UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (suuri jaosto)
13 päivänä syyskuuta 2022 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Euroopan keskuspankkijärjestelmä – Kansallinen keskuspankki – Direktiivi 2001/24/EY – Luottolaitosten tervehdyttäminen ja likvidaatio – Tervehdyttämistoimenpiteiden toteuttamisesta aiheutuneiden vahinkojen korvaaminen – SEUT 123 artikla sekä Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan (N:o 4) 21.1 artikla – Euroalueen jäsenvaltioiden keskuspankkirahoituksen kielto – SEUT 130 artikla ja kyseisen pöytäkirjan 7 artikla – Riippumattomuus – Luottamuksellisten tietojen ilmaiseminen
Asiassa C‑45/21,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Ustavno sodišče (perustuslakituomioistuin, Slovenia) on esittänyt 14.1.2021 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 28.1.2021, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Banka Slovenije,
jossa asian käsittelyyn osallistuu
Državni zbor Republike Slovenije,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (suuri jaosto),
toimien kokoonpanossa: presidentti K. Lenaerts, varapresidentti L. Bay Larsen (esittelevä tuomari), jaostojen puheenjohtajat A. Arabadjiev, C. Lycourgos, E. Regan ja S. Rodin sekä tuomarit M. Ilešič, J.‑C. Bonichot, M. Safjan, A. Kumin, D. Gratsias, M. L. Arastey Sahún, M. Gavalec, Z. Csehi ja O. Spineanu‑Matei,
julkisasiamies: J. Kokott,
kirjaaja: hallintovirkamies M. Longar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 18.1.2022 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Banka Slovenije, asiamiehenään J. Žitko,
– Slovenian hallitus, asiamiehinään J. Morela ja N. Pintar Gosenca,
– Euroopan komissio, asiamiehinään S. Delaude, B. Rous Demiri ja A. Steiblytė,
– Euroopan keskuspankki, asiamiehinään A. Grosu, K. Kaiser ja C. Kroppenstedt, avustajanaan G. Pajek, odvetnik,
kuultuaan julkisasiamiehen 31.3.2022 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee SEUT 123 ja SEUT 130 artiklan, Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan (N:o 4) (jäljempänä EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehty pöytäkirja) 7 ja 21 artiklan, luottolaitosten liiketoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta 14.6.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/48/EY (EUVL 2006, L 177, s. 1) 44–52 artiklan ja oikeudesta harjoittaa luottolaitostoimintaa ja luottolaitosten vakavaraisuusvalvonnasta, direktiivin 2002/87/EY muuttamisesta sekä direktiivien 2006/48/EY ja 2006/49/EY kumoamisesta 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/36/EU (EUVL 2013, L 176, s. 338) 53–62 artiklan tulkintaa.
2 Tämä pyyntö on esitetty sellaisten kansallisten lainsäännösten perustuslainmukaisuuden valvontaa koskevassa menettelyssä, joissa määritellään edellytykset, joiden täyttyessä Banka Slovenijelle (Slovenian keskuspankki) syntyy vastuu tiettyjen rahoitusvälineiden lakkauttamisesta aiheutuneista vahingoista, ja mahdollisuus saada tiettyjä, kyseisen keskuspankin hallussa olevia tätä lakkauttamista koskevia tietoja.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Asetus (EY) N:o 3603/93
3 [SEUT 123] artiklassa ja [SEUT 125 artiklan 1 kohdassa] tarkoitettujen kieltojen soveltamiseksi tarvittavien määritelmien täsmentämisestä 13.12.1993 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 3603/93 (EYVL 1993, L 332, s. 1) johdanto‑osan toisessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Olisi täsmennettävä erityisesti [SEUT 123] artiklassa käytetyt ilmaisut ’tilinylitysoikeus’ ja ’muu luottojärjestely’, erityisesti 1 päivänä tammikuuta 1994 voimassa olevien saatavien osalta”.
4 Kyseisen asetuksen 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”[SEUT 123] artiklassa tarkoitetaan:
a) ’tilinylitysoikeudella’: kaikenlaista voimavarojen asettamista julkisen sektorin käyttöön, joista on seurauksena tai saattaa olla seurauksena alijäämäinen saldo[;]
b) ’muulla luottojärjestelyllä’:
i) kaikenlaisia 1 päivänä tammikuuta 1994 voimassa olevia julkisen sektorin saatavia, lukuun ottamatta ennen tätä päivää hankittuja määräaikaisia saatavia;
ii) kaikenlaista julkisen sektorin kolmansille antam[ien] sitoumusten rahoitusta;
iii) kaikenlaisia julkisen [sektorin kanssa tehtyjä liiketoimia], joista seuraa tai saattaa seurata [julkiseen sektoriin kohdistuva] saatava, sanotun kuitenkaan rajoittamatta [SEUT 123] artiklan 2 kohdan soveltamista.”
Direktiivi 2000/12/EY
5 Luottolaitosten liiketoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta 20.3.2000 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/12/EY (EYVL 2000, L 126, s. 1) 1 artiklan 4 alakohdassa säädettiin seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
4) ’toimivaltaisilla viranomaisilla’ kansallisia toimivaltaisia viranomaisia, joilla on toimivalta lain tai muun säädöksen perusteella valvoa luottolaitoksia”.
Direktiivi 2001/24/EY
6 Luottolaitosten tervehdyttämisestä ja likvidaatiosta 4.4.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/24/EY (EYVL 2001, L 125, s. 15) johdanto‑osan kuudennessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”On tärkeää uskoa kotijäsenvaltion hallinnollisille tai oikeusviranomaisille yksinomainen toimivalta päättää kyseisen jäsenvaltion lainsäädännön ja siellä voimassa olevien käytäntöjen mukaisista tervehdyttämistoimenpiteistä sekä soveltaa niitä. Koska on vaikea yhdenmukaistaa jäsenvaltioiden lainsäädäntöjä ja käytäntöjä, olisi omaksuttava järjestelmä, jossa jäsenvaltiot vastavuoroisesti tunnustavat kunkin jäsenvaltion toteuttamat toimenpiteet niiden laitosten elinkelpoisuuden palauttamiseksi, joille se on myöntänyt toimiluvan.”
7 Kyseisen direktiivin 2 artiklassa, sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasian tosiseikkoihin, säädettiin seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
– ’toimivaltaisilla viranomaisilla’: direktiivin [2000/12] 1 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuja toimivaltaisia viranomaisia,
– –”
8 Direktiivin 2001/24 3 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kotijäsenvaltion hallinnolliset tai oikeusviranomaiset ovat yksin toimivaltaisia päättämään luottolaitosta ja sen muissa jäsenvaltioissa sijaitsevia sivuliikkeitä koskevan yhden tai useamman tervehdyttämistoimenpiteen toteuttamisesta.”
9 Kyseisen direktiivin 33 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Kaikkia 4, 5, 8, 9, 11 ja 19 artiklassa säädetyssä tiedonanto‑ tai kuulemismenettelyssä tietoja vastaanottavia tai antavia henkilöitä koskee salassapitovelvollisuus direktiivin [2000/12] 30 artiklassa säädettyjen sääntöjen ja edellytysten mukaisesti, lukuun ottamatta oikeusviranomaisia, joihin sovelletaan voimassa olevia kansallisia säännöksiä.”
Direktiivi 2006/48
10 Direktiivin 2006/48/EY 4 artiklan 4 alakohdassa täsmennettiin seuraavaa:
”Tässä direktiivissä sovelletaan seuraavia määritelmiä:
– –
4) ’toimivaltaisilla viranomaisilla’ tarkoitetaan kansallisia toimivaltaisia viranomaisia, joilla on toimivalta lain tai muun säädöksen perusteella valvoa luottolaitoksia”.
11 Kyseisen direktiivin 44 artiklan 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on huolehdittava, että salassapitovelvollisia ovat kaikki, jotka ovat tai ovat olleet toimivaltaisten viranomaisten palveluksessa tai tilintarkastajina tai asiantuntijoina toimivaltaisten viranomaisten lukuun.
Näissä tehtävissä saatuja luottamuksellisia tietoja ei saa ilmaista toiselle henkilölle eikä viranomaiselle muutoin kuin tiivistetysti tai kootusti siten, ettei siitä voida tunnistaa yksittäisiä luottolaitoksia, sanotun kuitenkaan rajoittamatta rikoslainsäädännön alaan kuuluvien säännösten noudattamista.
Kuitenkin, jos luottolaitos on asetettu konkurssiin tai tuomioistuin on määrännyt sen lopettamaan toimintansa, voidaan siviili‑ tai kauppaoikeudellisessa menettelyssä ilmaista luottamuksellisia tietoja, jotka eivät koske kyseessä olevan luottolaitoksen pelastamiseen pyrkiviä kolmansia.”
12 Mainitun direktiivin 45–52 artiklassa esitettiin useita sääntöjä, jotka koskevat saman direktiivin 4 artiklan 4 alakohdassa tarkoitettujen toimivaltaisten viranomaisten suorittamaa tietojen käyttöä, vaihtoa, toimittamista ja ilmaisemista.
13 Direktiivin 2006/48 158 artiklassa säädettiin seuraavaa:
”1. Kumotaan direktiivi [2000/12] sellaisena kuin se on muutettuna liitteessä XIII olevassa A osassa luetelluilla direktiiveillä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta liitteessä XIII olevassa B osassa lueteltuja jäsenvaltioita velvoittavia määräaikoja, joiden kuluessa niiden on saatettava kansallisen lainsäädännön osaksi mainitut direktiivit.
2. Viittauksia kumottuihin direktiiveihin pidetään viittauksina tähän direktiiviin liitteessä XIV olevan vastaavuustaulukon mukaisesti.”
Direktiivi 2013/36
14 Direktiivin 2013/36 3 artiklan 1 kohdan 36 alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Tämän direktiivin soveltamiseksi tarkoitetaan:
– –
36) ’toimivaltaisella viranomaisella’ [luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvaatimuksista ja asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston] asetuksen (EU) N:o 575/2013 [(EUVL 2013, L 176, s. 1)] 4 artiklan 1 kohdan 40 alakohdassa määriteltyä toimivaltaista viranomaista”.
15 Kyseisen direktiivin 53 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että salassapitovelvollisia ovat kaikki, jotka ovat tai ovat olleet toimivaltaisten viranomaisten palveluksessa ja tilintarkastajina tai asiantuntijoina toimivaltaisten viranomaisten lukuun.
Tällaiset henkilöt, tilintarkastajat tai asiantuntijat saavat ilmaista tehtävissään saamiaan luottamuksellisia tietoja ainoastaan tiivistetysti tai kootusti siten, ettei niistä voida tunnistaa yksittäisiä luottolaitoksia, sanotun kuitenkaan rajoittamatta rikoslainsäädännön alaan kuuluvien tapausten käsittelyä.
