DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (cinquième chambre)
20 mars 2024 (*)
« Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Documents concernant une procédure en manquement ouverte par la Commission à l’encontre de l’Italie – Refus d’accès – Exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit – Obligation de motivation – Présomption générale de confidentialité – Intérêt public supérieur »
Dans l’affaire T‑261/23,
Roberto Acampora, demeurant à Naples (Italie), et les autres parties requérantes dont les noms figurent en annexe (1), représentés par Me E. Iorio, avocate,
parties requérantes,
contre
Commission européenne, représentée par MM. M. Burón Pérez et A. Spina, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre),
composé de MM. J. Svenningsen, président, J. Laitenberger et J. Martín y Pérez de Nanclares (rapporteur), juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
vu la phase écrite de la procédure,
vu l’absence de demande de fixation d’une audience présentée par les parties dans le délai de trois semaines à compter de la signification de la clôture de la phase écrite de la procédure et ayant décidé, en application de l’article 106, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal, de statuer sans phase orale de la procédure,
rend le présent
Arrêt
1 Par leur recours fondé sur l’article 263 TFUE, les requérants, M. Roberto Acampora et les autres personnes physiques dont les noms figurent en annexe, demandent l’annulation de la décision C(2023) 3436 de la Commission, du 21 mai 2023, rejetant explicitement leur demande d’accès (GestDem 2023/0263) à la lettre de mise en demeure complémentaire du 15 juillet 2022 adressée à la République italienne dans le cadre de la procédure d’infraction 2016/4081, relative à la compatibilité avec le droit de l’Union européenne de la législation nationale qui régit le service fourni par les magistrats honoraires, et à la réponse de la République italienne du 15 décembre 2022 (ci-après la « décision attaquée »).
Antécédents du litige et faits postérieurs à l’introduction du recours
2 Les requérants sont ou ont été des magistrats honoraires italiens, à l’exception de Mme Angela Di Nardo et de M. Pierangelo Santoro, tous deux citoyens italiens et héritiers de magistrats honoraires.
3 Le 15 juillet 2021, la Commission européenne a adressé, dans le cadre de la procédure d’infraction 2016/4081, une lettre de mise en demeure à la République italienne, au motif que la législation nationale qui régit le service fourni par les magistrats honoraires n’était pas conforme à plusieurs dispositions de l’accord-cadre sur le travail à durée déterminée qui figure à l’annexe de la directive 1999/70/CE du Conseil, du 28 juin 1999, concernant l’accord-cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée déterminée (JO 1999, L 175, p. 43), de l’accord-cadre sur le travail à temps partiel qui figure à l’annexe de la directive 97/81/CE du Conseil, du 15 décembre 1997, concernant l’accord-cadre sur le travail à temps partiel conclu par l’UNICE, le CEEP et la CES (JO 1998, L 14, p. 9), de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil, du 4 novembre 2003, concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail (JO 2003, L 299, p. 9), et de la directive 92/85/CEE du Conseil, du19 octobre 1992, concernant la mise en œuvre de mesures visant à promouvoir l’amélioration de la sécurité et de la santé des travailleuses enceintes, accouchées ou allaitantes au travail (dixième directive particulière au sens de l’article 16, paragraphe 1, de la directive 89/391/CEE) (JO 1992, L 348, p. 1) (ci-après les « directives en cause »).
4 Le 15 juillet 2022, la Commission a adressé à la République italienne une lettre de mise en demeure complémentaire (ci-après la « lettre de mise en demeure complémentaire »), à laquelle la République italienne a répondu par lettre du 15 décembre 2022.
5 Le 15 janvier 2023, les requérants ont, sur le fondement du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43), demandé l’accès à la lettre de mise en demeure complémentaire ainsi qu’à la réponse de la République italienne (ci-après les « documents demandés »). La demande a été introduite via le portail de la plateforme électronique EASE et a été enregistrée sous la référence GestDem 2023/0263.
6 Par lettre du 27 janvier 2023, la Commission a rejeté cette demande en faisant valoir que les documents demandés relevaient dans leur intégralité de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit (ci-après la « décision initiale de refus »).
7 Par courrier électronique du 1er février 2023, les requérants ont présenté, en vertu de l’article 7, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001, une demande confirmative tendant à ce que la Commission révise sa position (ci-après la « demande confirmative »).
8 Le 22 février 2023, la Commission a prolongé le délai de réponse à la demande confirmative jusqu’au 15 mars 2023.
9 Par courrier électronique du 15 mars 2023, la Commission a fait savoir qu’elle n’était pas en mesure d’envoyer la réponse dans le cadre de ce nouveau délai, en raison de difficultés administratives. Cette absence de réponse, dans le délai prévu par l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 1049/2001, tel que prolongé conformément au paragraphe 3 de cet article, a fait naître une décision implicite négative relative aux documents demandés (ci-après la « décision implicite de refus »).
