SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (tretji razširjeni senat)
z dne 28. februarja 2024(*)
„Ekonomska in monetarna politika – Bonitetni nadzor kreditnih institucij – Člen 9(1), drugi pododstavek, Uredbe (EU) št. 1024/2013 – Neposredno izvajanje pooblastila, ki ga ima pristojni organ na podlagi upoštevnega prava Unije, s strani ECB – Naložitev izravnalnih obresti po avstrijskem pravu v primeru kršitve člena 395 Uredbe (EU) št. 575/2013 – Pristojnost ECB – Člen 65(1) in člen 70 Direktive 2013/36/EU – Sorazmernost“
V zadevi T‑667/21,
BAWAG PSK Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG s sedežem na Dunaju (Avstrija), ki jo zastopajo H. Bälz, D. Bliesener, M. Bsaisou in G. Tönningsen, odvetniki,
tožeča stranka,
proti
Evropski centralni banki (ECB), ki jo zastopajo K. Lackhoff, J. Poscia in M. Ioannidis, agenti,
tožena stranka,
ob intervenciji
Republike Avstrije, ki jo zastopata J. Schmoll in F. Koppensteiner, agenta,
intervenientka,
SPLOŠNO SODIŠČE (tretji razširjeni senat)
v sestavi F. Schalin, predsednik, P. Škvařilová-Pelzl, sodnica, I. Nõmm (poročevalec), sodnik, G. Steinfatt, sodnica, in D. Kukovec, sodnik,
sodna tajnica: H. Eriksson, administratorka,
na podlagi pisnega dela postopka,
na podlagi obravnave z dne 28. marca 2023
izreka naslednjo
Sodbo
1 Tožeča stranka, BAWAG PSK Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG, s tožbo na podlagi člena 263 PDEU predlaga razglasitev ničnosti Sklepa Evropske centralne banke (ECB) ECB-SSM-2021-ATBAW-7-ESA-2018-0000126 z dne 2. avgusta 2021, sprejetega na podlagi člena 4(1)(d) in (3) ter člena 9(1) Uredbe Sveta (EU) št. 1024/2013 z dne 15. oktobra 2013 o prenosu posebnih nalog, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih institucij, na Evropsko centralno banko (UL 2013, L 287, str. 63) v povezavi s členom 395(1) Uredbe (EU) št. 575/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o bonitetnih zahtevah za kreditne institucije in investicijska podjetja ter o spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012 (UL 2013, L 176, str. 1) in členom 97(1), točka 2, Bundesgesetz über das Bankwesen (Bankwesengesetz) (zakon o bančništvu) z dne 30. julija 1993 (BGBl. 532/1993), kakor je bil spremenjen z Bundesgesetz, mit dem das Bankwesengesetz, das Börsegesetz 2018, das Finalitätsgesetz, das Finanzmarkt-Geldwäsche-Gesetz, das Sanierungs- und Abwicklungsgesetz, das Wertpapieraufsichtsgesetz 2018 und das Zentrale Gegenparteien-Vollzugsgesetz geändert werden (zvezni zakon o spremembi zakona o bančništvu, zakona o borzah iz leta 2018, zakona o namembnosti, zakona o pranju denarja na finančnih trgih, zakona o prestrukturiranju in likvidaciji, zakona o nadzoru vrednostnih papirjev iz leta 2018 in zakona o izvrševanju centralnih nasprotnih strank) z dne 28. maja 2021 (BGBl. I, 98/2021) (v nadaljevanju: BWG).
Dejansko stanje
2 Tožeča stranka je avstrijska kreditna institucija, ki spada v skupino družb BAWAG in ki je zadolžena za bančne dejavnosti skupine BAWAG. Njena matična družba je BAWAG Group AG, finančni holding. Je pod neposrednim bonitetnim nadzorom ECB.
3 Tožeča stranka je leta 2016 posredno kupila portfelj stanovanjskih nepremičninskih kreditov v Franciji, sestavljen iz približno 20.000 kreditov, večinoma nepremičninskih kreditov, zavarovanih za prvotni skupni znesek približno 1,4 milijarde EUR, ter z njimi povezanih pomožnih pravic in zavarovanj (v nadaljevanju: portfelj Vermeer).
4 Nakup je bil opravljen pri dveh francoskih kreditnih institucijah – My Money Bank SCA in GE SCF SCA. Za prenos osnovnih kreditov in z njimi povezanih zavarovanj brez spremembe vseh pogodb, ki se nanašajo nanje, je bilo opravljeno predhodno listinjenje portfelja Vermeer. Navedeni portfelj je bil tako prenesen na splošni sklad brez pravne osebnosti, FCT Pearl, ustanovljen 10. avgusta 2016, zgolj zaradi tega nakupa, katerega družba za upravljanje je bila družba Eurotitrisation SA. Depozitar sklada, družba Société Générale SA, je zadolžena za varstvo sredstev sklada in nadzor nad družbo za upravljanje. My Money Bank je bila imenovana za organ za upravljanje kreditov, ki sestavljajo sredstva sklada FCT Pearl (v nadaljnjem besedilu: osnovni krediti ali osnovne izpostavljenosti).
5 Tožeča stranka je vse deleže družbe FCT Pearl pridobila decembra 2016, s čimer je postala dejanski lastnik. Iz tega naslova prejema odplačila (glavnice in obresti) osnovnih posojil. Vendar ne sodeluje niti pri operativnem upravljanju sklada, saj to pripada družbi za upravljanje in depozitarju sklada, niti pri operativnem upravljanju osnovnih posojil, ki pripada družbi My Money Bank.