Kuitenkin, jos luottolaitos on asetettu konkurssiin tai tuomioistuin on määrännyt sen lopettamaan toimintansa, voidaan siviili‑ tai kauppaoikeudellisessa menettelyssä ilmaista luottamuksellisia tietoja, jotka eivät koske kyseessä olevan luottolaitoksen pelastamiseen pyrkiviä kolmansia osapuolia.”
16 Mainitun direktiivin 54–62 artiklassa esitetään useita sääntöjä, jotka koskevat saman direktiivin 3 artiklan 1 kohdan 36 alakohdassa tarkoitettujen toimivaltaisten viranomaisten suorittamaa tietojen käyttöä, vaihtoa, toimittamista ja ilmaisemista.
17 Direktiivin 2013/36 163 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Kumotaan [direktiivi 2006/48] ja [sijoituspalveluyritysten ja luottolaitosten omien varojen riittävyydestä 14.6.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston] direktiivi 2006/49/EY [(EUVL 2006, L 177, s. 201)] 1 päivänä tammikuuta 2014.
Viittauksia kumottuihin direktiiveihin pidetään viittauksina tähän direktiiviin ja [asetukseen N:o 575/2013] tämän direktiivin liitteessä II ja [asetuksen N:o 575/2013] liitteessä IV olevan vastaavuustaulukon mukaisesti.”
Asetus N:o 575/2013
18 Asetuksen N:o 575/2013 4 artiklan 1 kohdan 40 alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan:
– –
40) ’toimivaltaisella viranomaisella’ viranomaista tai elintä, joka virallisesti tunnustetaan kansallisessa lainsäädännössä ja jolle annetaan kansallisessa lainsäädännössä toimivalta valvoa laitoksia kyseisessä jäsenvaltiossa toimivan valvontajärjestelmän osana”.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
19 Ustavno sodišče (perustuslakituomioistuin, Slovenia) katsoi 19.10.2016 antamassaan ratkaisussa, että lainsäännökset, joilla Slovenian keskuspankille annetaan lupa lakkauttaa tietyt rahoitusvälineet silloin, kun luottolaitos saattaa joutua konkurssiin ja uhkaa rahoitusjärjestelmää kokonaisuudessaan, ovat yhteensopivia Slovenian perustuslain kanssa. Kyseinen tuomioistuin totesi sitä vastoin Slovenian perustuslain vastaisen puutteen, koska kyseessä olevassa lainsäädännössä ei ollut erityisiä menettelysääntöjä, jotka koskevat vahingonkorvauskanteita, joita lakkautettujen rahoitusvälineiden entiset haltijat voivat nostaa.
20 Tämän puutteen korjaamiseksi Državni zbor Republike Slovenije (Slovenian tasavallan kansalliskokous) antoi lain pankkien hyväksyttävien velkojen entisten haltijoiden tuomioistuimissa ja tuomioistuinten ulkopuolella annettavaa oikeussuojaa koskevasta menettelystä (zakon o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank; jäljempänä ZPSVIKOB); kyseisessä laissa esitetään säännöt, joilla pyritään turvaamaan tehokas oikeussuoja Slovenian keskuspankin lakkauttamien rahoitusvälineiden entisille haltijoille.
21 Slovenian keskuspankki pyysi useiden ZPSVIKOB:n säännösten ja erään pankkilain (zakon o bančništvu) säännöksen perustuslainmukaisuuden valvomista ja väitti muun muassa, että kyseisissä säännöksissä esitetyt säännöt ovat ristiriidassa unionin oikeuden kanssa siltä osin kuin ne koskevat Slovenian keskuspankin vastuun syntymistä ja mahdollisuutta tutustua sen hallussa oleviin tietoihin.
22 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmentää tältä osin, että ZPSVIKOB:n mukaan Slovenian keskuspankin vastuu tiettyjen rahoitusvälineiden lakkauttamisesta aiheutuneista vahingoista voi syntyä kahden erillisen ja vaihtoehtoisen järjestelmän puitteissa.
23 Yhtäältä tämä vastuu voi lähtökohtaisesti syntyä silloin, kun osoitetaan, että rahoitusvälineen lakkauttaminen ei ollut välttämätön toimenpide asianomaisen pankin konkurssin välttämiseksi ja rahoitusjärjestelmän vakauden varmistamiseksi tai että periaatetta, jonka mukaan velkojaa ei saa asettaa epäedullisempaan asemaan kuin se, jossa se olisi ollut konkurssitilanteessa, ei ole noudatettu. Mainittu vastuu voi kuitenkin syntyä vain, jos Slovenian keskuspankki ei osoita, että se itse tai henkilöt, jotka se on valtuuttanut toimimaan sen nimissä, ovat toimineet vaaditulla huolellisuudella, kun otetaan huomioon se, että tällainen lakkauttaminen tapahtuu sellaiseen kriisitilanteeseen liittyvissä erityisissä olosuhteissa, joka edellyttää monitahoisten ongelmien nopeaa arviointia.
24 Toisaalta luonnolliset henkilöt, jotka ovat lakkautetun rahoitusvälineen entisiä haltijoita ja joiden vuotuiset tulot ei ylitä tiettyä kynnysarvoa, voivat saada Slovenian keskuspankilta korvauksen, jonka määrä on 80 prosenttia kyseisen rahoitusvälineen hankinnan yhteydessä maksetusta hinnasta ja joka on enintään 20 000 euroa.
25 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa lisäksi, että ZPSVIKOB:llä käyttöön otettujen vastuujärjestelmien soveltamisesta aiheutuvien kustannusten kattamisen varmistamiseksi ZPSVIKOB:ssä säädetään, että Slovenian keskuspankin 1.1.2019 alkaen saama voitto on siirrettävä tähän kattamiseen tarkoitettuihin erityisvarantoihin. Jos nämä erityisvarannot osoittautuvat tähän tarkoitukseen riittämättömiksi, Slovenian keskuspankin olisi käytettävä enintään 50 prosenttia yleisistä varannoistaan, ja jos myös näihin varantoihin turvautuminen osoittautuisi riittämättömäksi kyseisen kattamisen varmistamiseksi, sen olisi lainattava Slovenian viranomaisilta tarvittavat varat.
26 Näiden seikkojen perusteella ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii kyseisten vastuujärjestelmien yhteensopivuutta SEUT 123 artiklan sekä EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 21 artiklan – siltä osin kuin Slovenian keskuspankin Slovenian viranomaisten sijasta kantama vastuu voitaisiin rinnastaa näiden viranomaisten antaman rahoituksen muotoon – ja SEUT 130 artiklasta sekä EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 7 artiklasta ilmenevän keskuspankkien riippumattomuutta koskevan periaatteen kanssa.
27 Mainittu tuomioistuin toteaa lisäksi, että ZPSVIKOB:hen sisältyy sääntöjä, jotka koskevat tiettyjen sellaisten asiakirjojen, joita on käytetty päätettäessä rahoitusvälineiden lakkauttamisesta, sisällön ilmaisemista ilman eri toimenpiteitä kaikille mahdollisille kantajille ja heidän oikeudellisille edustajilleen sekä tällaisten asiakirjojen rajoitetun määrän julkaisemista. Se toteaa kuitenkin olevansa epävarma siitä, ovatko nämä säännöt yhteensopivia direktiiveihin 2006/48 ja 2013/36 sisältyvien tiettyjen tietojen luottamuksellisuutta koskevien säännösten kanssa.
28 Ustavno sodišče päätti näin ollen lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko [SEUT] 123 artiklaa ja [EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn] pöytäkirjan 21 artiklaa tulkittava siten, että niissä kielletään se, että Euroopan keskuspankkijärjestelmän [(EKPJ)] jäsenenä olevalla kansallisella keskuspankilla on korvausvastuu, joka sen on täytettävä omista varoistaan, sellaisten lakkautettujen rahoitusvälineiden entisiin haltijoihin nähden, jotka se voi lakkauttaa käyttäen sille laissa annettua toimivaltaa toteuttaa yleisen edun mukaisia poikkeuksellisia toimenpiteitä rahoitusjärjestelmän vakauteen kohdistuvien uhkien ehkäisemiseksi, kun myöhemmissä oikeudenkäyntimenettelyissä ilmenee, että rahoitusvälineiden lakkauttamisessa ei ole noudatettu periaatetta, jonka mukaan minkään rahoitusvälineen haltijan ei pidä poikkeuksellisen toimenpiteen vuoksi joutua huonompaan tilanteeseen kuin se, jossa se olisi ollut, mikäli kyseistä toimenpidettä ei olisi toteutettu, kun jälkimmäisessä tapauksessa kansallisella keskuspankilla olisi korvausvastuu [yhtäältä] vahingosta, joka oli mahdollista ennakoida sellaisten tosiseikkojen ja olosuhteiden perusteella, jotka vallitsivat keskuspankin päätöksen tekohetkellä ja joista pankki oli tietoinen tai sen olisi pitänyt olla tietoinen, ja [toisaalta] vahingosta, joka aiheutuu sellaisten henkilöiden toiminnasta, jotka ovat toimineet keskuspankin tätä toimivaltaa käyttäessään ja keskuspankin valtuuttamina mutta jotka eivät kyseisessä tilanteessa ole toimineet asiantuntijan tarkkuudella, kun otetaan huomioon ne tosiseikat ja olosuhteet, joista he ovat tienneet tai joista heidän olisi pitänyt tietää valtuutuksiensa mukaisesti?
2) Onko [SEUT] 123 artiklaa ja [EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn] pöytäkirjan 21 artiklaa tulkittava siten, että niissä kielletään se, että [EKPJ:n] jäsenenä oleva kansallinen keskuspankki maksaa omilla varoillaan erityisiä rahallisia korvauksia rahoitusvälineiden lakkauttamisesta osalle sellaisten (omaisuusperusteen mukaisesti) lakkautettujen rahoitusvälineiden entisistä haltijoista, joiden lakkauttamisesta kyseinen pankki on päättänyt käyttäen sille laissa annettua toimivaltaa toteuttaa yleisen edun mukaisia poikkeuksellisia toimenpiteitä rahoitusjärjestelmän vakauteen kohdistuvien uhkien ehkäisemiseksi, kun korvauksen saamisen perusteeksi riittää ainoastaan rahoitusvälineen lakkauttaminen ilman, että otetaan huomioon kysymystä siitä, onko noudatettu periaatetta, jonka mukaan minkään rahoitusvälineen haltijan ei pidä poikkeuksellisen toimenpiteen vuoksi joutua huonompaan tilanteeseen kuin se, jossa se olisi ollut, mikäli kyseistä toimenpidettä ei olisi toteutettu?