10 Le 15 mai 2023, les requérants ont introduit un recours fondé sur l’article 263 TFUE par lequel ils demandaient l’annulation de la décision initiale de refus ainsi que de la décision implicite de refus.
11 Le 21 mai 2023, la Commission a adopté la décision attaquée, par laquelle elle a confirmé le refus d’accès aux documents demandés.
Conclusions des parties
12 À la suite de l’adaptation de la requête, les requérants concluent, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– condamner la Commission aux dépens.
13 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– déclarer que le recours contre la décision initiale de refus est manifestement irrecevable ;
– constater qu’il n’y a plus lieu de statuer sur le recours contre la décision implicite de refus en raison de l’adoption de la décision attaquée ;
– rejeter le recours en annulation adapté ;
– condamner les requérants aux dépens.
En droit
Sur l’objet du recours
14 Le 30 juin 2023, la Commission a présenté une demande de non-lieu à statuer pour autant que le recours tendait à l’annulation de la décision implicite de refus. Dans cette demande, la Commission a également excipé de l’irrecevabilité du recours en ce qu’il visait la décision initiale de refus. Les requérants ont présenté un mémoire en adaptation de la requête le 22 juillet 2023, mais n’ont pas déposé d’observations sur la demande de non-lieu. Par ordonnance du 18 septembre 2023, le Tribunal a décidé de joindre au fond l’examen de la demande de non-lieu à statuer.
15 En premier lieu, d’une part, il est de jurisprudence établie que la réponse à une demande initiale d’accès aux documents ne constitue qu’une première prise de position conférant à la partie requérante la possibilité d’inviter la Commission à réexaminer la position en cause et que seule la mesure adoptée par la Commission en réponse à une demande confirmative, qui remplace la prise de position initiale, présente la nature d’une décision et est susceptible de produire des effets juridiques de nature à affecter les intérêts de la partie requérante et, partant, de faire l’objet d’un recours en annulation en vertu de l’article 263 TFUE (voir ordonnance du 15 février 2012, Internationaler Hilfsfonds/Commission, C‑208/11 P, non publiée, EU:C:2012:76, point 30 et jurisprudence citée).
16 Partant, pour autant que le recours vise à l’annulation de la décision initiale de refus, il doit être rejeté comme étant irrecevable.
17 D’autre part, il est constant que la décision attaquée, par laquelle la Commission a rejeté explicitement la demande confirmative, a remplacé la décision implicite de refus, de sorte que, conformément à la demande de non‑lieu à statuer formulée par la Commission et non contestée par les requérants, il n’y a plus lieu de statuer sur ladite décision implicite.
18 En effet, même si le règlement no 1049/2001 ne prévoit pas de possibilité de déroger aux délais qui sont prévus à ses articles 7 et 8, la décision implicite de refus a été retirée par l’effet de l’adoption, fût-elle tardive, de la décision explicite de refus, avec pour conséquence qu’il n’y a plus lieu de statuer sur le recours en tant qu’il est dirigé contre ladite décision implicite [voir, en ce sens, arrêt du 26 avril 2016, Strack/Commission, T‑221/08, EU:T:2016:242, point 56 (non publié) et jurisprudence citée].
19 En second lieu, le présent recours a désormais pour objet une demande tendant à l’annulation de la décision attaquée dans la mesure où ledit objet a été valablement étendu à la décision attaquée, notifiée aux requérants le 22 mai 2023, par l’adaptation de la requête effectuée par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 22 juillet 2023.
20 En effet, si les conclusions des parties sont caractérisées, en principe, par leur immutabilité, l’article 86 du règlement de procédure du Tribunal, qui constitue une codification d’une jurisprudence préexistante relative aux exceptions que ce principe d’immutabilité peut recevoir (arrêt du 9 novembre 2017, HX/Conseil, C‑423/16 P, EU:C:2017:848, point 18), prévoit une dérogation à ce principe. Ainsi, conformément à l’article 86, paragraphes 1 et 2, du règlement de procédure, lorsqu’un acte dont l’annulation est demandée est remplacé par un autre acte ayant le même objet, le requérant peut, avant la clôture de la phase orale ou avant la décision du Tribunal de statuer sans phase orale de la procédure, adapter la requête pour tenir compte de cet élément nouveau, en introduisant ladite adaptation par acte séparé et dans le délai prévu à l’article 263, sixième alinéa, TFUE, dans lequel l’annulation de l’acte justifiant l’adaptation de la requête peut être demandée.
21 Lesdites conditions étant réunies en l’espèce, il y a lieu de considérer que le recours vise désormais à l’annulation de la décision attaquée.
