskazań liczników prądu przez odbiorców.
19. W postępowaniu w sprawie skargi przed KZD W.Ch. Bełow podnosi, że umieszczenie liczników prądu na wysokości 7 m stanowi dyskryminację ze względu na jego pochodzenie etniczne. Jednocześnie powołuje się on na to, że wszystkie osoby romskiego pochodzenia etnicznego z obu wspomnianych dzielnic podlegają dyskryminacji ze względu na ich przynależność etniczną.
20. Skarga W.Ch. Bełowa skierowana jest przeciwko CEB. CRB, odpowiedni przedstawiciele ustawowi oraz zarządy obu przedsiębiorstw, a także DKEWR zostali przypozwani przez KZD do zawisłego przed nią postępowania.
IV – Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i postępowanie przed Trybunałem
21. W ramach postępowania w sporze przed sądem krajowym KZD zwróciła się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy rozpatrywany przypadek objęty jest zakresem stosowania dyrektywy [2000/43] [tu odnośnie do art. 3 ust. 1 lit. h)]?
2) Co oznaczają określenia »traktowana jest mniej przychylnie« w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2000/43 oraz »mogą doprowadzić do szczególnie niekorzystnej sytuacji dla osób danego pochodzenia rasowego lub etnicznego« w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2000/43?
2.1) Czy dla zakwalifikowania mniej przychylnego traktowania jako bezpośredniej dyskryminacji jest niezbędnie konieczne, aby traktowanie było bardziej niekorzystne i aby bezpośrednio lub pośrednio naruszało ustanowione ustawowo w sposób wyraźny prawa lub interesy, czy też należy interpretować je jako jakąkolwiek formę zachowania (stosunku) w szerokim rozumieniu tego słowa, które to zachowanie w porównaniu z zachowaniem w podobnej sytuacji jest mniej korzystne?
2.2) Czy dla zakwalifikowania postawienia w szczególnie niekorzystnej sytuacji jako pośredniej dyskryminacji jest także konieczne, by naruszało ono bezpośrednio lub pośrednio ustanowione ustawowo w sposób wyraźny prawa lub interesy, czy też należy interpretować je jako jakąkolwiek formę postawienia w szczególnie niekorzystnej/niepomyślnej sytuacji?
3) W zależności od odpowiedzi na pytanie drugie: jeżeli dla zakwalifikowania jako bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. a) i b) dyrektywy 2000/43 wymagane jest, by mniej przychylne traktowanie lub postawienie w szczególnie niekorzystnej sytuacji naruszało bezpośrednio lub pośrednio ustanowione ustawowo prawo lub interes,
3.1) czy przepisy art. 38 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz przepisy dyrektyw 2006/32/WE (motyw 29, art. 1, art. 13 ust. 1), 2003/54/WE (art. 3 ust. 5) i 2009/72/WE (art. 3 ust. 7) ustanawiają na rzecz odbiorcy prądu prawo lub interes, by mógł on regularnie kontrolować wskazania licznika prądu, na które to prawo lub interes można się powołać przed sądami krajowymi w postępowaniu takim jak w niniejszej sprawie,
i
3.2) czy z przepisami tymi są zgodne przepisy krajowe lub praktyka administracyjna wykonywana za zgodą państwowego organu regulacji rynków energii i wody, przyznające przedsiębiorstwu dystrybucyjnemu swobodę w umieszczeniu liczników prądu w miejscach trudno dostępnych lub niedostępnych, co uniemożliwia odbiorcom kontrolę i monitorowanie osobiście i regularnie wskazań licznika prądu?
4) W zależności od odpowiedzi na pytanie drugie: jeżeli dla zakwalifikowania jako bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji nie jest bezwzględnie wymagane, by bezpośrednio lub pośrednio naruszone zostały ustanowione ustawowo prawo lub interes,
4.1) czy w świetle art. 2 ust. 2 lit. a) i b) dyrektywy 2000/43 dopuszczalne są krajowe przepisy lub orzecznictwo, o których mowa w postępowaniu przed sądem krajowym, zgodnie z którymi dla zakwalifikowania jako dyskryminacji wymaga się, by bardziej niekorzystne traktowanie i postawienie w bardziej niekorzystnej sytuacji bezpośrednio lub pośrednio naruszały ustanowione ustawowo prawa lub interesy;
4.2) jeżeli nie są one dopuszczalne, czy sąd krajowy jest zobowiązany wtedy pozostawić je bez zastosowania i oprzeć się na definicjach pojęć zawartych w dyrektywie?
5) Jak należy interpretować art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/43?
5.1. Czy przepis ten wymaga, by ofiara wykazała okoliczności faktyczne, na podstawie których narzuca się jednoznaczny, niepodważalny i niezbity wniosek lub taka konkluzja, iż doszło do bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji, czy też wystarczy, by okoliczności faktyczne uzasadniały jedynie przypuszczenie/domniemanie takiej dyskryminacji?
5.2) Czy fakty takie, że:
a) tylko w dwóch dzielnicach miasta, znanych jako dzielnice romskie, liczniki prądu są umieszczone na ulicach, na słupach energetycznych na wysokości niedostępnej dla wizualnej kontroli wskazań liczników przez odbiorców, ze znanymi wyjątkami w niektórych częściach obu tych dzielnic, i że
b) we wszystkich pozostałych dzielnicach liczniki prądu są umieszczone na innej wysokości, dostępnej dla kontroli wizualnej (do 1,70 m), najczęściej w mieszkaniu odbiorcy lub na fasadzie budynku lub na ogrodzeniu,
prowadzą do przeniesienia ciężaru dowodu na stronę pozwaną?
5.3. Czy okoliczności takie, że:
a) w obu dzielnicach miasta znanych jako dzielnice romskie nie mieszkają tylko Romowie, lecz również osoby innego pochodzenia etnicznego, lub
b) odpowiednio, jaka jest część ludności w obu tych dzielnicach faktycznie określa siebie Romami, lub
c) powody przeniesienia liczników prądu w obu tych dzielnicach na wysokość 7 m są określane przez przedsiębiorstwo dystrybucyjne jako powszechnie znane,
wykluczają przeniesienie ciężaru dowodu na stroną pozwaną?
6) W zależności od odpowiedzi na pytanie piąte:
6.1) Jeżeli art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/43 należy interpretować w ten sposób, że wymagane jest przypuszczenie/domniemanie istnienia dyskryminacji, i jeżeli przytoczone wyżej okoliczności faktyczne prowadzą do przeniesienia ciężaru dowodu na stronę pozwaną, jakiej formy dyskryminacji każą domniemywać wtedy te okoliczności faktyczne – bezpośredniej czy pośredniej dyskryminacji lub nękania?
6.2) Czy przepisy dyrektywy 2000/43 pozwalają na to, by bezpośrednia dyskryminacja lub nękanie były usprawiedliwione realizacją ustawowego celu za pomocą potrzebnych i odpowiednich środków?
6.3) Czy ze względu na cele ustawowe, które przedsiębiorstwo dystrybucyjne, jak samo uważa, realizuje, środek zastosowany w obu dzielnicach może być usprawiedliwiony w sytuacji, w której:
а) środek stosowany jest z powodu nieopłaconych rachunków, które nagromadziły się w obu dzielnicach, z powodu częstych naruszeń ze strony odbiorców, które ujemnie wpływają na bezpieczeństwo, jakość, bieżące i bezpieczne funkcjonowanie instalacji elektrycznych lub które zagrażają tym czynnikom,
i w której
środek stosowany jest kolektywnie, niezależnie od tego, czy dany odbiorca opłaca swoje rachunki za dystrybucję i dostawę prądu i czy ustalono, że dany odbiorca popełnił jakieś naruszenie (manipulowanie wskazaniami licznika prądu, nielegalne przyłączenie lub nielegalny pobór prądu bez pomiaru i opłaty lub jakiekolwiek inne ingerencje w sieć, które ujemnie wpływają na jej pewne, jakościowe, bieżące i bezpieczne funkcjonowanie lub zagrażają mu);
b) za każde porównywalne naruszenie w przepisach prawa i w ogólnych warunkach umowy o dystrybucję [zwanej dalej »umową dystrybucyjną«] przewidziana jest odpowiedzialność cywilna, administracyjna i karna;
c) postanowienie przewidziane w art. 27 ust. 2 ogólnych warunków umowy dystrybucyjnej – że przedsiębiorstwo dystrybucyjne zapewnia na wyraźne pisemne żądanie odbiorcy możliwość wizualnej kontroli wskazań licznika prądu – w rzeczywistości nie umożliwia odbiorcy osobistej i regularnej kontroli dotyczących go wskazań;
d) istnieje możliwość instalacji, na podstawie wyraźnego pisemnego wniosku, kontrolnego licznika prądu w mieszkaniu odbiorcy, za co musi on uiścić opłatę;
e) środek jest charakterystycznym i widocznym dowodem na nieuczciwość odbiorcy w takiej lub innej formie ze względu na podnoszony przez przedsiębiorstwo dystrybucyjne powszechnie znany charakter przyczyn zastosowania tego środka;
f) istnieją inne techniczne metody i środki ochrony przed ingerencjami w liczniki prądu;
g) pełnomocnik przedsiębiorstwa dystrybucyjnego twierdzi, że zastosowany w dzielnicy romskiej w innym mieście podobny środek faktycznie nie zdołał zapobiec ingerencjom;
h) w odniesieniu do instalacji elektrycznej umiejscowionej w jednej z tych dzielnic – trafostacji – nie zakłada się, że w celu bezpieczeństwa należy ją poddać podobnym środkom jak liczniki prądu?”.
