JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
VERICA TRSTENJAK
12 päivänä tammikuuta 2012 (1)
Asia C‑620/10
Migrationsverket
vastaan
Nurije Kastrati,
Valdrina Kastrati ja
Valdrin Kastrati
(Kammarrätten i Stockholmin (Ruotsi) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
Turvapaikkaoikeus – Asetus N:o 343/2003 – Turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittäminen – Maahantulo Schengen-viisumilla – Turvapaikkahakemuksen jättäminen jäsenvaltiossa, joka ei ole antanut Schengen-viisumia – Oleskeluvaltiossa tehty oleskelulupahakemus – Turvapaikkahakemuksen peruuttaminen – Turvapaikanhakijan ottaminen vastaan turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevassa jäsenvaltiossa
I Johdanto
1. Nyt käsiteltävä ruotsalaisen Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolenin (Tukholman hallintotuomioistuin, maahanmuuttoasioissa toimivaltainen jaosto) esittämä ennakkoratkaisupyyntö koskee niiden perusteiden ja menettelyjen vahvistamisesta, joiden mukaisesti määritetään kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, 18.2.2003 annetun neuvoston asetuksen N:o 343/2003(2) tulkintaa. Kansallinen tuomioistuin tiedustelee lähinnä, miten se, että turvapaikanhakija peruuttaa turvapaikkahakemuksen, jonka hän on tehnyt vain yhdessä jäsenvaltiossa, vaikuttaa asetuksen N:o 343/2003 sovellettavuuteen.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Asetus N:o 343/2003
2. Asetuksen N:o 343/2003 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa vahvistetaan ne perusteet ja menettelyt, joiden mukaisesti määritellään kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio.”
3. Asetuksen N:o 343/2003 2 artiklan f alakohdassa määritellään turvapaikkahakemuksen peruuttamisella tarkoitettavan toimia, joilla turvapaikanhakija päättää turvapaikkahakemuksen esittämisellä aloittamansa menettelyt joko erityisin toimin tai hiljaisella hyväksynnällä kansallisen lainsäädännön mukaisesti.
4. Asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on käsiteltävä kenen tahansa kolmannen maan kansalaisen minkä tahansa jäsenvaltion rajalla tai alueella esittämä turvapaikkahakemus. Turvapaikkahakemuksen käsittelee yksi ainoa jäsenvaltio. Tämä jäsenvaltio on se, joka III luvussa esitettyjen perusteiden mukaisesti on vastuussa hakemuksen käsittelystä.”
5. Asetuksen N:o 343/2003 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Menettely tämän asetuksen mukaisesti turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastaavan jäsenvaltion määrittämiseksi alkaa heti, kun turvapaikkahakemus on ensimmäisen kerran jätetty johonkin jäsenvaltioon.
– –
5. Jotta turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämistä koskeva menettely voidaan saattaa päätökseen, on jäsenvaltion, jossa turvapaikkahakemus on tehty, otettava 20 artiklassa säädetyin edellytyksin takaisin toisessa jäsenvaltiossa oleskeleva hakija, joka on siellä tehnyt uuden turvapaikkahakemuksen sen jälkeen kun hän on ensin peruuttanut hakemuksensa sen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämistä koskevan menettelyn kuluessa.
Tämä velvollisuus lakkaa, jos turvapaikanhakija on turvapaikkahakemusten teon välisenä aikana poistunut jäsenvaltioiden alueelta vähintään kolmeksi kuukaudeksi tai jos jokin jäsenvaltio on myöntänyt hänelle oleskeluluvan.”
6. Asetuksen N:o 343/2003 5 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Perusteita, joiden mukaan turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio määritetään, sovelletaan siinä järjestyksessä kuin ne on esitetty tässä luvussa.
2. Näiden perusteiden mukaisesti hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva valtio määritetään sen tilanteen mukaan, joka oli vallalla turvapaikanhakijan tehdessä ensimmäisen kerran hakemuksensa jossakin jäsenvaltiossa.”
7. Asetuksen N:o 343/2003 9 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jos turvapaikanhakijalla on voimassa oleva oleskelulupa, on luvan myöntänyt jäsenvaltio vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä.
2. Jos turvapaikanhakijalla on voimassa oleva viisumi, on viisumin myöntänyt jäsenvaltio vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä – –.”
8. Asetuksen N:o 343/2003 16 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltio, joka on tämän asetuksen perusteella vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä, on velvollinen:
a) ottamaan 17–19 artiklassa säädettyjen edellytysten mukaisesti vastaan turvapaikanhakijan, joka on tehnyt hakemuksen toisessa jäsenvaltiossa;
b) saattamaan päätökseen turvapaikkahakemuksen käsittelyn;
c) ottamaan 20 artiklassa säädettyjen edellytysten mukaisesti takaisin hakijan, jonka hakemusta käsitellään ja joka oleskelee ilman lupaa toisessa jäsenvaltiossa;
d) ottamaan 20 artiklassa säädettyjen edellytysten mukaisesti takaisin hakijan, joka on käsittelyn kuluessa peruuttanut hakemuksensa ja tehnyt hakemuksen toisessa jäsenvaltiossa;
e) ottamaan 20 artiklassa säädettyjen edellytysten mukaisesti takaisin kolmannen maan kansalaisen, jonka hakemuksen se on hylännyt ja joka oleskelee ilman lupaa toisessa jäsenvaltiossa.