3) Onko [SEUT] 130 artiklaa ja [EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn] pöytäkirjan 7 artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä sille, että kansallinen keskuspankki velvoitetaan maksamaan lainmukaisen toimivaltansa käytöstä aiheutuneesta vahingosta vahingonkorvausta, joka voi haitata pankin kykyä hoitaa tehtäviään tehokkaasti? Voidaanko katsoa, että sen määrittämiseksi, onko kansallisen keskuspankin taloudellista riippumattomuutta koskevaa periaatetta loukattu, merkityksellisiä ovat ne lailliset edellytykset, joiden täyttyessä kyseinen vastuu on syntynyt?
4) Onko direktiivin [2013/36] 53–62 artiklaa tai direktiivin [2006/48] 44–52 artiklaa, joissa suojataan pankkien vakavaraisuusvalvonnan yhteydessä saatujen tai ilmenneiden luottamuksellisten tietojen luottamuksellisuutta, tulkittava siten, että näillä kahdella direktiivillä suojataan myös sellaisten tietojen luottamuksellisuutta, jotka on saatu tai jotka ovat ilmenneet sellaisten toimenpiteiden yhteydessä, jotka oli toteutettu pankkien pelastamiseksi ja rahoitusjärjestelmän vakauden turvaamiseksi tilanteessa, jossa pankkien vakavaraisuuteen ja maksuvalmiuteen kohdistuvaa riskiä ei voitu poistaa tavanomaisilla vakavaraisuusvalvontatoimenpiteillä, ja katsotaanko kyseiset toimenpiteet [direktiivin 2001/24] mukaisiksi tervehdyttämistoimenpiteiksi?
5) Jos [neljänteen kysymykseen] vastataan myöntävästi, onko direktiivin [2013/36] 53–62 artiklaa tai direktiivin [2006/48] 44–52 artiklaa, joissa suojataan pankkien vakavaraisuusvalvonnan yhteydessä saatujen tai ilmenneiden luottamuksellisten tietojen luottamuksellisuutta, tulkittava siten, että kyseisen suojelun kannalta on pidettävä merkityksellisenä myöhemmin annettua direktiiviä [2013/36] myös silloin, kun luottamukselliset tiedot on saatu tai ne ovat ilmenneet direktiivin [2006/48] soveltamisaikana mutta ne on luovutettu vasta direktiivin [2013/36] soveltamisaikana?
6) Jos [neljänteen kysymykseen] vastataan myöntävästi, onko direktiivin [2013/36] 53 artiklan 1 kohdan ensimmäistä alakohtaa (ja direktiivin [2006/48] 44 artiklan 1 kohdan ensimmäistä alakohtaa riippuen edelliseen kysymykseen annetusta vastauksesta) tulkittava siten, että salassapitovelvollisuuden piiriin eivät enää kuulu luottamukselliset tiedot, jotka kansallisella keskuspankilla on hallussaan valvontaelimenä ja joista on tullut tiettynä ajankohtana niiden ilmenemisen jälkeen julkisia tietoja, tai tiedot, jotka voisivat kuulua salassapitovelvollisuuden piiriin mutta jotka ovat vähintään viisi vuotta vanhoja ja jotka katsotaan siten ajan kulumisen vuoksi lähtökohtaisesti historiallisiksi tiedoiksi, jotka ovat menettäneet luottamuksellisen luonteensa? Kun on kyse vähintään viisi vuotta vanhoista historiallisista tiedoista, riippuuko luottamuksellisuuden säilyttäminen siitä, voidaanko luottamuksellisuutta perustella muilla syillä kuin valvottujen pankkien tai muiden yritysten taloudellisilla tilanteilla?
7) Jos [neljänteen kysymykseen] vastataan myöntävästi, onko direktiivin [2013/36] 53 artiklan 1 kohdan kolmatta alakohtaa (ja direktiivin [2006/48] 44 artiklan 1 kohdan kolmatta alakohtaa riippuen [viidenteen kysymykseen] annetusta vastauksesta) tulkittava siten, että sen perusteella sellaiset luottamukselliset asiakirjat, jotka eivät koske kolmansia osapuolia, jotka ovat yrittäneet pelastaa luottolaitosta, ja jotka ovat oikeudellisesti merkityksellisiä vakavaraisuusvalvonnasta vastaavaa toimivaltaista elintä vastaan vireille pannussa oikeudenkäynnissä annettavan ratkaisun kannalta, voidaan luovuttaa automaattisesti ennen oikeudenkäynnin alkamista kaikille mahdollisille kantajille ja heidän oikeudellisille edustajilleen ilman, että on käytävä erityinen menettely, jossa päätetään, onko kunkin yksittäisen asiakirjan luovuttaminen kullekin yksittäiselle adressaatille oikeutettua, ja ilman kuhunkin luovutukseen liittyvien etujen tapauskohtaista arviointia, eli myös silloin, kun kyse on sellaisten luottolaitosten tiedoista, joita ei ole asetettu konkurssi‑ tai pakkoselvitysmenettelyyn mutta jotka ovat saaneet valtiontukea menettelyssä, jossa osakkeenomistajien ja luottolaitosten huonompisijaisten velkojien rahoitusvälineitä on lakkautettu?
8) Jos [neljänteen kysymykseen] vastataan myöntävästi, onko direktiivin [2013/36] 53 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa (ja direktiivin [2006/48] 44 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa riippuen [viidenteen kysymykseen] annetusta vastauksesta) tulkittava siten, että siinä sallitaan sellaisten luottamuksellisten asiakirjojen tai niiden yhteenvetojen, jotka eivät koske kolmansia osapuolia, jotka ovat yrittäneet pelastaa luottolaitosta, ja jotka ovat oikeudellisesti merkityksellisiä vakavaraisuusvalvonnasta vastaavaa toimivaltaista elintä vastaan vireille pannussa oikeudenkäynnissä annettavan ratkaisun kannalta, julkaiseminen internetissä siten, että kaikilla on mahdollisuus tutustua niihin, jos kyse on sellaisten luottolaitosten tiedoista, joita ei ole asetettu konkurssi‑ tai pakkoselvitysmenettelyyn mutta jotka ovat saaneet valtiontukea menettelyssä, jossa osakkeenomistajien ja luottolaitosten huonompisijaisten velkojien rahoitusvälineitä on lakkautettu, kun samalla määrätään, että kaikki luottamukselliset tiedot peitetään ennen tätä internetissä julkaisemista?”
Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa
Nopeutettua menettelyä koskeva pyyntö
29 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on pyytänyt tämän ennakkoratkaisupyynnön käsittelemistä nopeutetussa menettelyssä unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 105 artiklan nojalla.
30 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa pyyntönsä tueksi, että Slovenian oikeusjärjestyksen nykytilassa ainoastaan ZPSVIKOB:n soveltaminen mahdollistaa sen, että lakkautettujen rahoitusvälineiden entiset haltijat saavat korvauksen, ja että kyseisten haltijoiden nostamien vahingonkorvauskanteiden käsittelyä on lykätty siihen saakka, kunnes unionin tuomioistuin vastaa nyt käsiteltävään ennakkoratkaisupyyntöön. Tämän vuoksi arvopaperimarkkinoiden eheys on uhattuna ja lukuisat henkilöt ovat yli kuuden vuoden ajan jääneet vaille tehokasta oikeussuojakeinoa omaisuudensuojansa puolustamiseksi. Koska esitetyt kysymykset koskevat muun muassa keskuspankkirahoituksen kieltoa ja kansallisten keskuspankkien riippumattomuuden periaatetta, unionin tuomioistuimen vastauksella voidaan lisäksi poistaa epävarmuus, joka liittyy unionin oikeuden ja Slovenian valtiosääntöoikeuden perusperiaatteiden tulkintaan.
31 Työjärjestyksen 105 artiklan 1 kohdassa määrätään, että unionin tuomioistuimen presidentti voi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pyynnöstä tai poikkeuksellisesti omasta aloitteestaan päättää esittelevää tuomaria ja julkisasiamiestä kuultuaan, että ennakkoratkaisupyyntö käsitellään nopeutetussa menettelyssä kyseisen työjärjestyksen määräyksistä poiketen, jos asian laatu edellyttää, että asia käsitellään ensi tilassa.
32 Nyt käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimen presidentti päätti 9.2.2021 esittelevää tuomaria ja julkisasiamiestä kuultuaan, ettei tämän tuomion 29 kohdassa tarkoitettua pyyntöä ole syytä hyväksyä.
33 Tältä osin on muistutettava, että työjärjestyksen 105 artiklassa tarkoitettu nopeutettu menettely on menettelyllinen väline, jolla on tarkoitus vastata poikkeuksellisen kiireelliseen tilanteeseen (ks. vastaavasti tuomio 10.3.2022, Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (Kattava sairausvakuutusturva), C‑247/20, EU:C:2022:177, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
34 Näin ollen yksityisten intressi – vaikka se voi olla oikeutettu – määrittää mahdollisimman nopeasti niille unionin oikeuden perusteella kuuluvien oikeuksien ulottuvuus ei ole osoitus työjärjestyksen 105 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun poikkeuksellisen olosuhteen olemassaolosta (ks. vastaavasti tuomio 28.4.2022, Phoenix Contact, C‑44/21, EU:C:2022:309, 16 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
35 Asian taloudellinen sensitiivisyys tai kyseessä olevat taloudelliset intressit eivät myöskään yksinään voi oikeuttaa mainitussa 105 artiklassa määrätyn nopeutetun menettelyn käyttämistä, olivatpa ne kuinka merkittäviä ja legitiimejä tahansa (ks. vastaavasti tuomio 28.4.2022, Phoenix Contact, C‑44/21, EU:C:2022:309, 15 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Niin ikään niiden henkilöiden tai oikeudellisten tilanteiden lukuisuus, joita esitetyt kysymykset mahdollisesti koskevat, ei itsessään voi muodostaa sellaista poikkeuksellista olosuhdetta, joka oikeuttaisi nopeutetun menettelyn käyttämisen (ks. vastaavasti tuomio 28.4.2022, Caruter, C‑642/20, EU:C:2022:308, 22 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
36 Vaikka on katsottu, että kun asiassa ilmenee vakavaa epävarmuutta kansalliseen valtiosääntöoikeuteen ja unionin oikeuteen liittyvistä perustavanlaatuisista kysymyksistä, tällaisen asian erityisolosuhteiden perusteella voi olla tarpeen käsitellä asia työjärjestyksen 105 artiklan 1 kohdan mukaisesti ensi tilassa, se, että pääasia on ratkaisevan tärkeä lakkautettujen rahoitusvälineiden entisten haltijoiden omaisuudensuojaa koskevan oikeussuojan takaamiseksi, ei kyseisen asian hyvin erityisten olosuhteiden kannalta voi oikeuttaa tällaista käsittelyä (ks. analogisesti tuomio 3.3.2022, Presidenza del Consiglio dei Ministri ym. (Erikoistumiskoulutuksessa olevat lääkärit), C‑590/20, EU:C:2022:150, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
37 Samoin on todettava, että vaikka nopeutetun menettelyn aloittaminen voi olla tarpeen sellaisen epävarmuuden poistamiseksi, joka voi vaarantaa EKPJ:n toiminnan (ks. vastaavasti unionin tuomioistuimen presidentin määräys 12.6.2018, EKP v. Latvia, C‑238/18, ei julkaistu, EU:C:2018:488, 14 kohta), tällaisen epävarmuuden olemassaoloa ei voida todeta nyt käsiteltävässä asiassa, koska esitetyillä kysymyksillä pyritään yksinomaan määrittämään Slovenian keskuspankin erityisen kansallisen politiikan yhteydessä toteuttamien toimien seuraukset ja koska EKPJ:n toimintaa ei siis vaaranneta pääasian ratkaisua odotettaessa.