6 ECB je od 20. januarja do 31. marca 2017 opravila inšpekcijski pregled na kraju samem, to je v prostorih tožeče stranke, in sicer na podlagi člena 12 Uredbe št. 1024/2013 in členov od 143 do 146 Uredbe (EU) št. 468/2014 Evropske centralne banke z dne 16. aprila 2014 o vzpostavitvi okvira za sodelovanje znotraj enotnega mehanizma nadzora med Evropsko centralno banko in pristojnimi nacionalnimi organi ter z imenovanimi nacionalnimi organi (UL 2014, L 141, str. 1).
7 V tem okviru je ECB med drugim preučila metodo, ki jo je tožeča stranka uporabila za določitev svoje skupne izpostavljenosti iz naslova portfelja Vermeer, glede na zahteve iz Uredbe št. 575/2013, ki se nanašajo na velike izpostavljenosti tveganja. V zvezi s tem je poudarila, da tožeča stranka nima podatkov, ki bi omogočali identifikacijo vsakega od dolžnikov osnovnih posojil. Iz tega je sklepala, da tožeča stranka ne more uporabiti pristopa vpogleda, določenega v členu 390(7) Uredbe št. 575/2013, za določitev ravni njene izpostavljenosti iz naslova portfelja Vermeer, ki omogoča izračun vrednosti, izpostavljene tveganjem na ravni osnovnih izpostavljenosti, in ne same transakcije.
8 ECB je menila, da je treba na podlagi člena 6(2)(a) Delegirane uredbe Komisije (EU) št. 1187/2014 z dne 2. oktobra 2014 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 575/2013 Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi z regulativnimi tehničnimi standardi za ugotavljanje skupne izpostavljenosti do stranke ali skupine povezanih strank v zvezi s posli z osnovnimi sredstvi (UL 2014, L 324, str. 1) vsako osnovno izpostavljenost, za katero dolžnik ni bil identificiran, pripisati sami transakciji, to je skladu FCT Pearl, kot ločeni stranki. Iz tega je sledilo, da je obravnava portfelja Vermeer v okviru ureditve za velike izpostavljenosti pokazala, da je bila presežena omejitev 25 % temeljnega kapitala iz člena 395(1) Uredbe št. 575/2013.
9 V zvezi s tem ECB ni sledila trditvam tožeče stranke, da ji neobstoj podatkov, na podlagi katerih bi bilo mogoče vsakega posameznega kreditojemalca portfelja Vermeer identificirati z njegovim imenom, naslovom in datumom rojstva, ni preprečeval identifikacije kreditojemalcev v okviru ureditve za velike izpostavljenosti. Na eni strani je tožeča stranka poudarila, da je prejela celoten sklop 93 vrst podatkov za vsak osnovni kredit in pripadajoča zavarovanja, od katerih jih je bilo 21 posodobljenih vsakodnevno, 43 pa mesečno. Po drugi strani je v zvezi s tremi od teh 93 vrst podatkov (ime, datum rojstva in naslov) pojasnila, da so ji bili zelo občutljivi osebni podatki na podlagi sporazuma o varstvu podatkov posredovani v šifrirani obliki, njihovo razkritje v nešifrirani obliki pa bi bilo mogoče, če bi bilo to potrebno, da bi tožeča stranka izpolnila regulativne zahteve.
10 Zato je ECB v deveti ugotovitvi iz poročila o inšpekcijskem pregledu z dne 10. maja 2017 navedla, da tožeča stranka v zvezi s portfeljem Vermeer ni upoštevala omejitve velike izpostavljenosti iz člena 395 Uredbe št. 575/2013.
11 Tožeča stranka je 1. septembra 2017 ECB obvestila, da bo mehanizem, ki se uporablja za sporočanje identifikacijskih podatkov v zvezi z dolžniki osnovnih kreditov, sredi septembra spremenjen tako, da bo njena pooblaščena oseba za varstvo podatkov lahko identificirala vsakega dolžnika vsake osnovne izpostavljenosti v okviru portfelja Vermeer.
12 Finanzmarktaufsichtsbehörde (organ za nadzor finančnih trgov, Avstrija) (v nadaljevanju: FMA) je 20. septembra in 30. oktobra 2017 od tožeče stranke zahteval, naj mu predloži preglednico, v kateri sta prikazana temeljni kapital in najvišji znesek, ki je bil dosežen s preseganjem omejitve velikih izpostavljenosti na posamični in konsolidirani podlagi za vsak mesec v obdobju od decembra 2016 do septembra 2017. Tožeča stranka je FMA predložila zahtevane informacije.
13 ECB je 17. februarja 2021 tožeči stranki predložila osnutek sklepa, da bi ji omogočila predložitev pripomb. Tožeča stranka je 2. marca 2021 predložila pripombe k temu osnutku sklepa.
14 ECB je 29. junija 2021 tožeči stranki dala možnost, da predloži pripombe k spremenjeni različici osnutka sklepa zaradi sprememb člena 97(1) BWG. Tožeča stranka je ponovila svoje pripombe z dne 2. marca 2021.
15 ECB je 2. avgusta 2021 sprejela Sklep ECB/SSM/2021-ATBAW-7-ESA-2018‑0000126, sprejet na podlagi člena 4(1)(d) in člena 9(1) Uredbe št. 1024/2013 v povezavi s členom 395(1) Uredbe št. 575/2013 in členom 97(1), točka 2, BWG, s katerim je tožeči stranki naložila plačilo izravnalnih obresti v višini 19.332.923,82 EUR (v nadaljevanju: izpodbijani sklep).
16 Na prvem mestu, ECB je ob sklicevanju na svoje končno poročilo o preiskavi ugotovila, da ima tožeča stranka le informacije, na podlagi katerih je ECB lahko opredelila znesek vsake od osnovnih izpostavljenosti v portfelju Vermeer, ne pa identitete vsakega od zadevnih dolžnikov, saj so ji bile upoštevne informacije posredovane v šifrirani obliki, in bo zato za določitev prispevka navedenih osnovnih izpostavljenosti k izpostavljenosti tveganju morala uporabiti člen 6(2)(a) Delegirane uredbe št. 1187/2014.