22. W postępowaniu przed Trybunałem CEB i CRB(14), rząd bułgarski oraz Komisja Europejska przedstawili uwagi na piśmie oraz wzięli udział w rozprawie. Waleri Ch. Bełow był reprezentowany na rozprawie przed Trybunałem w dniu 11 lipca 2012 r.
V – Ocena prawna
A – Dopuszczalność wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
23. Niektóre ze stron podważają dopuszczalność niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. W pierwszej kolejności strony te zarzucają, że w ich mniemaniu KZD nie ma charakteru organu sądowego. Na marginesie podnoszą one ponadto, że niektóre z przedstawionych Trybunałowi pytań są hipotetyczne.
1. W przedmiocie uprawnienia KZD do przedstawienia pytań prejudycjalnych
24. Biorąc pod uwagę dużą liczbę niezależnych organów utworzonych w ostatnich latach w państwach członkowskich, także w wykonaniu wymogów prawa Unii, nie dziwi wcale, że Trybunał coraz częściej spotyka się z pytaniem, czy organy tego rodzaju mogą przedstawiać wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym(15).
25. Dla ustalenia, czy niezależny organ taki jak KZD posiada uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, należy zbadać, czy organ ten może zostać uznany za „sąd państwa członkowskiego” w rozumieniu art. 267 TFUE. Podczas gdy Komisja Europejska i rząd bułgarski odpowiadają na to pytanie twierdząco, CEB i CRB zajmują odmienne stanowisko.
26. Ocena uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym stanowi zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału kwestię wyłącznie prawa unijnego. Sądowy charakter organu przedkładającego pytania w rozumieniu art. 267 TFUE oceniany jest na podstawie szeregu kryteriów, takich jak ustawowa podstawa prawna danej instytucji, jej stały charakter, obligatoryjna jurysdykcja, kontradyktoryjność postępowania, stosowanie przez organ przepisów prawa oraz jego niezawisłość(16). Dodatkowo organy krajowe są uprawnione do skierowania sprawy do Trybunału wyłącznie wtedy, gdy zawiśnie przed nimi spór i muszą wydać rozstrzygnięcie w ramach postępowania mającego na celu wydanie orzeczenia o charakterze sądowym(17). Z tego względu należy poniżej rozważyć, na podstawie konkretnych przepisów dotyczących postępowania i struktury KZD, czy spełnia ona wymienione kryteria.
27. Należy w związku z tym podkreślić, że KZD jako organ utworzony dla realizacji wynikających z prawa Unii zadań wspierania równego traktowania i zapewnienia ochrony praw ofiar dyskryminacji (art. 7 i 13 dyrektywy 2000/43) nie może zostać automatycznie uznana za sąd. Ochrona praw, której wymaga dyrektywa 2000/43, odnosi się bowiem do „procedur sądowych lub administracyjnych” (art. 7 ust. 1 dyrektywy 2000/43), można jej zatem dochodzić niekoniecznie tylko przed sądami. W konsekwencji niezbędne jest szczegółowe zbadanie, czy KZD spełnia wymogi stawiane przez prawo Unii sądom państw członkowskich zgodnie z art. 267 TFUE.
28. Ustawowa podstawa KZD, stały charakter tego organu oraz stosowanie przez nią przepisów prawa nie budzą wątpliwości(18). Także kryterium kontradyktoryjności postępowania jest w przypadku KZD spełnione(19). Zdecydowanie sporne w niniejszej sprawie są natomiast niezawisłość KZD, obligatoryjny charakter jej jurysdykcji oraz to, czy jej orzeczenia mają charakter sądowy.
a) Niezawisłość
29. Pojęcie niezawisłości sędziowskiej obejmuje zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dwa aspekty: wewnętrzny i zewnętrzny.
30. Aspekt zewnętrzny niezawisłości zakłada ochronę organu podejmującego decyzję przed ingerencją i naciskami zewnętrznymi, mogącymi zagrozić niezależności dokonywanego przez jego członków osądu rozpatrywanych sporów(20). W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do zewnętrznej niezawisłości członków orzekającego składu KZD. Znajdują do nich odpowiednie zastosowanie przepisy bułgarskiego kodeksu postępowania cywilnego dotyczące niezawisłości sędziów(21). W ten sposób korzystają oni z gwarancji podobnych do tych, które przysługują sędziom w bułgarskich sądach powszechnych.
31. Aspekt wewnętrzny natomiast łączy się z pojęciem bezstronności i dotyczy zachowania jednakowego dystansu do stron sporu i ich interesów w odniesieniu do jego przedmiotu(22).
32. CEB i CRB są zdania, że KZD nie jest obiektywnie bezstronna(23). Uzasadniają swój pogląd strukturą KZD, w szczególności powiązaniem pomiędzy składem orzekającym wewnątrz KZD i podległą jej administracją, a także zadaniami podejmowanymi przez KZD.
33. Te zarzuty jednak nie przekonują.
34. Z funkcjonalnego punktu widzenia istnieje jasne rozróżnienie pomiędzy składem orzekającym KZD a podległym mu organem administracji. Ten organ administracji może wprawdzie także przygotowywać dla członków Komisji opinie prawne odnoszące się do kwestii dyskryminacji, jednak z informacji przekazanych Trybunałowi nie wynika, by organ administracji uczestniczył w procesie podejmowania decyzji przez członków Komisji(24). Zapewnienie pomocy prawnej ewentualnym ofiarom dyskryminacji, które należy do zadań KZD jako organu(25), następuje również wyłącznie poprzez administrację, nie zaś poprzez samych członków Komisji. Ponadto rząd bułgarski wskazał na rozprawie, że doradztwo i wsparcie dla ofiar dyskryminacji następuje wyłącznie poza toczącym się postępowaniem. Ani członkowie Komisji, ani administracja nie występują w ramach toczącego się przed KZD postępowania w sprawie skargi na rzecz którejkolwiek ze stron. Członkowie Komisji orzekają zatem obiektywnie i bezstronnie o naruszeniach ZZD(26).
35. Sama okoliczność, że KZD jako instytucja została powołana dla realizowania zasady równouprawnienia(27), nie prowadzi bowiem do togo, iż występuje ona automatycznie po stronie ofiar, a w związku z tym jest stronnicza. Do zadań KZD należy wprawdzie zapobieganie naruszeniom ustawowych przepisów ZZD, jednak podobnie jak sąd wykonuje ona to zadanie jako obiektywny i niezawisły organ państwowy, do którego w postępowaniu w sprawie skargi należy stwierdzenie nie tylko wystąpienia dyskryminacji, ale także ewentualnego niewystąpienia dyskryminacji.
36. Z powyższego wynika, że KZD jest wystarczająco niezawisła, aby uznać ją za sąd w rozumieniu art. 267 TFUE.
b) Działalność orzecznicza
37. CEB i CRB podnoszą ponadto, że KZD nie wykonuje działalności orzeczniczej. KZD nie jest bowiem organem sądownictwa, lecz raczej organem administracji. Wynika to z przydzielonych jej zadań, a także z okoliczności, że KZD występuje jako strona w późniejszym postępowaniu odwoławczym skierowanym przeciwko jej własnym orzeczeniom(28), że może interweniować z urzędu w przypadkach dyskryminacji(29), że może uchylić swoje własne orzeczenia za zgodą stron oraz że postępowania przed sądami cywilnymi mają pierwszeństwo przed postępowaniami toczącymi się przed KZD(30).
38. Należy w tym względzie na wstępie zauważyć, że wykonywanie określonych zadań administracyjnych przez KZD nie wyklucza z góry jej sądowego charakteru. Trybunał orzekł już bowiem wielokrotnie, że uprawnienie organu do wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należy badać zarówno na podstawie kryteriów strukturalnych, jak i na podstawie kryteriów funkcjonalnych. W ten sposób jeden i ten sam organ może zostać zaliczony do sądów i do organów administracji, w zależności od tego, czy w konkretnym przypadku wykonuje on funkcje sądowe czy wypełnia zadania administracyjne(31). Niezbędne jest zatem zbadanie specyficznego charakteru zadań wykonywanych przez KZD w konkretnym kontekście normatywnym, w którym uznała ona za słuszne zwrócenie się z niniejszą sprawą do Trybunału(32).