Asian käsittelyn suullisen vaiheen uudelleen aloittamista koskeva pyyntö
38 Euroopan keskuspankki (EKP) on unionin tuomioistuimen kirjaamoon 10.5.2022 toimittamallaan asiakirjalla pyytänyt asian käsittelyn suullisen vaiheen uudelleen aloittamista.
39 Tämän pyynnön tueksi EKP esittää, ettei se yhdy julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksessa todettuun. Se väittää muun muassa, että tämä ratkaisuehdotus perustuu asetuksen N:o 3603/93 1 artiklan 1 kohdan b alakohdan ii alakohdassa tarkoitetun ”julkisen sektorin – – sitoumusten” käsitteen laajaan tulkintaan, jolla on merkittäviä vaikutuksia talous‑ ja rahapolitiikan yleiseen järjestämiseen, ja että asianosaisilla ei ole ollut mahdollisuutta lausua tästä seikasta istunnossa.
40 Tältä osin on huomautettava yhtäältä, että Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännössä ja unionin tuomioistuimen työjärjestyksessä ei määrätä asianosaisten mahdollisuudesta esittää huomautuksia vastaukseksi julkisasiamiehen ratkaisuehdotukseen (tuomio 15.7.2021, komissio v. Puola (Tuomareita koskeva kurinpitojärjestelmä), C‑791/19, EU:C:2021:596, 41 kohta).
41 Toisaalta SEUT 252 artiklan toisen kohdan mukaan julkisasiamiehen tehtävänä on täysin puolueettomana ja riippumattomana esittää julkisessa istunnossa perustellut ratkaisuehdotukset asioissa, jotka Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön mukaan vaativat hänen myötävaikutustaan. Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus tai perustelut, joiden päätteeksi hän päätyy siihen, eivät sido unionin tuomioistuinta. Tämän vuoksi se, että osapuoli ei yhdy julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksessa todettuun – riippumatta ratkaisuehdotuksessa tutkituista kysymyksistä –, ei sellaisenaan voi olla peruste asian käsittelyn suullisen vaiheen aloittamiselle uudelleen (tuomio 15.7.2021, komissio v. Puola (Tuomareita koskeva kurinpitojärjestelmä), C‑791/19, EU:C:2021:596, 42 kohta).
42 Lisäksi on todettava, että unionin tuomioistuin voi tosin työjärjestyksensä 83 artiklan nojalla julkisasiamiestä kuultuaan milloin tahansa määrätä asian käsittelyn suullisen vaiheen aloitettavaksi uudelleen erityisesti, jos unionin tuomioistuin katsoo, ettei sillä ole riittävästi tietoa asiasta.
43 Nyt käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuin katsoo kuitenkin julkisasiamiestä kuultuaan, että – toisin kuin EKP väittää – sillä on asian käsittelyn kirjallisen vaiheen ja unionin tuomioistuimessa pidetyn istunnon päätteeksi kaikki asian ratkaisemiseksi tarvittavat tiedot, koska etenkin asetuksen N:o 3603/93 1 artiklan 1 kohdan b alakohdan ii alakohdassa tarkoitetun ”julkisen sektorin – – sitoumusten” käsitteen tulkinnasta on keskusteltu laajasti asianosaisten välillä. Asian käsittelyn suullista vaihetta ei siis ole määrättävä aloitettavaksi uudelleen.
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymys
44 Kun otetaan huomioon ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pääasiassa kyseessä olevasta kansallisesta lainsäädännöstä esittämät täsmennykset, on katsottava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä, onko SEUT 123 artiklan 1 kohtaa sekä EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 21.1 artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan EKPJ:ään kuuluva kansallinen keskuspankki vastaa omilla varoillaan sellaisten rahoitusvälineiden entisille haltijoille aiheutuneista vahingoista, jotka se on lakkauttanut määräämiensä, direktiivissä 2001/24 tarkoitettujen tervehdyttämistoimenpiteiden nojalla, kun myöhemmässä oikeudenkäyntimenettelyssä ilmenee, että
– yhtäältä tämä lakkauttaminen ei ollut tarpeen rahoitusjärjestelmän vakauden varmistamiseksi tai näille rahoitusvälineiden entisille haltijoille on kyseisen lakkauttamisen vuoksi aiheutunut suurempia tappioita kuin ne, joita niille olisi aiheutunut, jos asianomainen rahoituslaitos olisi joutunut konkurssiin, ja
– toisaalta mainittu keskuspankki ei osoita, että se itse tai henkilöt, jotka se on valtuuttanut toimimaan sen nimissä, ovat toimineet sellaiseen kriisitilanteeseen liittyvien erityisten olosuhteiden edellyttämällä huolellisuudella, jossa monitahoisia ongelmia on arvioitava nopeasti.
45 Aluksi on huomautettava, että SEUT 282 artiklan 1 kohdasta sekä EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 1 ja 14.3 artiklasta ilmenee, että EKP ja jäsenvaltioiden kansalliset keskuspankit muodostavat EKPJ:n ja kyseiset kansalliset keskuspankit ovat erottamaton osa mainittua järjestelmää. Näistä määräyksistä ilmenee myös, että EKP ja niiden jäsenvaltioiden kansalliset keskuspankit, joiden rahayksikkö on euro ja jotka muodostavat eurojärjestelmän, harjoittavat Euroopan unionin rahapolitiikkaa (ks. vastaavasti tuomio 17.12.2020, komissio v. Slovenia (EKP:n arkistot), C‑316/19, EU:C:2020:1030, 79 kohta).
46 Lisäksi on niin, että EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 9.2 artiklan mukaisesti EKPJ:lle annetut tehtävät suorittaa joko EKP tai kansalliset keskuspankit suorittavat ne.
47 On kuitenkin todettava, että luottolaitoksia koskevien direktiivissä 2001/24 tarkoitettujen tervehdyttämistoimenpiteiden – kuten niiden, joihin ensimmäisessä kysymyksessä tarkoitettu vastuujärjestelmä liittyy – täytäntöönpano ei ole unionin oikeuden mukaan EKPJ:lle yleisesti tai kansallisille keskuspankeille erityisesti kuuluva tehtävä.
48 Tällainen tehtävä ei näet kuulu SEUT 127 artiklan 2 kohdassa sekä EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 3.1 artiklassa lueteltuihin EKPJ:n perustehtäviin eli unionin rahapolitiikan määrittelemiseen ja toteuttamiseen, valuuttamarkkinatoimien suorittamiseen SEUT 219 artiklan mukaisesti, jäsenvaltioiden virallisten valuuttavarantojen hallussapitoon ja hoitoon eikä maksujärjestelmien moitteettoman toiminnan edistämiseen.
49 Lisäksi on huomautettava, että direktiivi 2001/24 on annettu unionilla sisämarkkinoiden alalla olevan toimivallan ja erityisesti sen toimivallan nojalla, joka koskee sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden esteiden poistamista unionissa, eikä unionilla talous‑ ja rahapolitiikan alalla olevan toimivallan nojalla.
50 Lisäksi on niin, että vaikka SEUT 127 artiklan 5 kohdassa sekä EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 3.3 artiklassa määrätään, että EKPJ myötävaikuttaa luottolaitosten toiminnan vakauden valvontaan ja rahoitusjärjestelmän vakauteen liittyvän politiikan moitteettomaan harjoittamiseen, näissä määräyksissä todetaan selvästi, että tätä politiikkaa ei harjoita EKPJ itse vaan ”toimivaltaiset viranomaiset”.
51 Tältä osin direktiivin 2001/24 2 artiklasta ja 3 artiklan 1 kohdasta, luettuina yhdessä direktiivin 2000/12 1 artiklan 4 alakohdan kanssa – joita sovellettiin pääasiassa merkityksellisten tosiseikkojen tapahtuma‑aikaan –, ilmenee, että jäsenvaltioilla oli mahdollisuus valita viranomainen, joka on toimivaltainen päättämään ensimmäisessä näistä direktiiveistä tarkoitettujen tervehdyttämistoimenpiteiden täytäntöönpanosta. Kyseinen viranomainen ei siis ollut mainittuna ajankohtana välttämättä asianomaisen jäsenvaltion keskuspankki.
52 Kuten unionin tuomioistuin on todennut, EKPJ on kuitenkin unionin oikeudessa erityislaatuinen oikeudellinen järjestely, jossa liitetään yhteen ja saatetaan läheiseen yhteistyöhän kansalliset elimet eli kansalliset keskuspankit ja unionin toimielin eli EKP ja jonka puitteissa unionin oikeusjärjestyksen ja kansallisten oikeusjärjestysten välillä vallitsee erilainen kytkös ja vähemmän selkeä erottelu. Tässä erittäin integroidussa järjestelmässä, jonka perussopimusten laatijat EKPJ:lle halusivat, kansallisilla keskuspankeilla ja niiden pääjohtajilla on hybridiasema, koska ne ovat samalla kansallisia viranomaisia ja EKPJ:n puitteissa toimivia viranomaisia (ks. vastaavasti tuomio 17.12.2020, komissio v. Slovenia (EKP:n arkistot), C‑316/19, EU:C:2020:1030, 83 kohta).
53 Tässä yhteydessä EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 14.4 artiklan mukaan kansalliset keskuspankit voivat suorittaa myös muita tehtäviä kuin niitä, joista määrätään kyseisessä pöytäkirjassa, jollei EKP:n neuvosto päätä, että nämä tehtävät ovat ristiriidassa EKPJ:n tavoitteiden ja tehtävien kanssa.
54 Kun jäsenvaltion lainsäätäjä antaa tällaisen tehtävän kyseisen jäsenvaltion keskuspankille, tämä tehtävä on kyseisen määräyksen mukaan suoritettava tämän keskuspankin omalla vastuulla ja sen omaan lukuun.