Sur le fond
22 À l’appui de leur recours, les requérants soulèvent trois moyens, tirés, le premier, de la recevabilité du recours, le deuxième, de la violation des principes en matière d’accès aux actes des institutions de l’Union consacrés à l’article 1er, deuxième alinéa, TUE, à l’article 42 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ainsi qu’à l’article 1er et à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 ainsi que de l’existence d’un intérêt public supérieur à la divulgation et, le troisième, de la violation de l’obligation de motivation.
23 Il convient d’examiner d’abord le premier moyen, puis le troisième moyen et enfin le deuxième moyen.
Sur le premier moyen, tiré de la recevabilité du recours
24 Les requérants soutiennent que le présent recours est pleinement recevable, dans la mesure où il existe à la fois un intérêt général et abstrait à leur égard en tant que citoyens de l’Union dont le droit à l’information est méconnu par l’action de la Commission et un intérêt concret et actuel à leur égard à défendre leur droit de propriété, tel que garanti par l’article 17 de la charte des droits fondamentaux, ainsi que leur droit à un recours effectif, tel que garanti par l’article 47 de ladite charte.
25 La Commission souligne n’avoir aucune objection à la recevabilité du recours, tel qu’il a été adapté. En revanche, la recevabilité abstraite du recours ne saurait constituer un moyen de recours dirigé contre la décision attaquée, de sorte que le premier moyen devrait être rejeté comme étant irrecevable.
26 Il convient de comprendre les arguments que font valoir les requérants dans le cadre de ce premier moyen comme visant uniquement à démontrer la recevabilité de leur recours, tel qu’il a été adapté, en raison de leur intérêt à agir contre la décision attaquée du fait des bénéfices qu’ils pourraient tirer de l’annulation de ladite décision.
27 À cet égard, dès lors que les conditions pour l’adaptation de la requête sont réunies, ainsi qu’il a été établi au point 21 ci-dessus, que les requérants remplissent les conditions pour la recevabilité du présent recours et que, par ailleurs, la Commission ne remet pas en cause la recevabilité de celui-ci, il y a lieu de considérer le recours comme étant recevable.
Sur le troisième moyen, tiré de la violation de l’obligation de motivation
28 Les requérants soutiennent que la Commission s’est bornée à formuler des indications tout à fait générales et stéréotypées afin d’expliquer les raisons pour lesquelles la divulgation des documents demandés porterait atteinte au « climat de confiance mutuelle » entre la Commission et la République italienne, dans un contexte pourtant marqué par les violations prolongées de la République italienne pour transposer les directives en cause.
29 De plus, la décision attaquée n’indiquerait clairement ni les motifs sur lesquels elle se fonde ni sa base juridique ni les éléments factuels ni encore la manière dont les différents intérêts en présence ont été pris en considération.
30 Enfin, la décision attaquée n’indiquerait pas les raisons pour lesquelles une divulgation même partielle des documents demandés n’a pas pu être accordée.
31 La Commission conteste les arguments des requérants.
32 Il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la motivation exigée à l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences dudit article 296 TFUE doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt du 7 juillet 2011, Valero Jordana/Commission, T‑161/04, non publié, EU:T:2011:337, point 48 et jurisprudence citée).
33 S’agissant d’une demande d’accès aux documents, lorsque l’institution en cause refuse un tel accès, elle doit démontrer dans chaque cas d’espèce, sur la base des informations dont elle dispose, que les documents auxquels l’accès est sollicité relèvent effectivement des exceptions énumérées dans le règlement no 1049/2001 (voir arrêt du 7 juillet 2011, Valero Jordana/Commission, T‑161/04, non publié, EU:T:2011:337, point 49 et jurisprudence citée).