17 Na drugem mestu, ECB je ob upoštevanju informacij, ki jih je tožeča stranka predložila FMA, ugotovila, da je na podlagi uporabe člena 6(2)(a) Delegirane uredbe št. 1187/2014 deset zaporednih mesecev med decembrom 2016 in septembrom 2017 izpostavljenost do FCT Pearl presegla prag 25 % njenega temeljnega kapitala.
18 Na tretjem mestu, ECB je menila, da iz člena 4(1)(d) in (3) ter člena 9(1), drugi pododstavek, Uredbe št. 1024/2013 izhaja, da lahko tožeči stranki naloži izravnalne obresti na podlagi člena 97 BWG, to je ukrepa, ki je bil opredeljen kot „upravni ukrep“ v smislu člena 65(1) Direktive 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES (UL 2013, L 176, str. 338) v sodbi z dne 7. avgusta 2018, VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648). Poleg tega je poudarila, da sprememba člena 97 BWG z dne 28. maja 2021 ni upoštevna. Po eni strani naj bi se izjema, dodana ob tej spremembi, nanašala le na preseganja, ki se nanašajo na izpostavljenosti iz trgovalne knjige, ki so pod določenimi pogoji dovoljene s členom 395(5) Uredbe št. 575/2013. Po drugi strani naj tožeča stranka izpostavljenosti do sklada FCT Pearl ne bi razvrstila v svojo trgovalno knjigo, temveč zunaj nje.
19 Na četrtem mestu in posledično, ECB je tožeči stranki naložila izravnalne obresti v višini 19.332.923,82 EUR, od tega 10.159.572,31 EUR iz naslova kršitve člena 395(1) Uredbe št. 575/2013 na posamični podlagi in 9.173.351,51 EUR za njegovo kršitev na konsolidirani podlagi.
Predlogi strank
20 Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– izpodbijani sklep razglasi za ničen;
– ECB naloži plačilo stroškov.
21 ECB in Republika Avstrija Splošnemu sodišču predlagata, naj:
– tožbo zavrne;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Pravo
22 Tožeča stranka v utemeljitev tožbe v bistvu navaja šest tožbenih razlogov, ki se nanašajo, prvič, na nepristojnost ECB za naložitev izravnalnih obresti, drugič, na zastaranje naložitve izravnalnih obresti, tretjič, na napačno uporabo prava in napake pri presoji ECB pri ugotovitvi njene kršitve, četrtič, na kršitev načela sorazmernosti, petič, na kršitev njene obveznosti upoštevanja vseh upoštevnih elementov obravnavane zadeve ter, šestič in podredno, na napake pri izračunu zneska naloženih izravnalnih obresti.
Prvi tožbeni razlog: nepristojnost ECB
23 Tožeča stranka trdi, da Uredba št. 1024/2013, zlasti njen člen 9(1), drugi pododstavek, drugi stavek, na ECB ne prenaša pristojnosti za naložitev izravnalnih obresti na podlagi člena 97(1), točka 2, BWG in da bi lahko ECB na podlagi člena 9(1), tretji pododstavek, Uredbe št. 1024/2013 od FMA zahtevala le, naj uporabi to pooblastilo, ki ji je priznano z avstrijskim pravom. Dodaja, da sodba z dne 7. avgusta 2018, VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648), ni upoštevna.
24 ECB ob podpori Republike Avstrije meni, da je bila pristojna za uporabo člena 97(2) BWG, ker gre za pooblastilo, podeljeno na „podlagi upoštevnega prava Unije“ v smislu člena 9(1), drugi pododstavek, drugi stavek, Uredbe št. 1024/2013, in trdi, da njena pristojnost za naložitev izravnalnih obresti implicitno izhaja iz sodbe z dne 7. avgusta 2018, VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648).
25 ECB je z izpodbijano odločbo tožeči stranki na podlagi člena 97(1), točka 2, BWG naložila izravnalne obresti, ker je ta kršila člen 395(1) Uredbe št. 575/2013.
26 V skladu s členom 395(1) Uredbe št. 575/2013 v različici, ki se je uporabljala v spornem obdobju, „vrednost izpostavljenosti institucije do strank ali skupine povezanih strank po upoštevanju učinka zmanjševanja kreditnega tveganja v skladu s členi od 399 do 403 ne presega 25 % njenega temeljnega kapitala[; k]adar je ta stranka institucija ali kadar skupina povezanih strank vključuje eno ali več institucij, zadevna vrednost ne presega 25 % temeljnega kapitala institucije ali 150 milijonov EUR, kar od tega je večje, pod pogojem, da vsota vrednosti izpostavljenosti do vseh povezanih strank, ki niso institucije ali investicijska podjetja, po upoštevanju učinka zmanjševanja kreditnega tveganja v skladu s členi 399 do 403 ne presega 25 % temeljnega kapitala institucije.“
27 Člen 97(1), točka 2, BWG določa:
„FMA kreditnim institucijam, odgovornim podjetjem v skladu s členom 30(6) [tega zakona] in centralnemu organu v primeru združenja kreditnih institucij v skladu s členom 30a navedenega zakona naloži obresti za te zneske: […] 2 % preseganja omejitve velikih izpostavljenosti v skladu s členom 395(1) [Uredbe št. 575/2013], računano na letni ravni, za 30 dni, razen v primeru dovoljenega preseganja omejitve v skladu s členom 395(5) [te uredbe], nadzornih ukrepov v skladu s členom 70(2) [tega zakona] ali v primeru prezadolženosti kreditne institucije.“
28 Na podlagi člena 4(1)(d) Uredbe št. 1024/2013 je bila ECB zaupana naloga „zagotavljanj[a] skladnosti z akti iz prvega pododstavka člena 4(3), ki kreditnim institucijam nalagajo bonitetne zahteve v zvezi z […] omejitvami velike izpostavljenosti.“ Člen 4(3) navedene uredbe določa, da „ECB za izvajanje nalog, ki se nanjo prenesejo [z navedeno] uredbo, in s ciljem zagotavljanja visokih standardov nadzora uporablja vse upoštevno pravo Unije in nacionalno zakonodajo, s katero so bile prenesene morebitne direktive, ki so del upoštevnega prava Unije[; v] primerih, ko gre pri upoštevnem pravu Unije za uredbe, in kadar navedene uredbe državam članicam izrecno ponujajo različne možnosti, ECB uporablja tudi nacionalno zakonodajo, s katero se izvršujejo navedene možnosti.“ Poleg tega, ker je tožeča stranka pomemben subjekt v smislu člena 6(4) Uredbe št. 1024/2013, je v okviru enotnega mehanizma nadzora za izvajanje te naloge neposredno odgovorna ECB, in ne nacionalni organi (glej v tem smislu sodbo z dne 16. maja 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, T‑122/15, EU:T:2017:337, točka 63).
