PRESUDA OPĆEG SUDA (treće prošireno vijeće)
28. veljače 2024.(*)
„Ekonomska i monetarna politika – Bonitetni nadzor nad kreditnim institucijama – Članak 9. stavak 1. drugi podstavak Uredbe (EU) br. 1024/2013 – ESB‑ovo izravno izvršavanje ovlasti nadležnog tijela na temelju relevantnih odredaba prava Unije – Određivanje, na temelju austrijskog prava, kompenzacijskih kamata u slučaju povrede članka 395. Uredbe (EU) br. 575/2013 – ESB‑ova nadležnost – Članak 65. stavak 1. i članak 70. Direktive 2013/36/EU – Proporcionalnost”
U predmetu T‑667/21,
BAWAG PSK Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG, sa sjedištem u Beču (Austrija), koji zastupaju H. Bälz, D. Bliesener, M. Bsaisou i G. Tönningsen, odvjetnici,
tužitelj,
protiv
Europske središnje banke (ESB), koju zastupaju K. Lackhoff, J. Poscia i M. Ioannidis, u svojstvu agenata,
tuženika,
kojeg podupire
Republika Austrija, koju zastupaju J. Schmoll i F. Koppensteiner, u svojstvu agenata,
intervenijent,
OPĆI SUD (treće prošireno vijeće),
u sastavu: F. Schalin, predsjednik, P. Škvařilová-Pelzl, I. Nõmm (izvjestitelj), G. Steinfatt i D. Kukovec, suci,
tajnik: H. Eriksson, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
nakon rasprave održane 28. ožujka 2023.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Tužbom na temelju članka 263. UFEU‑a, tužitelj, BAWAG PSK Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG, traži poništenje odluke Europske središnje banke (ESB) ECB‑SSM-2021-ATBAW-7-ESA-2018‑0000126, od 2. kolovoza 2021., donesene na temelju članka 4. stavka 1. točke (d) i članka 4. stavka 3., te članka 9. stavka 1. Uredbe Vijeća (EU) br. 1024/2013 od 15. listopada 2013., o dodjeli određenih zadaća Europskoj središnjoj banci u vezi s politikama bonitetnog nadzora kreditnih institucija (SL 2013., L 287, str. 63.), u vezi s člankom 395. stavkom 1. Uredbe (EU) br. 575/2013 Europskog parlamenta i Vijeća, od 26. lipnja 2013. o bonitetnim zahtjevima za kreditne institucije i investicijska društva i o izmjeni Uredbe (EU) br. 648/2012 (SL 2013., L 176, str. 1.) (SL posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 13., str. 3., i ispravci SL 2016., L 332, SL 2017., L 020, SL 2017., L 060, SL 2020., L 335, SL 2020., L 405, SL 2021., L 065 i SL 2021., L 398) i člankom 97. stavkom 1. točkom 2. Bundesgesetza über das Bankwesen (Bankwesengesetz) (Zakon o bankovnom sektoru), od 30. srpnja 1993. (BGBl. 532/1993), kako je izmijenjen Bundesgesetzom, mit dem das Bankwesengesetz, das Börsegesetz 2018, das Finalitätsgesetz, das Finanzmarkt‑Geldwäsche‑Gesetz, das Sanierungs- und Abwicklungsgesetz, das Wertpapieraufsichtsgesetz 2018 und das Zentrale Gegenparteien‑Vollzugsgesetz geändert werden (Savezni zakon o izmjeni Zakona o bankovnim aktivnostima, Zakona o burzama iz 2018., Zakona o ciljevima, Zakona o pranju novca na financijskim tržištima, Zakona o sanaciji i likvidaciji, Zakona o nadzoru vrijednosnih papira iz 2018. i Zakona o izvršavanju središnjih protučinidaba) od 28. svibnja 2021. (BGBI. I, 98/2021., u daljnjem tekstu: BWG).
Okolnosti spora
2 Tužitelj je austrijska kreditna institucija koja pripada grupi društava BAWAG, koja je zadužena za bankovne aktivnosti grupe BAWAG. Njezino je matično društvo BAWAG Group AG, financijski holding. Podvrgnuta je izravnom bonitetnom nadzoru ESB‑a.
3 Tužitelj je 2016. neizravno stekao portfelj stambenih kredita u Francuskoj, koji se sastojao od oko 20 000 zajmova, uglavnom hipotekarnih kredita osiguranih u početnom ukupnom iznosu od oko 1,4 milijarde eura, i s njima povezanih dodatnih prava i instrumenata osiguranja (u daljnjem tekstu: portfelj Vermeer).
4 Stjecanje je izvršeno od dviju francuskih kreditnih institucija – My Money Bank SCA i GE SCF SCA. U svrhu prijenosa odnosnih kredita i povezanih instrumenata osiguranja bez izmjene svih ugovora koji se na njih odnose, provedena je prethodna sekuritizacija portfelja Vermeer. Navedeni je portfelj dakle prenesen u zajednički fond bez pravne osobnosti, FCT Pearl, uspostavljen 10. kolovoza 2016. isključivo zbog tog stjecanja i s upravljačkim društvom Eurotitrisation SA. Depozitar fonda, društvo Société Générale SA, zaduženo je za čuvanje imovine fonda i nadzor upravljačkog društva. Društvo My Money Bank imenovano je upravljačkim tijelom za kredite koji čine imovinu FCT Pearl (u daljnjem tekstu: odnosni krediti ili odnosne izloženosti).
5 Tužitelj je u prosincu 2016. stekao sve udjele u FCT Pearlu, čime je postao stvarni vlasnik. Na temelju toga prima otplate (glavnicu i kamate) odnosnih kredita. Međutim, on ne sudjeluje ni u operativnom upravljanju fondom, jer je u vlasništvu upravljačkog društva i depozitara fonda, ni u operativnom upravljanju odnosnim kreditima, za koje je zaduženo društvo My Money Bank.