2. Jos jäsenvaltio myöntää hakijalle oleskeluluvan, 1 kohdassa säädetyt velvollisuudet siirtyvät tälle jäsenvaltiolle.
3. Edellä 1 kohdassa säädetyt velvollisuudet kuitenkin lakkaavat, jos kolmannen maan kansalainen on poistunut jäsenvaltioiden alueelta vähintään kolmen kuukauden ajaksi, jollei kolmannen maan kansalaisella ole hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion myöntämää voimassa olevaa oleskelulupaa.
4. Edellä 1 kohdan d ja e alakohdassa säädetyt velvollisuudet lakkaavat olemasta voimassa myös siinä tapauksessa, että turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio on hakemuksen peruuttamisen tai hylkäämisen jälkeen hyväksynyt ja pannut tosiasiallisesti täytäntöön toimenpiteitä, jotka ovat välttämättömiä, ennen kuin kolmannen maan kansalainen voidaan palauttaa lähtömaahansa tai toiseen maahan, johon hän voi laillisesti saapua.”
B Direktiivi 2005/85
9. Pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista 1.12.2005 annetun neuvoston direktiivin 2005/85/EY(3) 19 artiklan otsikko on ”Turvapaikkahakemuksen peruuttamiseen liittyvä menettely”, ja sen sanamuoto on seuraava:
”1. Jos jäsenvaltioiden kansallisessa lainsäädännössä säädetään nimenomaisesta mahdollisuudesta peruuttaa turvapaikkahakemus, jäsenvaltioiden on varmistettava, että turvapaikanhakijan nimenomaisesti peruuttaessa hakemuksensa määrittävä viranomainen tekee päätöksen joko hakemuksen tutkinnan keskeyttämisestä tai hakemuksen hylkäämisestä.
2. Jäsenvaltiot voivat myös päättää, että määrittävä viranomainen voi päättää keskeyttää hakemuksen tutkinnan ratkaisematta sitä. Tässä tapauksessa jäsenvaltioiden on varmistettava, että määrittävä viranomainen lisää hakijan asiakirjakansioon tätä koskevan ilmoituksen.”
10. Direktiivin 2005/85 20 artiklan otsikko on ”Turvapaikkahakemuksen implisiittiseen peruuttamiseen tai siitä luopumiseen liittyvä menettely”, ja sen sanamuoto on seuraava:
”1. Kun on olemassa perusteltu syy katsoa, että turvapaikanhakija on implisiittisesti peruuttanut turvapaikkahakemuksensa tai luopunut siitä, jäsenvaltioiden on varmistettava, että määrittävä viranomainen tekee päätöksen joko hakemuksen tutkinnan keskeyttämisestä tai hakemuksen hylkäämisestä sillä perusteella, että hakija ei ole näyttänyt toteen oikeuttaan direktiivin 2004/83/EY mukaiseen pakolaisasemaan.
– –
2. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että hakijalla, joka ilmoittautuu uudelleen toimivaltaiselle viranomaiselle sen jälkeen, kun tämän artiklan 1 kohdassa tarkoitettu päätös hakemuksen tutkinnan keskeyttämisestä on tehty, on oikeus pyytää, että hänen tapauksensa tutkinta aloitetaan uudelleen, paitsi jos pyyntöä käsitellään 32 ja 34 artiklan mukaisesti.
Jäsenvaltiot voivat säätää määräajasta, jonka päätyttyä hakijan tapausta ei voida enää ottaa uudelleen tutkittavaksi.
Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tällaista henkilöä ei poisteta maasta palauttamiskiellon periaatteen vastaisesti.
Jäsenvaltiot voivat sallia, että määrittävä viranomainen jatkaa hakemuksen tutkintaa siitä, mihin se oli keskeytetty.”
III Tosiseikat, asian käsittely kansallisessa tuomioistuimessa ja ennakkoratkaisukysymykset
11. Pääasiassa ensimmäisen oikeusasteen kantajat Nurije Kastrati ja hänen kaksi alaikäistä lastaan ovat kolmannen maan kansalaisia, jotka saapuivat Ranskan viranomaisten myöntämällä Schengen-viisumilla Schengen-alueelle. Heidän jätettyään 30.4.2009 Ruotsissa turvapaikkahakemuksen Migrationsverket (kansallinen maahanmuuttoviranomainen) esitti 4.6.2009 Ranskalle asetuksen N:o 343/2003 mukaisesti vaatimuksen siitä, että tämä ottaa perheen vastaan turvapaikkahakemusten käsittelyä varten. Perhe haki 16.6.2009 Ruotsissa oleskelulupaa sillä perusteella, että sillä oli henkilökohtaiset siteet Ruotsissa asuvaan henkilöön, ja peruutti turvapaikkahakemuksensa 22.6.2009. Ranskan viranomaisten ilmoitettua 23.7.2009 olevansa valmiita ottamaan perheen vastaan Migrationsverket hylkäsi 30.7.2009 tekemällään päätöksellä turvapaikka- ja oleskelulupahakemukset viittaamalla Ranskan toimivaltaan ja määräsi asetuksen N:o 343/2003 19 artiklan 1 ja 3 kohdan mukaisesti perheen siirtämisestä Ranskaan.