29 ECB je zato pristojna za zagotavljanje, da tožeča stranka spoštuje člen 395(1) Uredbe št. 575/2013, česar ta ne izpodbija.
30 Tožeča stranka pa izpodbija pristojnost ECB za naložitev izravnalnih obresti v skladu s členom 97 BWG na podlagi člena 9(1), drugi pododstavek, drugi stavek, Uredbe št. 1024/2013.
31 Na prvem mestu, poudariti je treba, da je člen 9 Uredbe št. 1024/2013 na začetku poglavja III te uredbe, naslovljenega „Pooblastila ECB“, in da je sam naslovljen „Nadzorniška in preiskovalna pooblastila“. Ta člen določa:
„1. Izključno za namene opravljanja nalog, ki se na ECB prenesejo s členi 4(1), 4(2) in 5(2), se ECB po potrebi šteje za pristojni organ ali imenovani organ v sodelujočih državah članicah, kot je določeno z upoštevnim pravom Unije.
Prav tako ima ECB izključno za te namene vsa pooblastila in obveznosti, določene v tej uredbi. Ima tudi vsa pooblastila in obveznosti, ki jih imajo na podlagi upoštevnega prava Unije pristojni in imenovani organi, razen če ni v tej uredbi določeno drugače. ECB ima zlasti pooblastila, navedena v oddelkih 1 in 2 tega poglavja.
ECB lahko, kolikor je to potrebno za izvajanje nalog, ki se nanjo prenesejo s to uredbo, od navedenih nacionalnih organov z navodili zahteva, naj uporabijo svoja pooblastila v skladu s pogoji, določenimi v nacionalnem pravu, kadar ta uredba takšnih pooblastil ne prenaša na ECB. Navedeni nacionalni organi ECB v celoti obveščajo o izvajanju teh pooblastil.
2. ECB pooblastila iz odstavka 1 tega člena izvaja v skladu z akti iz prvega pododstavka člena 4(3). ECB in pristojni nacionalni organi pri izvajanju svojih nadzorniških oziroma preiskovalnih pooblastil tesno sodelujejo.
[…]“
32 Tako člen 9(1) Uredbe št. 1024/2013 določa, da je ECB za izvajanje svojih bonitetnih nalog pristojni organ in ima iz tega naslova tri kategorije nadzornih in preiskovalnih pooblastil.
33 Prvič, ECB ima v skladu s členom 9(1), drugi pododstavek, prvi stavek, Uredbe št. 1024/2013 pooblastila, določena v tej uredbi. Navedena so v oddelku 1 (preiskovalna pooblastila) in oddelku 2 (posebna nadzorniška pooblastila) poglavja III navedene uredbe. Gre za zahteve po predložitvi informacij (člen 10), splošne preiskave (člen 11), inšpekcijske preglede na kraju samem (člena 12 in 13), dovoljenje (člen 14) in splošneje vsa pooblastila iz člena 16 z naslovom „Nadzorniška pooblastila“. Poleg tega ima pristojnost za nalaganje upravnih kazni, določeno v členu 18 te uredbe.
34 Drugič, ECB ima v skladu s členom 9(1), drugi pododstavek, drugi stavek, Uredbe št. 1024/2013 pooblastila „ki jih imajo na podlagi upoštevnega prava Unije pristojni […] organi, razen če ni v tej uredbi določeno drugače“. ECB je na tej podlagi menila, da ima pooblastila, ki jih člen 97 BWG priznava FMA.
35 Nazadnje, tretjič, ECB lahko v skladu s členom 9(1), tretji pododstavek, Uredbe št. 1024/2013 od nacionalnih organov z navodili zahteva, naj „uporabijo svoja pooblastila v skladu s pogoji, določenimi v nacionalnem pravu, kadar ta uredba takšnih pooblastil ne prenaša na ECB.“ Tožeča stranka v bistvu trdi, da se je uporabljal ta pododstavek, tako da ECB sama ni mogla naložiti izravnalnih obresti, temveč bi morala FMA dati navodila v tej smeri.
36 Na drugem mestu, ugotoviti je treba, da je „upoštevno pravo Unije“ iz člena 9(1), drugi pododstavek, drugi stavek, Uredbe št. 1024/2013 tisto, ki tvori pravni okvir, ki ureja bonitetni nadzor kreditnih institucij. Ta pravni okvir poleg Uredbe št. 1024/2013 sestavljata zlasti Uredba št. 575/2013 in Direktiva 2013/36, ki ju je treba v skladu z njunima uvodnima izjavama 5 in 2 razlagati skupaj. Pooblastila organov, pristojnih za bonitetni nadzor kreditnih institucij, so določena v naslovu VII Direktive 2013/36.