55 Siltä osin kuin on kyse tarkemmin kansallisen keskuspankin vastuun syntymistä koskevista konkreettisista yksityiskohtaisista säännöistä – myös silloin, kun se hoitaa sille kansallisessa oikeudessa annettua tehtävää – EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 35.3 kohdassa tyydytään toteamaan, että vastuu määräytyy kansallisen oikeuden mukaisesti.
56 Edellä esitetystä seuraa, että asianomaisen jäsenvaltion on määriteltävä edellytykset, joiden täyttyessä sen kansallisen keskuspankin vastuu voi syntyä sen johdosta, että se on pannut täytäntöön direktiivissä 2001/24 tarkoitetun tervehdyttämistoimenpiteen, jos tämä jäsenvaltio on Slovenian tasavallan tavoin päättänyt nimetä kyseisen keskuspankin toimivaltaiseksi viranomaiseksi tällaisen toimenpiteen täytäntöön panemiseen.
57 Tätä toimivaltaa käyttäessään jäsenvaltioiden on kuitenkin noudatettava unionin oikeudesta ja erityisesti EUT‑sopimuksen kolmannen osan VIII osastosta, johon kyseisen sopimuksen 123 artikla sisältyy, sekä EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdystä pöytäkirjasta johtuvia velvoitteitaan (ks. analogisesti tuomio 15.7.2021, komissio v. Puola (Tuomareita koskeva kurinpitojärjestelmä), C‑791/19, EU:C:2021:596, 56 kohta).
58 SEUT 131 artiklassa ja kyseisen pöytäkirjan 14.1 artiklassa edellytetään lisäksi nimenomaisesti, että jokainen jäsenvaltio huolehtii siitä, että sen kansallinen lainsäädäntö, sen kansallisen keskuspankin perussääntö mukaan luettuna, on sopusoinnussa perussopimusten ja mainitun pöytäkirjan kanssa.
59 Jäsenvaltioita tällä perusteella sitoviin oikeussääntöihin kuuluvat muun muassa SEUT 123 artiklan 1 kohta sekä EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 21.1 artikla, joita ensimmäinen kysymys koskee.
60 SEUT 123 artiklan 1 kohdan sanamuodosta ilmenee, että kyseisen määräyksen mukaan tilinylitysoikeudet ja muut sellaiset luottojärjestelyt EKP:ssä tai kansallisissa keskuspankeissa unionin ja jäsenvaltioiden viranomaisten ja julkisten elinten hyväksi ovat kiellettyjä samoin kuin se, että niiltä hankitaan suoraan velkasitoumuksia (ks. vastaavasti tuomio 11.12.2018, Weiss ym., C‑493/17, EU:C:2018:1000, 102 kohta). Tämä kielto vahvistetaan EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 21.1 artiklassa.
61 Tältä osin on todettava, että kansallisen keskuspankin sellaista vastuuta, joka sen on rahoitettava omista varoistaan ja joka aiheutuu sille kansallisessa oikeudessa annetun tehtävän hoitamisen johdosta, ei selvästikään voida pitää velkasitoumusten suorana hankkimisena julkiselta elimeltä.
62 SEUT 123 artiklassa käytetyt ilmaisut ”tilinylitysoikeus” ja ”muut – – luottojärjestelyt” täsmennetään puolestaan asetuksessa N:o 3603/93, kuten kyseisen asetuksen johdanto‑osan toisessa perustelukappaleessa todetaan.
63 Mainitun asetuksen 1 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetään siten, että ilmaisulla ”tilinylitysoikeus” tarkoitetaan SEUT 123 artiklassa kaikenlaista voimavarojen asettamista julkisen sektorin käyttöön, josta on seurauksena tai saattaa olla seurauksena alijäämäinen saldo.
64 Koska ensimmäisessä kysymyksessä tarkoitetun kaltainen lainsäädäntö ei merkitse sitä, että kansallisen keskuspankin vastattavaksi tulee alijäämäinen saldo julkisen sektorin hyväksi, sen ei näin ollen voida katsoa johtavan SEUT 123 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun tilinylitysoikeuden myöntämiseen viranomaisille tai julkisoikeudellisille laitoksille.
65 Asetuksen N:o 3603/93 1 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan ilmaisulla ”muu luottojärjestely” tarkoitetaan SEUT 123 artiklassa kaikenlaisia 1.1.1994 voimassa olevia julkisen sektorin saatavia, kaikenlaista julkisen sektorin kolmansille antamien sitoumusten rahoitusta ja kaikenlaisia julkisen sektorin kanssa tehtyjä liiketoimia, joista seuraa tai saattaa seurata siihen kohdistuva saatava, sanotun kuitenkaan rajoittamatta SEUT 123 artiklan 2 kohdan soveltamista.
66 Kyseisen 1 artiklan 1 kohdan b alakohdassa mainitut ensimmäinen ja kolmas ryhmä eivät tosin voi kattaa kansallisen keskuspankin sellaisen vastuun syntymistä, joka sen on rahoitettava omista varoistaan ja joka aiheutuu sille kansallisessa oikeudessa annetun tehtävän hoitamisen johdosta, koska tämän vastuun syntyminen ei merkitse sitä, että olisi olemassa 1.1.1994 voimassa oleva kyseisen keskuspankin julkiseen sektoriin kohdistuva saatava tai mainitun keskuspankin ja julkisen sektorin välinen liiketoimi, josta seuraa tai saattaa seurata julkiseen sektoriin kohdistuva saatava.
67 Ei sitä vastoin voida pitää mahdottomana, että mainitun vastuun syntymisen voidaan katsoa johtavan kyseisen 1 artiklan 1 kohdan b alakohdan ii alakohdassa tarkoitettuun julkisen sektorin kolmansille antaman sitoumuksen rahoitukseen siltä osin kuin se johtaa siihen, että asianomainen kansallinen keskuspankki ottaa vastattavakseen sellaisista sitoumuksista kolmansiin nähden, jotka voisivat mahdollisesti kuulua julkiselle sektorille.
68 Tältä osin on ensinnäkin suljettava pois heti alkuun se, että tällaisen vastuun syntymisen olisi kaikissa olosuhteissa katsottava merkitsevän julkisen sektorin sellaisille henkilöille antaman sitoumuksen rahoitusta, joita kohtaan tämä vastuu on syntynyt.
69 On näet niin, että jos perussopimusten laatijat olisivat katsoneet, että kansallisen keskuspankin vastuun syntyminen sille kansallisessa oikeudessa annetun tehtävän hoitamisen johdosta on joka tapauksessa ristiriidassa SEUT 123 artiklan 1 kohdan kanssa, ne eivät olisi EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 14.4 ja 35.3 artiklassa nimenomaisesti määränneet, että kansalliset keskuspankit hoitavat tällaisia tehtäviä omalla vastuullaan ja omaan lukuunsa kansallisessa oikeudessa määritellyin edellytyksin.
70 Tällainen SEUT 123 artiklan 1 kohdan tulkinta olisi ristiriidassa sen asiaa koskevien kansallisten käytäntöjen moninaisuuden kanssa, jonka perussopimusten laatijat ovat halunneet säilyttää antamalla kyseiset EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan määräykset.
71 Toiseksi on korostettava, että kun kansallisen keskuspankin vastuu ei synny pelkästään siitä syystä, että se on hoitanut sille kansallisessa oikeudessa annettua tehtävää, joka ei kuulu EKPJ:n alaan, vaan siitä syystä, että kyseinen keskuspankki ei ole noudattanut sitä tässä yhteydessä sitovia sääntöjä, korvauksen maksaminen vahinkoa kärsineille kolmansille on seuraus mainitun keskuspankin toiminnasta eikä sellaisesta kolmansiin nähden jo voimassa olevasta sitoumuksesta vastattavaksi ottamista, joka kuuluu muille viranomaisille.
72 Kolmanneksi on tulkittava asetuksen N:o 3603/93 1 artiklan 1 kohdan b alakohdan ii alakohtaa, jonka tarkoituksena on täsmentää SEUT 123 artiklan 1 kohdan soveltamisalaa, ottaen huomioon tämän jälkimmäisen määräyksen tavoite, jona on kannustaa jäsenvaltioita noudattamaan tervettä finanssipolitiikkaa, jolloin vältetään se, että budjettialijäämien keskuspankkirahoitus tai viranomaisten etusija rahoitusmarkkinoilla johtaisivat jäsenvaltioiden liialliseen velkaantumiseen tai liiallisiin budjettialijäämiin (ks. vastaavasti tuomio 16.6.2015, Gauweiler ym., C‑62/14, EU:C:2015:400, 100 kohta ja tuomio 11.12.2018, Weiss ym., C‑493/17, EU:C:2018:1000, 107 kohta).
73 Sovellettaessa järjestelmää, jossa kansallisen keskuspankin vastuun syntyminen johtuu siitä, ettei kyseinen keskuspankki ole noudattanut sääntöjä, jotka koskevat sille kansallisessa oikeudessa annetun tehtävän hoitamista, sen, että kyseinen kansallinen keskuspankki antaa tosiasiallisesti kolmansille annettujen sitoumusten rahoitusta, ei tavallisesti voida katsoa johtuvan suoraan asianomaisen jäsenvaltion muiden viranomaisten hyväksymistä toimenpiteistä. Tällaista rahoitusta ei siis lähtökohtaisesti ole mahdollista tarkastella siten, että kyseiset viranomaiset voivat sitoutua menoihin sivuuttamalla kannustimen SEUT 123 artiklan 1 kohdasta johtuvan terveen finanssipolitiikan noudattamiseen.
74 Edellä esitetyn perusteella sellaisen järjestelmän, jossa kansallisen keskuspankin vastuu syntyy silloin, kun se tai henkilöt, jotka se on valtuuttanut toimimaan sen nimissä, eivät ole noudattaneet niille kansallisessa oikeudessa asetettua huolellisuusvelvollisuutta hoitaessaan tälle keskuspankille kansallisessa oikeudessa annettua tehtävää, ei lähtökohtaisesti voida katsoa merkitsevän julkisen sektorin kolmansille antamien sitoumusten rahoitusta.
75 Kun otetaan huomioon se, että direktiivissä 2001/24 tarkoitettujen tervehdyttämistoimenpiteiden täytäntöönpano on hyvin monitahoista ja kiireellistä, tällaista vastuujärjestelmää ei kuitenkaan voida soveltaa vahinkoihin, jotka aiheutuvat siitä, että kansallinen keskuspankki panee kyseiset toimenpiteet täytäntöön, edellyttämättä, että huolellisuusvelvollisuuden noudattamatta jättäminen, josta kyseistä keskuspankkia moititaan, on vakava. Muussa tapauksessa tämä johtaisi todellisuudessa siihen, että kyseisen keskuspankin vastuulle asetettaisiin olennainen osa tähän täytäntöönpanoon liittyvistä rahoitusriskeistä ja mainittu keskuspankki velvoitettaisiin siis keskuspankkirahoituksen kiellon vastaisesti antamaan tosiasiallisesti asianomaisen jäsenvaltion muiden viranomaisten sijasta kolmansille annettujen sitoumusten rahoitusta, jotka voivat aiheutua näiden viranomaisten tekemistä talouspoliittisista valinnoista.