6 ESB je od 20. siječnja do 31. ožujka 2017. proveo nadzor na licu mjesta u tužiteljevim prostorijama primjenom članka 12. Uredbe br. 1024/2013 i članaka 143. do 146. Uredbe (EU) br. 468/2014 ESB‑a od 16. travnja 2014. o uspostavljanju okvira za suradnju unutar SSM‑a između ESB‑a, nacionalnih nadležnih tijela i nacionalnih imenovanih tijela (SL 2014., L 141, str. 1.).
7 U tom je okviru ESB, među ostalim, ispitao metodu koju je tužitelj slijedio za određivanje svoje ukupne izloženosti na temelju portfelja Vermeer s obzirom na zahtjeve Uredbe br. 575/2013 koji se odnose na velike izloženosti. U tom je pogledu istaknuo da tužitelj nije bio u posjedu podataka koji bi omogućili identifikaciju svakog od dužnika odnosnih kredita. Iz toga je zaključio da tužitelj nije mogao upotrijebiti takozvani „transparentan” pristup predviđen u članku 390. stavku 7. Uredbe br. 575/2013 za određivanje razine svoje izloženosti po osnovi portfelja Vermeer, na temelju koje se vrijednost izloženosti može izračunati na razini odnosnih izloženosti, a ne na razini same transakcije.
8 ESB je smatrao da, na temelju članka 6. stavka 2. točke (a) Delegirane uredbe Komisije (EU) br. 1187/2014 оd 2. listopada 2014. o dopuni Uredbe (EU) br. 575/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu regulatornih tehničkih standarda za utvrđivanje ukupne izloženosti prema jednoj osobi ili grupi povezanih osoba u vezi s transakcijama s odnosnom imovinom (SL 2014., L 324, str. 1.), svaku odnosnu izloženost za koju dužnik nije identificiran treba pripisati samoj transakciji, FCT‑u Pearlu kao zasebnom klijentu. Iz toga je proizašlo da je tretman portfelja Vermeer na temelju sustava primjenjivog na velike izloženosti doveo do prekoračenja ograničenja od 25 % osnovnog kapitala institucije utvrđenog člankom 395. stavkom 1. Uredbe br. 575/2013.
9 U tom pogledu ESB nije slijedio tužiteljevu argumentaciju koja se temelji na tome da ga nepostojanje podataka koji omogućuju identifikaciju svakog pojedinačnog zajmoprimca portfelja Vermeer njegovim imenom, adresom i datumom rođenja ne sprečava da identificira zajmoprimce na temelju sustava primjenjivog na velike izloženosti. S jedne strane, tužitelj je naglasio da je primio cijeli skup od 93 vrste podataka za svaki odnosni kredit i odgovarajuća osiguranja, od kojih se 21 ažuriralo svakodnevno, a 43 mjesečno. S druge strane, što se tiče triju od tih 93 vrste podataka (ime, datum rođenja i adresa), objasnio je da su mu, što se tiče vrlo osjetljivih osobnih podataka, na temelju sporazuma o zaštiti podataka, ti podaci dostavljeni u šifriranom obliku, ali da je njihovo otkrivanje u dešifriranom obliku moguće ako je potrebno da se tužitelj uskladi s regulatornim zahtjevima.
10 Stoga je u 9. zaključku svojeg inspekcijskog izvješća od 10. svibnja 2017. ESB utvrdio da je tužitelj povrijedio ograničenje velike izloženosti predviđeno člankom 395. Uredbe br. 575/2013 u pogledu portfelja Vermeer.
11 Tužitelj je 1. rujna 2017. obavijestio ESB da će se okvir koji se primjenjuje na dostavu identifikacijskih podataka koji se odnose na dužnike odnosnih kredita izmijeniti počevši od sredine rujna na način da će njegov službenik za zaštitu podataka moći identificirati svakog dužnika svake odnosne izloženosti u portfelju Vermeer.
12 Finanzmarktaufsichtsbehörde (Tijelo za nadzor financijskih tržišta, Austrija) (u daljnjem tekstu: FMA) zatražio je 20. rujna i 30. listopada 2017. od tužitelja da mu dostavi tablicu u kojoj je naveden osnovni kapital institucije i u kojoj se precizira najveći iznos koji je dosegnut prekoračenjem ograničenja velikih izloženosti, na pojedinačnoj osnovi i na konsolidiranoj osnovi, za svaki mjesec u razdoblju od prosinca 2016. do rujna 2017. Tužitelj je FMA‑u dostavio tražene informacije.
13 Dana 17. veljače 2021. ESB je dostavio tužitelju nacrt odluke kako bi mu omogućio da podnese svoja pisana očitovanja. Tužitelj je 2. ožujka 2021. podnio pisana očitovanja o tom nacrtu odluke.
14 Dana 29. lipnja 2021. ESB je tužitelju dao mogućnost da podnese svoja očitovanja o izmijenjenoj verziji nacrta odluke zbog izmjena uvedenih člankom 97. stavkom 1. BWG‑a. Tužitelj je ponovio svoja očitovanja od 2. ožujka 2021.
15 ESB je 2. kolovoza 2021. donio Odluku ECB/SSM/2021-ATBAW-7-ESA-2018 – 0000126, donesenu na temelju članka 4. stavka 1. točke (d) i članka 9. stavka 1. Uredbe br. 1024/2013, u vezi s člankom 395. stavkom 1. Uredbe br. 575/2013 i člankom 97. stavkom 1. točkom 2. BWG‑a, kojom se tužitelju nalaže plaćanje kompenzacijskih kamata u iznosu od 19 332 923,82 eura (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
16 Kao prvo, ESB je, pozivajući se na svoje konačno izvješće o istrazi, utvrdio da je tužitelj raspolagao samo informacijama na temelju kojih je mogao utvrditi iznos svake od odnosnih izloženosti portfelja Vermeer, a ne identitet svakog od predmetnih dužnika, s obzirom na to da su mu relevantne informacije dostavljene u šifriranom obliku i da je stoga trebao primijeniti članak 6. stavak 2. točku (a) Delegirane uredbe br. 1187/2014 kako bi utvrdio koliko odnosne izloženosti doprinose izloženosti riziku.