12. Länsrätt i Skåne länin (Skånen hallintotuomioistuin) Migrationsdomstolenissa (maahanmuuttoasioissa toimivaltainen tuomioistuin) nostettu kanne johti siihen, että päätös kumottiin ja asia palautettiin Migrationsverketin käsiteltäväksi oleskeluluvan myöntämisen edellytysten tutkimista varten sillä perusteella, että asetus N:o 343/2003 ei ole turvapaikkahakemuksen peruuttamisen jälkeen enää sovellettavissa. Migrationsverket on valittanut tästä tuomiosta ennakkoratkaisupyynnön esittäneeseen tuomioistuimeen, ja se vetoaa siihen, että asetus N:o 343/2003 on sovellettavissa myös turvapaikkahakemusten peruuttamisen jälkeen.
13. Koska kansallinen tuomioistuin on epävarma siitä, onko asetus N:o 343/2003 sovellettavissa pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevan kaltaiseen tapaukseen, se on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko asetusta N:o 343/2003 muun muassa sillä perusteella, mitä sen 5 artiklan 2 kohdassa säädetään, ja/tai sillä perusteella, ettei asetuksessa ole muita säännöksiä turvapaikkahakemuksen käsittelyä koskevan jäsenvaltion toimivallan lakkaamisesta kuin sen 4 artiklan 5 kohdan toinen alakohta ja 16 artiklan 3 ja 4 kohta, tulkittava siten, että turvapaikkahakemuksen peruuttaminen ei vaikuta mahdollisuuteen soveltaa asetusta?
2) Onko sillä, missä menettelyn vaiheessa turvapaikkahakemus peruutetaan, merkitystä edelliseen kysymykseen annettavan vastauksen kannalta?”
IV Asian käsittely unionin tuomioistuimessa
14. Ennakkoratkaisupyyntö, joka on päivätty 16.12.2010, saapui unionin tuomioistuimen kirjaamoon 27.12.2010. Kirjallisessa käsittelyssä esittivät lausumia pääasian vastapuolet, Helleenien tasavalta, Saksan liittotasavalta, Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta, Italian tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta ja Euroopan komissio. Pääasian vastapuolet, Migrationsverket, Helleenien tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta ja komissio osallistuivat 30.11.2011 pidettyyn suulliseen käsittelyyn.
V Osapuolten lausumat
15. Alankomaiden, Yhdistyneen kuningaskunnan ja Saksan hallitukset katsovat, että asetus N:o 343/2003 on sovellettavissa myös yhden ainoan turvapaikkahakemuksen peruuttamista koskevaan tapaukseen, josta ei ole nimenomaisesti säädetty. Siltä osin kuin asetuksen N:o 343/2003 kohteena on useista turvapaikkahakemuksista yhden peruuttaminen, siitä ilmenee, että peruuttaminen ei vaikuta aikaisemmin syntyneeseen jäsenvaltion toimivaltaan. Lisäksi asetuksen yhtenä tavoitteena on poistaa turvapaikanhakijalta mahdollisuus määrittää toimivaltainen jäsenvaltio jatkuvasti vaihtuvilla hakemuksilla ja pitää voimassa aikaisemmin toimivaltaisen jäsenvaltion vastuu menettelyn lopulliseen päättämiseen saakka. Jos siis turvapaikkahakemus tehdään kerran, se merkitsee, että asetus N:o 343/2003 on edelleen sovellettavissa.
16. Kreikan ja Italian hallitukset sekä komissio sitä vastoin katsovat, että yhden ainoan esitetyn turvapaikkahakemuksen peruuttaminen merkitsee asetuksen N:o 343/2003 sovellettavuuden päättymistä. Siinä säädetään niiden mukaan tyhjentävästi niistä tapauksista, joissa asetus on sovellettavissa siitä huolimatta, että turvapaikkahakemus peruutetaan. Peruuttamalla ainoan unionissa tekemänsä turvapaikkahakemuksen hakija tekee selväksi, että hän ei halua enää turvautua kansainväliseen suojaan. Tällöin asetuksen N:o 343/2003 soveltaminen menettää perustansa, koska sen tavoitteena on ensinnäkin taata turvapaikanhakijalle nopea menettely ja toiseksi estää mahdolliset väärinkäytökset useamman samanaikaisen tai peräkkäisen turvapaikkahakemuksen avulla.
17. Pääasian vastapuolet huomauttavat, että he eivät ole missään vaiheessa halunneet hakea turvapaikkaa vaan ainoastaan oleskelulupaa. Turvapaikkahakemus esitettiin vain Migrationsverketin neuvosta.
VI Oikeudellinen arviointi
A Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
18. Kansallinen tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellään lähinnä, voiko turvapaikanhakija, joka on tehnyt turvapaikkahakemuksen yhdessä jäsenvaltiossa, välttää asetuksen N:o 343/2003 soveltamisen peruuttamalla tämän turvapaikkahakemuksen, jos hän ei ole tehnyt uutta turvapaikkahakemusta jossain toisessa jäsenvaltiossa.