37 Člen 65(1) Direktive št. 2013/36 določa:
„Brez poseganja v pooblastila pristojnih organov za nadzor iz člena 64 in v pravico držav članic, da predpišejo in naložijo kazni po kazenskem pravu, države članice določijo pravila o upravnih kaznih in drugih upravnih ukrepih za kršitve nacionalnih določb, s katerimi se prenaša ta direktiva, in [Uredbe št. 575/2013], ter storijo vse potrebno za zagotovitev njihovega izvajanja […].“
38 Člen 67(1) Direktive 2013/36 določa, da se „[t]a člen […] uporablja v kateri koli izmed naslednjih okoliščin: […] (k) institucija doseže izpostavljenost, ki presega omejitve iz člena 395 Uredbe (EU) št. 575/2013.“ Člen 67(2) iste direktive določa, da „[d]ržave članice zagotovijo, da v primerih iz odstavka 1 upravne kazni in drugi upravni ukrepi, ki se lahko uporabijo, vključujejo vsaj: […]“. Nato je seznam sankcij in drugih upravnih ukrepov, ki ne vključuje naložitve izravnalnih obresti.
39 Tako iz Direktive 2013/36 izhaja, prvič, da so države članice tiste, ki določijo upravne kazni in druge upravne ukrepe, ki se lahko naložijo v primeru kršitev, med drugim, Uredbe št. 575/2013, in drugič, da morajo države članice določiti nekatere upravne kazni in ukrepe ter lahko določijo dodatne kazni in ukrepe.
40 Na tretjem mestu in posledično, uspeh tega tožbenega razloga je odvisen od tega, ali izraz „na podlagi upoštevnega prava Unije“ iz člena 9(1), drugi pododstavek, drugi stavek, Uredbe št. 1024/2013 vključuje pooblastilo nacionalnih organov, ki ni izrecno navedeno v členu 67(2) Direktive 2013/36, temveč spada pod opredelitev „upravni ukrep“ v smislu člena 65(1) te direktive, ali pa, nasprotno, izvajanje takega pooblastila ostaja v izključni pristojnosti nacionalnih organov, pri čemer jim mora ECB na podlagi člena 9(1), tretji pododstavek, navedene uredbe dati navodila, naj to pristojnost izvajajo.
41 V zvezi s tem je treba, prvič, poudariti, da se je izraz „na podlagi prava Unije“ razlagal tako, da vključuje vsa pooblastila, ki izhajajo iz pravnega okvira, vzpostavljenega z direktivo, ne glede na to, ali izhajajo iz obveznosti ali možnosti države članice, da sprejme zakonodajo, v nasprotju s priznanjem s to isto direktivo pristojnosti držav članic na podlagi nacionalnega prava, da določijo strožje določbe zunaj okvira ureditve, ki jo določa ta direktiva (glej v tem smislu sodbo z dne 10. marca 2016, Safe Interenvíos, C‑235/14, EU:C:2016:154, točka 79 in navedena sodna praksa).
42 Drugič, iz sodbe z dne 7. avgusta 2018, VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648), pa izhaja, da naložitev izravnalnih obresti spada v okvir pravne ureditve, vzpostavljene z Direktivo 2013/36.
43 V zvezi s prejšnjo različico člena 97 BWG je bilo v njej namreč ugotovljeno, da je naložitev izravnalnih obresti na podlagi te določbe podobna upravnemu ukrepu, ki spada na področje uporabe člena 65(1) Direktive 2013/36, saj okoliščina, da niso navedene na seznamu iz člena 67(2) Direktive 2013/36, ni upoštevna, ker je iz besedila te določbe razvidno, da ta seznam ni izčrpen, in ker člen 65(1) določa, da države članice sprejmejo vse ukrepe, za katere menijo, da so potrebni za zagotovitev uporabe navedene direktive in Uredbe št. 575/2013 (sodba z dne 7. avgusta 2018, VTB Bank (Austria), C‑52/17, EU:C:2018:648, točke od 31 do 44).
44 Natančneje, Sodišče je poudarilo, da bi morale v skladu z uvodno izjavo 9 Uredbe št. 575/2013 za preprečitev izkrivljanja trga in regulativne arbitraže minimalne bonitetne zahteve, ki jih določa pravo Evropske unije, zagotoviti kar največjo harmonizacijo, in iz tega sklepalo, da morajo države članice v primeru preseganja omejitev iz člena 395(1) Uredbe št. 575/2013 kreditnim institucijam naložiti upravno kazen ali drug upravni ukrep v smislu člena 65(1) Direktive 2013/36, ne pa ukrepa, ki spada v okvir njihovega nacionalnega prava (sodba z dne 7. avgusta 2018, VTB Bank (Austria), C‑52/17, EU:C:2018:648, točka 41).
45 Tretjič, iz tega izhaja, da okoliščina, da naložitev izravnalnih obresti ni navedena na seznamu iz člena 67(2) Direktive 2013/36, ni ovira za to, da bi bila zajeta s pravno ureditvijo, vzpostavljeno s to direktivo. Zato je podobna pooblastilu, ki ga ima FMA „na podlagi upoštevnega prava Unije“ v smislu člena 9(1), drugi pododstavek, drugi stavek, Uredbe št. 1024/2013.