34 En l’espèce, il convient de rappeler que, premièrement, la Commission a indiqué que les documents demandés faisaient partie du dossier administratif d’une procédure d’infraction actuellement en cours à l’encontre de la République italienne, à laquelle a été attribuée la référence 2016/4081. Deuxièmement, la Commission a souligné que, afin de lui permettre d’accomplir ses tâches et de régler les litiges dans le cadre de la procédure d’infraction, il était nécessaire d’assurer un climat de confiance mutuelle entre elle et l’État membre concerné à tous les stades de la procédure et jusqu’à la clôture définitive de l’enquête, quelle que soit la durée de cette procédure. Or, selon la Commission, la divulgation au public des documents demandés aurait non seulement affecté le dialogue entre elle et les autorités italiennes, pour lequel un climat de confiance mutuelle était essentiel, mais porterait également atteinte à sa capacité de définir librement la ligne à suivre dans cette affaire, sans ingérence extérieure. À cet égard, elle a notamment écarté l’argument des requérants selon lequel le climat de confiance mutuelle serait fragilisé en cas de durée excessive d’une procédure. Par ailleurs, la Commission a invoqué l’existence d’une présomption générale de non-divulgation, reconnue par la jurisprudence de la Cour, concernant tous les documents relatifs à la procédure d’infraction au sens de l’article 258 TFUE. Dans ces conditions, la Commission a conclu qu’il existait un risque réel et non hypothétique que la divulgation des documents demandés ait pu compromettre l’enquête en cours dans le cadre de la procédure d’infraction 2016/4081 ainsi que son éventuel suivi. Dès lors, les documents demandés devaient être protégés au titre de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001. Troisièmement, la Commission a analysé les arguments avancés par les requérants afin de démontrer l’existence d’un intérêt public supérieur, qui aurait justifié la divulgation des documents demandés, mais est parvenue à la conclusion que ceux-ci n’étaient pas à même de prouver l’existence d’un tel intérêt. Enfin, quatrièmement, la Commission a indiqué que les documents couverts par une présomption générale de non-divulgation échappaient à l’obligation d’une divulgation, intégrale ou partielle, de leur contenu, de sorte qu’un accès partiel aux documents demandés n’était pas possible.
35 Il s’ensuit que, contrairement à ce que font valoir les requérants, la décision attaquée comporte une motivation suffisante au regard de la jurisprudence citée aux points 32 et 33 ci-dessus, dans la mesure où elle identifie, à suffisance de droit, le motif de refus d’accès et fournit adéquatement les raisons pour lesquelles les documents demandés relèvent, selon la Commission, effectivement et entièrement de l’exception visée à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, de sorte que l’application de l’article 4, paragraphe 6, dudit règlement est exclue. De même, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la Commission a bien pris en compte les arguments qu’ils ont avancés, tant pour contester l’application de la présomption générale de non-divulgation que pour démontrer l’existence d’un intérêt public supérieur, les a analysés et les a rejetés.
36 Cette conclusion ne saurait être remise en cause par les autres arguments des requérants.
37 D’une part, les requérants considèrent, en substance, que la Commission aurait pu davantage motiver le refus d’accès partiel aux documents demandés, compte tenu du fait qu’elle a elle-même donné des informations sur la procédure d’infraction 2016/4081 et sur la lettre de mise en demeure complémentaire dans la note de presse INF/21/3440 du 15 juillet 2022 et dans la note de presse INF/22/3768 du 15 juillet 2023.
38 Toutefois, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence rappelée au point 32 ci-dessus, la Commission n’est pas tenue de spécifier tous les éléments de fait et de droit pertinents. Or, dès lors que la Commission a expliqué les raisons pour lesquelles un accès partiel des documents demandés n’était pas possible, la motivation de la décision attaquée doit être considérée comme étant suffisante.
39 En revanche, la circonstance que la Commission a donné des informations sur la procédure d’infraction 2016/4081 et sur l’envoi de la lettre de mise en demeure complémentaire pourrait être susceptible d’avoir un impact sur l’analyse du bien-fondé de la décision attaquée en ce qui concerne le refus d’accès partiel aux documents demandés et sera donc examinée dans le cadre du deuxième moyen.
40 D’autre part, selon les requérants, le refus d’accès à la lettre de mise en demeure complémentaire est surréaliste dès lors que celle-ci a déjà été diffusée au sein d’un groupe fermé sur un réseau social sur Internet.
41 Sans compter que cet argument est inopérant aux fins de démontrer un défaut de motivation de la décision attaquée, il suffit de relever que la divulgation non autorisée d’un document ne peut avoir pour conséquence de rendre accessible au public un document couvert par une des exceptions prévues à l’article 4 du règlement no 1049/2001 (arrêt du 25 octobre 2013, Beninca/Commission, T‑561/12, non publié, EU:T:2013:558, point 55).
42 Il y a lieu, dès lors, de rejeter le troisième moyen.
Sur le deuxième moyen, tiré de la violation des principes en matière d’accès aux actes des institutions de l’Union consacrés à l’article 1er, deuxième alinéa, TUE, à l’article 42 de la charte des droits fondamentaux ainsi qu’à l’article 1er et à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 ainsi que de l’existence d’un intérêt public supérieur à la divulgation
43 Premièrement, les requérants soulignent que la procédure d’infraction 2016/4081 a été prolongée de manière excessive et que le manquement persistant de la République italienne à ses obligations démontre la rupture de tout « climat de confiance mutuelle » entre cet État membre et la Commission, de sorte que la Commission ne pouvait pas légalement présumer que, tant qu’elle n’avait pas pris de décision à l’égard de la République italienne, la divulgation des documents demandés porterait sérieusement et effectivement atteinte à ce prétendu « climat de confiance mutuelle ».