19. Pääasian vastapuolten väitteestä, jonka mukaan he eivät olisi missään vaiheessa halunneet hakea turvapaikkaa, joten heidän hakemustaan ei pidä pohjimmiltaan arvioida asetuksessa N:o 343/2003 tarkoitettuna turvapaikkahakemuksena vaan pikemminkin oleskelulupahakemuksena, on todettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on yksinomaan kansallisen tuomioistuimen tehtävänä vahvistaa niiden kysymysten kohde, joita se haluaa esittää unionin tuomioistuimelle. Samalla tavoin yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on kunkin asian erityispiirteiden perusteella harkita, ovatko sen unionin tuomioistuimelle esittämät kysymykset tarpeellisia ja onko niillä merkitystä asian kannalta.(4) Tällä perusteella unionin tuomioistuin ei ole toimivaltainen myöskään toteamaan pääasian oikeudenkäynnin tosiseikkoja.
20. On näin ollen kansallisen tuomioistuimen tehtävänä ottaa huomioon pääasian vastapuolten väitteet ja arvioida, onko pääasian vastapuolten nyt käsiteltävää hakemusta pidettävä asetuksessa N:o 343/2003 tarkoitettuna turvapaikkahakemuksena. Kansallisen tuomioistuimen on siis asetuksen N:o 343/2003 2 artiklan c alakohtaan sisältyvän ”turvapaikkahakemuksen” määritelmän perusteella selvitettävä, onko pääasian vastapuolten esittämä hakemus sellainen, että sitä on pidettävä Geneven pakolaissopimuksessa tarkoitettuna kansainvälistä suojaa koskevana hakemuksena. Jos kansallinen tuomioistuin on epävarma määritelmän soveltamisesta pääasian oikeudenkäynnin konkreettisessa asiayhteydessä, sen pitäisi pyytää unionin tuomioistuimelta uudella ennakkoratkaisupyynnöllä yksityiskohtaisesti lisäselvitystä määritelmän soveltamisesta pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevan kaltaisessa tapauksessa.
21. Jos kansallinen tuomioistuin katsoo, että pääasian vastapuolten hakemusta on pidettävä asetuksessa N:o 343/2003 tarkoitettuna turvapaikkahakemuksena, pohdittavaksi tulee sen esittämä ennakkoratkaisukysymys, joka koskee oikeudellisia seurauksia, joita aiheutuu siitä, että pääasian vastapuolet ovat peruuttaneet tämän hakemuksen.
22. Vaikka asetuksessa N:o 343/2003 ei säädetä nimenomaisesti pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevasta tapauksesta, jossa on peruutettu ainoa turvapaikkahakemus, ja tämän seurauksista, asetuksen sanamuodon ja tarkoituksen mukainen johdonmukainen tulkinta johtaa mielestäni siihen, että turvapaikanhakija, joka on esittänyt vain yhden turvapaikkahakemuksen, ei voi estää asetuksen N:o 343/2003 soveltamista tähän turvapaikkahakemukseen sen yksipuolisella peruuttamisella.
23. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkinnassa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on.(5)
24. Komissio esitti asetuksen N:o 343/2003 olennaiset tavoitteet 26.7.2001 antamassaan asetusehdotuksessa.(6) Asetusehdotuksen 2.1. kohdassa esitetään otsikon ”Tavoitteet” alla yhtäältä turvapaikkaoikeuden takaaminen nopealla, objektiivisiin perusteisiin perustuvalla ja asianomaisen kannalta oikeudenmukaisella menettelyllä mutta toisaalta myös sellaisen turvapaikkamenettelyjen väärinkäytön estäminen, joka ilmenee siten, että sama henkilö hakee turvapaikkaa useita kertoja eri jäsenvaltioissa, määrittämällä nopeasti vain yksi toimivaltainen jäsenvaltio. Toimivalta pitäisi lähtökohtaisesti olla jäsenvaltiolla, jolla on ollut merkittävin osuus turvapaikanhakijan tulemisessa jäsenvaltioiden(7) alueelle tai hänen oleskelussaan siellä joko siksi, että se on myöntänyt hänelle oleskeluluvan tai viisumin, tai siksi, että se on toteuttanut valvontaa ulkorajoillaan puutteellisesti tai sallinut maahantulon ilman viisumia.(8)
25. Nämä komission muotoilemat olennaiset tavoitteet otettiin sittemmin myös asetukseen N:o 343/2003. Johdanto-osan kolmannessa ja neljännessä perustelukappaleessa mainitaan keskeisenä tavoitteena määrittää nopeasti turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, jotta turvapaikanhakijalle voidaan taata pääsy menettelyyn. Asetuksen N:o 343/2003 3 artiklassa vahvistetaan perusperiaate, jonka mukaan turvapaikkahakemuksen käsittelee yksi ainoa jäsenvaltio. Tällä estetään yhtäältä refugees in orbit -ilmiön syntyminen eli se, että turvapaikanhakijoita siirretään valtiosta toiseen ja siten heidän turvapaikkaoikeutensa käytännössä vesitetään. Toisaalta vältetään myös niin sanottu asylum shopping estämällä valvomaton siirtyminen edelleen saattamalla vireille samanaikaisia tai peräkkäisiä turvapaikkamenettelyjä unionin sisällä.(9)
26. Edellä mainitun tavoitteen saavuttamiseksi jo Dublinissa 15.6.1990 Euroopan yhteisöjen jäsenvaltioon jätetyn turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan valtion ratkaisemisesta tehdyn yleissopimuksen(10) voimassaoloaikana annettiin 11.12.2000 asetus N:o 2725/2000 Eurodac-järjestelmän perustamisesta(11) sormenjälkien vertailua varten Dublinin yleissopimuksen tehokkaaksi soveltamiseksi.(12) Sen tarkoituksena oli aluksi Dublinin yleissopimuksen soveltaminen ja täytäntöönpano, mutta yleissopimus korvattiin asetuksella N:o 343/2003. Tältä osin näiden kahden asetuksen välillä on yhteys,(13) joka selittää sen, että toimivaltaisen jäsenvaltion selvittäminen pyritään varmistamaan myös tietovertailun avulla.(14)
27. Asetuksen N:o 343/2003 III luku sisältää johdonmukaisesti etusijajärjestyksen mukaan luetellut perusteet toimivaltaisen jäsenvaltion määrittämiseksi,(15) millä pyritään edistämään toimivaltaisen jäsenvaltion määrittämistä yksinomaan objektiivisten perusteiden mukaan koskevan säännöksen täytäntöönpanoa ja saavuttamaan tavoite estää väärinkäyttö useiden samanaikaisten tai peräkkäisten turvapaikkahakemusten avulla määrittämällä vain yksi toimivaltainen jäsenvaltio.