17 Kao drugo, ESB je, s obzirom na informacije koje je tužitelj dostavio FMA‑u, utvrdio da je na temelju primjene članka 6. stavka 2. točke (a) Delegirane uredbe br. 1187/2014, tijekom deset uzastopnih mjeseci između prosinca 2016. i rujna 2017. prekoračio prag od 25 % temeljnog kapitala institucije u pogledu izloženosti FCT Pearla.
18 Kao treće, ESB je utvrdio da iz članka 4. stavka 1. točke (d) i članka 4. stavka 3. te članka 9. stavka 1. drugog podstavka Uredbe br. 1024/2013 proizlazi da on ima pravo tužitelju odrediti kompenzacijske kamate na temelju članka 97. BWG‑a, mjere koja je kvalificirana kao „administrativna mjera” u smislu članka 65. stavka 1. Direktive 2013/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća, od 26. lipnja 2013. o pristupanju djelatnosti kreditnih institucija i bonitetnom nadzoru nad kreditnim institucijama i investicijskim društvima, izmjeni Direktive 2002/87/EZ te stavljanju izvan snage direktiva 2006/48/EZ i 2006/49/EZ (SL 2013., L 176, str. 338.) (SL posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 14., str. 105. i ispravci SL 2013., L 176, i SL 2020., L 212, str. 20.), u presudi od 7. kolovoza 2018., VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648). Usto je istaknuo da izmjena članka 97. BWG‑a od 28. svibnja 2021. nije relevantna. S jedne strane, izuzeće dodano prilikom te izmjene odnosi se samo na prekoračenja izloženosti u knjizi trgovanja, koja su pod određenim uvjetima dopuštena člankom 395. stavkom 5. Uredbe br. 575/2013. S druge strane, tužitelj nije svrstao izloženosti u pogledu FCT Pearla u svoju knjigu trgovanja, nego izvan nje.
19 Kao četvrto i posljedično, ESB je tužitelju odredio kompenzacijske kamate u iznosu od 19 332 923,82 eura, od čega 10 159 572,31 eura na temelju povrede članka 395. stavka 1. Uredbe br. 575/2013 na pojedinačnoj osnovi i 9 173 351,51 eura za njegovu povredu na konsolidiranoj osnovi.
Zahtjevi stranaka
20 Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi pobijanu odluku;
– naloži ESB‑u snošenje troškova.
21 ESB i Republika Austrija od Općeg suda zahtijevaju da:
– odbije tužbu;
– naloži tužitelju snošenje troškova.
Pravo
22 U prilog svojoj tužbi tužitelj u biti ističe šest tužbenih razloga, koji se temelje, kao prvo, na ESB‑ovoj nenadležnosti za određivanje kompenzacijskih kamata, kao drugo, na zastari određivanja kompenzacijskih kamata, kao treće, na pogrešci koja se tiče prava i pogrešci u ocjeni koje je počinio ESB u utvrđivanju povrede, kao četvrto, na povredi načela proporcionalnosti, kao peto, na povredi njegove obveze uzimanja u obzir svih relevantnih elemenata ovog slučaja i, kao šesto i podredno, na pogreškama u izračunu iznosa određenih kompenzacijskih kamata.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na ESB‑ovoj nenadležnosti
23 Tužitelj tvrdi da Uredba br. 1024/2013, a osobito njezin članak 9. stavak 1. drugi podstavak druga rečenica, ne delegira ESB‑u ovlast određivanja kompenzacijskih kamata na temelju članka 97. stavka 1. točke 2. BWG‑a i da je samo ESB mogao, u skladu s člankom 9. stavkom 1. trećim podstavkom Uredbe br. 1024/2013, zahtijevati od FMA‑a da primijeni tu ovlast koja mu je priznata austrijskim pravom. Dodaje da presuda od 7. kolovoza 2018., VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648) nije relevantna.
24 ESB, koji podupire Republika Austrija, smatra da je nadležan za primjenu članka 97. stavka 2. BWG‑a jer se radi o ovlasti dodijeljenoj „sukladno relevantnom pravu Unije” u smislu članka 9. stavka 1. drugog podstavka druge rečenice Uredbe br. 1024/2013 te ističe da njegova nadležnost za određivanje kompenzacijskih kamata implicitno proizlazi iz presude od 7. kolovoza 2018., VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648).
25 Pobijanom odlukom ESB je tužitelju odredio kompenzacijske kamate na temelju članka 97. stavka 1. točke 2. BWG‑a zbog toga što je potonji povrijedio članak 395. stavak 1. Uredbe br. 575/2013.
26 U skladu s člankom 395. stavkom 1. Uredbe br. 575/2013, u verziji koja se primjenjivala tijekom spornog razdoblja, „[i]zloženost institucije prema jednom klijentu ili grupi povezanih klijenata ne smije prelaziti 25 % njezina osnovnog kapitala, nakon primjene tehnika smanjenja kreditnog rizika u skladu s člancima od 399. do 403. [;a]ko je taj klijent institucija ili investicijsko društvo ili ako grupa povezanih klijenata uključuje jednu ili više institucija ili investicijskih društava, ta izloženost ne prelazi 25 % osnovnog kapitala institucije ili 150 milijuna [eura], ovisno o tome koji je iznos veći, pod uvjetom da zbroj vrijednosti izloženosti, nakon primjene tehnika smanjenja kreditnog rizika u skladu s člancima od 399. do 403., prema svim povezanim klijentima koji nisu institucije ni investicijska društva ne prelazi 25 % osnovnog kapitala institucije”.
27 Prema članku 97. stavku 1. točki 2. BWG‑a:
„FMA kreditnim institucijama, društvima koja su odgovorna u skladu s člankom 30. stavkom 6. [ovog zakona] i središnjem tijelu u slučaju udruženja kreditnih institucija u skladu s člankom 30.a navedenog zakona nalaže kamate za sljedeće iznose: […]2 % prekoračenja ograničenja velikih izloženosti iz članka 395. stavka 1. [Uredbe br. 575/2013], izračunanih godišnje tijekom 30 dana, osim u slučaju dopuštenog prekoračenja ograničenja u skladu s člankom 395. stavkom 5. [te uredbe], nadzornih mjera u skladu s člankom 70. stavkom 2. [ovog zakona] ili prezaduženosti kreditne institucije.”