44 Deuxièmement, les requérants soutiennent, en substance, qu’il existe un intérêt public supérieur à la divulgation des documents demandés. À cet égard, ils font notamment valoir que l’indépendance des magistrats, y compris des magistrats honoraires tels qu’eux-mêmes, constitue un intérêt public primordial et une condition essentielle de l’État de droit.
45 La Commission conteste les arguments des requérants.
– Sur l’application d’une présomption générale de non-divulgation
46 À titre liminaire, il importe de rappeler que, aux termes de l’article 15, paragraphe 3, TFUE, tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre a un droit d’accès aux documents des institutions de l’Union sous réserve des principes et des conditions qui sont fixés par la législation de l’Union. Par ailleurs, ce même droit est reconnu à l’article 42 de la charte des droits fondamentaux.
47 Le règlement no 1049/2001 vise, comme l’indiquent son considérant 4 et son article 1er, à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions qui soit le plus large possible. Il ressort également de ce règlement, notamment de son considérant 11 et de son article 4 qui prévoit un régime d’exceptions à cet égard, que ce droit d’accès n’en est pas moins soumis à certaines limites fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé (arrêt du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C‑514/11 P et C‑605/11 P, EU:C:2013:738, point 40). Néanmoins, dès lors que de telles exceptions dérogent au principe de l’accès le plus large possible du public aux documents, elles doivent être interprétées et appliquées strictement (arrêt du 13 juillet 2017, Saint-Gobain Glass Deutschland/Commission, C‑60/15 P, EU:C:2017:540, point 63).
48 En vertu de l’exception invoquée par la Commission, figurant à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.
49 Il en découle que le régime des exceptions prévu à l’article 4 du règlement no 1049/2001, et notamment au paragraphe 2 de cet article, est fondé sur une mise en balance des intérêts qui s’opposent dans une situation donnée, à savoir, d’une part, les intérêts qui seraient favorisés par la divulgation des documents concernés et, d’autre part, ceux qui seraient menacés par cette divulgation. La décision prise sur une demande d’accès à des documents dépend de la question de savoir quel est l’intérêt qui doit prévaloir dans le cas d’espèce (arrêts du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C‑514/11 P et C‑605/11 P, EU:C:2013:738, point 42, et du 23 janvier 2017, Justice & Environment/Commission, T‑727/15, non publié, EU:T:2017:18, point 42).
50 Dans la présente affaire, il est constant que les documents visés par la demande des requérants et auxquels la Commission a opposé un refus d’accès relèvent d’une activité d’enquête, au sens de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001. En effet, les requérants demandent l’accès aux documents contenus dans le dossier administratif de la Commission concernant une procédure en manquement ouverte contre la République italienne, ce qui constitue indéniablement une activité d’enquête (voir, en ce sens, arrêts du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C‑514/11 P et C‑605/11 P, EU:C:2013:738, points 1 et 43, et du 23 janvier 2017, Justice & Environment/Commission, T‑727/15, non publié, EU:T:2017:18, point 43).
51 Or, pour justifier le refus d’accès à un document dont la divulgation a été demandée, il ne suffit pas, en principe, que ce document relève d’une activité mentionnée à l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001. L’institution concernée doit également fournir des explications quant à la question de savoir comment l’accès audit document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par une exception prévue à cet article (arrêts du 28 juin 2012, Commission/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, point 116 ; du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C‑514/11 P et C‑605/11 P, EU:C:2013:738, point 44, et du 16 juillet 2015, ClientEarth/Commission, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, point 68).
52 Toutefois, la jurisprudence a reconnu qu’il est loisible à l’institution concernée de se fonder, à cet égard, sur des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents, des considérations d’ordre général similaires étant susceptibles de s’appliquer à des demandes de divulgation portant sur des documents de même nature (arrêts du 28 juin 2012, Commission/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, point 116 ; du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C‑514/11 P et C‑605/11 P, EU:C:2013:738, point 45, et du 16 juillet 2015, ClientEarth/Commission, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, point 69).
53 Il y a lieu de constater que, selon la jurisprudence, il peut être présumé que la divulgation des documents afférents à une procédure en manquement, au cours de la phase précontentieuse de celle-ci, risque d’altérer le caractère de cette procédure ainsi que d’en modifier le déroulement et que, partant, cette divulgation porterait, en principe, atteinte à la protection des objectifs des activités d’enquête, au sens de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 (arrêts du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C‑514/11 P et C‑605/11 P, EU:C:2013:738, point 65, et du 23 janvier 2017, Justice & Environment/Commission, T‑727/15, non publié, EU:T:2017:18, point 46).
54 Par conséquent, c’est à bon droit que la Commission a pu se prévaloir de la présomption générale à l’égard des documents afférents à la procédure d’infraction 2016/4081 pour refuser la divulgation des documents demandés.