28. Juuri tämä eli toimivaltaisen jäsenvaltion määrittäminen on asetuksen N:o 343/2003 päätavoite. Asetuksen N:o 343/2003 sovellettavuudesta säädetään 4 artiklan 1 kohdassa, että menettely turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastaavan jäsenvaltion määrittämiseksi alkaa heti, kun turvapaikkahakemus on ensimmäisen kerran jätetty johonkin jäsenvaltioon. Turvapaikkapyynnön varsinainen tutkiminen toteutetaan sitä vastoin kansallisten säännösten mukaisesti siten, että direktiivi 2005/85 sekä kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä 29.4.2004 annettu neuvoston direktiivi 2004/83/EY(16) otetaan huomioon.
29. Komissio viittaa kirjallisissa lausumissaan perustellusti siihen, että turvapaikkamenettely koostuu kokonaissääntelyn mukaisesti kahdesta vaiheesta eli toimivaltaisen jäsenvaltion määrittämisestä asetuksen N:o 343/2003 mukaisesti sen jälkeen, kun turvapaikkahakemus on jätetty ensimmäisen kerran, ja tämän jälkeen varsinaisesta tutkimuksesta, joka on toimivaltaisen jäsenvaltion tehtävä ja jonka yhteydessä on otettava huomioon direktiivin 2005/85 vähimmäisvaatimukset. Kyseessä on siten kaksi toisistaan poikkeavaa turvapaikkamenettelyn vaihetta. Tämä näkemys oli lähtökohtana jo direktiivin 2005/85 antamista koskeneissa ensimmäisissä ehdotuksissa,(17) ja se on sittemmin otettu myös sen johdanto-osan 29 perustelukappaleeseen, jossa todetaan nimenomaisesti, että direktiivi 2005/85 ei koske menettelyjä, joista säädetään asetuksessa N:o 343/2003. Asetuksen N:o 343/2003 tavoitteena ei näin ollen ole menettelytakeiden luominen turvapaikanhakijoille siten, että vahvistettaisiin heidän turvapaikkahakemustensa hyväksymisen tai hylkäämisen edellytykset.(18) Asetuksessa säädetään pikemminkin ensisijaisesti jäsenvaltioiden keskinäisestä velvoitteiden ja tehtävien jaosta. Tällä perusteella asetuksen N:o 343/2003 säännökset, jotka koskevat jäsenvaltioiden velvoitteita sellaisia turvapaikanhakijoita kohtaan, joihin sovelletaan Dublin-menettelyä, liittyvät lähtökohtaisesti vain menettelyn kulkuun jäsenvaltioiden keskinäisessä suhteessa, tai niillä pyritään takaamaan yhteensopivuus muiden turvapaikkaoikeutta koskevien säädösten kanssa.(19)
30. Toimivallan kannalta asetus N:o 343/2003 sisältää myös säännöksiä, jotka koskevat turvapaikkahakemuksen peruuttamisen vaikutuksia menettelyyn, jossa määritetään turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio. Nimenomaisia säännöksiä on kuitenkin vain sen tapauksen varalta, että yksi monista hakemuksista peruutetaan, kuten säädetään esimerkiksi 4 artiklan 5 kohdassa tai 16 artiklan 1 kohdan d alakohdassa ja 4 kohdassa. Nämä säännökset koskevat erityisesti tapauksia, joissa turvapaikanhakija on peruuttanut turvapaikkahakemuksensa sen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämistä koskevan menettelyn kuluessa (4 artiklan 5 kohta) tai vasta hakemuksen käsittelyn kuluessa (16 artiklan 1 kohdan d alakohta) ja tehnyt uuden turvapaikkahakemuksen jossain toisessa jäsenvaltiossa.
31. Jäsenvaltiossa tehdyn turvapaikkahakemuksen peruuttamisen oikeudellisista seurauksista ei ole nimenomaisesti säädetty asetuksessa N:o 343/2003 sellaisen tapauksen varalta, että sitä ei seuraa uuden turvapaikkahakemuksen jättäminen jossain toisessa jäsenvaltiossa.