39. W sprawie tej, w ramach postępowania w sprawie skargi, niezawisły skład orzekający KZD zwrócił się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. W postępowaniu tym na wniosek ewentualnej ofiary dyskryminacji badana jest w sposób bezstronny zgodność spornych środków z ZZD. Tę działalność można zatem zakwalifikować jako działalność orzeczniczą. Zadania administracyjne podejmowane przez podlegający członkom komisji organ administracyjny w innym kontekście, takie jak doradztwo dla ofiar albo reprezentacja KZD w następnej instancji, nie mają znaczenia dla oceny orzeczniczego charakteru postępowania w sprawie skargi, takiego jak w niniejszej sprawie.
40. Po drugie, nie ma znaczenia okoliczność, że skład orzekający KZD może wszcząć postępowanie teoretycznie także z urzędu(33). Przynajmniej w niniejszej sprawie KZD działa bowiem nie z własnej inicjatywy, lecz w wyniku skargi ewentualnej ofiary dyskryminacji. Dla oceny jej uprawnienia do przedstawienia pytań prejudycjalnych nie ma znaczenia okoliczność, czy organ odsyłający przy wykonywaniu zadań innych niż te, które doprowadziły do przedstawienia wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, należałoby zakwalifikować jako sąd w rozumieniu art. 267 TFUE(34).
41. Po trzecie, okoliczność, że KZD może włączyć inne strony do postępowania w sprawie skargi przed członkami komisji w charakterze interwenientów, również nie przemawia przeciwko uznaniu jej za sąd. Stanowi to raczej czynność wykonywaną zwykle także w postępowaniu przed klasycznymi sądami administracyjnymi(35).
42. Po czwarte, przeciwko uznaniu KZD za sąd nie przemawiają tym bardziej przepisy dotyczące relacji pomiędzy postępowaniem przed KZD a postępowaniem przed bułgarskimi sądami cywilnymi. Wbrew stanowisku CEB i CRB uważam te przepisy, które były przedmiotem wyczerpujących wyjaśnień na rozprawie, raczej za argument przemawiający za uprawnieniem KZD do wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
43. Wprawdzie KZD nie może orzekać w sprawie skargi, jeśli ta sama sprawa toczy się już przed jednym z bułgarskich sądów cywilnych(36), jednak stanowi to jedynie wyraz ogólnej procesowej zasady litispendencji, zgodnie z którą wszczęcie postępowania sądowego jest niedopuszczalne, jeśli spór o tym samym przedmiocie toczy się już przed innym sądem(37). Zastosowanie tej samej regulacji także do KZD przemawia za sądowym charakterem KZD w rozumieniu art. 267 TFUE. Jeśli postępowanie takie jak postępowanie przed sądem krajowym nie stanowiłoby postępowania o charakterze orzeczniczym, nie byłoby w ogóle potrzeby tworzenia przepisów odnoszących się do zawisłości sporu przed sądami cywilnymi stanowiącej przeszkodę procesową – problem litispendencji wówczas w ogóle nie mógłby wystąpić.
44. Nie ma powodów, aby uważać – przynajmniej na podstawie informacji dostępnych Trybunałowi – że jurysdykcja KZD ustaje także w wyniku wszczętego później postępowania przed sądem cywilnym, a więc że postępowanie toczące się przed KZD mogłoby być „mniej wartościowe” niż postępowanie toczące się przed sądami cywilnymi. CEB i CRB argumentowały wprawdzie w tym kierunku, jednak ich argumenty w tej kwestii, także przedstawione w odpowiedzi na pytanie zadane na rozprawie, pozostały niejasne; w szczególności CEB i CRB nie mogły przywołać żadnego odpowiedniego przepisu na poparcie swojej tezy. W braku przeciwnych argumentów należy zatem uznać, że zasada litispendencji stosowana jest w ten sam sposób niezależnie od tego, czy w konkretnym przypadku postępowanie zostało wszczęte najpierw przed bułgarskim sądem cywilnym czy przed KZD. Przemawia to za sądowym charakterem KZD.
45. Wreszcie także okoliczność, że KZD może uchylić lub zmienić swoje wyroki za zgodą stron(38), nie podważa jej sądowego charakteru. Organy administracji mogą z reguły uchylać swoje decyzje bez zgody stron; według zgodnych informacji stron postępowania dotyczy to także prawa bułgarskiego. Orzeczenia sądowe mogą natomiast do chwili ich uprawomocnienia się co do zasady być uchylane w postępowaniu odwoławczym, zaś po uprawomocnieniu się już tylko wyjątkowo w drodze wznowienia postępowania. Możliwość zmiany orzeczeń KZD przy spełnieniu, wydawałoby się, złagodzonych warunków można wprawdzie uważać za wyraz usytuowania składu orzekającego KZD jakby „w połowie drogi” pomiędzy klasycznym organem administracji a klasycznym sądem, decydująca jest jednak okoliczność, że zmiana orzeczeń KZD zapadłych w postępowaniu w sprawie skargi możliwa jest jedynie za zgodą obu stron. Taka możliwość zmiany może być zatem wyrazem szeroko rozumianej zasady dyspozycyjności w postępowaniu sądowym(39).
c) Obligatoryjna jurysdykcja
46. CEB i CRB podnoszą ponadto, że postępowanie KZD w sprawie skargi nie stanowi obligatoryjnej jurysdykcji. Uzasadniają to, wskazując na art. 71 ZZD, który daje zainteresowanym możliwość wyboru i zwrócenia się w przypadku dyskryminacji do sądu cywilnego. Skoro wniesienie skargi do KZD nie jest w ten sposób jedynym możliwym środkiem prawnym skierowanym przeciw dyskryminacji, kryterium obligatoryjnej jurysdykcji nie jest spełnione.
47. W wyroku w sprawie Dorsch Consult Trybunał rozważał między innymi pojęcie obligatoryjnej jurysdykcji. Dokonał w nim rozróżnienia pomiędzy jurysdykcją „obligatoryjną” w rozumieniu jedynej możliwości uzyskania ochrony prawnej oraz jurysdykcją „obligatoryjną” w rozumieniu wiążącego, zobowiązującego rozstrzygnięcia(40). W tamtej sprawie nie było potrzeby jasnego rozstrzygnięcia przez Trybunał tego, której z tych alternatywnych wykładni należy przyznać pierwszeństwo, ponieważ orzecznictwo instytucji, której dotyczyła ta sprawa, było „obligatoryjne” w obu aspektach. Niniejsza sprawa daje zatem Trybunałowi okazję do doprecyzowania jego orzecznictwa w tej kwestii.
48. Podobnie jak Komisja Europejska w sprawie Dorsch Consult(41) oraz na rozprawie w niniejszej sprawie, także ja skłaniam się do rozumienia „obligatoryjnej” jurysdykcji jedynie jako wiążącego charakteru orzeczeń organu odsyłającego. Gdyby odmówić obligatoryjnej jurysdykcji już z powodu samego występowania alternatywnej możliwości ochrony prawnej, przy rygorystycznym rozumieniu także klasyczny sąd cywilny nie mógłby w sprawie takiej jak niniejsza zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, ponieważ także dla jego postępowania istnieje alternatywna możliwość uzyskania ochrony prawnej, mianowicie postępowanie w sprawie skargi przed KZD(42). Miałoby to ten absurdalny skutek, że oba bułgarskie organy, którym powierzono rozpatrywanie skarg zgodnie z ZZD, nie byłyby uprawnione do przedstawienia Trybunałowi pytań prejudycjalnych w przedmiocie wykładni dyrektywy 2000/43.
49. Rozumując logicznie, decydująca może być zatem jedynie okoliczność, czy orzeczenie wydane przez KZD w postępowaniu w sprawie skargi musi być przez strony obligatoryjnie przestrzegane. Tak jest w niniejszej sprawie. Jak wskazuje rząd bułgarski, a co ponadto wynika z art. 69 i 82 ZZD, orzeczenia KZD są po uprawomocnieniu wiążące dla stron, a ich naruszenia mogą być karane grzywną.
50. Reasumując, jestem zatem zdania, że KZD w konkretnej sprawie należy uważać za sąd w rozumieniu art. 267 TFUE.
2. W przedmiocie rzekomo hipotetycznego charakteru pytań prejudycjalnych
51. CEB i CRB podnoszą wreszcie, że pytania drugie i szóste są hipotetyczne, ponieważ odnoszą się do dyskryminacji bezpośredniej lub nękania. Skoro niniejsza sprawa dotyczy co najwyżej dyskryminacji pośredniej, dopuszczalne są pytania prejudycjalne odnoszące się jedynie do tej formy dyskryminacji.
52. To prawda, że sporny środek nie może stanowić jednocześnie dyskryminacji bezpośredniej i pośredniej. KZD jako sąd krajowy winna na podstawie okoliczności konkretnego przypadku i z uwzględnieniem wszystkich faktów ustalić występującą formę dyskryminacji. KZD zwraca się jednak właśnie o wykładnię każdej z form dyskryminacji, aby móc ustalić, która z nich ma miejsce w niniejszej sprawie. Gdyby uznać wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym za dopuszczalny tylko w odniesieniu do jednej formy dyskryminacji, Trybunał z jednej strony uprzedziłby ustalenia okoliczności faktycznych przez KZD, a z drugiej strony udzielona KZD odpowiedź mogłaby nie być użyteczna.