55 Cette conclusion ne saurait être remise en cause par l’argument des requérants selon lequel la République italienne aurait contribué à rompre le climat de confiance mutuelle devant exister entre elle et la Commission, en persistant à manquer à ses obligations au regard du droit de l’Union.
56 En effet, ainsi que l’a indiqué à juste titre la Commission dans la décision attaquée, il lui incombe, lorsqu’elle considère qu’un État membre a manqué à ses obligations, d’apprécier l’opportunité d’agir contre cet État, de déterminer les dispositions qu’il aurait violées et de choisir le moment où elle engagera la procédure en manquement à son égard. En conséquence, un plaignant dans le cadre d’une procédure en manquement ne dispose pas du droit d’exiger de la Commission qu’elle prenne une position dans un sens déterminé ou d’attaquer un refus de la Commission d’engager une procédure en manquement à l’encontre d’un État membre (voir arrêt du 9 octobre 2018, Pint/Commission, T‑634/17, non publié, EU:T:2018:662, point 64 et jurisprudence citée). De même, il n’appartient pas aux requérants de déterminer si et quand le climat de confiance a été rompu entre la Commission et la République italienne, de sorte que la présomption générale de non-divulgation ne s’appliquerait plus.
– Sur l’existence d’un intérêt public supérieur à la divulgation
57 Il convient de relever que les présomptions générales reconnues par la jurisprudence à l’égard de certaines catégories de documents, parmi lesquelles celle relative aux documents afférents à une procédure en manquement au cours de la phase précontentieuse de cette procédure, n’excluent pas la possibilité de démontrer qu’un document donné, dont la divulgation est demandée, n’est pas couvert par la présomption en cause ou qu’il existe, en vertu de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, du règlement no 1049/2001, un intérêt public supérieur justifiant la divulgation du document visé (voir, en ce sens, arrêts du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C‑514/11 P et C‑605/11 P, EU:C:2013:738, point 66, et du 23 janvier 2017, Justice & Environment/Commission, T‑727/15, non publié, EU:T:2017:18, point 48).
58 Il incombe toutefois au demandeur d’invoquer de manière concrète des circonstances fondant un intérêt public supérieur qui justifie la divulgation des documents concernés (arrêts du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C‑514/11 P et C‑605/11 P, EU:C:2013:738, point 94, et du 16 juillet 2015, ClientEarth/Commission, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, point 90).
59 L’exposé de considérations d’ordre purement général ne saurait suffire aux fins d’établir qu’un intérêt public supérieur prime les raisons justifiant le refus de divulgation des documents en cause (voir, en ce sens, arrêts du 21 septembre 2010, Suède e.a./API et Commission, C‑514/07 P, C‑528/07 P et C‑532/07 P, EU:C:2010:541, point 158 ; du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C‑514/11 P et C‑605/11 P, EU:C:2013:738, point 93, et du 2 octobre 2014, Strack/Commission, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, point 131).
60 En l’espèce, premièrement, les requérants font valoir qu’il existe un intérêt généralisé, concret et actuel à la divulgation des documents demandés, dans la mesure où, d’une part, il convient de rendre public le comportement de la République italienne et, d’autre part, l’indépendance des magistrats, y compris des magistrats honoraires tels qu’eux-mêmes, constitue un intérêt public primordial et une condition essentielle de l’État de droit. Dans de telles conditions, la divulgation des documents demandés permettrait aux citoyens de connaître non seulement les manquements reprochés à l’État membre accusé de ne pas protéger l’indépendance du pouvoir judiciaire, mais également la position de la Commission en ce qui concerne ces violations.
61 À cet égard, il convient de relever que, ainsi que l’a souligné la Commission dans la décision attaquée, celle-ci veille à ce que le public soit informé de l’avancement des dossiers d’infraction spécifiques par la publication régulière de communiqués de presse. En l’espèce, les requérants ne contestent pas que le public a bien été informé de la transmission, par la Commission, de la lettre de mise en demeure et de la lettre de mise en demeure complémentaire aux autorités italiennes, respectivement par la note de presse INF/21/3440 du 15 juillet 2022 et par la note de presse INF/22/3768 du 15 juillet 2023. De même, le public a été informé de ce que ces lettres de mise en demeure ont été adressées à la République italienne, précisément car la Commission a considéré que la législation nationale régissant le service fourni par les magistrats honoraires n’était pas conforme à plusieurs dispositions des directives en cause.
62 Par conséquent, le public a été informé non seulement du comportement de la République italienne, mais également de l’opinion de la Commission à ce sujet et de l’importance qu’elle accorde au traitement des magistrats honoraires italiens.