28 Na temelju članka 4. stavka 1. točke (d) Uredbe br. 1024/2013, ESB‑u je povjerena zadaća „osiguravati usklađenost s aktima iz članka 4. stavka 3., prvog podstavka, koji propisuju bonitetne zahtjeve za kreditne institucije u odnosu na […] ograničenja velike izloženosti […]”. U skladu s člankom 4. stavkom 3. navedene uredbe, „u provođenju zadaća dodijeljenih mu ovom Uredbom, i s ciljem osiguravanja visokih standarda nadzora, ESB primjenjuje relevantno pravo Unije, a kada se ono sastoji od direktiva, primjenjuje nacionalno pravo koje je prenijelo te direktive [;k]ada se relevantno pravo Unije sastoji od uredaba, i kada te uredbe izričito dopuštaju više različitih mogućnosti državama članicama, ESB primjenjuje i nacionalno pravo za provođenje tih mogućnosti”. Usto, budući da je tužitelj značajan subjekt u smislu članka 6. stavka 4. Uredbe br. 1024/2013, provedba te zadaće izravno je u nadležnosti ESB‑a, a ne nacionalnih tijela u okviru jedinstvenog nadzornog mehanizma (vidjeti u tom smislu presudu od 16. svibnja 2017., Landeskreditbank Baden‑Württemberg/ESB (T‑122/15, EU:T:2017:337, t. 63.).
29 ESB je stoga nadležan osigurati da tužitelj poštuje članak 395. stavak 1. Uredbe br. 575/2013, što on ne dovodi u pitanje.
30 S druge strane, tužitelj osporava ESB‑ovu nadležnost za određivanje kompenzacijskih kamata na temelju članka 97. BWG‑a na temelju članka 9. stavka 1. drugog podstavka druge rečenice Uredbe br. 1024/2013.
31 Kao prvo, valja istaknuti da se članak 9. Uredbe br. 1024/2013 nalazi u glavi poglavlja III. te uredbe, naslovljenog „Ovlasti ESB‑a”, i da je sam naslovljen „Nadzorne i istražne ovlasti”. Taj članak glasi:
„1. Isključivo u svrhu provođenja zadaća koje se ESB‑u dodjeljuju člankom 4. stavcima 1. i 2. i člankom 5. stavkom 2., ESB se smatra, po potrebi, nadležnim tijelom ili imenovanom tijelom u državama članicama sudionicama, sukladno relevantnom pravu Unije.
Isključivo u tu istu svrhu, ESB ima sve ovlasti i obveze određene u ovoj Uredbi. Također ima sve ovlasti i obveze koje nadležna i imenovana tijela imaju sukladno relevantnom pravu Unije, osim ako je ovom Uredbom propisano drugačije. ESB osobito ima ovlasti iz odjeljaka 1. i 2. ovog poglavlja.
U mjeri u kojoj je to potrebno za izvođenje zadaća dodijeljenih mu ovom Uredbom, ESB može zatražiti putem uputa, u slučajevima kad ova Uredba ne dodjeljuje takve ovlasti ESB‑u, da nacionalna tijela koriste svoje ovlasti sukladno uvjetima iz nacionalnog prava. Nacionalna tijela podrobno izvješćuju ESB o korištenju tih ovlasti.
2. ESB izvršava ovlasti iz stavka 1. ovog članka sukladno aktima navedenima u članku 4. stavku 3. prvom podstavku. U izvođenju svojih nadzornih i istražnih ovlasti, ESB i nacionalna nadležna tijela blisko surađuju.
[…]”.
32 Tako članak 9. stavak 1. Uredbe br. 1024/2013 propisuje da je za izvršavanje svojih bonitetnih zadaća ESB nadležno tijelo i da na temelju toga raspolaže trima kategorijama nadzornih i istražnih ovlasti.
33 Kao prvo, na temelju članka 9. stavka 1. drugog podstavka prve rečenice Uredbe br. 1024/2013, ESB ima ovlasti koje su dodijeljene tom uredbom. Navedeni su u odjeljku 1. (istražne ovlasti) i odjeljku 2. (posebne nadzorne ovlasti) poglavlja III. te Uredbe. Radi se o zahtjevima za informacijama (članak 10.), općim istragama (članak 11.), nadzorima na licu mjesta (članci 12. i 13.), odobrenju sudskog tijela (članak 14.) i općenito o svim ovlastima navedenima u članku 16., naslovljenom „Nadzorne ovlasti”. Osim toga, on ima ovlast izricanja administrativnih kazni, predviđenu člankom 18. iste uredbe.
34 Kao drugo, na temelju članka 9. stavka 1. drugog podstavka druge rečenice Uredbe br. 1024/2013, ESB ima ovlasti „koje nadležna i imenovana tijela imaju sukladno relevantnom pravu Unije, osim ako je ovom Uredbom propisano drugačije”. Na temelju toga ESB je smatrao da raspolaže ovlastima koje su FMA‑u priznate člankom 97. BWG‑a.
35 Naposljetku, kao treće, na temelju članka 9. stavka 1. trećeg podstavka Uredbe br. 1024/2013, ESB može zatražiti putem uputa „u slučajevima kad ova Uredba ne dodjeljuje takve ovlasti ESB‑u, da nacionalna tijela koriste svoje ovlasti sukladno uvjetima iz nacionalnog prava”. Tužitelj u biti tvrdi da je taj podstavak bio primjenjiv, tako da ESB nije mogao sam odrediti kompenzacijske kamate, nego je u tom smislu trebao dati upute FMA‑u.