46 ECB je bila zato pristojna, da tožeči stranki neposredno naloži izravnalne obresti.
47 Ta tožbeni razlog je torej treba zavrniti.
Četrti tožbeni razlog: kršitev načela sorazmernosti
48 Tožeča stranka v bistvu trdi, da je ECB kršila načelo sorazmernosti s tem, da ji je naložila izravnalne obresti na podlagi člena 97(1), točka 2, BWG. V zvezi s tem zlasti trdi, prvič, da je izpodbijani sklep nesorazmeren, ker v njem ni upoštevano dejstvo, da je njena domnevna napaka omejena na to, da je prvotno imela imena, naslove in datume rojstva kreditojemalcev le v šifrirani obliki, čeprav je ta pristop izbrala iz legitimnega razloga, in sicer zaradi spoštovanja zahtev na področju varstva podatkov in največjega možnega zmanjšanja nepotrebne obdelave osebnih podatkov, in drugič, da so bili za zagotovitev spoštovanja zahtev glede velike izpostavljenosti iz člena 395(1) Uredbe št. 575/2013 dodatni podatki posredovani v nešifrirani obliki.
49 Ko je bila ECB zaslišana na obravnavi, je potrdila, da se je oprla na razlago člena 97(1), točka 2, BWG avstrijskih sodišč, v skladu s katero je naložitev izravnalnih obresti samodejna, če so izpolnjeni pogoji iz te določbe. V bistvu je trdila, da je morala uporabiti navedeni člen 97(1), točka 2, BWG, ker ta določba sama po sebi ni nesorazmerna. V svojih pisanjih je zavrnila tudi utemeljenost trditev tožeče stranke, s katerimi je ta želela dokazati nesorazmernost izravnalnih obresti v obravnavanem primeru.
50 V zvezi s tem je Republika Avstrija v intervencijski vlogi in na obravnavi potrdila, da avstrijska sodišča člen 97(1), točka 2, BWG razlagajo tako, da samodejno povzroči naložitev izravnalnih obresti, če so izpolnjeni pogoji iz tega člena.
51 Člen 65(1), zadnji stavek, Direktive 2013/36 določa, da so „upravne kazni in drugi upravni ukrepi […] učinkoviti, sorazmerni in odvračilni.“
52 Člen 70 Direktive 2013/36, naslovljen „Učinkovita uporaba kazni in izvajanje pooblastil za naložitev kazni s strani pristojnih organov“, določa:
„Države članice zagotovijo, da pristojni organi pri določanju vrste upravnih kazni ali drugih upravnih ukrepov in višine upravnih denarnih kazni upoštevajo vse ustrezne okoliščine, ter kjer je ustrezno, vključujejo:
a) resnost in trajanje kršitve;
b) stopnjo odgovornosti fizične ali pravne osebe, ki je odgovorna za kršitev;
c) finančno trdnost fizične ali pravne osebe, ki je odgovorna za kršitev, kot je na primer prikazana s skupnim prometom odgovorne pravne osebe ali letnim prihodkom fizične osebe;
d) pomen pridobljenih dobičkov ali preprečenih izgub s strani fizične ali pravne osebe, ki je odgovorna za kršitev, če jih je mogoče opredeliti;
e) izgube, ki so jih zaradi kršitve imele tretje osebe, če jih je mogoče opredeliti;
f) raven sodelovanja fizične ali pravne osebe ki je odgovorna za kršitev s pristojnim organom;
g) predhodne kršitve fizične ali pravne osebe, ki je odgovorna za kršitev;
h) morebitne sistemske posledice kršitve.“
53 Ker iz točke 49 zgoraj izhaja, da je ECB izpodbijani sklep sprejela na podlagi predpostavke, da je uporaba člena 97(1), točka 2, BWG samodejna in zato izhaja iz izvajanja vezane pristojnosti, mora Splošno sodišče preveriti pravilnost te predpostavke. Narava pristojnosti, ki jo mora ECB izvajati pri naložitvi upravnega ukrepa, je namreč predhodno vprašanje, na podlagi katerega se določi, kako bi morala ECB opraviti svoj preizkus sorazmernosti naložitve izravnalnih obresti. Če bi ECB imela diskrecijsko pravico, ki bi pomenila, da bi morala preučiti sorazmernost naložitve izravnalnih obresti glede na okoliščine obravnavanega primera, bi namreč iz tega izhajalo, da presoja sorazmernosti izravnalnih obresti, ki jo je ECB opravila v izpodbijanem sklepu, temelji na pravno napačni premisi.
54 V zvezi s tem dejstvo, da tožeča stranka v okviru tega tožbenega razloga ni izpodbijala samodejnosti uporabe člena 97(1), točka 2, BWG, Splošnemu sodišču ne preprečuje, da preuči to vprašanje.
55 Iz sodne prakse namreč izhaja, da Sodišče Unije pri odločanju o sporu, katerega okvir določijo stranke, čeprav odloča zgolj o predlogu strank, ne more biti vezano samo na argumente, ki so jih v podporo svojim predlogom navedle stranke, sicer bi se lahko zgodilo, da bi moralo svojo odločitev opreti na napačne pravne ugotovitve (glej sodbo z dne 21. septembra 2010, Švedska in drugi/API in Komisija, C‑514/07 P, C‑528/07 P in C‑532/07 P, EU:C:2010:541, točka 65 in navedena sodna praksa; sodba z dne 20. januarja 2021, Komisija/Printeos, C‑301/19 P, EU:C:2021:39, točka 58). To velja zlasti takrat, kadar je upoštevanje vidika upoštevne ureditve, ki ga tožeča stranka ni izpostavila, potrebno za odgovor na predhodno vprašanje, ki mora biti rešeno glede na trditve, ki jih je predložila (glej v tem smislu sodbi z dne 8. julija 2010, Komisija/Putterie‑De‑Beukelaer, T‑160/08 P, EU:T:2010:294, točki 65 in 66, in z dne 12. junija 2019, RV/Komisija, T‑167/17, EU:T:2019:404, točka 59).
56 V skladu z načelom kontradiktornosti so bile stranke na obravnavi pozvane, naj se izrečejo o združljivosti razlage člena 97(1), točka 2, BWG, ki jo je podala ECB, s členom 70 Direktive 2013/36.