63 Dans ce contexte, les arguments que font valoir les requérants, tels que rappelés au point 60 ci-dessus, ne permettent pas de démontrer que la divulgation des documents demandés est nécessaire pour rendre publics le comportement de la République italienne et les griefs généraux retenus par la Commission à son égard. Tout au plus s’agit-il de considérations générales relatives au principe de transparence et au droit du public d’être informé du travail des institutions.
64 Or, ainsi que l’a relevé à juste titre la Commission dans la décision attaquée, de telles considérations ne sauraient justifier la divulgation de documents afférents à la phase précontentieuse d’une procédure en manquement (voir, en ce sens, arrêt du 16 juillet 2015, ClientEarth/Commission, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, points 91 et 93).
65 Deuxièmement, les requérants soutiennent que la divulgation de la lettre de mise en demeure complémentaire ne porte pas nécessairement atteinte à l’objectif de la procédure d’infraction 2016/4081, étant donné que le régime juridique qui résulte de l’ensemble des directives en cause prévoit plusieurs exigences de transparence et de protection de l’indépendance du pouvoir judiciaire.
66 À cet égard, il suffit de relever que les requérants n’indiquent pas les dispositions précises des directives en cause qui établiraient des exigences de transparence et de protection de l’indépendance du pouvoir judiciaire à même de justifier la divulgation des documents demandés, nonobstant l’existence d’une présomption générale de non-divulgation.
67 Troisièmement, les requérants soutiennent que la divulgation des documents demandés contribue, en principe, à la réalisation de l’objectif de prévention de l’adoption de dispositions concernant l’indépendance des juges incompatibles avec le droit de l’Union et, avant tout, avec les principes de l’État de droit énoncés dans le règlement (UE, Euratom) 2020/2092 du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2020, relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union (JO 2020, L 433 I, p. 1), sur le principe de conditionnalité. À cet égard, il existerait un intérêt public évident à savoir si des menaces pèsent sur l’indépendance du pouvoir judiciaire, qui pourraient amener les autorités de l’Union à intervenir pour protéger le budget de l’Union contre un État membre qui a reçu des fonds.
68 Néanmoins, ainsi que l’a fait valoir en substance et à juste titre la Commission dans la décision attaquée, force est de constater qu’il n’appartient pas aux requérants d’établir dans quelle mesure le droit de l’Union a été respecté par les autorités italiennes. Au contraire, il y a lieu d’entériner l’appréciation de la Commission selon laquelle l’intérêt public de clarifier par elle-même si le droit de l’Union avait été respecté par la République italienne constituait la voie la plus efficace aux fins de protéger l’indépendance des magistrats honoraires et le budget de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 25 septembre 2014, Spirlea/Commission, T‑669/11, EU:T:2014:814, point 98).
69 Quatrièmement, les requérants font valoir que la divulgation des documents demandés permettrait au public de contrôler et de connaître l’ensemble des informations qui ont constitué le fondement de l’action de protection de la transposition effective du droit de l’Union.
70 Or, l’objectif invoqué par les requérants pour justifier la divulgation des documents demandés, consistant à exercer un contrôle sur l’action de la Commission dans le cadre de la procédure d’infraction 2016/4081, revient à nier l’existence du pouvoir d’appréciation discrétionnaire dont jouit cette institution dans le cadre des procédures en manquement, alors que la présomption générale de confidentialité s’attachant à l’ensemble des documents relatifs à de telles procédures vise précisément à protéger, entre autres, le caractère utile de l’action de la Commission dans le cadre de celles-ci (voir, en ce sens, arrêt du 9 octobre 2018, Pint/Commission, T‑634/17, non publié, EU:T:2018:662, point 66 et jurisprudence citée).
71 Cinquièmement, les requérants considèrent que la divulgation des documents demandés est une condition de l’exercice effectif de leurs droits démocratiques, reconnus notamment aux articles 17 et 47 de la charte des droits fondamentaux. Cette divulgation serait d’autant plus nécessaire que la Commission n’a divulgué aucun acte relatif à la procédure d’infraction 2016/4081 alors que cela fait plusieurs années que la République italienne est en défaut de transposer les directives en cause.
72 À cet égard, il suffit de rappeler que l’intérêt consistant à faciliter l’exercice des droits de particuliers dans le cadre de recours juridictionnels en leur permettant d’utiliser des documents afin de faciliter leur défense devant des juridictions nationales constitue un intérêt privé et non un intérêt public (voir, en ce sens, arrêts du 14 juillet 2016, Sea Handling/Commission, C‑271/15 P, non publié, EU:C:2016:557, points 97 et 99, et du 25 septembre 2014, Spirlea/Commission, T‑306/12, EU:T:2014:816, point 99).
73 Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que les requérants n’ont pas démontré l’existence d’un intérêt public supérieur à la divulgation des documents demandés.