36 Kao drugo, valja primijetiti da su „relevantne odredbe prava Unije” iz članka 9. stavka 1. drugog podstavka druge rečenice Uredbe br. 1024/2013 one koje čine pravni okvir koji uređuje bonitetni nadzor kreditnih institucija. Taj pravni okvir, osim Uredbe br. 1024/2013, čine i Uredba br. 575/2013 i Direktiva 2013/36, koje, primjenom njihovih uvodnih izjava 5. odnosno 2., treba tumačiti zajedno. Ovlasti nadležnih tijela u području bonitetnog nadzora kreditnih institucija predviđene su u glavi VII. Direktive 2013/36.
37 Članak 65. stavak 1. Direktive 2013/36 glasi kako slijedi:
„Ne dovodeći u pitanje nadzorne ovlasti nadležnih tijela iz članka 64. i pravo država članica da propišu i izreknu kazne prema kaznenom pravu, države članice propisuju pravila koja se odnose na administrativne kazne i druge administrativne mjere u odnosu na kršenja nacionalnih odredbi kojima se prenose ova Direktiva i Uredba [br. 575/2013] i poduzimaju sve mjere potrebne za osiguranje njihove provedbe[…].”
38 U skladu s člankom 67. stavkom 1. Direktive 2013/36, predviđeno je da se „[o]vaj […] članak primjenjuje u svim sljedećim okolnostima: […] (k) institucija ima izloženost koja premašuje ograničenja propisana člankom 395. Uredbe (EU) br. 575/2013.” Članak 67. stavak 2. iste direktive određuje da „[d]ržave članice osiguravaju da u slučajevima iz stavka 1. administrativne kazne i druge administrativne mjere koje je moguće primijeniti uključuju najmanje sljedeće […]”. Zatim slijedi popis kazni i drugih administrativnih mjera koji ne uključuje određivanje kompenzacijskih kamata.
39 Stoga iz Direktive 2013/36 proizlazi da je, s jedne strane, na državama članicama da odrede administrativne kazne i druge administrativne mjere koje se mogu izreći u slučaju povrede, među ostalim, Uredbe br. 575/2013 i, s druge strane, da države članice moraju predvidjeti određene administrativne kazne i mjere, a usto mogu predvidjeti i takve dodatne kazne i mjere.
40 Kao treće i posljedično, ishod ovog tužbenog razloga ovisi o pitanju uključuje li izraz „sukladno relevantnom pravu Unije” iz članka 9. stavka 1. drugog podstavka druge rečenice Uredbe br. 1024/2013 ovlast nacionalnih tijela koja nije izričito navedena u članku 67. stavku 2. Direktive 2013/36, nego je obuhvaćena kvalifikacijom „administrativne mjere” u smislu članka 65. stavka 1. iste direktive ili, naprotiv, izvršavanje takve ovlasti ostaje u isključivoj nadležnosti nacionalnih tijela, pri čemu im ESB mora dati upute da je izvrše, u skladu s člankom 9. stavkom 1. trećim podstavkom navedene uredbe.
41 U tom pogledu, kao prvo, valja istaknuti da se izraz „sukladno pravu Unije” tumačio na način da uključuje sve ovlasti koje proizlaze iz pravnog okvira uspostavljenog direktivom, bilo da one proizlaze iz ovlasti ili obveze države članice da donese zakone, za razliku od priznavanja tom istom direktivom prava država članica da na temelju nacionalnog prava predvide strože odredbe izvan okvira sustava uspostavljenog tom direktivom (vidjeti u tom smislu presudu od 10. ožujka 2016., Safe Interenvíos, C‑235/14, EU:C:2016:154, t. 79. i navedenu sudsku praksu).
42 Kao drugo, iz presude od 7. kolovoza 2018., VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648), proizlazi da je određivanje kompenzacijskih kamata obuhvaćeno pravnim sustavom uspostavljenim Direktivom 2013/36.
43 Naime, s obzirom na prijašnju verziju članka 97. BWG‑a, utvrđeno je da određivanje kompenzacijskih kamata na temelju te odredbe predstavlja administrativnu mjeru obuhvaćenu područjem primjene članka 65. stavka 1. Direktive 2013/36, pri čemu okolnost da one nisu navedene na popisu iz članka 67. stavka 2. Direktive 2013/36 nije relevantna, jer iz teksta te odredbe proizlazi da taj popis nije taksativan i da članak 65. stavak 1. predviđa da države članice poduzimaju sve mjere koje smatraju potrebnima kako bi osigurale primjenu navedene direktive i Uredbe br. 575/2013 (presuda od 7. kolovoza 2018., VTB Bank (Austria), C‑52/17, EU:C:2018:648, t. 31. do 44.).
44 Konkretnije, Sud je istaknuo da, u skladu s uvodnom izjavom 9. Uredbe br. 575/2013, kako bi se izbjegli poremećaji na tržištu i regulatorna arbitraža, minimalnim bonitetnim zahtjevima donesenima na temelju prava Europske unije treba osigurati maksimalnu usklađenost, te je iz toga zaključio da su u slučaju prekoračenja ograničenja iz članka 395. stavka 1. Uredbe br. 575/2013 države članice dužne kreditnim institucijama nametnuti ne mjeru iz njihova nacionalnog prava, nego administrativnu kaznu ili drugu administrativnu mjeru u smislu članka 65. stavka 1. Direktive 2013/36 (presuda od 7. kolovoza 2018., VTB Bank (Austria), C‑52/17, EU:C:2018:648, t. 41.).
45 Kao treće, iz toga proizlazi da okolnost prema kojoj određivanje kompenzacijskih kamata nije navedeno na popisu iz članka 67. stavka 2. Direktive 2013/36 nije prepreka tomu da ono bude obuhvaćeno pravnim sustavom uspostavljenim tom istom direktivom. Prema tome, ono je slično ovlasti kojom FMA raspolaže „sukladno relevantnom pravu Unije” u smislu članka 9. stavka 1. drugog podstavka druge rečenice Uredbe br. 1024/2013.