76 Se, että ensimmäisessä kysymyksessä tarkoitetun kaltaisessa vastuujärjestelmässä huolellisuusvelvollisuuden noudattamista koskeva todistustaakka on asianomaisella kansallisella keskuspankilla eikä kantajilla, ei ole ratkaisevaa SEUT 123 artiklan 1 kohdan eikä EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 21.1 artiklan kannalta siltä osin kuin kyseinen kansallinen keskuspankki säilyttää tämän todistustaakan jaon johdosta joka tapauksessa mahdollisuuden vapautua vastuustaan osoittamalla, ettei se ole vakavasti jättänyt noudattamatta tätä velvollisuutta.
77 On vielä täsmennettävä, ettei voida hyväksyä EKP:n väitettä, jonka mukaan Euroopan unionin perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus maksaa korvausta rahoitusvälineiden entisille haltijoille, kun näille haltijoille on aiheutunut suurempia tappioita kuin ne, joita niille olisi aiheutunut, jos asianomainen rahoituslaitos olisi joutunut konkurssiin, joten kansallinen järjestelmä, jonka nojalla keskuspankin vastuu voi osittain perustua tällaisiin tappioihin, merkitsee EKP:n mukaan välttämättä sitä, että kyseinen keskuspankki rahoittaa julkisen sektorin kolmansille antamia sitoumuksia.
78 On näet muistutettava, että kyseisessä 17 artiklan 1 kohdassa ei edellytetä ottamaan käyttöön vastuujärjestelmiä, joilla varmistetaan korvauksen maksaminen järjestelmällisesti sellaisille rahoitusvälineiden entisille haltijoille, joille on aiheutunut tällaisia tappioita (ks. vastaavasti tuomio 5.5.2022, BPC Lux 2 ym., C‑83/20, EU:C:2022:346, 61 ja 62 kohta).
79 Edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että SEUT 123 artiklan 1 kohtaa sekä EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 21.1 artiklaa on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan EKPJ:ään kuuluva kansallinen keskuspankki vastaa omilla varoillaan sellaisten rahoitusvälineiden entisille haltijoille aiheutuneista vahingoista, jotka se on lakkauttanut määräämiensä, direktiivissä 2001/24 tarkoitettujen tervehdyttämistoimenpiteiden nojalla, kun myöhemmässä oikeudenkäyntimenettelyssä ilmenee, että tämä lakkauttaminen ei ollut tarpeen rahoitusjärjestelmän vakauden varmistamiseksi taikka näille rahoitusvälineiden entisille haltijoille on kyseisen lakkauttamisen vuoksi aiheutunut suurempia tappioita kuin ne, joita niille olisi aiheutunut, jos asianomainen rahoituslaitos olisi joutunut konkurssiin, siltä osin kuin mainitun keskuspankin katsotaan olevan vastuussa ainoastaan, kun se itse tai henkilöt, jotka se on valtuuttanut toimimaan sen nimissä, ovat vakavasti jättäneet noudattamatta huolellisuusvelvollisuuttaan.
Toinen kysymys
80 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään lähinnä, onko SEUT 123 artiklan 1 kohtaa sekä EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 21.1 artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan EKPJ:ään kuuluva kansallinen keskuspankki vastaa omilla varoillaan ennalta määritetyissä rajoissa sellaisten rahoitusvälineiden entisille haltijoille aiheutuneista vahingoista, jotka se on lakkauttanut määräämiensä, direktiivissä 2001/24 tarkoitettujen tervehdyttämistoimenpiteiden nojalla, ainoastaan sillä edellytyksellä, että
– yhtäältä nämä entiset haltijat ovat luonnollisia henkilöitä, joiden vuotuiset tulot eivät ylitä tässä lainsäädännössä määriteltyä kynnysarvoa, ja
– toisaalta mainitut entiset haltijat luopuvat oikeudesta saada korvausta näistä vahingoista toisella oikeussuojakeinolla.
81 Aluksi on huomautettava, että tämän tuomion 47–53 kohdassa esitetyistä seikoista ilmenee, että ensimmäisessä ja toisessa kysymyksessä tarkoitetun kaltaisen vastuujärjestelmän avulla voidaan osaltaan määritellä edellytykset hoitaa sellaista muuta kuin EKPJ:lle kuuluvaa tehtävää, joka on kansallisessa lainsäädännössä annettu kansalliselle keskuspankille EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 14.4 artiklan nojalla.
82 Ensimmäisessä kysymyksessä tarkoitettu vastuujärjestelmä eroaa kuitenkin toisessa kysymyksessä tarkoitetusta vastuujärjestelmästä etenkin siltä osin kuin tässä viimeksi mainitussa järjestelmässä asianomaisella kansallisella keskuspankilla on velvollisuus maksaa korvausta tietyille sen lakkauttamien rahoitusvälineiden entisille haltijoille pelkästään tämän lakkauttamisen johdosta, vaikka on osoitettu, että kyseinen keskuspankki on noudattanut täysimääräisesti sitä tältä osin sitovia sääntöjä erityisesti toimimalla huolellisesti.
83 Toisessa kysymyksessä tarkoitetun kaltaisella vastuujärjestelmällä varmistetaan siis yhteiskunnallisen tavoitteen toteuttamiseksi korvauksen maksaminen kansallisen keskuspankin niiden valintojen, jotka kansallinen lainsäätäjä on tehnyt määritellessään kyseisen keskuspankin tehtäviä, mukaisesti tekemien päätösten väistämättömistä seurauksista.
84 Vaikka kansallinen lainsäätäjä voi unionin oikeutta noudattaen taata tällaisen korvauksen maksamisen välttääkseen sen, että rahoitusjärjestelmän vakauden takaamiseksi toteutetun politiikan vaikutukset aiheuttavat kohtuuttoman rasitteen pienituloisille luonnollisille henkilöille, on todettava, että se asettaa näin maksuvelvollisuuden, joka perustuu suoraan kyseisen lainsäätäjän tekemiin poliittisiin valintoihin eikä siihen tapaan, jolla asianomaisen jäsenvaltion keskuspankki hoitaa tehtäviään, tai kyseisen keskuspankin tässä yhteydessä tekemiin omiin valintoihin.
85 Sen, että kansallinen keskuspankki maksaa tällaisen korvauksen omista varoistaan, on näin ollen katsottava johtavan siihen, että kyseinen keskuspankki vastaa asianomaisen jäsenvaltion muiden viranomaisten sijaan julkiselle sektorille kyseisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön nojalla kuuluvien sitoumusten rahoituksesta.
86 Kuten tämän tuomion 53–68 kohdasta ilmenee, SEUT 123 artiklan 1 kohta sekä EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 21.1 artikla ovat kuitenkin esteenä sellaisen järjestelmän käyttöön ottamiselle, jossa kansalliselle keskuspankille asetetaan vastuu, joka sen on rahoitettava omista varoistaan ja joka aiheutuu sille kansallisessa oikeudessa annetun tehtävän hoitamisen johdosta, kun kyseisen vastuujärjestelmän soveltaminen merkitsee julkisen sektorin sellaisille henkilöille antaman sitoumuksen rahoitusta, joita kohtaan tämä vastuu on syntynyt.
87 Sillä seikalla, että tällaista vastuujärjestelmää sovelletaan vain tiettyjen kynnysarvojen rajoissa, ei tältä osin ole merkitystä, koska näistä määräyksistä ei millään tavoin ilmene, että niistä seuraava keskuspankkirahoituksen kielto olisi riippuvainen tämän rahoituksen määrästä.
88 Myöskään se Slovenian hallituksen väite ei voi menestyä, jonka mukaan tämän tuomion 86 kohdassa tarkoitettuja määräyksiä ei pitäisi soveltaa sen vuoksi, että pääasiassa kyseessä olevat vastuujärjestelmät rahoitetaan pelkällä Slovenian keskuspankin vuosittaisen voitonjaon muutoksella, mikä merkitsee tämän Slovenian tasavallalle siirrettävän voiton vähenemistä tai jopa poistamista, koska tämä voitonjako kuuluu kansallisen lainsäätäjän toimivaltaan.
89 Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee näet selvästi, että se koskee vastuujärjestelmiä, joiden rahoitus varmistetaan paitsi tällaisella voitonjaolla myös tarvittaessa Slovenian keskuspankin yleisistä varannoista suoritettavalla maksulla tai kyseisen keskuspankin Slovenian tasavallalta ottamalla lainalla eli siis kyseisen keskuspankin omilla varoilla.
90 Toiseen kysymykseen on näin ollen vastattava, että SEUT 123 artiklan 1 kohtaa sekä EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 21.1 artiklaa on tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan EKPJ:ään kuuluva kansallinen keskuspankki vastaa omilla varoillaan ennalta määritetyissä rajoissa sellaisten rahoitusvälineiden entisille haltijoille aiheutuneista vahingoista, jotka se on lakkauttanut määräämiensä, direktiivissä 2001/24 tarkoitettujen tervehdyttämistoimenpiteiden nojalla, ainoastaan sillä edellytyksellä, että
– yhtäältä nämä entiset haltijat ovat luonnollisia henkilöitä, joiden vuotuiset tulot eivät ylitä tässä lainsäädännössä määriteltyä kynnysarvoa, ja
– toisaalta mainitut entiset haltijat luopuvat oikeudesta saada korvausta näistä vahingoista toisella oikeussuojakeinolla.
Kolmas kysymys
91 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kolmannella kysymyksellään lähinnä, onko SEUT 130 artiklaa sekä EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 7 artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan EKPJ:ään kuuluva kansallinen keskuspankki on vastuussa määräämiensä, direktiivissä 2001/24 tarkoitettujen tervehdyttämistoimenpiteiden nojalla toteutetusta rahoitusvälineiden lakkauttamisesta aiheutuneista vahingoista korvauksella, jonka määrä voi haitata kyseisen keskuspankin kykyä suorittaa tehokkaasti tehtävänsä ja joka rahoitetaan seuraavassa etusijajärjestyksessä eli
– osoittamalla erityisvarantoihin kaikki mainitun keskuspankin tietystä ajankohdasta alkaen saamat voitot
– saman keskuspankin yleisistä varannoista suoritettavalla maksulla, jonka määrä ei saa ylittää 50 prosenttia näistä varannoista, ja
– asianomaiselta jäsenvaltiolta otetulla lainalla, josta on maksettava korkoa.