32. Mielestäni se, että ainoan turvapaikkahakemuksen peruuttamisen seurauksista ei säädetä nimenomaisesti asetuksessa N:o 343/2003, johtuu siitä, että tässä tapauksessa ei voi syntyä toimivaltaristiriitaa. Tästä ei voida kuitenkaan päätellä, että se, että turvapaikanhakija peruuttaa turvapaikkahakemuksen eikä esitä uusia turvapaikkahakemuksia, voisi sellaisenaan johtaa siihen, ettei asetusta N:o 343/2003 voida soveltaa.
33. Olettamus, jonka mukaan asetus koskee vain tapausta, jossa on tehty turvapaikkahakemus, ja hakijan vastaava suojan tarve poistuu, kun hän osoittaa hakemuksensa peruuttamisella, ettei hän enää hae suojaa, vaikuttaa ensi arviolta uskottavalta. Näin on erityisesti sen vuoksi, että siitä, ettei tällaista tapausta ole mainittu, voitaisiin johdonmukaisesti päätellä, ettei asetusta tällaisessa tapauksessa sovelleta.
34. Turvapaikkamenettelyä koskevien säännösten kokonaisasiayhteydestä ilmenee kuitenkin, että lähtökohtaisesti ainoastaan turvapaikkamenettelyn lopullinen päättäminen johtaa siihen, että jäsenvaltiolle aikaisemmin määritetty toimivalta lakkaa. Ei voida olettaa, että kyse olisi tällaisesta lopullisesta päättämisestä jo silloin, kun kolmannen maan kansalainen ei enää pidä turvapaikkahakemusta voimassa, vaan näin on vasta silloin, kun toimivaltaiset jäsenvaltion viranomaiset ovat tehneet lopullisen päätöksen.
35. Jo asetuksen N:o 343/2003 sanamuoto puoltaa tätä tulkintaa.
36. Esimerkiksi asetuksen N:o 343/2003 2 artiklan f alakohtaan sisältyvä turvapaikkahakemuksen peruuttamisen määritteleminen toimiksi, joilla turvapaikanhakija päättää turvapaikkahakemuksen esittämisellä aloittamansa menettelyt toimillaan joko nimenomaisesti tai hiljaisesti ”kansallisen lainsäädännön mukaisesti”, osoittaa, että menettely voidaan päättää peruuttamisilmoituksella vain sillä edellytyksellä, että sovellettavia kansallisia säännöksiä noudatetaan. Koska näiden kansallisten säännösten on vastattava direktiivin 2005/85 säännöksiä, vastaus kysymykseen turvapaikkahakemuksen peruuttamisen vaikutuksista asetuksen N:o 343/2003 sovellettavuuteen ja soveltamiseen voidaan antaa vain kyseisen asetuksen ja direktiivin 2005/85 kokonaistarkastelun perusteella.
37. Direktiivin 2005/85 mukaisesti kolmannen maan kansalaisen, joka on hakenut turvapaikkaa jossakin jäsenvaltiossa, ei ole katsottava oleskelevan laittomasti jäsenvaltion alueella ennen kuin hänen hakemustaan koskevasta kielteisestä päätöksestä tai päätöksestä, jolla lopetetaan hänen oikeutensa oleskeluun turvapaikanhakijana, on tullut lainvoimainen.(20)
38. Tällainen lainvoimainen päätös tarkoittaa jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten päätöstä. Direktiivin 2005/85 19 artiklassa säädetään turvapaikkahakemuksen nimenomaisesta peruuttamisesta, että jos jäsenvaltioiden kansallisessa lainsäädännössä säädetään nimenomaisesta mahdollisuudesta peruuttaa turvapaikkahakemus, jäsenvaltioiden on varmistettava, että turvapaikanhakijan nimenomaisesti peruuttaessa hakemuksensa määrittävä viranomainen tekee päätöksen joko hakemuksen tutkinnan keskeyttämisestä tai hakemuksen hylkäämisestä. Turvapaikkaviranomaisten päätöstä joko hakemuksen hylkäämisestä tai tutkinnan keskeyttämisestä tarvitaan myös silloin, kun kyseessä on saman direktiivin 20 artiklassa tarkoitettu turvapaikkahakemuksen implisiittinen peruuttaminen.
39. Näistä toteamuksista ilmenee, että turvapaikanhakijan peruuttamisilmoitus ei sellaisenaan johda turvapaikkamenettelyn päättämiseen. Tähän edellytetään pikemminkin sitä, että asianomaisen toimivaltaisen jäsenvaltion turvapaikkaviranomaiset tekevät vastaavan päätöksen. Tällöin on kuitenkin väistämättä kyettävä vielä aina määrittämään toimivaltaiset turvapaikkaviranomaiset turvapaikanhakijan peruutusilmoituksesta huolimatta asetuksen N:o 343/2003 säännösten mukaisesti.