46 ESB je stoga bio nadležan za izravno određivanje tužitelju kompenzacijskih kamata.
47 Stoga ovaj tužbeni razlog treba odbiti.
Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti
48 Tužitelj u biti tvrdi da je ESB povrijedio načelo proporcionalnosti time što mu je odredio kompenzacijske kamate na temelju članka 97. stavka 1. točke 2. BWG‑a. U tom pogledu on osobito ističe, s jedne strane, da je pobijana odluka neproporcionalna jer se njome ne uzima u obzir činjenica da je njegova navodna pogreška ograničena na to što je prvotno raspolagao imenima, adresama i datumima rođenja zajmoprimaca samo u šifriranom obliku, iako je odabrao taj pristup iz legitimnog razloga, odnosno zbog poštovanja zahtjeva u području zaštite podataka i svođenja na najmanju moguću mjeru nepotrebne obrade osobnih podataka i, s druge strane, da su, kako bi se osiguralo poštovanje zahtjevâ u području velike izloženosti iz članka 395. stavka 1. Uredbe br. 575/2013, dodatni podaci preneseni u nešifriranom obliku.
49 Prilikom saslušanja na raspravi ESB je potvrdio da se oslonio na tumačenje članka 97. stavka 1. točke 2. BWG‑a austrijskih sudova prema kojem je određivanje kompenzacijskih kamata automatsko ako su ispunjeni uvjeti iz te odredbe. On je u biti tvrdio da je bio dužan primijeniti navedeni članak 97. stavak 1. točku 2. BWG‑a jer ta odredba sama po sebi nije neproporcionalna. U svojim pismenima također osporava osnovanost tužiteljevih argumenata kojima potonji nastoji dokazati neproporcionalnost kompenzacijskih kamata u ovom slučaju.
50 U tom je pogledu Republika Austrija u svojem intervencijskom podnesku i na raspravi potvrdila da austrijski sudovi članak 97. stavak 1. točku 2. BWG‑a tumače na način da automatski dovode do određivanja kompenzacijskih kamata ako su ispunjeni uvjeti koji su u njemu navedeni.
51 Članak 65. stavak 1. zadnja rečenica Direktive 2013/36 određuje da „administrativne kazne i druge administrativne mjere moraju biti učinkovite, razmjerne i odvraćajuće”.
52 Prema članku 70. Direktive 2013/36, naslovljenom „Učinkovita primjena kazni i provođenje ovlasti nadležnih tijela da izriču kazne”:
„Države članice osiguravaju da pri određivanju vrste administrativnih kazni ili drugih administrativnih mjera i razine administrativnih novčanih kazni, nadležna tijela uzimaju u obzir sve relevantne okolnosti, uključujući:
(a) težinu i trajanje kršenja;
(b) stupanj odgovornosti fizičke ili pravne osobe koja je odgovorna za kršenje;
(c) financijsku snagu fizičke ili pravne osobe koja je odgovorna za kršenje, koja je na primjer vidljiva iz ukupnog prihoda pravne osobe ili godišnjeg dohotka fizičke osobe;
(d) važnost stečene dobiti ili izbjegnutoga gubitka fizičke ili pravne osobe koja je odgovorna za kršenje, ako ih je moguće utvrditi;
(e) gubitke koje su zbog kršenja imale treće osobe, ako ih je moguće utvrditi;
(f) razinu suradnje s nadležnim tijelom fizičke ili pravne osobe koja je odgovorna za kršenje;
(g) prethodna kršenja fizičke ili pravne osobe koja je odgovorna za kršenje;
(h) sve moguće sistemske posljedice kršenja.”
53 Budući da iz točke 49. ove presude proizlazi da je ESB pobijanu odluku donio po pretpostavci prema kojoj je primjena članka 97. stavka 1. točke 2. BWG‑a automatska i stoga proizlazi iz izvršavanja ograničene nadležnosti, na Općem je sudu da provjeri točnost te pretpostavke. Naime, priroda nadležnosti koju ESB mora izvršavati prilikom određivanja upravne mjere prethodno je pitanje kojim se određuje način na koji je ESB bio dužan provesti svoje ispitivanje proporcionalnosti određivanja kompenzacijskih kamata. Naime, u slučaju da ESB raspolaže marginom prosudbe koja podrazumijeva da mora ispitati proporcionalnost određivanja kompenzacijskih kamata s obzirom na okolnosti slučaja, iz toga bi proizlazilo da se ESB‑ova ocjena proporcionalnosti kompenzacijskih kamata u pobijanoj odluci temelji na pravno pogrešnoj pretpostavci.
54 U tom pogledu, činjenica da tužitelj u okviru ovog tužbenog razloga nije doveo u pitanje automatsku primjenu članka 97. stavka 1. točke 2. BWG‑a ne sprečava Opći sud da razmotri to pitanje.
55 Naime, iz sudske prakse proizlazi da, u okviru spora između stranaka, sud Unije, iako mora odlučivati samo o zahtjevima stranaka, ne može biti vezan samo argumentima koje one navode u prilog svojim zahtjevima jer bi u protivnome, ovisno o slučaju, mogao biti prisiljen svoju odluku temeljiti na pogrešnim pravnim razmatranjima (vidjeti presudu od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, t. 65. i navedenu sudsku praksu; presudu od 20. siječnja 2021., Komisija/Printeos, C‑301/19 P, EU:C:2021:39, t. 58.). To je osobito slučaj kada je potrebno uzeti u obzir jedan aspekt relevantnog propisa koji tužitelj nije istaknuo kako bi se odgovorilo na prethodno pitanje koje treba riješiti s obzirom na argumentaciju koju je iznio (vidjeti u tom smislu presude od 8. srpnja 2010., Komisija/Putterie‑De‑Beukelaer, T‑160/08 P, EU:T:2010:294, t. 65. i 66. i od 12. lipnja 2019., RV/Komisija, T‑167/17, EU:T:2019:404, t. 59.).
56 U skladu s načelom kontradiktornosti, stranke su na raspravi pozvane da se očituju o usklađenosti tumačenja članka 97. stavka 1. točke 2. BWG‑a koje je dao ESB s člankom 70. Direktive 2013/36.