92 Aluksi on todettava, että kahteen ensimmäiseen kysymykseen annetusta vastauksesta ilmenee, että SEUT 130 artiklan sekä EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 7 artiklan, joka on kolmannen kysymyksen kohteena, tulkinnasta on hyötyä pääasian ratkaisemisen kannalta ainoastaan ensimmäisessä kysymyksessä tarkoitetun vastuujärjestelmän kannalta siltä osin kuin kyseisen järjestelmän mukaan Slovenian keskuspankki voi vapautua vastuustaan osoittamalla, ettei se ole vakavasti jättänyt noudattamatta huolellisuusvelvollisuuttaan direktiivissä 2001/24 tarkoitettuja tervehdyttämistoimenpiteitä toteutettaessa.
93 Tämän täsmennyksen jälkeen on huomautettava, että EY:n perustamissopimuksen ja sittemmin EUT‑sopimuksen laatijoiden tarkoituksena on ollut varmistaa, että EKP ja EKPJ voivat hoitaa riippumattomasti niille annettuja tehtäviä (ks. vastaavasti tuomio 26.2.2019, Rimšēvičs ja EKP v. Latvia, C‑202/18 ja C‑238/18, EU:C:2019:139, 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
94 Tämä pyrkimys ilmenee ensisijaisesti SEUT 130 artiklasta, joka asiasisällöltään toistetaan EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 7 artiklassa ja jossa määrätään nimenomaan, että yhtäältä EKP, kansalliset keskuspankit ja niiden päätöksentekoelinten jäsenet eivät saa pyytää eivätkä ottaa ohjeita unionin toimielimiltä, elimiltä tai laitoksilta, jäsenvaltioiden hallituksilta eivätkä miltään muultakaan taholta ja että toisaalta nämä unionin toimielimet, elimet ja laitokset sekä jäsenvaltioiden hallitukset eivät saa yrittää vaikuttaa EKP:n ja kansallisten keskuspankkien päätöksentekoelinten jäseniin heidän suorittaessaan tehtäviään (ks. vastaavasti tuomio 26.2.2019, Rimšēvičs ja EKP v. Latvia, C‑202/18 ja C‑238/18, EU:C:2019:139, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
95 Kun otetaan huomioon tämän tuomion 52 kohdassa mainittu kansallisten keskuspankkien hybridiasema, näiden keskuspankkien riippumattomuutta koskevaa periaatetta ei tosin välttämättä sovelleta samalla tavalla silloin, kun ne suorittavat EKPJ:n alaan kuuluvan tehtävän ja kun ne hoitavat kolmannessa kysymyksessä kyseessä olevan kaltaista tehtävää, joka ei kuulu EKPJ:n alaan ja joka on annettu niille kansallisessa oikeudessa EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 14.4 artiklan nojalla.
96 Lisäksi on niin, että koska – kuten tämän tuomion 69 kohdassa on korostettu – kyseisessä 14.4 artiklassa määrätään, että kansalliset keskuspankit hoitavat tällaista tehtävää omalla vastuullaan ja omaan lukuunsa, sellaisen järjestelmän käyttöön ottamista, jonka mukaan ne voivat joutua vastuuseen tätä tehtävää hoidettaessa aiheutuneista vahingoista, ei voida sellaisenaan pitää yhteensopimattomana näiden keskuspankkien riippumattomuuden kanssa.
97 Tätä varten käyttöön otetuissa kansallisissa säännöissä asianomaista kansallista keskuspankkia ei voida kuitenkaan SEUT 130 artiklaa sekä EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 7 artiklaa rikkomatta asettaa tilanteeseen, joka vaarantaisi jollain tavoin sen kyvyn suorittaa riippumattomasti jonkin EKPJ:n alaan kuuluvan tehtävän.
98 Tältä osin on muistutettava, että EKP:n riippumattomuuden varmistamiseksi perussopimusten laatijat ovat SEUT 282 artiklan 3 kohdan kolmannessa virkkeessä määränneet muun muassa, että EKP on riippumaton huolehtiessaan varainhoidostaan (ks. vastaavasti tuomio 10.7.2003, komissio v. EKP, C‑11/00, EU:C:2003:395, 130 ja 132 kohta).
99 Vaikka on totta, ettei EUT‑sopimuksessa eikä EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyssä pöytäkirjassa vahvisteta vastaavaa sääntöä kansallisten keskuspankkien osalta, EKPJ:n perustehtävät, joita ovat SEUT 127 artiklan 2 kohdan ja kyseisen pöytäkirjan 3.1 artiklan mukaisesti muun muassa unionin rahapolitiikan määritteleminen ja toteuttaminen, kuuluvat – EKPJ:n välityksellä – paitsi EKP:lle myös kansallisille keskuspankeille (ks. vastaavasti tuomio 17.12.2020, komissio v. Slovenia (EKP:n arkistot), C‑316/19, EU:C:2020:1030, 80 kohta).
100 Unionin rahapolitiikan toteuttamiseen osallistumiseksi on välttämätöntä, että kansalliset keskuspankit kerryttävät varantoja erityisesti, jotta rahapoliittisista toimista mahdollisesti aiheutuvat tappiot voidaan kompensoida ja EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 18 artiklassa määrätyt avomarkkinatoimet voidaan rahoittaa.
101 Tässä yhteydessä kansallisen keskuspankin yleisistä varannoista suoritettava maksu, jonka määrä voi haitata sen kykyä täyttää tehokkaasti EKPJ:ään perustuvat tehtävänsä, yhdistettynä siihen, ettei näihin varantoihin voida hankkia itsenäisesti lisärahoitusta sen vuoksi, että kaikki kyseisen keskuspankin voitot osoitetaan järjestelmällisesti sen aiheuttaman vahingon korvaamiseen, on omiaan johtamaan siihen, että kansallinen keskuspankki on riippuvainen oman jäsenvaltionsa poliittisista viranomaisista.
102 Tällaisessa tapauksessa kyseisen keskuspankin on EKPJ:ään perustuvien tehtäviensä suorittamiseen tarvittavien varojen hankkimiseksi pyydettävä näiden poliittisten viranomaisten lupaa rahoituksen saamiseksi tai pääomapohjan vahvistamiseksi.
103 Samoin on todettava, että kyseinen keskuspankki joutuu sen johdosta, että sille asetetaan tällaisessa tilanteessa lakisääteinen velvollisuus ottaa lainaa oman jäsenvaltionsa muilta viranomaisilta, kun varantoihin liittyvät rahoituslähteet on käytetty loppuun, tilanteeseen, jossa sen on voidakseen täyttää EKPJ:ään perustuvat tehtävänsä neuvoteltava näiden viranomaisten kanssa tällaisen lainan määrästä ja ehdoista.
104 Kolmannessa kysymyksessä tarkoitetun kaltaisella lainsäädännöllä asianomainen kansallinen keskuspankki asetetaan siis tilanteeseen, jossa siihen mahdollisesti kohdistuu poliittista painetta, kun SEUT 130 artiklalla sekä EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 7 artiklalla pyritään sitä vastoin suojaamaan EKPJ:ää kaikilta poliittisilta paineilta, jotta se voisi tehokkaasti pyrkiä tehtävilleen osoitettuihin tavoitteisiin käyttämällä riippumattomasti niitä nimenomaisia toimivaltuuksia, jotka sillä tässä tarkoituksessa on primäärioikeuden nojalla (ks. vastaavasti tuomio 26.2.2019, Rimšēvičs ja EKP v. Latvia, C‑202/18 ja C‑238/18, EU:C:2019:139, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
105 Asia olisi kuitenkin toisin, jos jäsenvaltio, joka on ottanut käyttöön ensimmäisessä kysymyksessä tarkoitetun kaltaisen kansallista keskuspankkiaan koskevan vastuujärjestelmän, olisi ensin taannut sen, että kyseisellä keskuspankilla on tarvittavat varat, jotta se voi maksaa tästä järjestelmästä johtuvat korvaukset, samalla kun se säilyttää kykynsä täyttää tehokkaasti ja täysin riippumattomasti EKPJ:n alaan kuuluvat tehtävänsä. Nyt käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja‑aineistosta ei kuitenkaan ilmene, että näin olisi.
106 Edellä esitetystä seuraa, että kolmanteen kysymykseen on vastattava, että SEUT 130 artiklaa sekä EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 7 artiklaa on tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan EKPJ:ään kuuluva kansallinen keskuspankki on vastuussa määräämiensä, direktiivissä 2001/24 tarkoitettujen tervehdyttämistoimenpiteiden nojalla toteutetusta rahoitusvälineiden lakkauttamisesta aiheutuneista vahingoista korvauksella, jonka määrä voi haitata kyseisen keskuspankin kykyä suorittaa tehokkaasti tehtävänsä ja joka rahoitetaan seuraavassa etusijajärjestyksessä eli
– osoittamalla erityisvarantoihin kaikki mainitun keskuspankin tietystä ajankohdasta alkaen saamat voitot
– saman keskuspankin yleisistä varannoista suoritettavalla maksulla, jonka määrä ei saa ylittää 50 prosenttia näistä varannoista, ja
– asianomaiselta jäsenvaltiolta otetulla lainalla, josta on maksettava korkoa.
Neljäs kysymys
107 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee neljännellä kysymyksellään lähinnä, onko direktiivin 2006/48 44–52 artiklaa tai direktiivin 2013/36 53–62 artiklaa tulkittava siten, että niissä esitettyjä sääntöjä sovelletaan tietoihin, jotka on saatu tai luotu direktiivissä 2001/24 tarkoitettuja tervehdyttämistoimenpiteitä täytäntöön pantaessa.
108 Direktiivin 2006/48 44 artiklassa säädettiin sellaisesta salassapitovelvollisuudesta ja sellaisesta velvollisuudesta säilyttää luottamuksellisuus, jotka koskivat kaikkia, jotka ovat tai ovat olleet kyseisessä direktiivissä tarkoitettujen toimivaltaisten viranomaisten palveluksessa tai tilintarkastajina tai asiantuntijoina näiden toimivaltaisten viranomaisten lukuun.
109 Kyseisen direktiivin 45–52 artiklassa annettiin joukko sääntöjä, jotka koskevat kyseisten toimivaltaisten viranomaisten suorittamaa tietojen käyttöä, vaihtoa, toimittamista ja ilmaisemista.
110 Mainitun direktiivin 4 artiklan 4 alakohdassa täsmennettiin, että kyseisessä direktiivissä ”toimivaltaisella viranomaisella” tarkoitetaan kansallisia viranomaisia, joilla on toimivalta lain tai muun säädöksen perusteella valvoa luottolaitoksia.
111 Direktiivin 2006/48 44 artiklassa mainitut velvollisuudet toistetaan olennaisilta osin direktiivin 2013/36 – jolla direktiivi 2006/48 on kumottu, kuten direktiivin 2013/36 163 artiklasta ilmenee, 1.1.2014 alkaen – 53 artiklassa.