57 Na prvem mestu, ker gre za razlago določbe nacionalnega prava, je treba opozoriti, da je treba načeloma obseg določb zakonov in drugih predpisov presojati glede na to, kako jih razlagajo nacionalna sodišča (glej v tem smislu sodbo z dne 16. septembra 2015, Komisija/Slovaška, C‑433/13, EU:C:2015:602, točka 81 in navedena sodna praksa).
58 Zato, kadar mora Splošno sodišče preveriti utemeljenost uporabe nacionalnega prava, s katerim je bila prenesena direktiva, s strani ECB, razlaga nacionalnih sodišč zadostuje za dokaz obsega navedenega nacionalnega prava, kadar iz tega izhaja ugotovitev združljivosti z direktivo, katere prenos zagotavlja. V takem primeru je treba očitke, s katerimi se izpodbija utemeljenost razlage navedenih sodišč, takoj zavrniti (glej v tem smislu sodbo z dne 24. aprila 2018, Caisse régionale de crédit agricole mutuel Alpes Provence in drugi/ECB, od T‑133/16 do T‑136/16, EU:T:2018:219, točke od 84 do 92).
59 Drugače pa je, kadar z razlago nacionalnih sodišč ni mogoče zagotoviti združljivosti nacionalnega prava z direktivo.
60 V takem primeru namreč spoštovanje načela primarnosti prava Unije pomeni, da Splošno sodišče tako kot nacionalno sodišče, če je to potrebno, nacionalno pravo razlaga, kolikor je mogoče, ob upoštevanju besedila in namena prenesene direktive, da bi se dosegel v njej določen rezultat (glej v tem smislu sodbo z dne 24. januarja 2012, Dominguez, C‑282/10, EU:C:2012:33, točka 24).
61 Čeprav je obveznost sklicevanja na pravo Unije pri razlagi in uporabi upoštevnih pravil nacionalnega prava omejena s splošnimi pravnimi načeli in čeprav ne more biti podlaga za razlago nacionalnega prava contra legem, pa zahteva po skladni razlagi vključuje obveznost, da se po potrebi spremeni ustaljena sodna praksa, če ta temelji na razlagi nacionalnega prava, ki ni združljiva s cilji direktive (glej v tem smislu sodbo z dne 19. aprila 2016, DI, C‑441/14, EU:C:2016:278, točki 32 in 33 ter navedena sodna praksa).
62 Če razlaga nacionalne ureditve v skladu z zahtevami prava Unije ne bi bila mogoča, bi Splošno sodišče tako kot nacionalno sodišče, ki mora uporabiti določbe prava Unije, imelo dolžnost zagotoviti njihov polni učinek, pri čemer po potrebi po uradni dolžnosti odloči, da ne bo uporabilo nobene nacionalne ureditve, tudi kasnejše, ki je v nasprotju z določbo prava Unije z neposrednim učinkom (glej v tem smislu sodbo z dne 24. junija 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, točki 58 in 61).
63 Na drugem mestu, ugotoviti je treba, da je treba člen 70 Direktive 2013/36 v povezavi s členom 4(1), členom 65(1) in uvodno izjavo 37 te direktive razumeti tako, da pomeni, da mora FMA in posledično ECB določiti vrsto upravnega ukrepa ob upoštevanju vseh okoliščin, kar nujno pomeni obstoj njune diskrecijske pravice in izključuje, da bi bili v položaju vezane pristojnosti.
64 Prvič, to izhaja iz jezikovne in kontekstualne razlage člena 70(1) Direktive 2013/36.
65 Najprej, poudariti je treba, da čeprav se naslov člena 70 Direktive 2013/36 nanaša le na „kazni“, je iz besedila tega člena razvidno, da se ta določba nanaša tudi na določitev vrste „drugih upravnih ukrepov“. Zato poudarjanje obveznosti držav članic, da zagotovijo, da pristojni organi upoštevajo vse okoliščine – katerih neizčrpen seznam je predložen – velja tudi zanje.
66 Dalje, iz člena 4(1) Direktive 2013/36 izhaja, da so „pristojni organi“, navedeni v členu 70 Direktive 2013/36, tisti, ki „opravljajo funkcije in naloge iz te direktive“, in sicer, kar zadeva Avstrijo, FMA in, kar zadeva izvajanje člena 9(1), drugi pododstavek, Uredbe št. 1024/2013, ECB.
67 Nazadnje, poudariti je treba, da sta člen 65(1) in člen 70 v istem oddelku Direktive 2013/36, ki se nanaša na „Pooblastila za nadzor, pooblastilo za naložitev kazni in pravica do pritožbe“, tako da je treba šteti, da ima pojem „upravni ukrepi“ iz teh dveh določb enak pomen. Zato, ker iz sodbe z dne 7. avgusta 2018, VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648), izhaja, da so izravnalne obresti upravni ukrep v smislu člena 65(1) Direktive 2013/36, je njihova uporaba urejena s členom 70 te direktive.
68 Drugič, to ugotovitev potrjuje teleološka razlaga člena 70 Direktive 2013/36, saj njena uvodna izjava 37 dokazuje namen zakonodajalca, da države članice zagotovijo, „da pristojni organi upoštevajo vse zadevne okoliščine.“
69 Tretjič, ugotoviti je treba, da obveznost ECB, da upošteva vse okoliščine, pomeni, da mora ob sprejetju upravnega ukrepa preučiti okoliščine vsakega posameznega primera.
70 Četrtič, iz tega izhaja, da bi razlaga člena 97(1), točka 2, BWG, ki ECB postavlja v položaj vezane pristojnosti, tej onemogočila upoštevanje vseh upoštevnih okoliščin in povzročila, da bi bila ta določba nezdružljiva s členom 70 Direktive 2013/36.