57 Kao prvo, s obzirom na to da je riječ o tumačenju odredbe nacionalnog prava, valja podsjetiti na to da se, u načelu, doseg nacionalnih zakonskih, regulatornih ili upravnih odredbi treba procijeniti s obzirom na tumačenje koje daju nacionalni sudovi (vidjeti u tom smislu presudu od 16. rujna 2015., Komisija/Slovačka, C‑433/13, EU:C:2015:602, t. 81. i navedenu sudsku praksu).
58 Stoga, kada Opći sud mora nadzirati osnovanost ESB‑ove primjene nacionalnog prava kojim se prenosi direktiva, tumačenje nacionalnih sudova dovoljno je za utvrđivanje dosega navedenog nacionalnog prava ako iz toga proizlazi utvrđenje usklađenosti s direktivom koju on prenosi. U takvom slučaju kritike kojima se dovodi u pitanje osnovanost tumačenja navedenih sudova mogu se odmah odbiti (vidjeti u tom smislu presudu od 24. travnja 2018., Caisse régionale de crédit agricole mutuel Alpes Provence i dr./ESB, T‑133/16 do T‑136/16, EU:T:2018:219, t. 84. do 92.).
59 Međutim, drukčije je kada tumačenje nacionalnih sudova ne osigurava usklađenost nacionalnog prava s direktivom.
60 Naime, u takvom slučaju poštovanje načela nadređenosti prava Unije podrazumijeva da, kao i nacionalni sud, Opći sud tumači, ako je to potrebno, nacionalno pravo u najvećoj mogućoj mjeri s obzirom na tekst i svrhu prenesene direktive kako bi se postigao njome predviđen cilj (vidjeti u tom smislu presudu od 24. siječnja 2012., Dominguez, C‑282/10, EU:C:2012:33, t. 24.).
61 Iako je obveza da se pozove na pravo Unije prilikom tumačenja i primjene relevantnih pravila unutarnjeg prava ograničena općim načelima prava i ne može služiti kao temelj contra legem tumačenja nacionalnog prava, zahtjev usklađenog tumačenja uključuje međutim obvezu izmjene, ako je potrebno, ustaljene sudske prakse ako se ona temelji na tumačenju nacionalnog prava koje nije u skladu s ciljevima direktive (vidjeti u tom smislu presudu od 19. travnja 2016., DI, C‑441/14, EU:C:2016:278, t. 32. i 33. i navedenu sudsku praksu).
62 Ako nacionalni propis nije moguće tumačiti u skladu sa zahtjevima prava Unije, Opći sud, poput nacionalnog suda koji je u okviru svojih nadležnosti zadužen za primjenu odredaba prava Unije, dužan je osigurati njihov puni učinak izuzimajući na vlastitu inicijativu iz primjene svaku odredbu koja je suprotna odredbi prava Unije s izravnim učinkom, pa bila ona i naknadna (vidjeti u tom smislu presudu od 24. lipnja 2019., Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, t. 58. i 61.).
63 Kao drugo, valja utvrditi da članak 70. Direktive 2013/36, u vezi s člankom 4. stavkom 1., člankom 65. stavkom 1. i uvodnom izjavom 37. te direktive, treba shvatiti na način da podrazumijeva da je na FMA‑u i, posljedično, ESB‑u da odrede vrstu upravne mjere uzimajući u obzir sve okolnosti, što nužno podrazumijeva postojanje margine prosudbe za njih i isključuje da se one nalaze u situaciji ograničene nadležnosti.
64 Kao prvo, to proizlazi iz doslovnog i kontekstualnog tumačenja članka 70. stavka 1. Direktive 2013/36.
65 Najprije valja istaknuti da, iako naslov članka 70. Direktive 2013/36 upućuje samo na „kazne”, iz teksta tog članka proizlazi da se ta odredba odnosi i na određivanje vrste „drugih administrativnih mjera”. Prema tome, isticanje obveze država članica da osiguraju da nadležna tijela uzimaju u obzir sve okolnosti – čiji je netaksativni popis naveden – također vrijedi u odnosu na njih.
66 Nadalje, iz članka 4. stavka 1. Direktive 2013/36 proizlazi da su „nadležna tijela” navedena u članku 70. Direktive 2013/36 ona koja „obavljaju funkcije i dužnosti propisane ovom Direktivom”, odnosno, što se tiče Austrije, FMA‑a i, kad je riječ o provedbi članka 9. stavka 1. drugog podstavka Uredbe br. 1024/2013, ESB.
67 Naposljetku, valja istaknuti da se članak 65. stavak 1. i članak 70. nalaze u istom odjeljku Direktive 2013/36, koji se odnosi na „nadzorne ovlasti, ovlasti izricanja kazni i pravo na žalbu”, tako da treba smatrati da pojam „administrativne mjere” iz tih dviju odredbi ima isto značenje. Stoga, budući da iz presude od 7. kolovoza 2018., VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648), proizlazi da su kompenzacijske kamate administrativna mjera u smislu članka 65. stavka 1. Direktive 2013/36, njihova je primjena uređena člankom 70. te iste direktive.
68 Kao drugo, taj zaključak potvrđuje teleološko tumačenje članka 70. Direktive 2013/36, jer njezina uvodna izjava 37. dokazuje namjeru zakonodavca da države članice osiguraju „da nadležna tijela uzimaju u obzir sve relevantne okolnosti”.
69 Kao treće, valja utvrditi da ESB‑ova obveza da uzme u obzir sve okolnosti podrazumijeva da on prilikom donošenja administrativne mjere ispita okolnosti svojstvene ovom slučaju.
70 Kao četvrto, iz toga proizlazi da bi tumačenje članka 97. stavka 1. točke 2. BWG‑a, koje ESB stavlja u položaj ograničene nadležnosti, spriječilo ESB da uzme u obzir sve relevantne okolnosti i da bi dovelo do toga da ta odredba nije u skladu s člankom 70. Direktive 2013/36.