112 Direktiivin 2013/36 54–62 artiklassa annetaan säännöt, jotka koskevat kyseisessä direktiivissä tarkoitettujen toimivaltaisten viranomaisten suorittamaa tietojen käyttöä, vaihtoa, toimittamista ja ilmaisemista.
113 Mainitun direktiivin 3 artiklan 1 kohdan 36 alakohdassa määritellään toimivaltaisen viranomaisen käsite viittaamalla siihen, mitä kyseisellä käsitteellä tarkoitetaan sen asetuksen N:o 575/2013 4 artiklan 1 kohdan 40 alakohdan mukaan, jossa viitataan viranomaiseen, jolle annetaan kansallisessa lainsäädännössä toimivalta valvoa luottolaitoksia kyseisessä jäsenvaltiossa toimivan valvontajärjestelmän osana.
114 Kaikista näistä säännöksistä seuraa, että direktiivin 2006/48 44–52 artiklassa ja direktiivin 2013/36 53–62 artiklassa säädettyjä velvollisuuksia sovelletaan viranomaisiin, joille annetaan kansallisessa lainsäädännössä luottolaitosten valvontaa koskeva tehtävä.
115 Jos kansalliselle viranomaiselle annetaan jäsenvaltion lainsäädännössä paitsi tämä tehtävä myös muita tehtäviä, jotka eivät kuulu direktiivien 2006/48 tai 2013/36 soveltamisalaan, näissä direktiiveissä säädettyjä salassapitovelvollisuutta ja velvollisuutta säilyttää luottamuksellisuus ei voida soveltaa tietoihin, jotka on saatu tai luotu näitä muita tehtäviä hoidettaessa, ylittämättä mainituilla direktiiveillä toteutetun yhdenmukaistamisen alaa.
116 Tästä seuraa ensinnäkin, että direktiivin 2006/48 44–52 artiklassa ja direktiivin 2013/36 53–62 artiklassa esitettyjä sääntöjä voidaan soveltaa unionin oikeuden nojalla ainoastaan tietoihin, jotka on saatu tai luotu luottolaitosten valvontatehtävää hoidettaessa.
117 Neljäs kysymys ei koske kuitenkaan tällaisia tietoja, vaan se koskee yksinomaan tietoja, jotka on saatu tai luotu pantaessa täytäntöön direktiivissä 2001/24 tarkoitettuja tervehdyttämistoimenpiteitä, mikä ei kuulu direktiiveissä 2006/48 ja 2013/36 säännellyn vakavaraisuusvalvonnan piiriin.
118 Toiseksi direktiivin 2001/24 33 artiklassa säädetään kuitenkin myös salassapitovelvollisuudesta viittaamalla direktiivin 2000/12 30 artiklassa säädettyihin sääntöihin ja edellytyksiin.
119 Tämä viittaus on ymmärrettävä direktiivin 2006/48 158 artiklan 2 kohdan, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin liitteessä XIV olevan vastaavuustaulukon kanssa, ja direktiivin 2013/36 163 artiklan, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin liitteessä II olevan vastaavuustaulukon kanssa, nojalla siten, että se koskee direktiivin 2006/48 44–52 artiklaa ja sittemmin direktiivin 2013/36 53–61 artiklaa tarkasteltavana olevasta ajankohdasta riippuen.
120 Direktiivin 2001/24 33 artiklan sanamuodosta ilmenee kuitenkin, että siinä edellytetään salassapitovelvollisuuden ja luottamuksellisuuden säilyttämistä koskevan velvollisuuden noudattamista vain henkilöiltä, joiden on vastaanotettava tai annettava tietoja kyseisen direktiivin 4, 5, 8, 9, 11 ja 19 artiklassa säädetyssä tiedonanto‑ ja kuulemismenettelyssä.
121 Kuten kyseisen direktiivin johdanto‑osan kuudennesta perustelukappaleesta ilmenee, direktiivin tavoitteena on lisäksi luoda järjestelmä, jossa tervehdyttämistoimenpiteet tunnustetaan vastavuoroisesti, yhdenmukaistamatta alaa koskevia kansallisia lainsäädäntöjä (tuomio 24.10.2013, LBI, C‑85/12, EU:C:2013:697, 39 kohta ja tuomio 19.7.2016, Kotnik ym., C‑526/14, EU:C:2016:570, 104 kohta).
122 Mainitun direktiivin 33 artiklaa ei siis ole tulkittava siten, että siinä yhdenmukaistetaan yleisesti säännöt, jotka koskevat pankkien tervehdyttämiseen liittyvissä asioissa sovellettavaa salassapitovelvollisuutta ja velvollisuutta säilyttää luottamuksellisuus, siten, että pankkien on noudatettava pankkilaitosten vakavaraisuusvalvonnan alalla sovellettavia sääntöjä, vaan sitä on tulkittava siten, että siinä säädetään yksinomaan tällaisten sääntöjen soveltamisesta toimivaltaisten viranomaisten välisessä tiedonanto‑ ja kuulemismenettelyssä, jonka tarkoituksena on varmistaa tervehdyttämistoimenpiteiden vastavuoroinen tunnustaminen.
123 Kyseinen 33 artikla ei näin ollen voi johtaa direktiivin 2006/48 44–52 artiklassa ja direktiivin 2013/36 53–61 artiklassa esitettyjen sääntöjen soveltamiseen tietoihin, jotka on saatu tai luotu tervehdyttämistoimenpiteitä täytäntöön pantaessa ja jotka eivät ole olleet direktiivin 2001/24 mukaisen tiedonanto‑ tai kuulemismenettelyn kohteena.
124 Neljänteen kysymykseen on näin ollen vastattava, että direktiivin 2001/24 33 artiklaa, direktiivin 2006/48 44–52 artiklaa ja direktiivin 2013/36 53–62 artiklaa on tulkittava siten, että näissä artikloissa esitettyjä sääntöjä ei sovelleta tietoihin, jotka on saatu tai luotu direktiivissä 2001/24 tarkoitettuja tervehdyttämistoimenpiteitä täytäntöön pantaessa ja jotka eivät ole olleet tämän viimeksi mainitun direktiivin 4, 5, 8, 9, 11 ja 19 artiklassa säädetyn tiedonanto‑ tai kuulemismenettelyn kohteena.
Viides, kuudes, seitsemäs ja kahdeksas kysymys
125 Kun otetaan huomioon neljänteen kysymykseen annettu vastaus, viidenteen, kuudenteen, seitsemänteen ja kahdeksanteen kysymykseen ei ole tarpeen vastata, koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt ne siltä varalta, että neljänteen kysymykseen vastataan myöntävästi.
Oikeudenkäyntikulut
126 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) SEUT 123 artiklan 1 kohtaa sekä Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan (N:o 4) 21.1 artiklaa on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan Euroopan keskuspankkijärjestelmään kuuluva kansallinen keskuspankki vastaa omilla varoillaan sellaisten rahoitusvälineiden entisille haltijoille aiheutuneista vahingoista, jotka se on lakkauttanut määräämiensä, luottolaitosten tervehdyttämisestä ja likvidaatiosta 4.4.2001 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2001/24/EY tarkoitettujen tervehdyttämistoimenpiteiden nojalla, kun myöhemmässä oikeudenkäyntimenettelyssä ilmenee, että tämä lakkauttaminen ei ollut tarpeen rahoitusjärjestelmän vakauden varmistamiseksi taikka näille rahoitusvälineiden entisille haltijoille on kyseisen lakkauttamisen vuoksi aiheutunut suurempia tappioita kuin ne, joita niille olisi aiheutunut, jos asianomainen rahoituslaitos olisi joutunut konkurssiin, siltä osin kuin mainitun keskuspankin katsotaan olevan vastuussa ainoastaan, kun se itse tai henkilöt, jotka se on valtuuttanut toimimaan sen nimissä, ovat vakavasti jättäneet noudattamatta huolellisuusvelvollisuuttaan.
2) SEUT 123 artiklan 1 kohtaa sekä Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan (N:o 4) 21.1 artiklaa on tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan Euroopan keskuspankkijärjestelmään kuuluva kansallinen keskuspankki vastaa omilla varoillaan ennalta määritetyissä rajoissa sellaisten rahoitusvälineiden entisille haltijoille aiheutuneista vahingoista, jotka se on lakkauttanut määräämiensä, direktiivissä 2001/24 tarkoitettujen tervehdyttämistoimenpiteiden nojalla, ainoastaan sillä edellytyksellä, että
– yhtäältä nämä entiset haltijat ovat luonnollisia henkilöitä, joiden vuotuiset tulot eivät ylitä tässä lainsäädännössä määriteltyä kynnysarvoa, ja
– toisaalta mainitut entiset haltijat luopuvat oikeudesta saada korvausta näistä vahingoista toisella oikeussuojakeinolla.
3) SEUT 130 artiklaa sekä Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan (N:o 4) 7 artiklaa on tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan Euroopan keskuspankkijärjestelmään kuuluva kansallinen keskuspankki on vastuussa määräämiensä, direktiivissä 2001/24 tarkoitettujen tervehdyttämistoimenpiteiden nojalla toteutetusta rahoitusvälineiden lakkauttamisesta aiheutuneista vahingoista korvauksella, jonka määrä voi haitata kyseisen keskuspankin kykyä suorittaa tehokkaasti tehtävänsä ja joka rahoitetaan seuraavassa etusijajärjestyksessä eli
– osoittamalla erityisvarantoihin kaikki mainitun keskuspankin tietystä ajankohdasta alkaen saamat voitot
– saman keskuspankin yleisistä varannoista suoritettavalla maksulla, jonka määrä ei saa ylittää 50 prosenttia näistä varannoista, ja
– asianomaiselta jäsenvaltiolta otetulla lainalla, josta on maksettava korkoa.
4) Direktiivin 2001/24 33 artiklaa, luottolaitosten liiketoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta 14.6.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/48/EY 44–52 artiklaa ja oikeudesta harjoittaa luottolaitostoimintaa ja luottolaitosten vakavaraisuusvalvonnasta, direktiivin 2002/87/EY muuttamisesta sekä direktiivien 2006/48/EY ja 2006/49/EY kumoamisesta 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/36/EU 53–62 artiklaa
on tulkittava siten, että
näissä artikloissa esitettyjä sääntöjä ei sovelleta tietoihin, jotka on saatu tai luotu direktiivissä 2001/24 tarkoitettuja tervehdyttämistoimenpiteitä täytäntöön pantaessa ja jotka eivät ole olleet tämän viimeksi mainitun direktiivin 4, 5, 8, 9, 11 ja 19 artiklassa säädetyn tiedonanto‑ tai kuulemismenettelyn kohteena.
Allekirjoitukset