53. Jeżeli jednak poszczególne pytania albo ich części w ramach oceny prawnej okażą się rzeczywiście hipotetyczne albo niepotrzebne, nie będę ich rozważać w mojej proponowanej odpowiedzi.
3. Wniosek częściowy
54. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest zatem dopuszczalny w pełnym zakresie.
B – Merytoryczna ocena pytań prejudycjalnych
55. KZD w swoim niezwykle szczegółowym katalogu pytań zwraca się o wyjaśnienia co do tego, jaki zakres ma zasada równego traktowania ze względu na pochodzenie etniczne osób oraz jakie wymogi należy w związku z tym postawić wobec dowodu na wystąpienie dyskryminacji. Dla udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym właściwe wydaje się pogrupowanie określonych podniesionych przez KZD pytań częściowych.
1. Zakres stosowania dyrektywy 2000/43 (pytanie pierwsze)
56. W pytaniu pierwszym KZD zmierza do ustalenia, czy okoliczności faktyczne takie jak w postępowaniu przed sądem krajowym objęte są zakresem stosowania dyrektywy 2000/43. Konkretnie KZD zwraca się o wykładnię art. 3 ust. 1 lit. h) dyrektywy, dotyczącego dostępu do dóbr i usług oraz dostarczania dóbr i usług publicznie dostępnych. Strony spierają się o to, czy punkt ten obejmuje obok zaopatrzenia w energię elektryczną także zaopatrzenie w liczniki prądu.
57. Rząd bułgarski, CEB i CRB proponują ścisłą wykładnię zakresu stosowania dyrektywy. Przepisy dotyczące liczników prądu nie należą do kompetencji Unii. Ich zdaniem jedynie utworzenie rynku wewnętrznego energii elektrycznej oraz poprawa funkcjonowania tego rynku objęte są zakresem stosowania prawa Unii. Zaopatrzenie w liczniki prądu nie jest jednak środkiem niezbędnym do tego celu, a zatem niniejsza sprawa ze względu na zawarte w art. 3 ust. 1 zdanie pierwsze dyrektywy 2000/43 ograniczenie do stanów faktycznych pozostających „w granicach kompetencji powierzonych [Unii]” nie jest objęta dyrektywą. Ponadto bezpłatne liczniki prądu nie stanowią usługi w rozumieniu dyrektywy, ponieważ nie pobiera się za nie wynagrodzenia. Dostępu do liczników prądu nie można ponadto, zgodnie z poglądem CEB i CRB, zrównać z zaopatrzeniem w energię elektryczną. Artykuł 3 ust. 1 lit. h) dyrektywy 2000/43 obejmuje jedynie zaopatrzenie w energię elektryczną, nie zaś udostępnianie liczników prądu.
58. Powyższej argumentacji nie można przyjąć.
59. Bezspornie zaopatrzenie w energię elektryczną jako usługa należy jako takie zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. h) dyrektywy 2000/43 do dziedzin, w których dyskryminacja ze względu na rasę albo pochodzenie etniczne jest zabroniona. Ustalono ponadto, że CRB udostępniła swoim odbiorcom liczniki prądu oraz że liczniki prądu są w ten sposób faktycznie częścią ogólnych warunków, na których w niniejszej sprawie prąd jest udostępniany odbiorcom.
60. To właśnie te ogólne warunki stanowią jednak w konkretnym przypadku usługę „zaopatrzenia w energię elektryczną”. Jej poszczególne elementy nie mogą być rozpatrywane oddzielnie. Nie można przekonująco powołać się na okoliczność, że jedynie zaopatrzenie w energię elektryczną samo w sobie musi być dostępne w sposób wolny od dyskryminacji, zaś wszystko co wykracza poza nie, w szczególności bardziej szczegółowe ukształtowanie warunków zaopatrzenia, nie jest objęte zakresem stosowania dyrektywy.
61. Można sobie wyobrazić, że publiczne przedsiębiorstwo transportowe przewidziałoby w autobusach różne miejsca siedzące w zależności od płci, koloru skóry albo pochodzenia etnicznego pasażerów. Nawet jeśli wszyscy pasażerowie zostaliby przewiezieni i korzystaliby z pewnością z usługi transportu jako takiej, byłoby jednak oczywiste, że konkretne warunki, na których byliby przewożeni, nie są równe.
62. Celem dyrektywy 2000/43 jest właśnie zapewnienie ochrony przed dyskryminacją w najlepszy możliwy sposób, a przy tym osiągnięcie możliwie najwyższego poziomu ochrony(43). Praktyczna skuteczność zakazu dyskryminacji byłaby zagrożona, gdyby chronione dziedziny ograniczone zostały jedynie do ich istoty. Gdyby dokonać ścisłej wykładni dziedzin wymienionych w art. 3 dyrektywy, prowadziłoby to do ograniczenia ochrony przed dyskryminacją do absolutnego minimum, co nie byłoby zgodne ze wspomnianym powyżej celem dyrektywy.
63. Dyrektywa 2000/43 jest wreszcie szczególną konkretyzacją ogólnej zasady równego traktowania, stanowiącej jedną z podstawowych zasad prawa Unii i korzystającej, zgodnie z art. 20 i 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, z ochrony jako prawo podstawowe. Także z tego powodu jej zakres stosowania nie może być określany w sposób zawężający(44).
64. Z tego względu w przypadku takim jak w niniejszej sprawie zakres stosowania dyrektywy 2000/43 obejmuje nie tylko zaopatrzenie w energię elektryczną jako takie, lecz również warunki, na jakich następuje to zaopatrzenie w energię elektryczną, włącznie z udostępnieniem liczników prądu(45).
65. Nie można temu przeciwstawić okoliczności, że odbiorcy korzystają z liczników prądu nieodpłatnie, a dyrektywa odnosi się jedynie do usług odpłatnych. W każdym razie dostawy prądu jako główny przedmiot umowy o świadczenie usług następują bowiem za wynagrodzeniem i należy uznać, że koszty liczników prądu zawarte zostały w cenie prądu, a w ten sposób pośrednio przeniesione na odbiorców. Jak już wskazałam powyżej, zaopatrzenie w energię elektryczną oraz udostępnienie licznika nie mogą zostać od siebie oddzielone. W szczególności licznik prądu nie byłby użyteczny bez odpowiedniego zaopatrzenia w energię elektryczną. Licznik prądu nie stanowi zatem samodzielnej usługi, lecz raczej część ogólnej usługi „zaopatrzenia w energię elektryczną”.
66. Jeśli chodzi wreszcie o kompetencje Unii, do których odnosi się na wstępie art. 3 ust. 1 dyrektywy 2000/43, wystarczy wskazać, że prawodawca unijny jest właściwy dla regulacji rynku wewnętrznego energii elektrycznej(46). Korzystał on już ponadto wielokrotnie z tej kompetencji, choć nie jest to rozstrzygające, przy czym przewidział regulacje dotyczące właśnie informowania odbiorców końcowych o ich zużyciu energii elektrycznej oraz wymienił wyraźnie także liczniki prądu(47).
67. Wobec powyższego proponuję, aby Trybunał udzielił na pytanie pierwsze odpowiedzi, że okoliczności faktyczne takie jak w postępowaniu przed sądem krajowym są objęte zakresem stosowania dyrektywy 2000/43.
2. Brak wymogu naruszenia ustanowionych ustawowo praw lub interesów (pytania od drugiego do czwartego)
68. W pytaniach drugim i czwartym KZD zmierza do ustalenia, czy należy stwierdzić dyskryminację w rozumieniu dyrektywy 2000/43 jedynie wówczas, gdy naruszone zostały ustanowione ustawowo prawa lub interesy, bądź czy dyskryminację można stwierdzić także niezależnie od tego. Jeśli dyrektywa nie wymaga naruszenia ustanowionych ustawowo praw lub interesów, powstaje kolejne pytanie: czy przepis krajowy wprowadzający taki wymóg jest zgodny z dyrektywą?
69. Tłem dla tych pytań jest okoliczność, że zgodnie z definicją ustawową w prawie bułgarskim, a ściślej rzecz biorąc, zgodnie z § 1 pkt 7 przepisów uzupełniających do ZZD(48), „mniej korzystne traktowanie” może wystąpić jedynie w sytuacji, gdy naruszone zostają bezpośrednio lub pośrednio ustanowione ustawowo prawa lub interesy. CEB powołuje się na ten przepis, argumentując, że odbiorcy nie mieli roszczenia o instalację bezpłatnych liczników prądu. W braku naruszenia prawa nie może być zatem również mowy o dyskryminacji.