71 Res je, da je iz besedila člena 97(1), točka 2, BWG razvidno, da je samodejnost naložitve izravnalnih obresti kompenzirana s tem, da se s to določbo upoštevata dve okoliščini, v katerih kršitev člena 395(1) Uredbe št. 575/2013 ne bo vodila do naložitve izravnalnih obresti. Tako je, kadar je kreditna institucija po eni strani predmet upravne odločbe pristojnega organa, ki ji nalaga sprejetje nekaterih ukrepov zaradi tveganja, da ne bo mogla izpolniti svojih obveznosti do svojih upnikov ali zaradi zagotovitve stabilnosti finančnega sistema na podlagi člena 70(2) BWG, ali če je po drugi strani v položaju prezadolženosti.
72 Vendar je treba poudariti, da to, da je avstrijski zakonodajalec poudaril dve okoliščini, v katerih kršitev člena 395(1) Uredbe št. 575/2013 ne bo povzročila naložitve izravnalnih obresti, ne more biti enakovredno upoštevanju „vseh“ upoštevnih „okoliščin“ s strani pristojnega organa, ki je določeno v členu 70 Direktive 2013/36.
73 Prav tako dejstvo, da so izravnalne obresti, naložene na podlagi člena 97(1), točka 2, BWG, opredeljene kot „upravni ukrep“ in ne kot „upravna kazen“ v smislu člena 65(1) Direktive 2013/36, ne omogoča, da bi bila samodejnost njihove naložitve združljiva s členom 70 navedene direktive.
74 Čeprav je res, da zaradi te razlike v naravi obveznost pristojnega organa, da upošteva vse okoliščine, ne more nujno imeti enake intenzivnosti, kadar gre za upravni ukrep, kot je naložitev izravnalnih obresti, ali upravno kazen ali, a fortiori, upravno denarno kazen, pa področje uporabe člena 70 Direktive 2013/36 ni omejeno na upravne kazni, ampak vključuje tudi upravne ukrepe.
75 Na tretjem mestu, poudariti je treba, da je člen 97(1), točka 2, BWG mogoče razlagati z vidika člena 70 Direktive 2013/36, tako da pomeni diskrecijsko pravico ECB, ki ji po potrebi omogoča, da ne naloži izravnalnih obresti, če meni, da okoliščine zahtevajo, da tako odloči.
76 Prvič, besedilo člena 97(1), točka 2, BWG izrecno ne izključuje možnosti, da ima FMA glede na okoliščine primera diskrecijsko pravico glede smiselnosti njegove uporabe.
77 Drugič, v oddelku XXII BWG je tudi člen 99e, v katerem je povzeta vsebina člena 70 Direktive 2013/36, iz katerega izhaja, da mora FMA pri določitvi vrste sankcije ali ukrepa, ki ga je treba sprejeti v odgovor na kršitve Uredbe št. 575/2013, če je to primerno, upoštevati enake okoliščine, kot so tiste iz člena 70 Direktive 2013/36, katerih seznam je prav tako predstavljen kot neizčrpen. Zato je sklicevanje na „ukrepe“ iz tega člena vsekakor mogoče razumeti tako, da vključuje naložitev izravnalnih obresti, navedeno v členu 97(1), točka 2, BWG.
78 Tretjič, priznanje diskrecijske pravice ECB pri izvajanju člena 97(1), točka 2, BWG ne vpliva negativno na tožečo stranko, tako da ga ni treba omejiti s spoštovanjem splošnih pravnih načel v smislu sodne prakse, navedene v točki 61 zgoraj.
79 Na četrtem mestu in posledično, ker je ECB izpodbijani sklep sprejela tako, da je ugotovila, da je naložitev izravnalnih obresti samodejna, se je oprla na pravno napačno predpostavko, zaradi katere je napačen njen preizkus sorazmernosti uporabe člena 97(1), točka 2, BWG, ker jo je vodila k temu, da ni preučila okoliščin obravnavanega primera.
80 Nazadnje, na petem mestu, trditve ECB, ki se v bistvu nanašajo na to, da naložitev izravnalnih obresti glede na navedene okoliščine ni nesorazmerna, je treba šteti za neupoštevne za preizkus zakonitosti izpodbijanega sklepa.
81 Sodišče Unije ne sme nadomestiti tožene stranke s tem, da namesto nje izvede preizkus, ki ga ta ni nikoli opravila, in nato domnevati o zaključkih, do katerih bi prišla na podlagi njega (glej v tem smislu sodbo z dne 13. maja 2015, Niki Luftfahrt/Komisija, T‑511/09, EU:T:2015:284, točka 149 in navedena sodna praksa).
82 Ker je ECB pri sprejetju izpodbijanega sklepa napačno menila, da je dolžna uporabiti člen 97(1), točka 2, BWG, preudarkov v zvezi z okoliščinami obravnavanega primera, ki jih je navedla v svojih pisanjih, v izpodbijanem sklepu ni bilo mogoče upoštevati.
83 Zato je treba temu tožbenemu razlogu ugoditi in torej izpodbijani sklep razglasiti za ničen, ne da bi bilo treba preučiti druge tožbene razloge tožeče stranke.
Stroški
84 V skladu s členom 134(1) Poslovnika Splošnega sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker ECB ni uspela, nosi svoje stroške in stroške tožeče stranke.
85 V skladu s členom 138(1) Poslovnika države članice in institucije, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, nosijo svoje stroške. Republika Avstrija torej nosi svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (tretji razširjeni senat)
razsodilo:
1. Sklep Evropske centralne banke (ECB) ECB/SSM/2021-ATBAW-7-ESA-2018-0000126 z dne 2. avgusta 2021 se razglasi za ničen.
2. ECB nosi svoje stroške in stroške družbe BAWAG PSK Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG.
3. Republika Avstrija nosi svoje stroške.
Schalin | Škvařilová-Pelzl | Nõmm |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 28. februarja 2024.
Podpisi