71 Točno je da iz teksta članka 97. stavka 1. točke 2. BWG‑a proizlazi da se automatizam određivanja kompenzacijskih kamata nadoknađuje uzimanjem u obzir, samom tom odredbom, dviju okolnosti u kojima povreda članka 395. stavka 1. Uredbe br. 575/2013 neće dovesti do određivanja kompenzacijskih kamata. To je slučaj kada je kreditna institucija, s jedne strane, predmet upravne odluke nadležnog tijela kojom joj se nalaže poduzimanje određenih mjera zbog rizika da neće moći ispuniti svoje obveze prema svojim vjerovnicima ili kako bi se osigurala stabilnost financijskog sustava, primjenom članka 70. stavka 2. BWG‑a ili, s druge strane, u situaciji prezaduženosti.
72 Međutim, valja istaknuti da to što je austrijski zakonodavac istaknuo dvije okolnosti u kojima povreda članka 395. stavka 1. Uredbe br. 575/2013 neće dovesti do određivanja kompenzacijskih kamata ne može biti ekvivalentna tomu da nadležno tijelo uzme u obzir „sve relevantne okolnosti”, što se predviđa člankom 70. Direktive 2013/36.
73 Isto tako, činjenica da su kompenzacijske kamate određene na temelju članka 97. stavka 1. točke 2. BWG‑a obuhvaćene kvalifikacijom „administrativna mjera”, a ne „administrativna kazna” u smislu članka 65. stavka 1. Direktive 2013/36, ne znači da je automatsko određivanje tih kamata u skladu s člankom 70. navedene direktive.
74 Iako je točno da zbog te razlike u prirodi, obveza nadležnog tijela da uzme u obzir sve okolnosti ne može nužno imati isti intenzitet kad je riječ o administrativnoj mjeri, poput određivanja kompenzacijskih kamata ili administrativne sankcije ili, a fortiori, administrativne novčane kazne, ipak ostaje činjenica da područje primjene članka 70. Direktive 2013/36 nije ograničeno na administrativne sankcije, nego uključuje i administrativne mjere.
75 Kao treće, valja istaknuti da se članak 97. stavak 1. točka 2. BWG‑a može tumačiti s obzirom na članak 70. Direktive 2013/36 na način da podrazumijeva ESB‑ovu marginu prosudbe koja mu omogućuje da, ovisno o slučaju, ne odredi kompenzacijske kamate ako smatra da okolnosti podrazumijevaju donošenje odluke u tom smislu.
76 Kao prvo, tekst članka 97. stavka 1. točke 2. BWG‑a izričito ne isključuje mogućnost da FMA po potrebi raspolaže marginom prosudbe u pogledu svrhovitosti njegove primjene.
77 Kao drugo, u odjeljku XXII. BWG‑a također se nalazi članak 99.e koji preuzima sadržaj članka 70. Direktive 2013/36, iz kojeg proizlazi da prilikom određivanja vrste sankcije ili mjere koje treba donijeti kao odgovor na povrede Uredbe br. 575/2013 FMA mora, u mjeri u kojoj je to prikladno, uzeti u obzir iste okolnosti kao što su one iz članka 70. Direktive 2013/36, čiji popis također nije taksativan. Stoga se upućivanje na „mjere” u tom članku može shvatiti na način da uključuje određivanje kompenzacijskih kamata iz članka 97. stavka 1. točke 2. BWG‑a.
78 Kao treće, ESB‑ovo priznavanje margine prosudbe prilikom provedbe članka 97. stavka 1. točke 2. BWG‑a ne utječe negativno na tužitelja, tako da ga se ne može ograničiti poštovanjem općih pravnih načela u smislu sudske prakse navedene u točki 61. ove presude.
79 Kao četvrto i posljedično, budući da je ESB donio pobijanu odluku smatrajući da je određivanje kompenzacijskih kamata automatsko, on se oslonio na pravno pogrešnu premisu, zbog koje je pogrešno ispitao proporcionalnost primjene članka 97. stavka 1. točke 2. BWG‑a jer zbog nje nije ispitao okolnosti slučaja.
80 Naposljetku, kao peto, kad je riječ o ESB‑ovoj argumentaciji koja se u biti temelji na tome da određivanje kompenzacijskih kamata nije neproporcionalno s obzirom na navedene okolnosti, treba je smatrati irelevantnom za ispitivanje zakonitosti pobijane odluke.
81 Naime, sud Unije ne može zamijeniti tuženika i umjesto njega provesti ispitivanje koje potonji ni u jednom trenutku nije proveo ni izvesti zaključke do kojih bi tuženik na temelju tog ispitivanja došao (vidjeti u tom smislu presudu od 13. svibnja 2015., Niki Luftfahrt/Komisija, T‑511/09, EU:T:2015:284, t. 149. i navedenu sudsku praksu).
82 Budući da je ESB pogrešno smatrao da je prilikom donošenja pobijane odluke bio dužan primijeniti članak 97. stavak 1. točku 2. BWG‑a, razmatranja koja se odnose na okolnosti slučaja koja je on iznio u svojim pismenima nisu se mogla uzeti u obzir u pobijanoj odluci.
83 Stoga valja prihvatiti ovaj tužbeni razlog i, prema tome, poništiti pobijanu odluku, pri čemu nije potrebno ispitati ostale tužiteljeve tužbene razloge.
Troškovi
84 Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika Općeg suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. U predmetnom slučaju, s obzirom na to da je ESB izgubio spor, valja mu naložiti snošenje vlastitih troškova i troškova tužitelja.
85 Sukladno odredbama članka 138. stavka 1. Poslovnika, države članice i institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Republika Austrija snosit će vlastite troškove.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (treće prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Poništava se Odluka Europske središnje banke (ESB) ECB/SSM/2021-ATBAW-7-ESA-2018‑0000126 od 2. kolovoza 2021.
2. ESB će snositi vlastite troškove te troškove društva BAWAG PSK Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG.
3. Republika Austrija snosit će vlastite troškove.
Schalin | Škvařilová-Pelzl | Nõmm |
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 28. veljače 2024.
Potpisi