70. Przesłanki wystąpienia dyskryminacji reguluje art. 2 ust. 2 dyrektywy 2000/43. Zgodnie z lit. a) należy uznać występowanie dyskryminacji, „gdy ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne osoba traktowana jest mniej przychylnie niż traktuje się, traktowano lub traktowano by inną osobę w podobnej sytuacji”. Rozpatrywane nierówne traktowanie opiera się zatem bezpośrednio na rasie albo na pochodzeniu etnicznym. Dyskryminacja pośrednia występuje natomiast, zgodnie z lit. b), „gdy pozornie neutralny przepis, kryterium lub praktyka mogą doprowadzić do szczególnie niekorzystnej sytuacji dla osób danego pochodzenia rasowego lub etnicznego w stosunku do innych osób”.
71. Obie formy dyskryminacji nie są, zgodnie z brzmieniem dyrektywy 2000/43, obwarowane wymogiem naruszenia ustanowionych ustawowo praw lub interesów. Wynikają one raczej wyłącznie z tego, że występuje mniej przychylne traktowanie albo niekorzystna sytuacja, niezależnie od tego, do czego to traktowanie albo ta sytuacja się odnosi, czy zostają przy tym naruszone prawa albo interesy, a jeśli tak, to jakie. Co więcej, zgodnie z orzecznictwem Trybunału dyskryminacja nie wymaga nawet istnienia konkretnej ofiary dyskryminacji(49).
72. Dla przyjęcia wystąpienia dyskryminacji wystarczy zatem takie traktowanie osoby lub grupy osób, które jest mniej przychylne niż traktowanie, którego doświadcza, doświadczała lub doświadczałaby inna osoba lub grupa osób. Wprowadzanie dodatkowych wymogów, nieprzewidzianych w dyrektywie 2000/43, jest nie do pogodzenia z zamierzonym przez prawodawcę unijnego wysokim poziomem ochrony.
73. Należy ponadto wyjść z założenia, że gdyby dyrektywa 2000/43 miała wymagać naruszenia prawa, określałaby to wyraźnie, podobnie jak miało to miejsce przykładowo w kwestii ochrony praw w jej art. 7 ust. 1. A contrario można wywnioskować, że dla wystąpienia dyskryminacji nie jest wymagany żaden rodzaj naruszenia praw albo interesów.
74. Skoro dyrektywa 2000/43 nie wymaga zatem naruszenia ustanowionych ustawowo praw lub interesów, nie ma znaczenia okoliczność, czy odbiorcy mają prawo albo roszczenie o bezpłatny dostęp do liczników prądu, zgodnie z prawem krajowym albo unijnym.
75. W związku z tym powstaje jednak kolejne pytanie: czy przepisy krajowe uzależniające wystąpienie dyskryminacji od wymogu naruszenia ustanowionych ustawowo praw lub interesów są zgodne z prawem Unii?
76. Na to pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Dyrektywa 2000/43 zmierza bowiem do ustanowienia minimalnych wymogów dla stosowania zasady równego traktowania oraz dla zapobieżenia dyskryminacji. Wprawdzie pozostawia ona wyraźnie w gestii państw członkowskich wydawanie lub utrzymanie w mocy przepisów, które dla zainteresowanych są korzystniejsze niż wymogi prawa Unii(50), jednak niezgodne z dyrektywą są przepisy krajowe, które są dla zainteresowanych mniej korzystne i tym samym nie spełniają minimalnych wymogów prawa unijnego. Ten właśnie skutek miałby wymóg naruszenia ustanowionych ustawowo praw lub interesów jako dodatkowy krajowy warunek dla stwierdzenia występowania dyskryminacji.
77. W odniesieniu do ostatniej części pytania czwartego, w której KZD zmierza do ustalenia, jak powinien postąpić sąd krajowy w przypadku niezgodności bułgarskich przepisów z dyrektywą 2000/43, wystarczy wskazać na utrwalone orzecznictwo Trybunału: w postępowaniu przed sądem krajowym przepisy krajowe należy interpretować i stosować tak dalece, jak to możliwe, w zgodzie z dyrektywą. Sądy krajowe zobowiązane są tak dalece, jak jest to możliwe, dokonywać wykładni prawa krajowego w świetle brzmienia i celu rozpatrywanej dyrektywy, by osiągnąć przewidziany w niej rezultat(51). Zobowiązane są one, uwzględniając wszystkie przepisy prawa krajowego i stosując uznane w porządku krajowym metody wykładni, do zapewnienia w ramach swojej właściwości pełnej skuteczności rozpatrywanej dyrektywy i dokonania rozstrzygnięcia zgodnego z realizowanym przez nią celem(52).
78. Na podstawie dostępnych Trybunałowi informacji nic nie wskazuje na to, żeby w postępowaniu przed sądem krajowym wykluczone było interpretowanie i stosowanie właściwych przepisów prawa bułgarskiego, mianowicie ZZD, w zgodzie z dyrektywą 2000/43.
79. Jeśli KZD miałaby jednak dojść do wniosku, że zgodne z dyrektywą interpretowanie i stosowanie prawa bułgarskiego nie jest możliwe, należałoby uznać, co następuje: W.Ch. Bełow nie może w stosunkach z przedsiębiorstwami CEB i CRB bezpośrednio powołać się na prawa wynikające z dyrektywy 2000/43. Dyrektywa nie może bowiem samoistnie tworzyć obowiązków po stronie jednostki, zatem nie można powoływać się na nią przeciwko tej jednostce(53).
80. Zakaz dyskryminacji ze względu na rasę oraz pochodzenie etniczne jest jednak ogólną zasadą prawa Unii, która została przejęta do prawa pierwotnego w art. 21 karty praw podstawowych, a jedynie skonkretyzowana w dyrektywie 2000/43(54) – podobnie jak na przykład zakaz dyskryminacji ze względu na wiek albo orientację seksualną w dyrektywie 2000/78(55) oraz przeciwnie do, przykładowo, prawa do corocznego płatnego urlopu(56).
81. W stosunkach prawnych takich jak w niniejszej sprawie, w których stronami są odbiorca oraz usługodawca użyteczności publicznej, zasada równego traktowania ma szczególnie duże znaczenie. Takie stosunki prawne, podobnie jak stosunek pracy, charakteryzują się bowiem strukturalną nierównością stron.
82. W takiej sytuacji wydaje się przynajmniej uzasadnione odstąpienie od stosowania przepisów krajowych sprzeciwiających się zakorzenionemu w prawie pierwotnym zakazowi dyskryminacji także w relacjach pomiędzy osobami prywatnymi. Dotyczy to tym bardziej sytuacji, w której, tak jak w niniejszej sprawie, osoby prywatne nie są bezpośrednio adresatami prawa podstawowego, lecz prawo podstawowe stosowane jest jedynie jako kryterium kontroli legalności prawa krajowego.
83. Reasumując, należy zatem uznać, że stwierdzenie pośredniej albo bezpośredniej dyskryminacji w rozumieniu art. 2 ust. 2 dyrektywy 2000/43 nie wymaga naruszenia ustanowionych ustawowo praw lub interesów. Wystarczające jest natomiast każde zachowanie, które stanowi mniej przychylne traktowanie jednej osoby w stosunku do drugiej ze względu na jej rasę albo pochodzenie etniczne albo które może stawiać w szczególnie niekorzystnej sytuacji osoby należące do określonej rasy albo grupy etnicznej. Przepisy krajowe uzależniające wystąpienie dyskryminacji od naruszenia ustanowionych ustawowo praw lub interesów są niezgodne z dyrektywą 2000/43. Sąd krajowy zobowiązany jest dokonać w tym zakresie zgodnej z prawem Unii wykładni prawa krajowego, a jeżeli nie jest ona możliwa, powinien on odstąpić od zastosowania przepisów krajowych sprzecznych z ustanowionym jako prawo podstawowe zakazem dyskryminacji.
84. Wobec powyższego merytoryczne rozważanie pytania trzeciego nie jest konieczne.
3. Wymogi stawiane wobec dowodu na wystąpienie dyskryminacji oraz wobec ewentualnego uzasadnienia (pytanie piąte i szóste)
85. Pytania piąte i szóste dotyczą z jednej strony uregulowanego w art. 8 dyrektywy 2000/43 ciężaru dowodu na wystąpienie dyskryminacji. Z drugiej strony KZD zmierza w istocie do ustalenia, czy opisane umieszczenie liczników prądu w obu dzielnicach romskich w konkretnych okolicznościach postępowania przed sądem krajowym stanowi dyskryminację w rozumieniu dyrektywy, a jeśli tak, to jaki jej rodzaj, oraz czy taka dyskryminacja jest ewentualnie uzasadniona.
a) Odwrócenie ciężaru dowodu (art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/43)
86. Artykuł 8 ust. 1 dyrektywy 2000/43 stanowi, że „gdy osoba, która uważa się za pokrzywdzoną nieprzestrzeganiem wobec niej zasady równego traktowania i przedstawia […] fakty, z których można domniemywać istnienie bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji, to na stronie pozwanej ciąży udowodnienie, że zasada równego traktowania nie została naruszona”.