40. Komissio esitti turvapaikkamenettelyn oikeudellisen ja hallinnollisen päättämisen merkityksestä turvapaikkahakemuksen vapaaehtoisen peruuttamisen yhteydessä jo ensimmäisessä direktiiviä 2005/85 koskeneessa ehdotuksessaan, että ainoastaan tällaisella päätöksellä voidaan varmistaa, että jäsenvaltio saa käyttöönsä tarvittavat tiedot silloin, kun hakija tulee uudelleen joko samaan tai toiseen jäsenvaltioon ja kun esiin nousee mahdollisesti kysymys siitä, mikä jäsenvaltio on vastuussa uuden hakemuksen käsittelystä.(21)
41. Myös kaikkien jäsenvaltioiden yksityiskohtaisen kuulemisen jälkeen tämä seikka säilyi merkityksellisenä laajasti muutetussa komission 18.6.2002 antamassa direktiiviehdotuksessa, ja lisäksi ehdotettujen direktiivin säännösten perusteluissa korostettiin, että tehokkuuden vuoksi on välttämätöntä säätää selkeät ja täsmälliset vaatimukset siitä, miten on toimittava, kun menettelyt keskeytyvät tai kun ne lopetetaan joko siksi, että hakemus nimenomaisesti peruutetaan (19 artikla), tai muista syistä (20 artikla), ja näissä säännöksissä kuvaillaan siten tyhjentävästi jäsenvaltioiden käytettävissä olevat menettelyt. Siksi jäsenvaltiot voivat direktiivin perusteella joko keskeyttää hakemuksen käsittelyn tai hylätä hakemuksen, jos hakija haluaa peruuttaa sen.(22)
42. Tämä näkemys on sisällytetty sittemmin myös direktiivin 2005/85 19 ja 20 artiklaan, joissa säädetään lisäksi aikaisempaa peruutusta seuraavia myöhempiä hakemuksia koskevasta mahdollisuudesta 24 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaiseen erityismenettelyyn, luettuna yhdessä 32 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen kanssa. Jäsenvaltiot voivat esimerkiksi velvoittaa 34 artiklan nojalla myöhemmän hakemuksen tekevän turvapaikanhakijan osoittamaan tosiseikat ja esittämään uusia todisteita, jotka muodostavat perusteen uudelle menettelylle, ja myös – 12 artiklasta poiketen – tehdä päätöksen kuulematta hakijaa.
43. Jos turvapaikanhakijalle annettaisiin sitä vastoin mahdollisuus peruuttaa hakemuksensa asetuksen N:o 343/2003 yhteydessä seuraamuksitta, se olisi ristiriidassa peräkkäisten turvapaikkahakemusten tekemistä koskevien direktiivin 2005/85 säännösten ja niistä mahdollisille myöhemmille hakemuksille aiheutuvien oikeudellisten seurausten kanssa.
44. Tämä asetuksen N:o 343/2003 tulkinta, jonka mukaan turvapaikanhakija ei voi turvapaikkahakemuksensa peruuttamisella yksipuolisesti vaikuttaa kyseisessä asetuksessa vahvistettuihin toimivaltasäännöksiin, vastaa myös asetuksen rakennetta ja tavoitetta perustaa jäsenvaltion toimivalta mahdollisimman nopeasti pelkästään objektiivisiin perusteisiin ja viedä siten turvapaikanhakijalta mahdollisuus vaikuttaa asiaan tekemällä useita hakemuksia.
45. Se, että turvapaikanhakijalla olisi mahdollisuus vaikuttaa toimivaltaisen jäsenvaltion määrittämiseen tekemällä aina uusia turvapaikkahakemuksia peruutettuaan aikaisemmat hakemukset, vaikka juuri tämä on määrä estää asetuksella N:o 343/2003, olisi ristiriidassa näiden tavoitteiden kanssa. Tässä yhteydessä on viitattava asetuksen N:o 343/2003 13 artiklan säännökseen, jossa säädetään niiden tapausten osalta, joissa turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevaa jäsenvaltiota ei voida määrittää asetuksessa lueteltujen perusteiden mukaisesti, että käsittelystä vastaa ensimmäinen jäsenvaltio, jossa turvapaikkahakemus on tehty. Asetuksen antaja on näin ollen nähnyt sen mahdollisuuden, että toimivaltaista jäsenvaltiota ei kaikista tutkimismahdollisuuksista huolimatta voida määrittää, ja antanut tällaista tapausta varten toissijaisen toimivaltasäännöksen. Jos asetuksen N:o 343/2003 sovellettavuus lakkaisi jokaisen hakemuksen peruuttamisen myötä, turvapaikanhakijalla olisi joissain yksittäistapauksissa mahdollisuus määrittää toimivaltainen jäsenvaltio oleskelupaikan valinnallaan. Myöskään tavoitetta käsitellä asia nopeasti toimivaltaisen jäsenvaltion pikaisen määrittämisen avulla ei kyettäisi saavuttamaan.
46. Tässä yhteydessä on mainittava myös ongelma, joka liittyy vastuuseen aikaisemman turvapaikanhakijan palauttamisesta. Asetuksesta N:o 343/2003 nimittäin ilmenee, että turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio pysyy turvapaikanhakijan tekemän turvapaikkahakemuksen – nimenomaisen tai implisiittisen – peruuttamisilmoituksen ja toimivaltaisen jäsenvaltion viranomaisten vastaavan päättämiskäsittelyn jälkeen lähtökohtaisesti toimivaltaisena myös aikaisemman turvapaikanhakijan palauttamisen osalta.