– Sur la possibilité d’un accès partiel aux documents demandés
74 Aux termes de l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001, si une partie seulement du document demandé est concernée par une ou plusieurs exceptions au droit d’accès, les autres parties du document sont divulguées.
75 Il convient de relever que les présomptions générales, comme celle concernant l’accès aux documents afférents à une procédure en manquement, signifient que les documents couverts par celles-ci échappent à l’obligation d’une divulgation intégrale ou partielle de leur contenu (voir, en ce sens, arrêts du 28 juin 2012, Commission/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, point 133 ; du 25 mars 2015, Sea Handling/Commission, T‑456/13, non publié, EU:T:2015:185, point 91, et ordonnance du 25 mai 2016, Syndial/Commission, T‑581/15, non publiée, EU:T:2016:337, point 53).
76 En l’espèce, dans la décision attaquée, la Commission a examiné la possibilité d’accorder un accès partiel aux documents demandés et a considéré qu’un tel accès ne pouvait être donné, dès lors que les documents demandés étaient couverts par une présomption générale de non-divulgation.
77 Ce faisant, elle s’est conformée à la jurisprudence rappelée au point 75 ci-dessus, de sorte qu’il y a lieu de conclure que c’est à bon droit qu’elle a refusé l’accès partiel aux documents demandés.
78 Cette conclusion ne saurait être remise en cause par l’argument des requérants selon lequel, en substance, la Commission aurait dû tenir compte du fait qu’elle a elle-même donné des informations sur la procédure d’infraction 2016/4081 et sur la lettre de mise en demeure complémentaire dans la note de presse INF/21/3440 du 15 juillet 2022 et dans la note de presse INF/22/3768 du 15 juillet 2023.
79 En effet, force est de constater que la publicité générée autour de cette procédure à l’initiative de la Commission par la publication de notes de presse répondait au souci d’informer le public, conformément à sa pratique habituelle, sans pour autant que soit divulgué le contenu exact de la lettre de mise en demeure complémentaire (voir, en ce sens, ordonnance du 2 septembre 2014, Verein Natura Havel et Vierhaus/Commission, T‑538/13, non publiée, EU:T:2014:738, point 58).
80 Au vu de l’ensemble de ce qui précède, il convient de rejeter le deuxième moyen et, partant, le présent recours.
Sur les dépens
81 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. De plus, aux termes de l’article 137 de ce règlement, en cas de non-lieu à statuer, le Tribunal règle librement les dépens.
82 Compte tenu des circonstances de l’espèce, notamment de la distinction opérée entre, d’une part, les conclusions présentées dans la requête et tendant à l’annulation de la décision initiale de refus ainsi que de la décision implicite de refus et, d’autre part, les conclusions présentées dans la demande d’adaptation de la requête et tendant à l’annulation de la décision explicite de refus, il y a lieu de procéder à un partage des dépens.
83 Ainsi, en premier lieu, dès lors que c’est l’absence de réponse de la Commission dans les délais à la demande confirmative qui a conduit les requérants à introduire le présent recours et que c’est cette institution qui a ensuite adopté la décision explicite de refus et déposé la demande de non-lieu à statuer, il y a lieu de condamner la Commission à supporter ses propres dépens et ceux des requérants afférents à la requête et à la demande de non-lieu à statuer (voir, en ce sens, ordonnance du 14 décembre 2020, ClientEarth/Commission, T‑255/20, non publiée, EU:T:2020:642, point 19).
84 En second lieu, les requérants ayant succombé en ce qui concerne les conclusions présentées dans le mémoire en adaptation de la requête, déposé conformément à l’article 86 du règlement de procédure, il y a lieu de les condamner à supporter leurs propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission dans le cadre de la demande d’adaptation de la requête, conformément aux conclusions de celle-ci.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre)
déclare et arrête :
1) Il n’y a plus lieu de statuer sur les conclusions tendant à l’annulation de la décision implicite de la Commission européenne du 15 mars 2022 rejetant la demande confirmative d’accès.
2) Le recours est rejeté comme étant irrecevable en ce qu’il vise à l’annulation de la décision de la Commission du 27 janvier 2023 rejetant la demande initiale d’accès.
3) Le recours est rejeté pour le surplus.
4) La Commission est condamnée à supporter ses propres dépens et ceux de M. Roberto Acampora et des autres parties requérantes dont les noms figurent en annexe qui sont afférents à la requête et à la demande de non-lieu à statuer.
5) M. Acampora et les autres parties requérantes dont les noms figurent en annexe sont condamnés à supporter leurs propres dépens et ceux de la Commission afférents à la demande d’adaptation de la requête.
Svenningsen | Laitenberger | Martín y Pérez de Nanclares |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 20 mars 2024.
Signatures