87. W związku z tym KZD zmierza do ustalenia, w jakim zakresie przedstawione fakty muszą umożliwić „wywnioskowanie” wystąpienia dyskryminacji lub czy samo domniemanie wystąpienia dyskryminacji jest wystarczające. Zgodnie z wywodami KZD występują różnice pomiędzy różnymi wersjami językowymi dyrektywy 2000/43. Bułgarska wersja językowa wymaga przedstawienia faktów, „z których można wywnioskować”, że zachodzi dyskryminacja, podczas gdy wersje językowe niemiecka i angielska wymagają jedynie „przyjęcia” albo „domniemania” dyskryminacji. „Wniosek” o wystąpieniu dyskryminacji może jednak zostać wyciągnięty wyłącznie przy wyższym stopniu pewności w porównaniu z „przyjęciem” albo „domniemaniem”. W bułgarskiej praktyce krajowej odpowiedni przepis ZZD był dotychczas przywoływany jako kryterium dowodu w ten sposób, że wymagany był szczególnie wysoki stopień pewności. Wymagany był stopień pewności wychodzący poza zakres samego domniemania oraz wyłączający wątpliwości, bardzo zbliżony do pełnego dowodu na wystąpienie dyskryminacji. Pytanie KZD odnosi się zatem do tego, jak dokładnie musi zostać przedstawione przez skarżącego wystąpienie dyskryminacji.
88. Porównane przeze mnie wersje językowe art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/43(57) wymagają zgodnie jedynie „domniemania” wystąpienia dyskryminacji(58), nie „wnioskowania” o nim z całą pewnością. Także motyw 21 dyrektywy stanowi, że odwrócenie ciężaru dowodu następuje „od momentu zaistnienia domniemania dyskryminacji”(59). Ponadto Komisja Europejska w swoich uwagach na piśmie podnosi, że z samej bułgarskiej wersji językowej dyrektywy 2000/43 nie wynika bezwzględny wymóg wysokiego stopnia pewności, ponieważ także ta wersja językowa wymaga jedynie faktów, które „mogą prowadzić do wniosku”, że zachodzi dyskryminacja.
89. Dotyczy to także stanu prawnego w przypadkach dyskryminacji ze względu na płeć. Trybunał orzekł w przedmiocie art. 4 ust. 1 dyrektywy 97/80/WE(60), niemalże identycznego z art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/43, a także z art. 10 ust. 1 dyrektywy 2000/78(61), że ciężar dowodu ulega odwróceniu zawsze wówczas, gdy uprawdopodobnione zostanie, iż na pierwszy rzut oka ma miejsce dyskryminacja(62).
90. Orzecznictwo to można z łatwością zastosować odpowiednio do omawianej w niniejszej sprawie regulacji(63). Każda inna, bardziej ścisła wykładnia art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/43 zagrażałaby jej praktycznej skuteczności i prowadziłaby do tego, że przepis dotyczący odwrócenia ciężaru dowodu praktycznie zostałby pozbawiony znaczenia. Bez takiego odwrócenia ciężaru dowodu ostatecznie znajdowałyby zastosowanie zwykłe zasady dotyczące ciężaru dowodu, a więc ten, kto uważa się za ofiarę dyskryminacji, byłby zobowiązany do przedstawienia wszystkich wymaganych faktów i dowodów na poparcie swojego twierdzenia, które to fakty i dowody umożliwiłyby stwierdzenie wystąpienia dyskryminacji z wystarczającą pewnością.
91. Właśnie w celu uniknięcia takich trudności oraz dla poprawy sytuacji potencjalnej ofiary dyskryminacji wprowadzone zostało odwrócenie ciężaru dowodu. Służy ono wzmocnieniu pozycji ewentualnej ofiary. Praktyka krajowa, taka jak opisana przez KZD, diametralnie sprzeciwiałaby się osiągnięciu tego celu, ponieważ wymóg przedstawienia i udowodnienia faktów umożliwiających wnioskowanie z pewnością o wystąpieniu dyskryminacji odpowiadałby ostatecznie zwykłemu rozkładowi ciężaru dowodu. Artykuł 8 ust. 1 dyrektywy 2000/43 nie skutkowałby wówczas poprawą sytuacji procesowej ewentualnych ofiar dyskryminacji.
92. Przyjęta przeze mnie wykładnia art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/43 nie stanowi również naruszenia zasady rzetelnego procesu na niekorzyść CEB i CRB. Prawodawca unijny zdecydował się raczej, poprzez uregulowanie odwrócenia ciężaru dowodu we wszystkich dyrektywach w sprawie zwalczania dyskryminacji, na rozwiązanie prowadzące do słusznej równowagi między interesami ofiary dyskryminacji a interesami drugiej strony postępowania(64). W szczególności regulacja ta nie zdejmuje ciężaru dowodu z ofiary dyskryminacji w całości, lecz jedynie go modyfikuje.
93. Odwrócenie ciężaru dowodu w niniejszej sprawie mogłoby z pewnością prowadzić do tego, że CEB i CRB w postępowaniu przed sądem krajowym byłyby zmuszone przedstawić wyjaśnienia zmierzające do uzasadnienia prawdopodobnie znacznie wcześniejszej decyzji w zakresie polityki handlowej o umieszczeniu liczników prądu w dzielnicach romskich w inny sposób niż zwykle czyni się to w Bułgarii. Taki ciężar wykazania jest jednak słuszny, ponieważ odnośne informacje objęte są zakresem odpowiedzialności tego właśnie przedsiębiorstwa lub jego prawnych poprzedników. Ponadto przedsiębiorstwo dystrybucyjne w postępowaniu przed sądem krajowym określiło powody umieszczenia liczników prądu w szczególny sposób w obu dotkniętych dzielnicach jako „powszechnie znane”(65), a więc nie sprawiłoby mu trudności uzasadnienie tych środków.
94. Reasumując, dla odwrócenia ciężaru dowodu zgodnie z art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/43 wystarczy zatem, aby osoby, które uważają, że ich prawa zostały naruszone poprzez nieprzestrzeganie zasady równego traktowania, uprawdopodobniły fakty, które na pierwszy rzut oka wskazują na dyskryminację.
b) Rodzaj dyskryminacji (art. 2 ust. 2 dyrektywy 2000/43)
95. Do KZD należy samodzielna ocena tego, czy okoliczności takie jak opisane w pytaniu piątym część druga mogą na pierwszy rzut oka uzasadniać wystąpienie dyskryminacji, ponieważ to do KZD wyłącznie należy ustalenie i ocena faktów oraz zastosowanie przepisów do konkretnej sytuacji(66). Trybunał może jednak udzielić KZD wszystkich użytecznych wskazówek, które ułatwią jej rozstrzygnięcie sporu przed sądem krajowym(67). Biorąc pod uwagę wątpliwości, które zostały w tym względzie przedstawione przez KZD we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, oraz w obliczu przedstawionego przez KZD restrykcyjnego orzecznictwa najwyższego bułgarskiego sądu administracyjnego w podobnych przypadkach, Trybunał nie powinien zaniechać udzielenia takich wskazówek, przy czym rozważenia wymagają między innymi następujące kwestie.
96. W obu uważanych za romskie dzielnicach miasta Montana liczniki prądu są umieszczone, poza nielicznymi wyjątkami, na słupach elektrycznych na niedostępnej wysokości 7 m, podczas gdy gdzie indziej liczniki prądu umieszczone są na wysokości umożliwiającej odczyt.
97. Ani z postanowienia odsyłającego, ani z przedstawionych na piśmie uwag uczestników postępowania nie wynika żadna konkretna wskazówka co od tego, że ten szczególny sposób umieszczenia liczników prądu w obu romskich dzielnicach został wybrany ze względu na pochodzenie etniczne mieszkańców tych dzielnic albo że uzależniony jest on od okoliczności nierozerwalnie związanej z ich etnicznym pochodzeniem. Środek ten dotyka tamtejszych odbiorców, jak się wdaje, wyłącznie z tego powodu, że tam mieszkają. Nie ma zatem, zgodnie z dostępnymi w niniejszej sprawie informacjami, powodów, aby uważać, że zachodzi bezpośrednia dyskryminacja ze względu na pochodzenie etniczne [art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2000/43].
98. W braku konkretnych powodów praktyka umieszczania liczników prądu na wysokości 7 m nie może również zostać uznana za zachowanie „związane z pochodzeniem etnicznym” mieszkańców obu romskich dzielnic i zmierzające do naruszenia ich godności, skutkujące tym naruszeniem lub stworzeniem dla nich niegodnych warunków zamieszkania. Na podstawie dostępnych informacji nie można również uznać wystąpienia „molestowania” w rozumieniu art. 2 ust. 3 dyrektywy 2000/43.