47. Asetuksen N:o 343/2003 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan säännöksessä selvennetään esimerkiksi, että jäsenvaltio, joka on vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä, on velvollinen ottamaan takaisin kolmannen maan kansalaisen, joka oleskelee ilman lupaa toisessa jäsenvaltiossa, vaikka se olisi päättänyt turvapaikkamenettelyn hylkäävällä päätöksellä, joka ei ole valituskelpoinen. Tämä velvoite poistuu asetuksen N:o 343/2003 säännösten mukaisesti vasta sitten, jos kolmannen maan kansalainen on joko saanut oleskeluluvan jossain toisessa jäsenvaltiossa (16 artiklan 2 kohta) tai poistunut jäsenvaltioiden alueelta vähintään kolmen kuukauden ajaksi ilman voimassa olevaa oleskelulupaa (16 artiklan 3 kohta) tai turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio on hakemuksen hylkäämisen jälkeen hyväksynyt ja pannut tosiasiallisesti täytäntöön toimenpiteitä, jotka ovat välttämättömiä, ennen kuin kolmannen maan kansalainen voidaan palauttaa lähtömaahansa tai toiseen maahan, johon hän voi laillisesti saapua (16 artiklan 4 kohta).
48. Tämän suhteen asetukseen N:o 343/2003 on sisällytetty olennaisilta osin 15.6.1990 tehdyn Dublinin yleissopimuksen ajatus siitä, että alueella, jolla taataan henkilöiden vapaa liikkuvuus perussopimusten määräysten mukaisesti, jokainen jäsenvaltio on vastuussa muille jäsenvaltioille toimistaan, jotka koskevat kolmansien maiden kansalaisten maahantuloa ja alueella oleskelua, ja on myös velvollinen kantamaan näiden toimien seuraukset yhteisvastuun ja lojaalin yhteistyön hengessä. Tärkeimmät toimivallan määräytymisperusteet ja niiden esittäminen hierarkkisessa järjestyksessä heijastavat tätä yleistä lähestymistapaa siten, että vastuu osoitetaan sille jäsenvaltiolle, jolla on ollut merkittävin osuus turvapaikanhakijan tulemisessa jäsenvaltioiden alueelle tai hänen oleskelussaan siellä joko siksi, että kyseinen jäsenvaltio on myöntänyt hänelle oleskeluluvan tai viisumin, tai siksi, että se on toteuttanut valvontaa ulkorajoillaan puutteellisesti tai sallinut maahantulon ilman viisumia. Toiseen ryhmään kuuluvien perusteiden tarkoituksena on säätää seuraamuksista tapauksissa, joissa jokin jäsenvaltio on laiminlyönyt velvollisuutensa torjua laitonta maahanmuuttoa.(23)
49. Tästä ilmenee selvästi, että ratkaiseva liittymäkohta asetuksen N:o 343/2003 soveltamiselle aiheuttajaperiaatteen perusteella on jäsenvaltion vastuun syntyminen muita jäsenvaltioita kohtaan turvapaikanhakijan osalta. Tässä otetaan huomioon periaate, jonka mukaan jokainen jäsenvaltio on vastuussa muille jäsenvaltioille toimistaan, jotka koskevat kolmansien maiden kansalaisten maahantuloa ja alueella oleskelua.(24)
50. Aiheuttajaperiaatteen mukaista vastuuta täydennetään jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2008/115/EY,(25) joka sisältää säännöksiä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamisesta sekä säännöksiä sitä tapausta varten, että tällainen palauttaminen ei ole erityisistä syistä mahdollista. Se, ettei tällaisia toimivaltasäännöksiä ole enää annettu tässä asiayhteydessä, ilmaisee vielä paremmin sen, että asetus N:o 343/2003 on edelleen sovellettavissa myös menettelyn tässä vaiheessa.
51. Edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, ettei se, että turvapaikanhakija, joka on tehnyt turvapaikkahakemuksen vain yhdessä jäsenvaltiossa, peruuttaa turvapaikkahakemuksen, sellaisenaan vaikuta asetuksen N:o 343/2003 sovellettavuuteen eikä hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseen kyseisen asetuksen säännösten mukaisesti.
B Toinen kysymys
52. Kansallinen tuomioistuin pyytää toisella ennakkoratkaisukysymyksellään selvennystä siihen, onko sillä, milloin turvapaikanhakija peruuttaa turvapaikkahakemuksen, merkitystä pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevan kaltaisessa tapauksessa arvioitaessa peruuttamisen oikeudellisia seurauksia asetuksen N:o 343/2003 valossa.
53. Tähän kysymykseen on ilman muuta vastattava kieltävästi. Edellä esitetystä ilmenee, että se, että turvapaikanhakija, joka on tehnyt turvapaikkahakemuksen vain yhdessä jäsenvaltiossa, peruuttaa turvapaikkahakemuksen, ei sellaisenaan vaikuta asetuksen N:o 343/2003 sovellettavuuteen eikä hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseen kyseisen asetuksen säännösten mukaisesti. Näin on riippumatta siitä, missä menettelyn vaiheessa peruuttamisesta ilmoitetaan.
VII Ratkaisuehdotus
54. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
Se, että turvapaikanhakija, joka on tehnyt turvapaikkahakemuksen vain yhdessä jäsenvaltiossa, peruuttaa turvapaikkahakemuksen, ei sellaisenaan vaikuta niiden perusteiden ja menettelyjen vahvistamisesta, joiden mukaisesti määritetään kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, 18.2.2003 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 343/2003 sovellettavuuteen eikä hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseen kyseisen asetuksen säännösten mukaisesti. Näin on riippumatta siitä, missä menettelyn vaiheessa peruuttamisesta ilmoitetaan.