99. Ustalono jednak, że obie dotknięte dzielnice zamieszkiwane są w przeważającej mierze przez osoby należące do etnicznej grupy Romów(68). Z tego powodu praktyka umieszczania liczników prądu na wysokości 7 m może co do zasady oddziałać w szczególny sposób na członków tej grupy etnicznej oraz postawić ich w mniej korzystnej sytuacji, skoro odczytanie liczników prądu zostało im uniemożliwione albo przynajmniej w praktyce nadmiernie utrudnione. W tych okolicznościach należy przyjąć, że w przypadku takim jak w niniejszej sprawie na pierwszy rzut oka występuje dyskryminacja pośrednia ze względu na pochodzenie etniczne [art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2000/43].
c) Uzasadnienie [art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2000/43]
100. W przeciwieństwie do dyskryminacji bezpośredniej ze względu na rasę albo pochodzenie etniczne, która w braku odpowiedniej regulacji w dyrektywie 2000/43 co do zasady nie może być uzasadniona(69), art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2000/43 stanowi w odniesieniu do dyskryminacji pośredniej, że dany przepis, kryterium lub praktyka są dopuszczalne w sytuacji, gdy są obiektywnie uzasadnione legalnym celem, a środki mające służyć osiągnięciu tego celu są odpowiednie i konieczne, a więc proporcjonalne(70). To sformułowanie odpowiada powszechnie uznanym w prawie Unii wymogom stawianym uzasadnieniu pośredniego nierównego traktowania.
i) Legalny cel
101. Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, a także z uwag psmenych i ustnych przedstawionych przez CEB i CRB wynika, że środek w postaci umieszczenia liczników prądu na wysokości 7 m został podjęty z powodu dużej liczby niezapłaconych rachunków za prąd oraz jako reakcja na szereg nielegalnych ingerencji w infrastrukturę zaopatrzenia w energię elektryczną, a także na manipulacje i nieprawidłowy pobór prądu we wspomnianych dzielnicach. Środek ten służy zapobieganiu w przyszłości oszustwom i nadużyciom, a także przyczynieniu się do zapewnienia jakości ekonomicznie dostępnego zaopatrzenia w energię elektryczną w interesie wszystkich odbiorców.
102. Zapobieganie oszustwom i nadużyciom oraz ich zwalczanie, a także zagwarantowanie pewności i jakości zaopatrzenia w energię elektryczną w państwach członkowskich to legalne cele, uznane w prawie Unii(71).
ii) Kontrola proporcjonalności
103. Należy jednak jeszcze zbadać, czy umieszczenie liczników prądu w obu dzielnicach na wysokości 7 m było proporcjonalne do osiągnięcia tych celów. Wymagałoby to, zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2000/43, aby środek ten był „odpowiedni i konieczny” do osiągnięcia zamierzonego legalnego celu.
104. CEB i CRB uważają, że powody dla wprowadzenia spornego środka są „powszechnie znane”(72), oba przedsiębiorstwa nie przedstawiają jednak żadnych elementów wskazujących na to, iż zasada równego traktowania nie została naruszona (art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/43). Powszechna znajomość motywów, którymi kieruje się przedsiębiorstwo w swoim określonym postępowaniu, nie stanowi jeszcze uzasadnienia, a w szczególności nie wskazuje na jego proporcjonalność.
– „Odpowiedniość” (zdatność) środka
105. Środek jest „odpowiedni” w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2000/43, jeśli jest on zdatny do osiągnięcia zamierzonego legalnego celu(73), co w niniejszej sprawie oznacza, że środek ten rzeczywiście zapobiega oszustwom i nadużyciom, a także może przyczynić się do zapewnienia jakości zaopatrzenia w energię elektryczną.
106. Bez wątpienia manipulacje i nieprawidłowy pobór prądu będą utrudnione, jeśli liczniki prądu i skrzynki rozdzielcze zostaną umieszczone na niedostępnej z reguły dla odbiorców wysokości 7 m. Ponadto zapobieganie nielegalnym ingerencjom osób postronnych w sieć elektryczną co do zasady oddziałuje pozytywnie na ogół odbiorców energii elektrycznej, ponieważ w ten sposób można zapobiec szkodom w infrastrukturze oraz grożącemu ogólnemu podwyższeniu cen energii elektrycznej dla wyrównania takich szkód.
107. We wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wskazano ponadto, że w romskiej dzielnicy innego bułgarskiego miasta w rzeczywistości nie udało się zapobiec nielegalnym ingerencjom w zaopatrzenie w energię elektryczną pomimo zastosowania środków porównywalnych do środków spornych w niniejszej sprawie(74). W związku z tym jednak CEB i CRB w swoich uwagach na piśmie podnoszą przed Trybunałem, że przyjęte środki ograniczyły przynajmniej nielegalne ingerencje do minimum, a w konsekwencji uważają one ogólnie te środki za skuteczne.
108. Należy w tym względzie wskazać, że zdatność środka należy oceniać również, biorąc pod uwagę cel, który ma być w ten sposób osiągnięty. Jeśli środek, tak jak w niniejszej sprawie, ma być reakcją na szereg nielegalnych ingerencji w zaopatrzenie w energię elektryczną na określonym obszarze, nie można uzależnić jego zdatności od tego, że od tej pory nie występują już w ogóle żadne przypadki oszustw i nadużyć ani żadne naruszenia jakości zaopatrzenia w energię elektryczną. Środek taki należy raczej uznać za odpowiedni dla osiągnięcia jego legalnego celu już wówczas, gdy przyczynia się on do odczuwalnego zmniejszenia liczby nielegalnych ingerencji w zaopatrzenie w energię elektryczną. Do KZD należy zbadanie, czy sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie.
– Konieczność
109. Jeśli przyjąć, że sporny środek jest odpowiedni dla zapobiegania oszustwom i nadużyciom oraz dla zapewnienia jakości zaopatrzenia w energię elektryczną, powstaje wówczas kolejne pytanie: czy jest on również konieczny dla osiągnięcia tego celu? Środek jest konieczny, kiedy zamierzony legalny cel nie może być osiągnięty poprzez łagodniejszy, równie odpowiedni środek. Należy zatem rozważyć, czy dla zapobieżenia manipulacjom i nielegalnemu poborowi prądu w dotkniętych dzielnicach były do dyspozycji mniej inwazyjne środki.
110. Po pierwsze, KZD wskazuje w związku z tym na możliwość umieszczenia liczników prądu na zwykłej wysokości oraz zabezpieczenie ich przed nielegalnymi ingerencjami poprzez szczególne instalacje techniczne(75).
111. Bez wątpienia postępowanie takie stanowiłoby mniej inwazyjny środek wobec odbiorców energii elektrycznej we wspomnianych dzielnicach. W szczególności zapewniono by w ten sposób, że wszyscy odbiorcy mogliby tam regularnie dokonywać odczytów swoich liczników, jak najwyraźniej ma to miejsce w innych częściach Bułgarii.
112. Należy jednak mieć na uwadze, że zabezpieczenie liczników prądu poprzez szczególne instalacje techniczne prowadziłoby najprawdopodobniej do znacznego zwiększenia kosztów dla zainteresowanego przedsiębiorstwa, które ewentualnie byłoby zmuszone do przeniesienia tych kosztów na wszystkich odbiorców energii elektrycznej. Wskazywały na to kilkakrotnie CEB i CRB w postępowaniu przed Trybunałem. Jeśli bliższa analiza tej problematyki przez KZD nie wykaże inaczej, wydaje się, że samo zabezpieczenie liczników prądu przez szczególne instalacje techniczne nie jest równie odpowiednim środkiem dla osiągnięcia zamierzonych legalnych celów. Nie może ono zatem być przywoływane jako argument przeciwko konieczności zastosowanego obecnie spornego środka, to jest umieszczenia liczników prądu na wysokości 7 m.
113. Po drugie, KZD podnosi, że CEB i CRB mają możliwość późniejszego ukarania sprawców ewentualnych szkód oraz nadużyć popełnionych na licznikach prądu oraz na infrastrukturze. W tym względzie mają one do dyspozycji zarówno drogę cywilnoprawną, jak i karnoprawną.
114. W tej kwestii CEB i CRB słusznie zauważyły, że późniejsze postępowanie wobec osób dopuszczających się naruszeń obarczone jest często znaczną niepewnością i kosztami, wynikającymi z jednej strony z trudności dowodowych, a z drugiej strony z przewidywanej straty czasu, a także z niskiej skuteczności właściwych organów i procedur. CEB i CRB powołują się ponadto na związane z manipulacją licznikami prądu ryzyko dla zdrowia i życia osób, które nie mogłoby również zostać wyeliminowane poprzez podjęcie późniejszych kroków. Z zastrzeżeniem bliższej analizy tej problematyki przez KZD nie można zatem na razie przyjąć, że samo późniejsze wszczęcie postępowania cywilnoprawnego lub karnego byłoby równie odpowiednim środkiem do osiągnięcia zamierzonych w niniejszej sprawie legalnych celów(76).
115. Po trzecie, w grę wchodziłoby także umieszczenie na wysokości jedynie tych liczników prądu, które rzeczywiście podlegały manipulacji. Taki sposób postępowania byłby jednak obarczony podobną niepewnością co wykorzystanie drogi cywilnoprawnej lub karnej w przypadku nielegalnych ingerencji w zaopatrzenie w energię elektryczną. Z zastrzeżeniem bliższej analizy przez KZD taka możliwość również nie może zatem zostać uznana za równie odpowiedni środek dla realizacji zamierzonych legalnych celów.
116. W obecnej sytuacji wydaje się zatem przynajmniej wątpliwe, czy CEB i CRB przy użyciu uzasadnionych finansowo nakładów mogłyby zastosować równie odpowiednie środki oddziałujące mniej niekorzystnie na ludność we wspomnianych dzielnicach.
– Brak nadmiernych utrudnień dla mieszkańców wspomnianych dzielnic
117. Jeśli przyjęte środki okażą się odpowiednie i konieczne do osiągnięcia zamierzonych legalnych celów, pozostanie jedynie zbadanie, czy nie godzą one nadmiernie w mieszkańców wspomnianych dzielnic(77). Z zasady proporcjonalności wynika bowiem, że środki naruszające uprawnienia zagwarantowane prawem Unii – w niniejszej sprawie zakaz dyskryminacji ze względu na pochodzenie etniczne – nie mogą powodować dla jednostek niedogodności nieproporcjonalnych do zamierzonych celów(78). Inaczej mówiąc, zamierzony legalny cel musi tak dalece, jak to możliwe, pozostawać w zgodzie z wymogami zasady równego traktowania oraz należy znaleźć słuszną równowagę pomiędzy różnymi przeciwstawnymi interesami(79).
118. Na wstępie należy w związku z tym wziąć pod uwagę, że umieszczenie liczników prądu na wysokości 7 m jest środkiem relatywnie drastycznym, którym dotknięci są bez rozróżnienia („kolektywnie”(80)) wszyscy mieszkańcy wspomnianych dzielnic, nawet jeśli nie są oni winni nielegalnych ingerencji w zaopatrzenie w energię elektryczną ani nie zalegają uporczywie z zapłatą rachunków. W ten sposób może powstać wrażenie, że wszyscy mieszkańcy dotkniętych dzielnic – albo przynajmniej większość z nich – zamieszani są w oszustwa, manipulacje albo inne nieprawidłowości w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, co może zachęcać do napiętnowania mieszkańców tych obszarów(81).
119. Ponadto, i to niezależnie od ewentualnego napiętnowania lokalnej ludności, należy przypomnieć, że prawodawca unijny w dyrektywach 2006/32 i 2009/72 podkreśla wyraźnie interes odbiorców polegający na uzyskaniu regularnych informacji dotyczących ich indywidualnego zużycia energii elektrycznej. W szczególności należy aktywnie zachęcać konsumentów do regularnych kontroli odczytów licznika(82). Temu celowi prawa unijnego sprzeciwia się wyposażenie domów w liczniki prądu umieszczone na wysokości 7 m, gdzie nie można dokonać ich odczytu.
120. Wprawdzie CEB i CRB twierdzą, że na indywidualny wniosek umożliwiają odbiorcom na dotkniętych obszarach odczytanie licznika poprzez skorzystanie z nieodpłatnego podnośnika, jednak wydaje się więcej niż wątpliwe, czy w ten relatywnie kosztowny i niewygodny sposób może zostać odpowiednio zrealizowany wspomniany cel prawa unijnego, polegający na zachęcaniu konsumentów do regularnej(83) kontroli odczytów ich liczników(84). Użycie specjalnego pojazdu wyposażonego w podnośnik, który przed każdym użyciem musi zostać indywidualnie zamówiony, może bowiem w rzeczywistości wchodzić w grę nie częściej niż raz lub dwa razy w roku.
121. Do KZD będzie jednak należało zbadanie, czy zaoferowane przez CEB i CRB udostępnienie odbiorcom na ich życzenie odpłatnych kontrolnych liczników prądu w ich domach(85) może stanowić odpowiednią rekompensatę braku dostępu do ich zwykłych liczników umieszczonych na wysokości 7 m. Należy przy tym wziąć w szczególności pod uwagę, że odpłatność kontrolnego licznika mogłaby zniechęcić niektórych odbiorców do jego instalacji.
122. Prawo Unii nie nakazuje państwom członkowskim oczywiście nieodpłatnego udostępnienia liczników prądu wszystkim odbiorcom (zob. w szczególności art. 13 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2006/32). Jednak właśnie w dziedzinie zaopatrzenia, w której w przeszłości często stwierdzane były oszustwa i manipulacje w związku z zaopatrzeniem w energię elektryczną, występuje szczególny interes odbiorców w możliwości regularnego sprawdzania i kontrolowania ich indywidualnego zużycia energii elektrycznej.
123. Do KZD będzie ostatecznie należało staranne rozważenie, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, czy z jednej strony występuje ryzyko napiętnowania grupy etnicznej w obu wspomnianych dzielnicach oraz czy z drugiej strony w odpowiedni sposób uwzględnione zostały interesy danych odbiorców energii elektrycznej.
iii) Wniosek częściowy
124. Podsumowując, należy uznać, że środek taki jak w niniejszej sprawie może być uzasadniony, o ile służy zapobieganiu oszustwom i nadużyciom, a także przyczynia się do zapewnienia jakości zaopatrzenia w energię elektryczną w interesie wszystkich odbiorców, pod warunkiem że:
– przy użyciu uzasadnionych finansowo nakładów nie można przyjąć żadnych innych środków równie odpowiednich dla realizacji tego celu, które w mniejszym stopniu godziłyby w ludność danych dzielnic, oraz
– przyjęty środek nie godzi nadmiernie w mieszkańców danych dzielnic, przy czym należy odpowiednio uwzględnić ryzyko napiętnowania grupy etnicznej oraz interes odbiorców w kontroli ich indywidualnego zużycia energii elektrycznej poprzez regularne odczyty liczników prądu.
VI – Wnioski
125. W kontekście powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał na pytania zadane przez Komisija za zasztita ot diskriminacija (KZD) udzielił następującej odpowiedzi:
1) Okoliczności faktyczne takie jak w postępowaniu przed sądem krajowym są objęte zakresem stosowania dyrektywy 2000/43/WE.
2) Stwierdzenie pośredniej albo bezpośredniej dyskryminacji w rozumieniu art. 2 ust. 2 dyrektywy 2000/43 nie wymaga naruszenia ustanowionych ustawowo praw lub interesów. Wystarczające jest natomiast każde zachowanie, które stanowi mniej przychylne traktowanie jednej osoby w stosunku do drugiej ze względu na jej rasę albo pochodzenie etniczne albo które może stawiać w szczególnie niekorzystnej sytuacji osoby należące do określonej rasy albo grupy etnicznej.
3) Przepisy krajowe uzależniające wystąpienie dyskryminacji od naruszenia ustanowionych ustawowo praw lub interesów są niezgodne z dyrektywą 2000/43. Sąd krajowy zobowiązany jest dokonać w tym zakresie zgodnej z prawem Unii wykładni prawa krajowego, a jeżeli nie jest ona możliwa, powinien odstąpić od zastosowania przepisów krajowych sprzecznych z ustanowionym jako prawo podstawowe zakazem dyskryminacji.
4) Dla odwrócenia ciężaru dowodu zgodnie z art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/43 wystarczy, aby osoby, które uważają, że ich prawa zostały naruszone poprzez nieprzestrzeganie zasady równego traktowania, uprawdopodobniły fakty, które na pierwszy rzut oka wskazują na dyskryminację.
5) Jeśli odbiorcom z reguły udostępniane są nieodpłatnie liczniki prądu umieszczane w lub na budynkach w sposób umożliwiający odczyt, podczas gdy takie liczniki prądu na obszarach zamieszkałych w przeważającej mierze przez ludność należącą do romskiej grupy etnicznej umieszczane są na słupach elektrycznych na niedostępnej wysokości 7 m, w takiej sytuacji na pierwszy rzut oka występuje dyskryminacja pośrednia ze względu na pochodzenie etniczne w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. b) w związku z art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/43.
6) Środek taki może być uzasadniony, o ile służy zapobieganiu oszustwom i nadużyciom, a także przyczynia się do zapewnienia jakości zaopatrzenia w energię elektryczną w interesie wszystkich odbiorców, pod warunkiem że:
– przy użyciu uzasadnionych finansowo nakładów nie można przyjąć żadnych innych środków równie odpowiednich dla realizacji tego celu, które w mniejszym stopniu godziłyby w ludność danych dzielnic, oraz
– przyjęty środek nie godzi nadmiernie w mieszkańców danych dzielnic, przy czym należy odpowiednio uwzględnić ryzyko napiętnowania grupy etnicznej oraz interes odbiorców w kontroli ich indywidualnego zużycia energii elektrycznej poprzez regularne odczyty liczników prądu.